Bộ máy nhà nước triều nguyễn giai đoạn 1802 1884 những giá trị và gợi mở cho hiện nay

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC CẤP TRƯỜNG

BỘ MÁY NHÀ NƯỚC TRIỀU NGUYỄN
GIAI ĐOẠN 1802-1884
NHỮNG GIÁ TRỊ VÀ GỢI MỞ CHO HIỆN NAY

DANH SÁCH CÁC THÀNH VIÊN THAM GIA NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI

1. TS. Nguyễn Văn Năm, Chủ nhiệm đề tài
2. PGS.TS. Nguyễn Thị Hồi
3. ThS. Trần Thị Quyên, Thư ký đề tài

Hà Nội 2018


MỤC LỤC
TRANG
2

PHẦN THỨ NHẤT
BÁO CÁO TỔNG HỢP KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI

56

PHẦN THỨ 2
CÁC BÁO CÁO CHUYÊN ĐỀ
CHUYÊN ĐỀ 1

57

Khái quát về quá trình hình thành và phát triển của bộ máy
nhà nước Việt Nam triều Nguyễn (1802-1884)
CHUYÊN ĐỀ 2

89

Phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực trong bộ máy
nhà nước triều Nguyễn (1802-1884) – giá trị và bài học kinh
nghiệm
CHUYÊN ĐỀ 3

134

Định chế quan lại trong bộ máy nhà nước Việt Nam triều
Nguyễn (từ năm 1802-1884) – giá trị và gợi mở cho giai đoạn
hiện nay

1


PHẦN THỨ NHẤT
BÁO CÁO TỔNG HỢP KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU CỦA ĐỀ TÀI

2


Chương 1
SỰ RA ĐỜI VÀ PHÁT TRIỂN CỦA BỘ MÁY NHÀ NƯỚC TRIỀU
NGUYỄN GIAI ĐOẠN 1802-1884

Sau khi lật đổ chính quyền nhà Tây Sơn, ngày mồng 1 tháng 5 năm Nhâm
Tuất (1802), Nguyễn Ánh lập đàn tế cáo trời đất, ngày mồng 2, kính cáo tổ tiên về
việc đặt niên hiệu Gia Long1, ngày 17 tháng 2 năm Giáp Tý (1804), đổi quốc hiệu
là Việt Nam2, ngày Kỷ Mùi, tháng 5 năm Bính Dần (1806), chính thức đăng quang
hoàng đế3, một vương triều mới chính thức được thiết lập.
Bộ máy nhà nước Việt Nam triều Nguyễn giai đoạn 1802-1884 được xác lập
từ triều đại Gia Long, nó được hoàn thiện đáng kể qua cuộc cải cách của Minh
Mệnh, sau đó “được các vua kế tiếp như Thiệu Trị, Tự Đức kế thừa và noi theo,
hầu như không có gì thay đổi”4.
Lịch sử chứng tỏ rằng, tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước triều
Nguyễn giai đoạn 1802-1884 là quá trình tiếp nối và cải biến bộ máy nhà nước của
các triều đại trước đó trong lịch sử dân tộc. Trải qua các triều đại Đinh, Tiền Lê,
Lý, Trần, Hậu Lê, bộ máy nhà nước quân chủ Việt Nam được xác lập và từng bước
hoàn thiện. Đặc biệt, mô hình, thể chế, điển chương dưới triều Lê Thánh Tông đã
trở thành “khuôn vàng thước ngọc” cho nhiều triều đại về sau. Vua Minh Mệnh là
người rất tôn sùng Lê Thánh Tông, muốn làm một Lê Thánh Tông của triều
Nguyễn5, vì vậy, bộ máy nhà nước thời kỳ này ít nhiều chịu sự ảnh hưởng từ bộ
máy nhà nước của các triều đại trong lịch sử, nhất là dưới triều Lê Thánh Tông.
Tuy nhiên, điều kiện xã hội thay đổi, mô hình tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà
nước cũng phải thay đổi theo, như chính Minh Mệnh đã thừa nhận: “Việc cắt đặt
quan lại mỗi đời mỗi khác”6. Vua Gia Long cũng từng có dụ chỉ: “tùy thời thêm
bớt, bất tất gò bó theo nếp cũ, hoặc câu nệ, về thời nay cốt sao được vừa phải, để
mong cho mọi việc đều xong xuôi”7.

1

Quốc sử quán triều Nguyễn, Đại Nam thực lục, tập 1, Nxb. Giáo dục, H. 2004, tr.525 (sau đây gọi tắt là Đại Nam
thực lục).
2
Đại Nam thực lục, tập 1, tr.627.

3
Đại Nam thực lục, tập 1, tr. 705.
4
Nguyễn Minh Tường, Tổ chức bộ máy nhà nước quân chủ Việt Nam, Nxb Khoa học xã hội, H. 2015, tr. 281.
5
Nguyễn Minh Tường, Tổ chức bộ máy nhà nước quân chủ Việt Nam, sđd, tr. 281.
6
Nội các triều Nguyễn, Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ, tập 1, Nxb. Thuận Hóa, Huế, 2005, tr. 162 (sau đây gọi
tắt là Hội điển).
7
Hội điển, tập 2, tr. 22.

3


Có thể nói, tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước phong kiến Việt Nam
nói chung, bộ máy nhà nước triều Nguyễn giai đoạn 1802-1884 nói riêng chịu sự
ảnh hưởng khá lớn từ bộ máy nhà nước của các triều đại Trung Quốc. Dưới triều
Nguyễn, nhìn chung, khi thiết lập một cơ quan nào đó, nhà vua đều có chỉ dụ cho
đình thần tìm hiểu, bắt chước cách làm của nhà Tống, nhà Minh, nhà Thanh.
Tuynhiên, đó không phải là sự sao chép mà là sự mô phỏng, tham khảo, châm
chước, cải biến cho phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh của xã hội Việt Nam.Chẳng
hạn, khi thiết lập Cơ mật viện, vua Minh Mệnh dụ quần thần: “bắt chước Khu mật
viện nhà Tống, Quân cơ xứ nhà Thanh, châm chước mà làm riêng một sở”8. Tương
tự khi thiết lập Nội các, vua Minh Mệnh cũng chỉ dụ: “Việc cắt đặt quan lại mỗi
đời mỗi khác. Gần đây, xét Bắc sử, triều nhà Minh lấy sự tể tướng chuyên quyền
làm răn mà đặt ra Nội các, triều nhà Thanh cũng rập theo. Xét về kết quả tuy
không có cái tên tể tướng nhưng công việc quyền hành vẫn không khác với tể
tướng. Tóm lại là vẫn chưa đủ để làm phép tắc đáng noi theo”9. Lịch sử chứng tỏ
rằng, “Vua Minh Mệnh có mô phỏng về mặt thiết chế hay quan chế thời Thanh,

nhưng bộ máy nhà nước quân chủ thời Nguyễn tỏ ra gọn nhẹ và đơn giản hơn cho
phù hợp với điều kiện xã hội Việt Nam ở thế kỷ XIX”10.
Như vậy, có thể nói, bộ máy nhà nước triều Nguyễn giai đoạn 1802-1884
mặc dù có sự mô phỏng bộ máy nhà nước các triều đại trong lịch sử dân tộc, cũng
như của các triều đại phong kiến Trung Quốc, tuy nhiên các nhà cầm quyền triều
Nguyễn giai đoạn này đều có sự cải biến, châm chước cho phù hợp với điều kiện
hoàn cảnh xã hội Việt Nam.
1.1. Tổ chức bộ máy nhà nước ở trung ương.
Ngay khi mới lên ngôi năm 1802, vua Gia Long đã thiết lập bộ máy chính
quyền dựa theo quy chế của nhà Lê, tuy nhiên trong thời kỳ đầu, bộ máy chính
quyền trung ương còn khá đơn giản. Như tất cả các triều đại phong kiến khác, vua
là người đứng đầu đất nước và nắm giữ mọi quyền lực tối cao của nhà nước. Để
giúp việc cho mình, nhà vua từng bước thiết lập lục bộ và các cơ quan khác. Về cơ
bản, dưới triều Nguyễn, các cơ quan ở trung ương gồm các bộ, tự, viện, các, ty…
Các bộ:
Theo Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ, ngay từ năm 1802 Gia Long đã sắp
đặt đủ lục bộ là bộ Lại, bộ Hộ, bộ Lễ, bộ Binh, bộ Hình và bộ Công, mỗi bộ có
8

