QUYỀN HÀNH PHÁP CỦA CHÍNH PHỦ THEO HIẾN PHÁP NĂM 2013

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

PHẠM THỊ HỒNG MAI

QUYỀN HÀNH PHÁP CỦA CHÍNH PHỦ THEO
HIẾN PHÁP NĂM 2013

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Hà Nội - 2015


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

PHẠM THỊ HỒNG MAI

QUYỀN HÀNH PHÁP CỦA CHÍNH PHỦ THEO
HIẾN PHÁP NĂM 2013
Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật
Mã số: 60 38 01 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Cán bộ hướng dẫn khoa học: TS. Đặng Minh Tuấn

Hà nội - 2015


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các
kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào
khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác,
tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán
tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia
Hà Nội.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể
bảo vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
NGƯỜI CAM ĐOAN

PHẠM THỊ HỒNG MAI


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
Viết tắt
HĐBT
HĐCP
HĐND
UBND
UBTVQH
TAND
VKSND
VBQPPL
XHCN

Nội dung
Hội đồng Bộ trưởng
Hội đồng Chính phủ
Hội đồng nhân dân

Ủy ban nhân dân
Ủy ban thường vụ Quốc hội
Tòa án nhân dân
Viện kiểm sát nhân dân
Văn bản quy phạm pháp luật
Xã hội chủ nghĩa


MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN......................................................................................................3
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả
nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số
liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung
thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ
tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội...........................3
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ
Luận văn...................................................................................................................3
Tôi xin chân thành cảm ơn!.....................................................................................3
NGƯỜI CAM ĐOAN................................................................................................3
PHẠM THỊ HỒNG MAI..........................................................................................3
MỤC LỤC.................................................................................................................5
MỞ ĐẦU................................................................................................................... 1
Chương 1. Lý luẬn chung vỀ quyỀn hành pháp.....................................................6
cỦa Chính phỦ.........................................................................................................6
1.1. Khái quát chung về quyền hành pháp của Chính phủ..............................................................6
1.1.1. Vị trí, vai trò của Chính phủ.................................................................................................6
1.1.2. Khái niệm quyền hành pháp................................................................................................8
1.1.3. Đặc điểm, nội dung quyền hành pháp của Chính phủ.....................................................10
1.2. Quyền hành pháp của Chính phủ theo quy định của các bản Hiến pháp Việt Nam...............20
1.2.1. Quyền hành pháp của Chính phủ theo Hiến pháp năm 1946..........................................20

1.2.2. Quyền hành pháp của Chính phủ theo Hiến pháp năm 1959..........................................22
1.2.3. Quyền hành pháp của Chính phủ theo Hiến pháp năm 1980..........................................25
1.2.4. Quyền hành pháp của Chính phủ theo Hiến pháp năm 1992..........................................28
Như vậy, mặc dù chưa được Hiến pháp 1992 chính thức quy định là cơ quan thực thi quyền
hành pháp, nhưng xuyên suốt trong lịch sử kể từ khi được thành lập với vị trí, vai trò và chức
năng, nhiệm vụ được giao của mình Chính phủ vẫn luôn là chủ thể chủ yếu thực thi quyền năng
này. Và trong giai đoạn từ khi có Hiến pháp 1992 đến trước khi có Hiến pháp 2013 trải qua gần 5
nhiệm kỳ hoạt động của Chính phủ, quyền năng này của Chính phủ vẫn tiếp tục được triển khai
một cách tích cực và thu được nhiều kết quả đáng khích lệ..........................................................31
1.3. Quyền hành pháp theo các chính thể trên thế giới.................................................................31
1.3.1. Quyền hành pháp theo chính thể tổng thống..................................................................31
1.3.2. Quyền hành pháp theo chính thể đại nghị.......................................................................34
1.3.3. Quyền hành pháp theo chính thể hỗn hợp......................................................................36


1.3.4. Quyền hành pháp theo chính thể cộng hòa xã hội chủ nghĩa..........................................38

Chương 2. QUYỀN HÀNH PHÁP CỦA CHÍNH PHỦ THEO..............................42
HIẾN PHÁP NĂM 2013 VÀ THỰC TRẠNG BẢO ĐẢM......................................42
QUYỀN HÀNH PHÁP CỦA CHÍNH PHỦ ĐÁP ỨNG CÁC................................42
YÊU CẦU CỦA HIẾN PHÁP MỚI.......................................................................42
2.1. Cơ sở của các quy định Hiến pháp năm 2013 về quyền hành pháp của Chính phủ...............42
2.2. Đặc điểm, nội dung quyền hành pháp của Chính phủ trong Hiến pháp năm 2013...............49
2.2.1. Đặc điểm............................................................................................................................49
2.2.2. Nội dung.............................................................................................................................56
2.3. Thành tựu và một số hạn chế trong các quy định của Hiến pháp năm 2013 về quyền hành
pháp của Chính phủ.........................................................................................................................69
2.3.1. Thành tựu...........................................................................................................................69
2.3.2. Một số hạn chế..................................................................................................................74
2.4. Thực trạng bảo đảm quyền hành pháp của Chính phủ đáp ứng các yêu cầu của Hiến pháp

năm 2013..........................................................................................................................................76
2.4.1. Về luật tổ chức Chính phủ.................................................................................................76
2.4.2. Về thực tiễn tổ chức và hoạt động của Chính phủ...........................................................88

Chương 3. Quan điỂm và đỀ xuẤt đỔi mỚi tỔ chỨc và hoẠt đỘng cỦa Chính
phỦ đáp Ứng yêu cẦu cỦa HiẾn pháp năm 2013 vỀ quyỀn hành pháp cỦA
Chính phỦ............................................................................................................104
3.1. Quan điểm...............................................................................................................................104
3.2. Giải pháp.................................................................................................................................107
3.2.1. Hoàn thiện cơ cấu tổ chức của Chính phủ......................................................................107
3.2.2. Xác định, làm rõ mối quan hệ giữa Chính phủ với các cơ quan nhà nước khác............109
3.2.3. Hoàn thiện cơ chế chịu trách nhiệm và giữa Thủ tướng với tập thể Chính phủ...........114
3.2.4. Phân định rõ thẩm quyền lãnh đạo, quản lý giữa Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ với
Bộ trưởng và Bộ trưởng đối với Ủy ban nhân dân các cấp......................................................115

KẾT LUẬN...........................................................................................................118
121