Hội điển, tập 1, tr. 162.
Hội điển, tập 8, tr. 22.
10
Nguyễn Minh Tường, Bộ máy nhà nước quân chủ Việt Nam, sđd, tr. 899-900.
9

4


chức năng, nhiệm vụ quyền hạn riêng. Trong cơ cấu mỗi bộ, vua Gia Long cũng
thiết lập các chức vụ gồm Thượng thư, dưới có các chức Tham tri, Thiêm sự, Câu

Kê, Cai hợp, Thủ hợp và đội ngũ lại viên11.Tuy nhiên, có tác giả cho rằng, căn cứ
vào nguồn tài liệu khác thì thấy lúc mới đặt ra 6 bộ, nhà vua chưa bổ nhiệm các
chức thượng thư ở lục bộ, việc này mãi đến năm 1809 mới tiến hành12. Thời kỳ
đầu, chức vụ và số lượng quan lại ở các bộ chưa có sự ổn định. Từ năm Gia Long
thứ nhất đến năm thứ 7, các chức vụ trong bộ Lại có sự thay đổi, biên chế bộ này
cũng tang từ 60 lên 70 người13. Đặc biệt, trong cơ cấu các bộ thời Gia Long, xuất
hiện chức Tham tri (tương đương chức Thứ trưởng ngày nay) ở trật tòng nhị phẩm
(thượng thư chánh nhị phẩm), chức vụ này trong các triều đại trước đây ở Việt Nam
hay ở Trung Quốc đều không hề có14.
Đến thời Minh Mệnh, các bộ có sự cải cách nhất định. Năm Minh Mệnh thứ
2 (1821), nhà vua cho đặt ở mỗi bộ các chức Lang trung, Chủ sự và Tư vụ, sau đó
ông cho bãi bỏ các chứcCai hợp, Thủ hợp và Thiêm sự. Trong các năm tiếp theo,
chức vụ và số lượng quan lại ở lục bộ, cơ cấu của một số bộ cũng có sự thay đổi, cơ
quan chuyên trách là các Ty được củng cố kiện toàn, nhiệm vụ của từng ty được
phân định rõ ràng. Đến triều Thiệu Trị, Tự Đức, cơ cấu các bộ vẫn tiếp tục có sự
thay đổi, năm 1844, tuân theo chỉ dụ của nhà vua, triều đình chuẩn định quan chế
các bộ, năm Tự Đức thứ 4 (1851), chuẩn y nghị định thêm bớt nhân viên các bộ,
tuy nhiên các chức vụ thì hầu như không có thay đổi gì15.
Như vậy, có thể nói, cơ cấu tổ chức của lục bộ có sự thay đổi khá lớn từ thời
Gia Long qua thời Minh Mệnh. Điều đó là do những cải cách từng bước nhưng
quyết đoán của Minh Mệnh. Những cải cách này dựa trên sự tham khảo quy chế tổ
chức lục bộ của Trung Quốc cũng như kế thừa các điều lệ thời Hồng Đức, song có
sự vận dụng, thay đổi phù hợp với điều kiện thực tế của đất nước. Chẳng hạn, trong
quá trình cải cách bộ Lễ, mặc dù phỏng theo triều Minh của Trung Quốc và triều Lê
Thánh Tông, song trước thực tế tín ngưỡng thờ thành hoàng làng và các vị anh
hùng dân tộc của người dân trên khắp cả nước, Minh Mệnh không ngần ngại đặt
thêm ty Tân hưng Thanh tại ty chuyên giữ nhiệm vụ phong tặng các thần...So với
triều Lê Thánh Tông, tổ chức của lục bộthờiMinh Mệnh phức tạp hơn rất
11

Hội điển, tập 2, tr. 35.
Nguyễn Minh Tường, Bộ máy nhà nước quân chủ Việt Nam, sđ d, tr. 269.
13
Hội điển, tập 2, tr. 35.
14
Nguyễn Minh Tường, Bộ máy nhà nước quân chủ Việt Nam, sđd, tr. 309.
15
Hội điển, tập 2, tr. 34-41.
12

5


nhiều.Chẳng hạn, bộ Lễ thời Lê Thánh Tông chỉ có Nghi lễ Thanh lại ty và Lễ bộ
Tư vụ sảnh16, nhưng triều Nguyễn, Minh Mệnh đặt ra 4 ty và Xứ lễtrực. Điều này là
do đòi hỏi của thực tế cuộc sống khi dưới triều Nguyễn, lãnh thổ quốc gia được mở
rộng, công việc của triều đình vì thể cũng nhiều hơn và phức tạp hơn. Cho đến các
triều đại sau, về cơ bản cơ cấu của lục bộkhông có sự thay đổi nhiều.Theo đó, trong
cơ cấu của mỗi bộ đều bao gồm: thượng thư, tham tri, thị lang, lang trung, viên
ngoại, chủ sự, tư vụ, thư lại chánh bát phẩm, thư lại chánh cửu phẩm và vị nhập lưu
thư lại (những người chưa được xếp vào ngạch quan lại, vì vậy không có phẩm cấp
gì).
Các tự:
Bên cạnh lục bộ, trong cơ cấu bộ máy triều Nguyễn còn bao gồm lục tự,
chúng được lập ra để “giúp cho lục bộ hoàn thành tốt chức trách nhiệm vụ”17.Ban
đầu, vua thời vua Gia Long, mới chỉ có 2 tự được thiết lập là Thái thường tự và
Thái bộc tự. Thái Thường tự giữ nhiệm vụ “giữ thứ tự trang trí, hình thức lễ nghi,
để giúp việc lễ trong nước”18, đứng đầu cơ quan này là Thái Thường tự khanh,
nhưng giao cho quan Thị trung Trực học sĩ kiêm làm chứ chưa được chuyên trách.
Thái Bộc tự có chức trách giữ gìn những xe của vua và hoàng tử, coi sóc chuồng

voi, chuồng ngựa của vua và kiểm soát tất cả súc vật trong cả nước.
Về sau, dưới triều Minh Mệnh, nhà vua đã từng bước thiết lập thêm 4 tự là
Đại lý tự, Quang lộc tự, Thượng bảo tự và Hồng lô tự.Cơ cấu tổ chức, biên chế,
chức năng nhiệm vụ… của mỗi tự đều được qui định khá cụ thể. Tuy nhiên, chức
quan trong các tự không thống nhất, đứng đầu là một viên Tự khanh (cấp trưởng,
thường có phẩm cấp thấp hơn thượng thư các bộ), dưới đó có thể có viên Tự thiếu
khanh (cấp phó), còn ngoài ra, tùy mỗi tự mà có thể có chức viên ngoại lang, lang
trung, chủ sự, tư vụ; riêng thư lại và vị nhập lưu thư lại thì ở tự nào cũng có. Trong
các tự trên đây, có những tự là cơ quan độc lập nhưng cũng có những tự là cơ quan
lệ thuộc vào một bộ nào đó, nó có thẩm quyền rieng nhưng lại đặt dưới sự lãnh đạo
của vị thượng thư đứng đầu bộ đó. Chẳng hạn, Thái thường tự, Quang lộc tự, Hồng
lô tự lệ thuộc bộ Lễ; Thái bộc tự lệ thuộc bộ Hộ.19
16

Lê Kim Ngân, Tổ chức chính quyền dưới thời Lê Thánh Tông (1460-1497), Bộ Quốc gia giáo dục xuất bản, Sài
Gòn, 1963,tr.61.
17
Nguyễn Minh Tường, Bộ máy nhà nước quân chủ Việt Nam, sđd, tr. 311.
18
Hội điển, Nxb.Thuận Hoá, Huế, 1993, tập 14, tr.235 (dẫn theo PGS.TS.Nguyễn Minh Tường, Tổ chức bộ máy nhà
nước quân chủ Việt Nam, sđd, tr.270.
19
Nguyễn Sĩ Giác, Đại Nam điển lệ toát yếu, Nxb. TP. Hồ Chí Minh, 1994, tr. 13, 15.