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu
Quyền lực nhà nước là vấn đề đã được quan tâm, nghiên cứu khá nhiều.
Tuy nhiên đối với nước ta để đáp ứng cho công cuộc đổi mới đất nước và xây
dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì
nhân dân, việc nghiên cứu về tổ chức quyền lực nhà nước vẫn được đặt ra như
một nhu cầu cấp bách. Hiến pháp nước ta đã ghi nhận: “Quyền lực nhà nước
là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà
nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” [15, Điều
2]. Mặc dù đã được quy định như vậy nhưng làm sao có thể đảm bảo thực
hiện đúng trên thực tế, lại là vấn đề không đơn giản, nhất là đối với việc thực

hiện quyền hành pháp - trung tâm của quyền lực nhà nước.
Trong các chủ thể thực thi quyền hành pháp, Chính phủ với vị trí là cơ
quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt
Nam, cơ quan chấp hành của Quốc hội là chủ thể chủ yếu thực thi quyền hành
pháp bên cạnh các cơ quan khác ở Trung ương và một số cơ quan nhà nước ở
địa phương. Do vậy, việc thực thi quyền hành pháp của Chính phủ sẽ tác động
trực tiếp tới cơ cấu quyền lực nhà nước và tới toàn bộ các lĩnh vực của đời
sống xã hội. Với mong muốn xây dựng được những luận cứ ban đầu về quyền
hành pháp của Chính phủ, vị trí, vai trò, mối quan hệ giữa Chính phủ trong
việc thực thi quyền hành pháp với các cơ quan nhà nước thuộc các nhánh
quyền lực khác và phát huy hơn nữa hiệu quả việc thực thi quyền hành pháp
của Chính phủ ở nước ta hiện nay hướng tới “…xây dựng hệ thống cơ quan
hành pháp thống nhất, thông suốt, hiện đại….”[20, tr.6], học viên đã lựa chọn
đề tài: “Quyền hành pháp của Chính phủ theo Hiến pháp năm 2013” làm
đề tài luận văn thạc sĩ của mình.
2. Tình hình nghiên cứu
Trong cơ cấu tổ chức quyền lực nhà nước, quyền hành pháp và cách tổ
chức thực hiện, cũng như vị trí, vai trò và ảnh hưởng của quyền này trong

1


thực tế là một đề tài được khá nhiều học giả nghiên cứu. Các công trình
nghiên cứu của các học giả trong nước và nước ngoài là những tri thức hết
sức quý báu cho công cuộc xây dựng đất nước và cải cách hành chính ở nước
ta hiện nay, có thể kể đến các công trình như: Quyền hành pháp và tổ chức
quyền hành pháp ở Việt Nam, Luận văn thạc sĩ luật học của tác giả Nguyễn
Thị Hà, Khoa Luật - Đại học Quốc gia, năm 2010; Cơ chế phân công, phối
hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành
pháp và tư pháp ở nước ta hiện nay, Luận văn thạc sĩ luật học của tác giả Đào

Văn Thắng, Đại học Luật Hà Nội, năm 2008; Quyền hành pháp - Những vấn
đề lý luận và thực tiễn vận dụng ở một số nước trên thế giới , Luận văn thạc sĩ
luật học của tác giả Nguyễn Tư Long, Đại học Luật Hà Nội, năm 2001….
Cùng với các giáo trình, sách chuyên khảo như: Quyền hành pháp và chức
năng của quyền hành pháp của GS. TS Lê Minh Tâm; Sự hạn chế quyền lực
Nhà nước, NXB Đại học quốc gia Hà Nội, H. 2005, Chính phủ trong nhà
nước pháp quyền, NXB. Đại học Quốc gia Hà Nội, H.2008 của GS.TS.
Nguyễn Đăng Dung; Hiến pháp: Những vấn đề lý luận và thực tiễn (sách
chuyên khảo), NXB. Đại học quốc gia Hà Nội, H. 2011, đồng chủ biên
GS.TS. Nguyễn Đăng Dung - GS.TS. Phạm Hồng Thái - TS. Vũ Công Giao;
Luật Hành chính Việt Nam, NXB. Giao thông Vận tải, H.2009, Nhập môn
hành chính nhà nước, NXB. Thành phố Hồ Chí Minh, H.1996 của GS.TS
Phạm Hồng Thái - GS.TS Đinh Văn Mậu; Luật hành chính Việt Nam, NXB.
Đại học Quốc gia Hà Nội, H.2010 của PGS.TS Nguyễn Cửu Việt….
Bên cạnh đó còn rất nhiều các bài viết của GS.TSKH Đào Trí Úc, GS.TS
Nguyễn Đăng Dung, GS.TS Phạm Hồng Thái, GS.TS. Thái Vĩnh Thắng,
GS.TS Hoàng Thị Kim Quế, PGS.TS Bùi Xuân Đức, PGS.TS Vũ Thư, TS.
Phạm Tuấn Khải, TS Đặng Minh Tuấn …. đăng trên các tạp chí chuyên ngành
đề cập đến quyền hành pháp, chức năng, vị trí, vai trò, cách tổ chức hoạt động
trong cơ cấu quyền lực nhà nước. Mặc dù đã có rất nhiều các công trình
nghiên cứu có liên quan, tuy nhiên đến nay vẫn chưa có công trình nào nghiên
cứu một cách toàn diện, đầy đủ về quyền hành pháp của Chính phủ một chủ

2


thể chủ yếu thực thi quyền hành pháp cả trên phương diện lý luận cũng như
thực tiễn, đặc biệt trong quá trình triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013. Vì
vậy, việc nghiên cứu đề tài lại một lần nữa cho phép học viên khẳng định tính
cấp thiết của luận văn.

3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn
* Mục đích nghiên cứu
Học viên mong muốn đạt được những mục tiêu tổng quát đối với luận văn của
mình đó là:
- Luận văn hướng tới mục tiêu nhằm tiếp tục đổi mới và hoàn thiện chức năng
thực thi quyền hành pháp của Chính phủ nước ta trong giai đoạn mới đáp ứng
những yêu cầu của Hiến pháp 2013 vừa được ban hành, hướng tới xây dựng một
Chính phủ mạnh, hoạt động hiệu lực, hiệu quả, đảm bảo hệ thống hành chính nhà
nước thông suốt phát huy mạnh mẽ tính dân chủ, xây dựng nhà nước pháp quyền
Việt Nam xã hội chủ nghĩa.
- Luận văn sẽ góp một phần nhỏ trong việc nghiên cứu những vấn đề lý luận
và thực tiễn về quyền hành pháp ở nước ta, trở thành một trong những tài liệu tham
khảo có ý nghĩa, phục vụ cho việc cải cách hành chính nhà nước và nâng cao hiệu
quả thực thi quyền hành pháp của Chính phủ trong thực tiễn.
* Nhiệm vụ nghiên cứu
Trên cơ sở những mục tiêu tổng quát kể trên, học viên xác định một số mục
tiêu cụ thể cần phải thực hiện để đạt được mục tiêu tổng quát như sau:
- Xây dựng được những luận cứ ban đầu về quyền hành pháp của Chính phủ
như: Khái niệm, đặc điểm, vị trí, vai trò về quyền hành pháp của Chính phủ.
- Đánh giá thực trạng việc thực thi quyền hành pháp của Chính phủ nước ta
qua các giai đoạn lịch sử để thấy rõ được những ưu điểm, nhược điểm, nguyên
nhân của những hạn chế, yếu kém trong quá trình Chính phủ thực hiện chức năng
hành pháp của mình.