6


Trong số lục tự phải kể đến Đại lý tự được thiết lập năm 1831.Đây là một
thiết chế tư pháp tương tự bộ Hình, tuy nhiên nó không có thẩm quyền độc
lập.Theo Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ, Đại lý tự hợp với bộ Hình và Đô Sát

viện tạo thành Tam pháp ty để giúp xét xử các vụ án quan trọng, giúp việc hình
trong cả nước, đảm bảo công bằng hình ngục20. Trừ một số việc do nó chuyên trách
làm, còn lại hàng ngày nhân viên Đại lý tự cho theo bộ Hình Làm việc, phàm có
chương sớ và bản án được tham gia cùng làm thì đều được ký tên chung, cùng với
nhân viên bộ Hình21.
Về cơ quan văn phòng của nhà vua:
Cơ quan văn phòng của vua Gia Long là Thị Thư viện, Thị Hàn viện và
Thượng bảo ty.Về sau, dưới thời Minh Mệnh, cơ quan văn phòng của nhà vua là
Nội các và Hàn lâm viện.
Dưới thời Gia Long, để giải quyết các công việc mang tính chất văn thư, giấy
tờ và cố vấn cho nhà vua. Ngay khi mới lên ngôi, vào năm Gia Long thứ nhất, nhà
vua đã thiết lập hai cơ quan là Thị Thư viện, Thị Hàn viện, năm Gia Long thứ 2 đặt
ra Thượng bảo ty. Sau khi Minh Mệnh lên ngôi, ông cho đổi thị Thư viện thành
Văn thư phòng, các cơ quan Thị Hàn viện, Nội Hàn viện đều lệ thuộc vào Văn thư
phòng. Năm Minh Mệnh thứ 10 (1829), Văn thư phòng được đổi thành Nội các22.
Nội các được thiết lập nhằm thay thế cho Văn thư phòng giữ nhiệm vụ khởi
thảo, phân phát, coi giữ chiếu dụ của nhà vua và biên chép lời phê đáp tấu chương
của vua, các lệnh truyền theo chỉ thị của vua và thu giữ các ấn quan phòng của triều
đình. Từ năm 1826 trở đi, Nội các còn được giao cho nhiệm vụ rất quan trọng là
lưu giữ các châu bản23 của triều đình. Nội các luôn đặt dưới sự lãnh đạo trực tiếp
của nhà vua.
Nội các được Minh Mệnh đặt ra có sự phỏng theo quy chế Nội các của Trung
Quốc. Minh Mệnh thiết lập Nội các với tính chất la cơ quan văn phòng, giúp việc
hàng ngày cho nhà vua, để “hầu hạ mật thiết, tiện việc hỏi han”, tuy nhiên rút kinh
nghiệm các triều đại ở Trung Quốc, ông cho đặt tại Nội các 4 thành viên đứng đầu
có hàm cao nhất cũng không quá tam phẩm. Ở Trung Quốc, vào trước thời Minh
Thái Tổ (1368-1398), trong bộ máy nhà nước có quan tể tướng đầu triều, tuy nhiên
20

Hội điển, tập 8, tr. 126.

Hội điển, tập 8, tr. 126.
22
Hội điển, tập 8, tr. 19.
23
Châu bản: các loại công văn, giấy tờ, dụ, chỉ, chương,…của các bộ gửi đi địa phương và địa phương gửi về triều
đình đã được nhà vua xem xét và phê chuẩn.
21

7


viên quan này thường tìm cách tập trung quyền hành vào tay mình, thậm chí nhà
vua cũng khó có thể điều khiển nối. Xuất phát từ việc lo lắng chức tể tướng quyền
hành quá lớn, vua Minh Thái Tổ đã bãi bỏ chức này, thay thế vào đó, nhà vua cho
đặt chức Đại học sĩ để làm cố vấn cho hoàng đế. Đến thời Minh Thành Tổ (14031424), thiết chế này chính thức được gọi là Nội các, đây là cơ quan cố vấn về mọi
vấn đề sách lược của hoàng đế.Nhà Thanh lên cầm quyền (1644-1911) cũng theo
chế độ của nhà Minh, đổi Nội Tam viện thành Nội các đảm nhiệm các công việc trợ
giúp nhà vua và công việc liên quan đến chiếu chỉ dụ của vua24. Để giữ thế cân
bằng trong triều đình, Nội các nhà Thanh luôn đặt các chức của Nội các bao gồm cả
người Mãn và người Hán.
Tuy có sự phỏng theo chế độ Nội các của các triều đại Trung Quốc, song có
thể thấy vua Minh Mệnh trong quá trình cải cách của mình đã không bê nguyên chế
độ Nội các Trung Quốc mà có sự thay đổi cho phù hợp và bảo đảm hoạt động của
Nội các hiệu quả hơn. Nếu như các quan trong Nội các của Trung Quốc nắm giữ rất
nhiều quyền lực và vai trò quan trọng trong triều đình, thậm chí đứng trên lục bộ thì
Minh Mệnh nhận thấy rằng “Xét Bắc triều gần đây, đầu nhà Minh sợ việc Tể tướng
chuyên quyền mà đặt Nội các, nhà Thanh cũng làm theo. Xét đến cốt yếu, dẫu
không có danh tể tướng mà quyền hành không khác gì tể tướng , đều không đủ bắt
chước cả…”25. Bởi vậy, mặc dù vẫn học hỏi chế độ Nội các của Trung Quốc, song
vua Minh Mệnh quy định quan lại Nội các chỉ từ tam phẩm trở xuống và bậc thì

đứng dưới lục bộ. Đến thời vua Thiệu Trị, năm 1844, Nội các được cải tổ, nhà vua
cho đổi các Tào thành các Sở và phân công lại công việc dựa trên việc quản lý, coi
giữ văn thư của các bộ, bởi vậy số lượng thành viên của Nội các tăng lên. Song về
cơ bản, quan chế của Nội các vẫn giữ trên cơ sở thời Minh Mệnh.
Hàn lâm viện được Minh Mệnh thiết lập năm 1822, thay thế cho Thị Thư
viện thời Gia Long, là cơ quan phụ trách công việc soạn thảo văn bản, giấy tờ có
tính cách long trọng ở triều đình. Cơ quan này có trách nhiệm soạn thảo các chiếu,
sách, chế, cáo của nhà vua và soạn thảo các biểu của trăm quan dâng lên vua chúc
mừng, hoặc soạn thảo các thư từ ngoại giao, sắc phong, văn bia,… Công việc của
Hàn lâm viện thường do vua trực tiếp chỉ dụ hoặc do bộ Lễ đề nghị việc soạn thảo,
sau đó bộ Lễ duyệt và trình lên nhà vua ngự lãm. Các chức vụ trong cơ quan này
đều gắn với danh xưng Hàn lâm viện, chẳng hạn Hàn lâm viện thị độc học sĩ, Hàn
24
25

Nguyễn Minh Tường, Tổ chức bộ máy nhà nước quân chủ Việt Nam, sđd, tr.283.
Hội điển, tập 8, tr. 22.

8


lâm viện thừa chỉ, Hàn lâm viện tu soạn, Hàn lâm viện biên tu, Hàn lâm viện kiểm
thảo… như là một danh hiệu.
Cơ Mật viện là cơ quan đặc biệt quan trọng, giúp việc cho nhà vua trong
những việc quân quốc trọng đại. Theo Đại Nam thực lục chính biên, khi thành lập
Cơ Mật viện, Minh Mệnh có dụ: “Nhà nước chia chức đặt quan, những chức then
chốt trọng yếu đều đầy đủ cả. Bộ, viện và Nội các cũng đều có chế độ chức phận rõ
ràng, ai nấy đều phải giữ đúng nhiệm vụ… Nhưng nghĩ: còn những việc quân, việc
nước trọng yếu, cơ mật và lớn lao cũng cần phải phỏng theo Khu mật viện của nhà
Tống, Quân cơ xứ của nhà Thanh, châm chước mà làm, để riêng thành một sở.

Công việc có chuyên trách thì về chế độ, quyền hạn và chức phận được chu đáo
hơn. Vậy nay chuẩn cho đặt Cơ Mật viện. Khi có việc nước, việc quân trọng đại, sẽ
đặc cách xuống dụ chọn người sung làm Cơ Mật viện Đại thần, vâng theo phiếu
ghi mà thi hành để rõ sự thận trọng”26.
So với Cơ mật viện ở Trung Quốc, cơ quan này dưới triều Minh Mệnh có
những thay đổi nhất định.Các chức quan trong Cơ mật viện có phẩm hàm từ Tam
phẩm trở lên, cao hơn so với Nội các. Nếu như Khu mật viện của nhà Tống chỉ giải
quyết các việc quân sự trọng đại, Quân cơ xứ nhà Thanh chỉ tham gia thảo luận và
cùng vua giải quyết các việc chính sự quan trọng thì Cơ mật viện của nhà Nguyễn
lại có nhiệm vụ tương đối rộng rãi. Về mặt quân sự, Cơ mật viện phải nắm vững
tình hình chiến trận, dự kiến các phương lược tiến thủ, bố trí nội gián… Về mặt
chính trị, cơ quan này phải nắm vững tình hình an ninh, chính trị trong toàn quốc;
điều tra nắm rõ tình hình các tổ chức chống đối. Về mặt bang giao, cơ quan này
phải nắm rõ tình hình chính trị, quân sự các nước lân cận và đề xuất phương án đối
phó khi có vấn đề xảy ra27.Sở dĩ có sự khách biệt này bởi lẽ tại thời điểm lức bấy
giờ, mặc dù đất nước đã được thống nhất một dải từ Bắc vào Nam, song điều kiện
thực tế cho thấy thù trong giặc ngoài vẫn còn gây rối, đất nước còn gặp nhiều khó
khăn và chưa thực sự thoát khỏi tình trạng chiến tranh, bởi vậy Cơ mật viện - cơ
quan đắc lực bên cạnh nhà vua cũng cần phải quản lý được các vấn đề trong mọi
mặt của đất nước để có thể giúp nhà vua kiểm soát, quản lý và giải quyết tình hình,
ổn định đất nước.
Đô sát viện:

26

Hội điển, tập 1, tr. 162.
Nguyễn Minh Tường, Tổ chức bộ máy nhà nước quân chủ Việt Nam, sđd, tr.293.

27

9


Đô sát viện dưới triều Nguyễn đã được manh nha từ năm Gia Long thứ 3
(1804). Vào năm này, qua khảo sát quan chế thời Minh, Thanh ở Trung Quốc, nhà
vua cho đặt chức quan phụ trách công tác giám sát tối cao là Đô ngự sử và Phó Đô
ngự sử. Năm Minh Mệnh thứ 13 (1832), Đô sát viện được chính thức thành lập,có
chức năng giám sát và đàn hặc từ hoàng thân quốc thích đến văn võ bá quan. Đồng
thời, Đô sát viện còn hội đồng với Đại lý tự và bộ Hình tạo thành thiết chế tư pháp
tối cao là Tam pháp ty. Đứng đầu Đô sát viện là hai vị Tả Đô ngự sử và Hữu Đô
ngự sử, hàm ngang với thượng thư lục bộ, tuy nhiên những chức vụ này đều không
chuyên đặt mà do kiêm quản. Cấp phó có tả/hữu phó Đô ngự sử hàm ngang tham
tri lục bộ, dưới có các cấp sự trung lục khoa giám sát các bộ tương ứng và các cơ
quan khác ở trung ương cùng 16 giám sát ngự sử thực hiện việc giám sát tại các địa
phương.
Các cơ quan chuyên môn
Dưới thời Gia Long, các cơ quan chuyên môn được thiết lập bao gồm:
Khâm Thiên Giám có chức trách tính toán, làm thông lịch để thì giờ làm ăn
được đúng, coi xem tượng trời, tính ngày giờ để chọn ngày giờ tốt.
Quốc Tử Giám là cơ quan giáo dục cao nhất trong nước, chịu trách nhiệm
đào luyện nhân tài bổ sung cho bộ máy nhà nước.
Thái Y Viện có chức trách chăm sóc sức khoẻ cho nhà vua cũng như các
thành viên trong hoàng tộc.
Tào Chính Ty có trách nhiệm vận tải những của công mà Nam Kỳ và Bắc Kỳ
cùng các nơi nộp về kinh.
Dưới triều Minh Mệnh, để giúp việc cho lục bộ điều hành các công việc trên
cả nước, Minh Mệnh cũng đặt thêm rất nhiều cơ quan chuyên môn khác:
Quốc Sử quán - phụ trách công việc ghi chép, biên soạn các tác phẩm lịch
sử. Từ thời vua Minh Mệnh đến thời Tự Đức, việc biên soạn lịch sử dân tộc và lịch
sử triều Nguyễn rất được chú trọng. Công việc in ấn, phát hành cũng được đẩy

nhanh tiến độ.
Ty Thông Chính sứ có trách nhiệm tiếp nhận các chương sớ, văn thư, sổ sách
do các địa phương gửi về triều đình, đồng thời kiểm tra, phân phát công văn từ triều
đình về các địa phương…
Cơ cấu tổ chức, số lượng biên chế những cơ quan này từng bước mới dần ổn
định. Chẳng hạn, Khâm thiên giám là cơ quan có chức năng làm lịch, lúc mới hình
thành, cơ quan này chỉ gồm một số chức như Câu kê, Chiêm hậu, Suất chiêm hậu
10