3


- Nghiên cứu đưa ra những kiến nghị và giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả
thực thi quyền hành pháp của Chính phủ.
4. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu

* Đối tượng nghiên cứu
Luận văn tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận cơ bản về quyền hành
pháp trong cơ cấu quyền lực nhà nước, về quyền hành pháp của Chính phủ quy
định trong Hiến pháp và Luật Tổ chức Chính phủ qua các thời kỳ và đánh giá thực
tiễn thực thi quyền hành pháp của Chính phủ trong những năm gần đây, đặc biệt là
sau khi Hiến pháp 2013 được ban hành, đồng thời cũng mở rộng nghiên cứu quyền
hành pháp của một số quốc gia khác trên thế giới. Qua đó thấy được những hạt
nhân hợp lý góp phần nâng cao hiệu quả thực thi quyền hành pháp ở nước ta.
* Phạm vi nghiên cứu
Ở Việt Nam, mặc dù Hiến pháp chỉ quy định Chính phủ là cơ quan thực hiện
quyền hành pháp, tuy nhiên trên thực tế quyền hành pháp được thực hiện bởi khá
nhiều chủ thể, bao gồm cả chủ thể nắm quyền hành pháp ở Trung ương và chủ thể
nắm quyền hành pháp ở địa phương trong một khuôn khổ, mức độ nhất định nào
đó. Vì vậy, trong phạm vi nghiên cứu luận văn chỉ tập trung nghiên cứu quyền hành
pháp được thực thi bởi Chính phủ - chủ thể chủ yếu thực thi quyền hành pháp mà
không nghiên cứu việc thực thi quyền hành pháp của các chủ thể khác. Đồng thời,
cũng để đánh giá được thực tiễn thực thi quyền hành pháp của Chính phủ một cách
chính xác và đầy đủ nhất, học viên chỉ nghiên cứu số liệu hoạt động của Chính phủ
từ năm 2001 cho đến nay.
5. Phương pháp nghiên cứu
Trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa
duy vật lịch sử, luận văn vận dụng trực tiếp những vấn đề phương pháp luận của
phép biện chứng duy vật. Luận văn cũng sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ
thể như: Phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, đối chiếu, thống kê, khảo sát
thực tế, sử dụng biểu đồ minh họa....
4


6. Những đóng góp của luận văn
- Kết quả nghiên cứu của luận văn góp phần hoàn thiện lý luận về quyền

hành pháp, đặc biệt lý luận về quyền hành pháp của chủ thể chủ yếu thực thi
quyền hành pháp - Chính phủ. Qua đó góp phần nhận thức đầy đủ hơn về vị
trí, vai trò, chức năng của Chính phủ trong bộ máy nhà nước.
- Đánh giá những ưu điểm và hạn chế trong các quy định của pháp luật
cũng như việc thực thi những quy định đó trong thực tiễn về quyền hành pháp
của Chính phủ trong lịch sử từ Hiến pháp 1945 đến nay đặc biệt là những vấn
đề về quyền hành pháp của Chính phủ mà Hiến pháp 2013 vừa được ban
hành.
- Đưa ra những phương hướng và giải pháp đẩy mạnh việc thực thi
quyền hành pháp của Chính phủ theo tinh thần Hiến pháp 2013.
7. Ý nghĩa của Luận văn
Luận văn có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo, nghiên cứu, học tập.
Những kiến nghị, đề xuất của luận văn sẽ cung cấp những luận cứ khoa học
phục vụ công tác lập pháp và góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động thực tiễn
của Chính phủ trong thời gian tới.
8. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của
đề tài nghiên cứu gồm 3 chương:
Chương 1. Lý luận chung về quyền hành pháp của Chính phủ
Chương 2. Quyền hành pháp của Chính phủ theo Hiến pháp năm 2013
và thực trạng bảo đảm quyền hành pháp của Chính phủ đáp ứng các yêu cầu
của Hiến pháp mới
Chương 3. Quan điểm và đề xuất đổi mới tổ chức và hoạt động của
Chính phủ đáp ứng yêu cầu của Hiến pháp năm 2013 về quyền hành pháp của
Chính phủ

5


CHƯƠNG 1. LÝ LUẬN CHUNG VỀ QUYỀN HÀNH PHÁP

CỦA CHÍNH PHỦ
1.1. Khái quát chung về quyền hành pháp của Chính phủ
1.1.1. Vị trí, vai trò của Chính phủ
Chính phủ tiếng Anh là government, tiếng Pháp là gouvernement có
nghĩa là “cai trị”. Có thể nói đây là bộ máy công quyền với đầy đủ ý nghĩa cổ
điển nhất của nó theo định nghĩa của V.I. Lênin: Nhà nước là một bộ máy cai
trị [27, tr.210]. Là một bộ phận quan trọng trong chính quyền nhà nước, chính
phủ bắt đầu xuất hiện từ sau những cuộc cách mạng tư sản, được giai cấp tư
sản thành lập ra để cai trị đất nước theo ý chí của mình. Ở những nơi cách
mạng tư sản giành thắng lợi hoàn toàn thì quyền lực nhà nước ở đó không có
sự phân chia giữa giai cấp thống trị tư sản và phong kiến. Ở đó, bộ máy công
quyền nằm trong tay Chính phủ, công cụ của giai cấp tư sản. Ở những nơi
cách mạng tư sản không dành được thắng lợi triệt để, thì quyền lực của đất
nước có sự phân chia giữa giai cấp tư sản và giai cấp phong kiến. Trong cơ
chế đó vẫn tồn tại các vị vua với một số quyền hành nhất định. Dần dần với
sự lớn mạnh của giai cấp tư sản, quyền lực của nhà vua chỉ còn mang tính
hình thức đại diện.
Vị trí pháp lý của chính phủ được bộc lộ rất rõ trong mối quan hệ giữa
chính phủ với nghị viện. Đây là mối quan hệ tạo nên nền móng cơ bản cho
những nhà nước tư sản. Cũng như mối quan hệ giữa chính phủ với đảng phái
chính trị, mối quan hệ giữa chính phủ với nghị viện phụ thuộc vào chính thể
của mỗi một nhà nước. Trong những nhà nước theo chính thể nghị viện, đảng
chiếm đa số ghế trong nghị viện trở thành đảng cầm quyền, có quyền đứng ra
thành lập chính phủ, chính phủ trong chính thể này phải chịu trách nhiệm
trước nghị viện, chịu sự kiểm tra, giám sát của nghị viện, thậm chí còn có thể
bị nghị viện bãi miễn khi không còn tín nhiệm. Nhưng trên thực tế, chính phủ