sinh… với tổng số khoảng gần 60 người, năm Gia Long thứ 4, nhà vua chuẩn lời y
nghị bổ sung thêm vào cơ quan này một số chức vụ mới, năm Minh Mệnh thứ 4 lại
đặt thêm chức quan ở Khâm thiên giám. Quốc tử giám được thiết lập vào năm Gia
Long thứ 2, ban đầu cơ cấu chưa ổn định ngay, về sau nhà vua dần dần chuẩn định
biên chế với những chức vụ như Đốc học chính đường, Đốc học phó chính
đường… Thái y viện được thiết lập ngay từ năm đầu triều đại Gia Long, nhưng lúc
đầu mới chỉ có một số chức vụ là Chánh y, phó y, đến năm Gia Long thứ 4, nhà vua
mới chuẩn định các chức vụ như Thái y viện Ngự y; Thái y viện phó y, Thái y viện
y chính; Thái y viện y phó, Thái y viện y viên…
Như vậy, có thể thấy rằng, bộ máy chính quyền trung ương triều Nguyễn đã
có những thay đổi, phát triển đáng kể từ thời Gia Long đến thời Minh Mệnh.Thời
Gia Long, trong bộ máy chính quyền trung ương chưa có Nội các, Đô sát viện, Đại
lý tự, Quang lộc tự, Thượng bảo tự, Hồng lô tự. Chức quan và biên chế các cơ quan
giữa 2 thời kỳ này cũng khác nhau, trong đó, dưới triều Minh Mệnh, có thêm nhiều
nhiều chức quan mới, số lượng biên chế cũng tang lên, tuy không nhiều.Dưới các
triều vua kế tiếp như Thiệu Trị, Tự Đức, bộ máy này được tiếp tục duy trì mà hầu
như không có sự thay đổi đáng kể nào. Nhà Nguyễn dưới triều Minh Mệnh được
coi là thời kỳ phát triển thịnh vượng nhất, với tổ chức bộ máy chính quyền trung
ương được cải tổ, phát triển và khá hoàn thiện. Mặc dù có sự tham khảo các mô
hình tổ chức bộ máy nhà nước của Trung Quốc và các triều đại trong lịch sử dân

tộc, tuy nhiên, có sự tham khảo, châm chước, vận dụng phù hợp với điều kiện thực
tế của Việt Nam lúc bấy giờ.
1.2. Tổ chức bộ máy nhà nước ở địa phương.
Sau khi giành được chính quyền từ nhà Tây Sơn, đất nước vừa trải qua cuộc
nội chiến tàn khốc, còn rất nhiều khó khăn, bởi vậy sau khi lên ngôi, vua Gia Long
gần như giữ nguyên cách tổ chức hành chính địa phương từ thời chúa Nguyễn ở
đàng trong cũng như dưới thời Lê-Trịnh ở đàng ngoài.
Ngoài đất kinh kỳ bao gồm bốn doanh là Quảng Bình, Quảng Trị, Quảng
Đức, Quảng Nam, còn lại toàn bộ đất nước chia làm 23 trấn. Đứng đầu mỗi
doanhlà một Lưu Thủ, dưới có các chức Cai bạ và Ký lục phụ tá. Đứng đầu mỗi
trấn là Trấn Thủ, dưới có các chức Hiệp Trấn, Tham Hiệp giúp việc. Mỗi trấn,
doanh gồm nhiều phủ, mỗi phủ chia thành từ 4-7 huyện, mỗi huyện chia thành 8-15
xã. Ở phủ có Tri phủ, ở huyện có Tri huyện, mỗi xã có một xã trưởng giữ việc cai

11


trị. Riêng đối với vùng dân tộc thiểu số vùng miền núi và vùng biên giới vẫn chia
thành các Châu như trước kia và giao cho các tù trưởng thiểu số nắm giữ.
Trong 27 doanh trấn toàn quốc, Gia Long phân bố địa hạt quản lý như sau:
Triều đình trung ương trực tiếp nắm đất Kinh Kỳ (gồm 4 doanh) và 7 trấn là: Thanh
Hoá, Nghệ An, Quảng Ngãi, Bình Định, Phú Yên, Bình Khương, Bình Thuận.
Ngoài ra thiết lập 2 thành: Bắc thành và Gia Định thành. Bắc thành lại chia thành 5
nội trấn là Sơn Nam Thượng, Sơn Nam Hạ, Kinh Bắc, Sơn Tây, Hải Dương và 6
ngoại trấn là: Thái Nguyên, Lạng Sơn, Tuyên Quang, Cao Bằng, Hưng Hoá. Gia
Định thành bao gồm 5 trấn: Phiên An, Biên Hoà, Vĩnh Thanh, Định Tường và Hà
Tiên. Mỗi thành đặt dưới quyền một Tổng trấn và một Phó Tổng trấn phụ tá. Tổng
trấn là mối liên hệ duy nhất giữa triều đình trung ương với các trấn địa phương. Các
viên quan cai trị các trấn nhận chỉ thị trực tiếp và chịu sự điều khiển của viên Tổng
trấn, không được giao thiệp bằng văn thư với các Bộ và không được tâu thẳng lên

Hoàng đế. Trong khi đó, các Trấn thủ phần lớn là quan võ, hầu hết không biết chữ
Hán và có ít người được học hành cao, đỗ đạt. Những sớ tâu gửi về triều đình họ
đều phải nhờ người khác viết thay.Cách tổ chức bộ máy chính quyền địa phương
của Gia Long cho thấy sự đơn giản, lỏng lẻo và mang nặng tính chất quân sự. Giữa
trung ương và các trấn ở Bắc thành và Gia Định thành chỉ thông qua sợi dây liên hệ
là các Tổng trấn. Chính vì vậy, quyền lực của các quan đứng đầu các trấn và đặc
biệt là các vị tổng trấn là rất lớn, trong khi đó các thiết chế giám sát chưa được thiết
lập. Đây cũng chính là nguyên nhân dẫn tới việc nhà vua không thực sự nắm giữ và
quản lý được toàn bộ tình hình trong cả nước.
Trước tình hình này, sau khi Minh Mệnhlên ngôi, ông từng bước thi hành
những biện pháp cải cách các cơ quan hành chính ở địa phương nhằm thiết lập một
chế độ trung ương tập quyền triệt để. Trước hết, ông cho ban hành một quy chế
riêng cho kinh đô, đổi dinh Quảng Đức làm Thừa Thiên phủ, tương đương một
trấn, các dinh Quảng Bình, Quảng Trị,Quảng Nam đổi thành trấn Quảng Bình,
Quảng Trị, Quảng Nam. Năm Minh Mệnh thứ 12 (1831), ông xóa bỏ Bắc thành,
một năm sau ông xóa bỏ Gia Định thành, đổi các trấn thành tỉnh. Cả nước được
chia thành 31 đơn vị hành chính, trong đó có Thừa Thiên phủ và 30 tỉnh. Đây là lần
đầu tiên đơn vị hành chính tỉnh xuất hiện ở nước ta.
Dưới cấp tỉnh, bộ máy chính quyền được chia thành 4 cấp là phủ, huyện,
tổng và xã, tuy nhiên, cấp phủ và cấp tổng chỉ mang tính chất trung gian. Trong đó,
phủ là cấp trung gian giữa tỉnh và huyện, một phủ có thể có một số huyện, thậm chí
12


chỉ một huyện và bao giờ tri phủ cũng kiêm lý (trực tiếp cai quản) một huyện là
huyện đầu tỉnh, nơi phủ lị đóng. Tại đó, bộ máy chức dịch của phủ kiêm lí luôn bộ
máy của huyện. Chức tri phủ “cũng mang tính trung gian, chức trách không khác
gì viên tri huyện”; “tri phủ tuy phụ trách một huyện và kiêm nhiệm nhiều huyện,
song tại những huyện kiêm nhiệm này, mọi quyền hành vẫn thuộc quyền viên tri
huyện đứng đầu”(28) tuy nhiên, phẩm trật của tri phủ luôn cao hơn tri huyện một

bậc. Đối với cấp phủ, huyện, khi Gia Long mới lên ngôi, ở mỗi phủ, huyện đều có
hai viên quan cai trị, về sau, dưới triều Minh Mệnh, ông cho giảm bớt đi một người,
trừ những nơi có nhiều việc, cần nhiều người. Năm Minh Mệnh thứ 8 (1827) các
phủ, huyện trong cả nước được phân lọa thành 4 loại bốn loại là nơi rất nhiều việc,
nơi nhiều việc, nơi việc vừa và nơi ít việc.
Tương tự, tổng là cấp trung gian giữa huyện và xã, tuy nhiên, quan lại hàng
tổng không có trụ sở riêng mà làm việc tại nhà hoặc tại đình chung của các xã trong
tổng. Tùy theo số dân đinh trong tổng mà nó có thể có Cai tổng (chánh tổng) và
một hoặc hai phó tổng.
Xã là cấp hành chính cơ sở của nhà Nguyễn, xãvừa là một cấp chính quyền,
vừa là một hình thức tự quản của nhân dân, vì vậy nó giữ tính độc lập khá cao với
chính quyền trung ương. Lý trưởng (trước thời Minh Mệnh là xã trưởng) do dân
chúng tự lựa chọn ra và trình nhà nước phê duyệt. Tổng gồm có thể có vài xã, có
một cai tổng (chánh tổng) và một phó tổng do Hội đồng Kỳ dịch của các làng cử ra
quản lý thuế khóa, đê điều và trị an trong tổng. Dưới triều Minh Mệnh, nhà nước đã
đặt ra những quy định để quản lý làng xã như qui định số lượng lý trưởng, các biện
pháp xử hình phạt nếu lý trưởng có các hành vi vi phạm làm lũng đoạn dân chúng
như ẩn lậu suất đinh, thu lương thực trái kỳ hạn…
Những cải cách và quy định đối với tổ chức hành chính cấp tỉnh dưới triều
Minh Mệnh đã trở thành điển chế của triều Nguyễn. Các tỉnh được phân chia với sự
phù hợp lý về địa lý, bản sắc văn hoá, tính cách dân cư… vì vậy, nhiều tỉnh có địa
giới hành chính còn giữ nguyên tới ngày nay.

28

Nguyễn Minh Tường, Bộ máy nhà nướcquân chủ Việt Nam, sđd, tr. 430, 422.

13

Chương 2
NHỮNG GIÁ TRỊ CƠ BẢN TRONG PHÂN CÔNG, PHỐI HỢP VÀ KIỂMSOÁT
QUYỀN LỰC Ở BỘ MÁY NHÀ NƯỚC TRIỀU NGUYỄN
GIAI ĐOẠN 1802-1884

2.1. Những giá trị trong sự phân công quyền lực nhà nước
Một là, có sự phân định rõ ràng chức năng của các bộ, trong đó nhiều bộ có
chức năng quản lý đa ngành
Thời Nguyễn, trong bộ máy nhà nước bao gồm 6 bộ là bộ Lại, bộ Hộ, bộ Lễ,
bộ Binh, bộ Hình và bộ Công. Việc sắp đặt 6 bộ, đặc biệt việc phân công chức
năng, nhiệm vụ cho chúng đều đã được quy định rất rõ.
Bộ Lại có chức năng “giữ những chính sự thăng giáng về quan văn trong
kinh và ở các tỉnh, chỉnh đốn phương pháp làm quan để giúp chính sự trong
nước”.29 Cụ thể hơn, bộ này phụ trách các công việc về đội ngũ quan lại, đào tạo,
tuyển dụng, bổ nhiệm, thăng giáng, khảo hạch quan lại trong toàn bộ máy nhà
nước.
Bộ Hộ là cơ quan “nắm giữ chính sách về điền thổ, hộ khẩu, tiền thóc trong
nước bình chuẩn việc phát ra thu vào, để điều hoà nguồn của cải nhà nước”.30 Bộ
này coi giữ việc phân chia địa lí các đơn vị hành chính lãnh thổ, quản lí ruộng đất,
dân số, quản lí việc sản xuất, khai mỏ, thu thuế, quản lí việc đúc tiền, cấp phát
lương bổng, giữ việc bình ổn giá cả, phụ trách việc cứu tế… Nói cách khác, bộ này
thực hiện các công việc thuộc lĩnh vực tài chính, thuế khoá, dân đinh, địa chính,
phân định địa giới hành chính lãnh thổ, ngân hàng, giá cả…
Bộ Lễ “coi giữ trật tự 5 lễ,31 hoà hài giữa thần và người, trên và dưới, để
giúp việc lễ cho nước”.32 Bộ này coi giữ các việc nghi thức nhà vua (lên ngôi, triều
hội…); tế lễ; phong tước, ban thưởng; giáo dục, khoa cử; thể thức văn biểu, công
văn; biên chép thực lục, tôn phả; bang giao với nước ngoài… Nói cách khác, bộ
này coi giữ các công việc thuộc lĩnh vực văn hoá, giáo dục, ngoại giao…

29

Hội điển, tập 2, tr. 13.
Hội điển, tập3, tr. 15
31
Thời cổ, 5 lễ gồm: lễ cát (lễ về tế tự nói chung); lễ hung (lễ về tang ma); lễ quân (lễ về quân sự); lễ tân (lễ về việc
tiếp khách); lễ gia (lễ đến tuổi đội mũ, lễ kết hôn).
32
Hội điển, tập 4, tr. 15.
30

14


Bộ Binh “chuyên coi việc bổ nhiệm, tuyển dụng các chức võ trong ngạch,
khảo duyệt khí giới, lương thực để giúp việc chính trị trong nước”.33 Chức năng
của bộ này tương tự Bộ quốc phòng ngày nay.
Bộ Hình là cơ quan xét xử, “giữ việc pháp luật, án từ để nghiêm phép
nước”.34 Chức năng của bộ này tương tự toà án ngày nay.
Bộ Công “coi giữ việc thợ thuyền, đồ dùng trong thiên hạ, phân biệt vật
hạng, xét rõ tài liệu để sửa sang việc nước”.35 Bộ này phụ trách việc xây dựng, sửa
chữa cung điện, lăng tẩm, đàn miếu, thành đài, dinh thự công sở, cầu, đường, đồn
lũy, đóng tàu thuyền, đắp đê, khai dòng… Nói cách khác, bộ này thực hiện các
công việc thuộc lĩnh vực xây dựng, giao thông, thuỷ lợi…
Như vậy, hầu như các lĩnh vực của đời sống (trừ y tế) đều đã được nhà nước
thiết lập cơ quan chuyên môn để quản lí.Có thể nói, 6 bộ đã thực hiện chức năng
quản lí tương đối toàn diện các lĩnh vực của đời sống xã hội, trong đó có những bộ
thực hiện việc quản lí đa lĩnh vực (Bộ Hộ, Lễ, Công).
Hai là, bên cạnh lục bộ còn có các cơ quan khác được thiết lập để xử lý triệt
để các công việc nhà nước
Bên cạnh lục bộ, nhà Nguyễn còn thiết lập các tự, viện, phủ, ti, khố để giải

quyết những công việc mà lục bộ không quản lí hết được, “giúp cho lục bộ hoàn
thành tốt chức trách nhiệm vụ”.36 Trong đó, Thái thường tự (giữ các nghi tiết,
trang trí trong việc khánh hạ và tế tự); Quang lộc tự (giữ các việc yến tiệc và tế tự);
Hồng lô tự (giữ trật tự về ngôi thứ lên xuống trong việc khánh hạ và triều hội);
Thái bộc tự (giữ việc nghi vệ và xe ngựa trong cung); Vũ khố (kho quân nhu); Ti
hoả bác (kho súng đạn); Nội vụ phủ (giữ việc xuất nhập và giữ gìn châu báu, tài
vật trong cung); Thương trường (kho lương thực)… Phần lớn các tự, viện, ti này
đều là cơ quan lệ thuộc bộ nào đó, dưới sự điều khiển và kiểm soát của thượng thư
bộ đó. Chẳng hạn, Thái thường tự, Quang lộc tự, Hồng lô tự lệ thuộc bộ Lễ; Thái
bộc tự, Vũ khố, Ti hoả bác… lệ thuộc bộ Binh; Nội vụ phủ, Thương trường lệ
thuộc bộ Hộ…(37)