6

trong những chính thể này bao giờ cũng chế ước nghị viện, xuất phát từ việc
chính phủ do đảng chiếm đa số ghế trong nghị viện thành lập nên, luôn buộc
nghị viện phải thông qua những quyết định thể hiện ý chí của mình. Ở những
quốc gia theo chính thể cộng hòa tổng thống, chính phủ không phụ thuộc và
không chịu trách nhiệm trước nghị viện, chính phủ đơn thuần chỉ là cơ quan
thực thi các văn bản của nghị viện, chính phủ không có quan hệ gì với nghị
viện về mặt pháp lý, trừ quyền phủ quyết các đạo luật của nghị viện. Đây là
những quốc gia theo nguyên tắc phân quyền triệt để, sử dụng hệ thống kiềm
chế và đối trọng trong hệ thống các cơ quan nhà nước, không có một cơ quan
nào được trội hơn các cơ quan nhà nước khác.
Bên cạnh mối quan hệ với nghị viện, vị trí, vai trò của Chính phủ còn
được thể hiện trong mối quan hệ với nguyên thủ quốc gia. Trong những nhà
nước theo chính thể cộng hòa tổng thống, tổng thống tự mình thực hiện quyền
lãnh đạo đối với chính phủ. Trong những nhà nước theo chính thể cộng hòa
nghị viện hay nhà nước quân chủ đại nghị, mối quan hệ giữa nguyên thủ quốc
gia với chính phủ được thực hiện một cách hình thức thông qua thủ tướng.
Hoạt động của nguyên thủ quốc gia đơn thuần chỉ là phê chuẩn các hoạt động
đã rồi của chính phủ. Sự tham gia hoàn toàn mang tính hình thức theo công
thức “Nhà vua trị vì mà không cai trị”.
Giống như ở các nước tư bản phát triển, vị trí, vai trò thực tế của chính
phủ các nước đang phát triển cũng được thể hiện hết sức đa dạng và phụ
thuộc vào loại hình chính thể của các quốc gia này. Ở những nước theo chính
thể cộng hòa tổng thống, áp dụng nguyên tắc phân quyền thì chính phủ do
tổng thống đứng đầu được xem xét như là một trong những nhánh quyền lực
nhà nước, ngang hàng với các nhánh quyền lực nhà nước khác. Ở những nước
không công nhận việc áp dụng học thuyết phân quyền, quyền lực nhà nước là
thống nhất, thì chính phủ chỉ được quy định là cơ quan chấp hành và hành
chính nhà nước cao nhất. Chính phủ không được thừa nhận là một nhánh
7

quyền lực nhà nước cao nhất. Cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất chỉ duy
nhất có nghị viện (Quốc hội) - cơ quan đại diện do nhân dân trực tiếp bầu ra.
Còn ở những nhà nước có ảnh hưởng của nền thuộc địa Pháp, thì chính phủ
được chia hoạt động ra làm hai phần: chính phủ và nội các. Các phiên họp của
chính phủ do tổng thống chủ tọa thông qua những quyết định quan trọng ở
tầm vĩ mô. Còn các phiên họp của nội các, không có tổng thống tham gia, do
thủ tướng chủ tọa quyết định những vấn đề nhỏ có tính chất trù bị cho các
phiên họp chính phủ do tổng thống chủ tọa.
Tóm lại, chính phủ là một trong những nhánh quyền lực nhà nước song
song với lập pháp và tư pháp, và là vũ khí cơ bản để thực hiện chính sách đối
nội và đối ngoại của mỗi nhà nước. Mặc dù trong những chính thể đa dạng và
phức tạp của các quốc gia thì chính phủ tuy có được quy định khác nhau
nhưng tựu chung lại đây vẫn là cơ quan quan trọng bậc nhất trong hệ thống
các cơ quan nhà nước ở mỗi quốc gia.
1.1.2. Khái niệm quyền hành pháp
Học thuyết phân quyền được hoàn thiện vào thế kỷ 18, thời kỳ cách
mạng tư sản. Mục tiêu của học thuyết này là chống lạm quyền, bảo vệ con
người. Học thuyết này nhận thức bộ máy cai trị đặt dưới sự kiểm soát tối cao
của nhà vua là đối tượng cần được kiểm soát. Khái niệm hành pháp ra đời với
ý nghĩa bộ máy đó phải hoạt động trên cơ sở các quyết nghị của cơ quan đại
diện của dân chúng - tức ngành lập pháp. Chính vì vậy, khái niệm hành pháp
thời kỳ đầu của cách mạng tư sản có một ý nghĩa rất thụ động. Montesquieu
hiểu hành pháp là: quyền thi hành những điều hợp với quốc tế công pháp. Một
cách tổng quát, quyền hành pháp theo học thuyết này được hiểu là quyền sử
dụng các lực lượng vật chất của quốc gia để giữ gìn an ninh đối nội và đối
ngoại. Quyền hành pháp, như vậy là quyền cai trị theo luật. Trong lý thuyết
của Montesquieu, quyền hành pháp chỉ tham gia vào việc lập pháp bằng chức
năng ngăn cản, chứ không chen vào bàn cãi công việc, mà cũng không phải
8