33

Hội điển, tập 5, tr. 17.
Hội điển, tập 6, tr. 19.
35
Hội điển, tập 7, tr. 9.
36
Nguyễn Minh Tường, Bộ máy nhà nướcquân chủ Việt Nam, sđd, tr. 311.
37
Nguyễn Sĩ Giác, Đại Nam điển lệ toát yếu, Nxb. TP. Hồ Chí Minh, 1994, tr. 13, 15.
34

15


Đại lí tự được thành lập để “cùng với bộ Hình và Đô sát viện hợp thành Tam
pháp ti để xét cho được công bằng hình ngục”.38Như vậy, sự ra đời và tồn tại của
Đại lí tự là nhằm để giải quyết tận gốc mọi oan khuất của dân, đảm bảo việc xét xử

thật sự công bằng. Bên cạnh đó, Đại lí tự còn có nhiệm vụ thanh tra án, tham hặc39
đường quan40 Đô sát viện nếu thấy vị này trong khi xét án mà có ý che giấu,
chuyên quyền.41 Việc hình thành Tam pháp ti với chức năng đảm bảo “công bằng
hình ngục” là vấn đề có giá trị lớn đến tận ngày nay.
Ba là, cơ cấu tổ chức, vị trí, vai trò của cơ quan tham mưu tối cao và cơ
quan văn phòng của nhà vua được xác định rất phù hợp
Cơ mật viện là cơ quan “dự bàn những việc cơ mưu trọng yếu, giúp đỡ việc
quân sự”42.Có thể nói, đây là cơ quan tham mưu tối cao, chuyên bàn bạc những
việc quân quốc thuộc loại “tối mật”. Cách tổ chức cơ quan này khá đặc biệt, thành
viên chỉ bao gồm bốn vị đại thần văn hoặc võ, có hàm từ tam phẩm trở lên chọn từ
các bộ sung vào, tuy nhiên chỉ là kiêm nhiệm, trong khi làm việc ở Cơ mật viện, họ
vẫn giữ nguyên chức vụ tại lục bộ. Như vậy, thành viên Cơ mật viện không bao
gồm tất cả các vị thượng thư lục bộ, trong khi thượng thư lục bộ luôn có hàm
chánh nhị phẩm thì thành viên Cơ mật viện lại có thể có hàm tam phẩm - những
người giữ chức thị lang ở lục bộ, nhân vật xếp hàng thứ 3 trong mỗi bộ. Điều này
cho thấy, cách tổ chức Cơ mật viện hoàn toàn không coi trọng cơ cấu, mà cốt yếu
là chọn đúng người có khả năng làm việc, đây là bài học lớn có giá trị đến tận ngày
nay.
Nội các là cơ quan giúp việc văn phòng cho nhà vua, gồm các quan lại có
hàm từ tam phẩm trở xuống “sung vào hầu hạ mật thiết, để tiện hỏi han”.43 Đây là
“trung tâm điều hành chính sự của các vua Nguyễn, nơi tập trung thông tin, tổng
hợp tình hình, tư vấn, tấu trình lên nhà vua những công việc thiết yếu, nơi phụ
trách công việc văn thư, lưu trữ văn bản, sổ sách giấy tờ”.44 Tuy nhiên, Nội các
38

Hội điển, tập 8, tr. 126.
Tham hặc, đàn hặc (cũng có sách viết là tham hạch, đàn hạch) nghĩa là chỉ trích tội lỗi của quan lại.
40
Đường quan là các vị quan có hàng từ tam phẩm trở lên; đường quan ở các bộ chỉ có thể là Thượng thư, Tham tri
hoặc Thị lang (tức là các vị trong ban lãnh đạo bộ); đường quan Đô sát viện chỉ có thể là Đô ngự sử và phó Đô ngự

sử (lãnh đạo đô sát viện).
41
Hội điển, tập 8, tr. 126.
42
Hội điển, tập 8, tr. 161.
43
Hội điển, tập 8, tr. 17.
44
Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình lịch sử nhà nước và pháp luật Việt Nam, Nxb. Công an nhân dân, Hà
Nội, 2006, tr. 280.
39

16


không phải là cơ quan đứng trên lục bộ và có quyền điều hành lục bộ, vì vậy, tham
khảo, rút kinh nghiệm các triều đại Trung Quốc, vua Minh Mệnh có chỉ dụ quy
định quan lại Nội các chỉ đến tam phẩm trở xuống, bậc thì ở dưới 6 bộ.45 Đây là
chủ trương rất đúng đắn, có giá trị lớn, nhờ đó ngăn ngừa được tình trạng lạm
quyền, chuyên quyền, độc đoán của các đại thần thân cận nhà vua đã từng xảy ra
trong lịch sử.
Bốn là, trong bộ máy nhà nước đã có sự hiện diện của thiết chế giám sát
chuyên nghiệp
Đô sát viện là cơ quan giám sat chuyên nghiệp của nhà nước, “chuyên giữ
việc dâng nộp xét hạch, chỉnh đốn phép làm quan, để nghiêm phong hoá pháp
luật”46.Cơ quan này có chức năng giám sát việc thực hiện chức trách của toàn bộ
đội ngũ quan lại trong nước, đồng thời nó cũng có thẩm quyền khá rộng lớn trong
lĩnh vực tư pháp47. Việc thiết lập 2 vị trưởng quan đứng đầu Đô sát viện mặc dù
chịu ảnh hưởng của nhà Thanh ở Trung Quốc, tuy nhiên ở nhà Nguyễn, chức Tả đô
ngự sử có quyền cao hơn, lo việc kinh thành, Hữu Đô ngự sử lo việc địa phương,48

nhằm tăng cường hiệu lực, hiệu quả công tác giám sát.
Năm là, bộ máy chính quyền địa phương tinh gọn nhờ số lượng đơn vị hành
chính vừa phải, trong đó có sự phân loại đơn vị hành chính để tổ chức bộ máy
cũng như phân cấp ngân sách
Sau cuộc cải cách của Minh Mệnh, bộ máy chính quyền được tổ chức ở
thành 5 cấp là tỉnh, phủ, huyện, tổng và xã. Tuy nhiên, cấp phủ và tổng chỉ mang
tính chất trung gian, trong đó cấp phủ không phải là một cấp chính quyền riêng
biệt, bộ máy chính quyền phủ đồng thời kiêm quản một huyện.
Đối với cấp tỉnh, sau cuộc cải cách của vua Minh Mệnh (1831 - 1832), cả
nước được chia thành 30 tỉnh và phủ Thừa Thiên (kinh đô, tương đương 1 tỉnh), 30
tỉnh này được chia thành 78 phủ, 291 huyện, châu49.Các tỉnh được chia thành 3
loại, bao gồm 11 tỉnh lớn, 11 tỉnh vừa và 8 tỉnh nhỏ. Bộ máy quan lại ở cấp tỉnh
gồm có tổng đốc, tuần phủ, bố chính, án sát… Tổng đốc đứng đầu liên tỉnh, thường
là 2 tỉnh, cá biệt có trường hợp liên 3 tỉnh và trường hợp riêng 1 tỉnh là Thanh Hoá,
45

Hội điển, tập 8,tr. 20.
Hội điển, tập 8, tr. 54.
47
Hội điển, tập 8, tr. 54, 55.
48
Trần Thị Thanh Thanh, “Triều Minh Mệnh (1820-1841) đã tham khảo nền hành chính nhà Thanh như thế nào?”,
in trong sách Lịch sử nhà Nguyễn - một cách tiếp cận mới, Nxb. Đại học sư phạm, Hà Nội, 2005, tr. 199.
49
Hội điển, tập 2, tr. 119-124.
46