làm các kiến nghị. Như vậy, quyền hành pháp theo lý thuyết phân quyền chỉ
có quyền ngăn cản mà không có quyền trình kiến nghị lên ngành lập pháp hay
bàn thảo luật cùng với ngành lập pháp [4].
Ngày nay, quyền lực của Chính phủ đã được mở rộng rất nhiều trong các
chính thể. Khái niệm quyền hành pháp đó không đủ để khái quát thẩm quyền
của Chính phủ. Phân tích sự tổng quát nhất của các Chính phủ hiện nay là
lãnh đạo quốc gia, ấn định những mục tiêu của quốc gia, phác thảo chương
trình hành động của quốc gia. Cho nên nhiều Hiến pháp của các quốc gia trên
thế giới khi quy định về quyền hành pháp thường chỉ ra nhiệm vụ chính yếu
của hành pháp là hoạch định chính sách và điều hành chính sách. Điều 20
Hiến pháp của Pháp quy định: “Chính phủ Pháp xác định và thực hiện chính
sách quốc gia”, Hiến pháp của Đức quy định tại Điều 64: “Thủ tướng Liên
bang quy định đường lối chiến lược trong lĩnh vực chính trị và chịu trách
nhiệm về điều đó”. Điều 95 Hiến pháp Italia cũng quy định: “Thủ tướng lãnh
đạo chính sách chung của Chính phủ và chịu trách nhiệm về chính sách
chung của Chính phủ”. Hiến pháp Hà Lan quy định tại Điều 146: “Hội đồng
Bộ trưởng lãnh đạo chính sách đối nội và đối ngoại của Cộng hòa Hà Lan”.
Như vậy, có thể hiểu quyền hành pháp là quyền hoạch định và điều hành
chính sách quốc gia [4].
Ở nước ta, trong cơ cấu quyền lực nhà nước quyền hành pháp là một
khái niệm chung dùng để chỉ một quyền hay một nhánh quyền lực nhà nước.
Còn trong khoa học pháp lý nước ta hiện nay, vẫn có những quan niệm khác
nhau về quyền hành pháp, hiểu theo cách đơn giản nhất quyền hành pháp
chính là quyền thi hành pháp luật hay “quyền hành pháp có vai trò chấp hành
quyền lập pháp (chấp hành các đạo luật), đưa các đạo luật vào thực tiễn
cuộc sống” [26, tr.44], “Quyền hành pháp là quyền thi hành pháp luật và tổ
chức đời sống xã hội theo pháp luật, quyền hành pháp được thực hiện bằng
thẩm quyền: ban hành chính sách quản lý, ra quyết định quy phạm hành

9


chính bằng hoạt động lập quy, áp dụng pháp luật bằng việc ra quyết định
hành chính cá biệt cụ thể, tổ chức phục vụ đời sống xã hội để bảo đảm thực
hiện lợi ích công cộng” [19, tr.24]. Như vậy, với cách biểu đạt, quan niệm có
khác nhau, nhưng các tác giả đều có điểm chung về quyền hành pháp “là
quyền tổ chức thi hành luật hay pháp luật”. Điều này xuất phát từ một thực
tiễn là: trong xã hội con người chung sống với nhau thành một cộng đồng dù
lớn hay nhỏ, một công xã, một tổ chức, cộng đồng dân cư, một quốc gia, thậm
chí cả thế giới, đòi hỏi đều phải có những quy tắc, chuẩn mực chung để chung
sống, đồng thời đòi hỏi những quy tắc đó phải được tổ chức thi hành - đưa
vào đời sống công cộng [16, tr.310]. Còn theo nghĩa rộng, quyền hành pháp
được xem như quyền năng trực tiếp trong hoạch định, đệ trình chính sách và
thực thi chính sách. So với quyền lập pháp và quyền tư pháp, thì quyền hành
pháp có đặc trưng cơ bản là hành động để đưa pháp luật vào cuộc sống. Nếu
Quốc hội có chức năng ban hành pháp luật, các cơ quan tư pháp xét xử các
hành vi vi phạm pháp luật, thì hành động của Chính phủ là đề xuất chính sách,
pháp luật để Quốc hội phê chuẩn, thông qua để rồi theo nhiệm vụ, quyền hạn
của mình, Chính phủ lại thực thi chính sách, pháp luật. Như vậy, hành pháp
hiểu theo nghĩa rộng không chỉ bó hẹp ở chấp hành pháp luật, mà còn ở việc
định hướng chính sách và tổ chức thực hiện chính sách.
Từ những phân tích trên, chúng ta có thể đưa ra khái niệm về quyền hành
pháp của Chính phủ: Quyền hành pháp của Chính phủ là một bộ phận của
quyền lực Nhà nước được giao cho Chính phủ - cơ quan hành chính Nhà
nước cao nhất nhằm tổ chức việc thi hành pháp luật, hoạch định và điều hành
chính sách quốc gia.
1.1.3. Đặc điểm, nội dung quyền hành pháp của Chính phủ
1.1.3.1. Đặc điểm quyền hành pháp của Chính phủ
Trong chế độ quân chủ chuyên chế, quyền lực hành pháp cũng đồng nhất

là toàn bộ quyền lực nhà nước, trong bản thân nó chứa đựng yếu tố quyền lực
10


lập pháp và cả quyền tư pháp. Khi chuyển từ chế độ quân chủ chuyên chế
sang chế độ quân chủ hạn chế và chế độ cộng hòa thì mới bắt đầu có sự phân
định giữa quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Đây là bước tiến quan trọng
trên con đường dân chủ và pháp quyền, bản thân sự phân công quyền lực giữa
các cơ quan trong bộ máy nhà nước tạo nên sự hạn chế quyền lực bởi quyền
lực và bởi pháp luật. Sự hạn chế ở đây là sự hạn chế của chính quyền lực nhà
nước và sự hạn chế của từng nhánh quyền lực nhà nước.
Ngày nay, việc tổ chức thực hiện quyền hành pháp ở các nước không
giống nhau, mỗi nước có cách tổ chức riêng của mình. Tuy nhiên, quyền hành
pháp nhìn chung chỉ do các cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương thực
hiện (Tổng thống, Chính phủ, Thủ tướng, các bộ, cơ quan hành chính nhà
nước và bộ máy thuộc các bộ đóng tại các địa phương, không phải của địa
phương) và người ta chỉ coi những cơ quan này mới là cơ quan nhà nước, còn
các thể chế chính quyền địa phương không được coi là những cơ quan nhà
nước mà là những thể chế tự quản. Những thể chế tự quản ở địa phương thực
hiện quyền lực hành chính, tuy rằng về tổ chức các thể chế chính quyền địa
phương lại có dáng dấp tổ chức như chính quyền trung ương. Trong khi đó, ở
Việt Nam chính quyền địa phương các cấp đều là cơ quan nhà nước. Đây là
điểm khác nhau cơ bản có tính nguyên tắc về tổ chức bộ máy nhà nước ở Việt
Nam và các nước, điều này trong một mức độ nhất định cũng ảnh hưởng tới
hoạt động nhà nước.
Khác với quyền lập pháp và quyền tư pháp, quyền hành pháp ở Việt
Nam được phân công tới các cơ quan nhà nước ở địa phương, tới cộng đồng
lãnh thổ. Như vậy, quyền hành pháp ở Việt Nam được thực hiện bởi toàn bộ
hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương và địa phương và cả
các cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương - Hội đồng nhân dân các cấp

[22]. Tuy nhiên, chủ thể chủ yếu của quyền hành pháp là Chính phủ với tính
chất điển hình của cơ quan này là thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành
11


các hoạt động của đời sống xã hội, do vậy so với các nhánh quyền lực khác,
quyền hành pháp của Chính phủ cũng có những đặc điểm riêng biệt:
- Quyền hành pháp của Chính phủ có tính độc lập tương đối so với các
nhánh quyền lực khác
Với tư cách là chủ thể được giao thực thi quyền hành pháp. Chính phủ có
trách nhiệm đưa pháp luật vào đời sống xã hội và đảm bảo cho mọi chính
sách pháp luật của Đảng và Nhà nước được thực hiện và được tuân thủ một
cách nghiêm minh. Không có tính chấp hành của Chính phủ - chủ thể nắm
quyền hành pháp chủ yếu ở Trung ương thì các văn bản pháp luật của Nhà
nước không thể thực hiện được. Đồng thời với tính chất là cơ quan chấp hành
của Quốc hội - cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, cơ quan duy nhất do cử
tri cả nước bầu ra, là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân. Chính phủ có
trách nhiệm phải tuân thủ và thực hiện các luật, nghị quyết của Quốc hội, báo
cáo công tác trước Quốc hội, chịu trách nhiệm giải trình trước Quốc hội về
việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân công. Do vậy, trong hoạt động
thực thi quyền hành pháp của mình, Chính phủ phải chấp hành và tổ chức thi
hành các đạo luật, các nghị quyết của Quốc hội; Chính phủ, Thủ tướng Chính
phủ và các thành viên Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Tuy
nhiên, bên cạnh việc phải phụ thuộc vào Quốc hội - cơ quan quyền lực nhà
nước cao nhất thì quyền hành pháp của Chính phủ lại có tính độc lập tương
đối so với Quốc hội - chủ thể nắm quyền lập pháp và với cả chủ thể nắm
quyền tư pháp. Bởi ngoài tính chấp hành, quyền hành pháp của Chính phủ
còn hàm chứa tính chất hành chính. Hành chính nói một cách ngắn gọn đó là
hoạt động quản lý, điều hành và phục vụ trên tất cả các lĩnh vực hoạt động
của đời sống xã hội trong đó hành chính công giữ vị trí đặc biệt quan trọng.

Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất do cơ quan đại biểu cao
nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất lập ra, thực hiện các
hoạt động chấp hành và điều hành. Mặc dù do cơ quan quyền lực Nhà nước
12


lập ra, nhưng không có nghĩa là quyền hành pháp của Chính phủ chỉ là quyền
phái sinh từ cơ quan quyền lực. Mà quyền hành pháp của Chính phủ đặt trong
mối quan hệ với quyền lập pháp của Quốc hội và quyền tư pháp của Tòa án
có tính độc lập, tác động qua lại và kiểm soát lẫn nhau. Quyền hành pháp của
Chính phủ không chỉ dừng lại ở việc thi hành pháp luật, đệ trình Quốc hội các
dự án luật, pháp lệnh mà còn bao gồm cả việc quản lý, điều hành mọi hoạt
động của đời sống xã hội. Thông qua đó quyền hành pháp của Chính phủ tác
động tới quyền lập pháp của Quốc hội, giúp cho lập pháp định hướng hoạt
động của mình, đặc biệt là ban hành pháp luật sao cho phù hợp với yêu cầu,
điều kiện xã hội. Có như vậy, quyền lập pháp của Quốc hội mới phát huy
được hiệu quả, đảm bảo thực hiện trong thực tiễn.
- Quyền hành pháp của Chính phủ có tính rộng lớn và bao trùm hơn cả.
Bởi Chính phủ cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của cả nước, thống nhất
thực hiện việc quản lý, điều hành, lãnh đạo các hoạt động trong hầu hết các
lĩnh vực của đời sống xã hội về kinh tế, văn hóa, xã hội, giáo dục, y tế, khoa
học, công nghệ, môi trường, thông tin, truyền thông, đối ngoại, quốc phòng,
an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội; thống nhất quản lý nền hành chính
quốc gia; lãnh đạo công tác của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc
Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp. Cùng với đó Chính phủ với bộ máy
quản lý rộng khắp từ trung ương tới địa phương của mình thông qua đó Chính
phủ thực thi quyền hành pháp của mình trải rộng trên khắp các đơn vị hành
chính, lãnh thổ.
Trong khi đó, Chủ tịch nước chức danh đứng đầu Nhà nước, thay mặt
nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam về đối nội và đối ngoại. Dưới

những góc độ nhất định cũng có thể coi là một trong những chủ thể thực thi
quyền hành pháp bên cạnh Chính phủ. Tuy nhiên, việc thực thi quyền hành
pháp của Chủ tịch nước chỉ được thực hiện thông qua một số những nhiệm
vụ, quyền hạn cơ bản như: Công bố Hiến pháp, luật, pháp lệnh; đề nghị Quốc
13


hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Thủ tướng Chính phủ, căn cứ vào Nghị quyết
của Quốc hội, bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng Chính phủ,
Bộ trưởng và thành viên khác của Chính phủ; có quyền tham dự các phiên
họp của Chính phủ hoặc thông qua việc yêu cầu Chính phủ họp bàn về vấn đề
mà Chủ tịch nước xét thấy cần thiết để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của
Chủ tịch nước... Cùng với đó, Ủy ban nhân dân và Hội đồng nhân dân các cấp
cũng là các cơ quan hành pháp ở địa phương, Hội đồng nhân dân là cơ quan
có vai trò rất lớn trong việc tổ chức thực hiện các văn bản pháp luật của các
cơ quan nhà nước cấp trên cũng như xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã
hội địa phương. Ủy ban nhân dân là cơ quan trực tiếp thực thi nhiệm vụ đưa
Hiến pháp và pháp luật vào đời sống trong địa bàn mình quản lý. Như vậy, xét
trong mối tương quan với Chính phủ, chúng ta có thể thấy rằng quyền hành
pháp của Chính phủ được thực hiện bao trùm lên mọi lĩnh vực của đời sống
xã hội với một phạm vi rộng lớn trên khắp cả nước, còn việc thực thi quyền
hành pháp của Chủ tịch nước, cũng như chính quyền địa phương chỉ được
thực hiện trên một số những lĩnh vực nhất định và bó hẹp trong những đơn vị
hành chính lãnh thổ nhất định thuộc phạm vi quản lý của chính quyền địa
phương nơi đó.
- Quyền hành pháp của chính phủ phản ánh một cách chính xác nhất
những nhu cầu của đời sống xã hội.
Quyền hành pháp không chỉ dừng lại ở việc thi hành Hiến pháp, luật,
nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, Nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc
hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước mà nó còn bao gồm cả việc đề xuất,

xây dựng chính sách trình Quốc hội; bảo vệ quyền và lợi ích của Nhà nước và
xã hội, quyền con người, quyền công dân; bảo đảm trật tự, an toàn xã hội...
Thông qua đó, quyền hành pháp của Chính phủ có tác động và gây ảnh hướng
rất lớn đến các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội. Đồng thời, qua việc tổ
chức triển khai thi hành Hiến pháp, luật của Quốc hội, pháp lệnh của Ủy ban
14


thường vụ Quốc hội, quyền hành pháp của Chính phủ còn ghi nhận, phản ánh
lại những đòi hỏi của đời sống xã hội bằng việc Chính phủ đề xuất, xây dựng,
những chính sách mới, những luật, pháp lệnh mới; đề xuất Quốc hội bổ sung,
chỉnh sửa những chính sách, luật, pháp lệnh đã được ban hành nhưng không
còn phù hợp, giúp cho việc định hướng hoạt động hành pháp sao cho phù hợp
với yêu cầu, điều kiện của xã hội. Có vậy quyền hành pháp mới phát huy hiệu
quả, và có khả năng đảm bảo cho việc thực hiện tốt nhất trên thực tế.
1.1.3.2. Nội dung quyền hành pháp của Chính phủ
Nội dung quyền hành pháp của Chính phủ là những phương diện hoạt động
mà thông qua đó quyền hành pháp của Chính phủ được triển khai để thực thi pháp
luật và tiến hành các hoạt động quản lý, điều hành và phục vụ xã hội. Theo đó nội
dung của quyền hành pháp được đặt trong mối quan hệ tác động qua lại với nhau
trong thể thống nhất.
Dựa theo các lĩnh vực, quyền hành pháp của Chính phủ gồm có các nội dung
cơ bản sau:
- Bảo đảm an ninh chính trị và trật tự an toàn xã hội
Trật tự an toàn xã hội là một trong những giá trị xã hội lớn và bảo đảm trật tự
và an toàn xã hội là yêu cầu luôn có tính bức thiết. Xét về mặt lịch sử, chức năng
bảo vệ trật tự và an toàn xã hội xuất phát từ chức năng cảnh sát, đuợc hình thành
sớm nhất và luôn được chú trọng đầu tư nhiều nhất cả về tổ chức bộ máy, lực lượng
con người và các điều kiện vật chất kĩ thuật. Đây là chức năng đặc thù của quyền
hành pháp của Chính phủ, có ý nghĩa rất quan trọng nhưng đồng thời cũng hết

sức phức tạp, được tiến hành thường xuyên về thời gian, rộng khắp về không gian
và địa điểm và có tác động trực tiếp tới tất cả mọi người dân, mọi tổ chức. Việc
thực hiện tốt chức năng bảo đảm trật tự và an toàn xã hội có ảnh hưởng rất lớn đến
hiệu quả thực hiện các chức năng khác của Chính phủ. Ngược lại, sự yếu kém trong
lĩnh vực bảo đảm trật tự và an toàn xã hội sẽ có ảnh hưởng tiêu cực tới việc thực
hiện các mặt hoạt động khác của Chính phủ như quản lí kinh tế, văn hoá, giáo dục.
15


- Quản lí điều hành
Nội dung này của quyền hành pháp có nội dung rất rộng, xuyên suốt tất
cả các lĩnh vực như kinh tế, văn hoá, xã hội, ngoại giao, an ninh, quốc phòng
với các mặt hoạt động hết sức phong phú và phức tạp như tài chính, ngân sách
nhà nước, kế toán, kiểm toán, thống kê, chứng khoán, tín dụng, bảo hiểm, tài
sản công, khoa học, công nghệ, môi trường, tài nguyên thiên nhiên… Do tính
chất và phạm vi quản lí rộng lớn và phức tạp đó, chức năng quản lí và
điều hành của quyền hành pháp một mặt phải dựa trên cơ sở của các quan
điểm, chính sách, nghị quyết của Đảng, bảo đảm cho các hoạt động đó phù
hợp với Hiến pháp và pháp luật nhưng mặt khác nó đòi hỏi Chính phủ phải có
đủ năng lực và thẩm quyền để giải quyết tất cả các vấn đề thuộc phạm vi quản
lí, điều hành một cách nhanh chóng và có hiệu quả. Quản lí, điều hành là quá
trình bao gồm nhiều giai đoạn với nhiều biện pháp và hoạt động khác nhau
như kế hoạch hoá, tổ chức, chỉ đạo, kiểm tra, xử lí và đòi hỏi phải có đầy đủ
các điều kiện như nhân sự, thông tin, pháp luật, tài chính. Vì vậy, chức năng
quản lí, điều hành của quyền hành pháp luôn có quan hệ mật thiết với các
chức năng khác và đòi hỏi Chính phủ phải chủ động tạo lập các điều kiện,
đề ra chủ trương và giải pháp phù hợp.
- Bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân
Nội dung này thể hiện trách nhiệm của nhà nước mà trước hết là của
Chính phủ đối với người dân. Nội dung này của quyền hành pháp bao gồm

nhiều hoạt động cụ thể và được tiến hành một cách chủ động, linh hoạt
bằng nhiều phương pháp khác nhau như theo dõi, kiểm tra, phát hiện, ngăn
chặn và xử lí kịp thời các hành vi vi phạm các quyền và lợi ích hợp pháp của
công dân đồng thời cũng là những hoạt động thường nhật được tiến hành theo
đề nghị, yêu cầu của công dân. Trong xu hướng mở rộng dân chủ và phát
huy quyền lực nhân dân, phát huy yếu tố con người, các quyền con người về
dân sự, chính trị, kinh tế, văn hoá và xã hội được tôn trọng, khối lượng các
16


quyền cơ bản của công dân ngày càng được ghi nhận nhiều hơn thì phạm vi
của chức năng bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân ngày càng mở
rộng và việc thực hiện có hiệu quả chức năng này có ý nghĩa chính trị xã hội
ngày càng lớn, tạo ra niềm tin của nhân dân đối với quyền hành pháp nói
riêng và quyền lực nhà nước nói chung.
- Tổ chức thực thi pháp luật
Với tính chất là cơ quan chấp hành của cơ quan lập pháp, Chính phủ
phải tiến hành các hoạt động của mình phù hợp với quy định của các văn bản
pháp luật do cơ quan lập pháp ban hành, áp dụng đúng đắn pháp luật để giải
quyết các công việc cụ thể thuộc chức năng nhiệm vụ, quyền hạn được giao
đồng thời phải tiến hành các hoạt động để bảo đảm cho pháp luật được
tôn trọng và thực hiện trong thực tế đời sống như: phổ biến, giáo dục pháp
luật cho cán bộ và nhân dân, kiểm tra việc thực hiện pháp luật, kịp thời ngăn
chặn và xử lí kịp thời các vi phạm pháp luật. Bên cạnh đó, Chính phủ còn có
chức năng lập quy, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật để cụ thể hoá,
giải thích, hướng dẫn thực hiện các văn bản pháp luật do cơ quan lập
pháp ban hành, kịp thời điều chỉnh các quan hệ mới phát sinh, đáp ứng nhu
cầu quản lí, điều hành. Hoạt động lập quy có ý nghĩa rất quan trọng, góp phần
khắc phục sự thiếu pháp luật và bảo đảm cho hệ thống hành pháp hoạt động
thông suốt, nhất quán.

- Xem xét, xử lý các vi phạm
Nội dung tài phán là mặt hoạt động không thể thiếu để tiến hành xem xét và
xử lí đối với các vi phạm của công dân hoặc nhân viên của bộ máy nhà nước, khi
các vi phạm này chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự hoặc áp dụng trách
nhiệm dân sự. Các chế tài được áp dụng trong trường hợp này là các chế tài hành
chính, vật chất và kỉ luật. Chức năng này có ý nghĩa quan trọng, nó bảo đảm
cho quyền hành pháp của Chính phủ được tôn trọng, qua đó bảo vệ trật tự xã hội,
bảo đảm kỉ luật lao động và bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của công dân.
17


- Tổ chức bộ máy hành pháp
Xuất phát từ tính chất đặc thù của quyền hành pháp, bộ máy hành pháp
là cơ cấu lớn nhất của bộ máy nhà nước, vì vậy làm phát sinh yêu cầu phải có
chức năng này. Để xây dựng được bộ máy hành pháp mạnh, gọn nhẹ thì
Chính phủ cần phải có nhiều điều kiện và phải tiến hành nhiều giải pháp đồng
bộ, mà trước hết là phải có cơ sở pháp lí vững chắc và đội ngũ cán bộ có đủ
phẩm chất và năng lực để hoàn thành nhiệm vụ được giao. Các văn bản
pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước nói chung và bộ máy hành pháp nói
riêng do cơ quan lập pháp ban hành giữ vị trí đặc biệt quan trọng. Tuy nhiên,
cơ sở pháp lí đó chưa đủ để có thể xây dựng hệ thống cơ quan hành pháp theo
yêu cầu, vì vậy đòi hỏi phải có sự cụ thể hoá bằng các văn bản quy phạm
pháp luật của cơ quan hành pháp. Ví dụ, để bộ có thể hoạt động có hiệu quả
theo đúng chức năng, thẩm quyền được giao thì cần phải có Nghị định của
Chính phủ quy định chi tiết về vị trí, tính chất, chức năng nhiệm vụ, thẩm
quyền và cơ chế tổ chức và hoạt động; để sắp xếp, bố trí cán bộ, phát triển và
quản lí nguồn nhân lực của bộ máy hành pháp thì cần phải có các văn bản quy
định cụ thể về tiêu chuẩn, cách thức tuyển chọn, bổ nhiệm, khen thưởng, kỉ
luật... [23, tr.43-45].
Dựa theo tính chất, mức độ, quyền hành pháp bao gồm 2 nội dung cơ

bản: Quyền hành pháp chính trị và quyền lực hành chính điều hành.
Quyền lực hành pháp trong bản thân nó chứa đựng yếu tố chính trị. Điều
đó thể hiện ở quyền ban hành các chính sách, các văn bản quy phạm pháp luật
của Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và quyền ban hành
chính sách, quyền lập quy (quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới
luật có hiệu lực ở địa phương) của HĐND và UBND các cấp.
Quyền lực hành chính là quyền điều hành, tổ chức đưa các chính sách và
pháp luật vào đời sống xã hội bằng các hoạt động mang tính tổ chức - pháp lý
khác nhau. Quyền lực này ở Trung ương được tập trung vào Thủ tướng,
18


nhưng quyền điều hành của Thủ tướng mang tính chất vĩ mô, còn địa phương
thuộc về Chủ tịch UBND điều hành cụ thể. Điều này thể hiện ở quyền ban
hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước và
người đứng đầu cơ quan hành chính và đã được phản ánh vào Luật ban hành
văn bản quy phạm pháp luật theo hướng hạn chế dần quyền ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của Thủ tướng và Bộ trưởng, Chủ tịch UBND không có
quyền này. Như vậy, quyền hành pháp chính trị chủ yếu do tập thể quyết định,
còn quyền hành chính điều hành là thuộc về cá nhân người đứng đầu cơ quan
hành chính. Phải phân định rách ròi như vậy mới xác định được quyền, nghĩa
vụ, trách nhiệm của tập thể và cá nhân trong cơ chế cơ quan hành chính nhà
nước ở nước ta là một tập thể.
Quyền lực hành chính là quyền lực trong hành động để thực hiện quyền
hành pháp thông qua việc ban hành các quyết định hành chính - quyết định cá
biệt và thực hiện các hành vi hành chính để quản lý mọi mặt của đời sống xã
hội, đời sống nội bộ trong bộ máy hành chính nhà nước. Những điều này
quyết định tính đặc thù của quyền lực hành chính: tính thứ bậc; tính hệ thống;
tính liên tục. Tất cả những điều này quyết định vị thế thực tế của bộ máy hành
chính, của người đứng đầu cơ quan hành chính trong cơ cấu bộ máy, cơ cấu

quyền lực nhà nước. Thực tiễn đã chứng minh rằng trong cùng một điều kiện
tự nhiên thiên nhiên, kinh tế - xã hội, nhưng khi có sự thay thế các nhà hành
chính đứng đầu cơ quan hành chính cũng dẫn đến những sự phát triển thay đổi đời
sống chính trị, kinh tế - xã hội trên một địa bàn lãnh thổ hay một quốc gia.
Để bảo đảm tính liên tục của quyền lực hành pháp và quyền lực hành
chính đòi hỏi bộ máy hành chính được tổ chức một cách thống nhất, đồng bộ
chịu sự điều hành từ một trung tâm thống nhất đó là Chính phủ và đứng đầu
Chính phủ là Thủ tướng. Nhưng theo quy định của pháp luật ở nước ta, Chính
phủ là cơ quan làm việc theo chế độ tập thể quyết định theo đa số những vấn
đề thuộc thẩm quyền trên phiên họp thường kỳ (mỗi tháng một lần, trừ trường
hợp họp bất thường) chính điều đó cũng làm cho quyền lực hành pháp bị gián

19