17

như vậy trên cả nước chỉ có 15 vị tổng đốc. Theo quan chế thời Nguyễn, từ sau
năm 1831, trong hàng ngũ quan lại, tổng đốc có hàm chánh nhị phẩm, xếp ngang
hàng thượng thư lục bộ, tuần phủ có hàm tòng nhị phẩm, xếp ngang tham tri lục
bộ. Tổng đốc “vừa là viên quan cao nhất tại địa phương, lại vừa có tư cách như
một thành viên của chính quyền trung ương được phái về cai trị tại địa phương”50.
Dinh tổng đốc đóng tại tỉnh được coi là quan trọng hơn, tổng đốc trực tiếp cai trị và
kiêm luôn chức tuần phủ tỉnh đó, ở tỉnh nhỏ trong liên tỉnh, chỉ đặt tuần phủ. Đặt
dưới quyền cai trị trực tiếp của tổng đốc hoặc tuần phủ có hai ti là Bố chính sứ ti
phụ trách việc đinh, điền, thuế khoá và Án sát sứ ti trông coi việc hình án. Chức vụ
bố chính sứ ti chỉ đặt ở những tỉnh không có chức vụ tuần phủ, ở những tỉnh có
chức tuần phủ thì chức vụ bố chính sứ do tuần phủ kiêm quản. Bên ngạch võ, ở các
tỉnh lớn đặt một viên lãnh binh và một viên phó lãnh binh, tỉnh vừa hoặc nhỏ đặt
một viên lãnh binh hoặc một viên phó lãnh binh trông coi việc quân sự trong tỉnh,
những tỉnh có thuỷ quân còn đặt thêm chức lãnh binh thuỷ sư51. Như vậy, bộ máy
quan lại ở các tỉnh có thể là: tổng đốc, bố chính, án sát, lãnh binh; hoặc tuần phủ,
án sát, phó lãnh binh.
Đối với cấp phủ, huyện, năm Minh Mệnh thứ 8 (1827), nhà vua chia các
phủ, huyện thành bốn loại là tối yếu khuyết (rất nhiều việc), yếu khuyết (nhiều
việc), trung khuyết (việc vừa) và giản khuyết (ít việc)52. Căn cứ phân loại phủ,
huyện bên cạnh những tiêu chí tương tự ngày nay như diện tích, dân số, vị trí địa lí,
thực trạng tình hình kinh tế xã hội, an ninh trật tự…, lúc đó còn dựa trên thực trạng
ý thức chính trị, ý thức pháp luật của nhân dân, thực tế số lượng và tính chất công
việc nơi công đường phải giải quyết…
Trên cơ sở các loại phủ, huyện mà xác định biên chế cụ thể cho từng phủ,
huyện “tùy chỗ nhiều việc, ít việc số người đều không nhất định”.53Tùy theo số
huyện trong phủ mà có thể đặt tri phủ, đồng tri phủ, tri huyện, đồng tri huyện,
huyện thừa. Số lại viên giúp việc trong các phủ, huyện cũng được quy định tương
ứng với từng loại phủ, huyện. Sau nhiều lần thay đổi theo hướng thuyên giảm, đạo
dụ năm Minh Mệnh thứ 20 (1839) quy định, ở cấp phủ có một lại mục và từ 6 đến
8 thông lại, ở cấp huyện có 1 lại mục và từ 4 đến 6 thông lại tùy theo công việc.

50

Nguyễn Minh Tường, Bộ máy nhà nướcquân chủ Việt Nam,sđd, tr. 406.
Hội điển, tập 5, tr. 62.
52
Hội điển, tập 2, tr. 127-128.
53
Hội điển, tập 2, tr. 125.
51

18


Việc phân loại tỉnh, phủ, huyện vừa là để thiết lập bộ máy cai trị, xác định
biên chế cho phù hợp, đồng thời cũng là căn cứ để nhà nước cấp công nhu (kinh
phí hoạt động như dầu đèn, giấy mực…) cũng như tiền dưỡng liêm cho quan lại.
Chẳng hạn, tiền công nhucấp tỉnh lần lượt là 200,150, 100 quan; cấp phủ nơi cần
nhiều người làm việc 50 quan, các nơi khác 40 quan; cấp huyện nơi cần nhiều
người làm việc 30 quan, các huyện khác 20 quan.54 Tiền dưỡng liêm cũng được
cấp theo nguyên tắc tương tự, ở cấp phủ lần lượt là 60, 50, 40, 30 quan; ở các phân
phủ lần lượt là 50, 40, 30, 25 quan; ở các châu, huyện lần lượt là 40, 30, 25, 20
quan.55
Tổng là cấp trung gian giữa huyện và xã, tuy nhiên, quan lại hàng tổng
không có trụ sở riêng mà làm việc tại nhà hoặc tại đình trung của các xã trong
tổng.Có thể thấy chức năng của Cai tổng là nhằm tăng cường sức mạnh cho xã
quan, đồng thời đôn đốc, giám sát cấp xã trong việc thuế khoá, binh lương, trật tự
trị an…56. Xã là cấp hành chính cuối cùng, nó vừa được xem là cấp chính quyền
nhà nước, vừa được xem là hình thức tự quản của nhân dân. Xã trưởng (lý trưởng)
và các chức dịch khác do nhân dân trong xã cử và trả lương (họ được gọi là dân
quan).

Sáu là, bộ máy nhà nước khá gọn nhẹ nhờ ít cơ quan và biên chế mỗi cơ
quan không lớn
Có thể dễ dàng nhận thấy, bộ máy nhà nước Việt Nam triều Nguyễn là tương
đối gọn nhẹ. Điều này được thể hiện ở các khía cạnh sau đây:
(i), số lượng các cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương không
nhiều.
Như đã phân tích ở phần trên, ở trung ương, các cơ quan giúp việc cho nhà
vua gồm có 6 bộ, 6 tự, Nội các, Đô sát viện và một số cơ quan chuyên môn, một số
cơ quan sự nghiệp… Ở địa phương, cho đến tận năm 1884, cả nước chỉ bao gồm
30 tỉnh, 78 phủ, 291 huyện, châu, trong đó cấp phủ không phải là một cấp chính
quyền độc lập, mà chính quyền phủ trực tiếp phụ trách một huyện trong phủ.
(ii), biên chế trong một cơ quan không lớn, và có xu hướng giảm đi
Ở trung ương, trong một bộ, ngoài các trưởng quan, hàng ngũ làm chuyên
môn có rất nhiều chức, tuy nhiên mỗi chức chỉ có khoảng vài ba người, đông nhất
54

Hội điển, tập 3, tr. 20.
Hội điển, tập 3, tr. 21.
56
Hội điển, tập 2, tr. 158-159.
55

19


là vị nhập lưu thư lại thì khoảng vài chục người. Chẳng hạn, biên chế của bộ Hình
ở thời điểm Tự Đức năm thứ 4 (1851) bao gồm 85 người57. Tương tự, bộ Lại 85
người, bộ Lễ 86 người, bộ Công 85 người, bộ Binh 109 người, bộ Hộ có biên chế
đông nhất cũng chỉ bao gồm 119 người. Các cơ quan khác như Đô sát viện có 44
người, Nội các có 38 người, Đại lý tự có 21 người… Trong biên chế các bộ, vị

nhập lưu thư lại mặc dù khá đông, nhưng được chia làm 3 ban, mỗi tháng 2 ban
làm việc, một ban nghỉ58, như vậy số lượng thực tế làm việc tại mỗi bộ giảm đi
khoảng trên dưới 20 người. Như vậy, có thể ước tính, tổng số biên chế tất cả các cơ
quan trung ương không quá 1000 người.
Ở cấp tỉnh, năm Minh Mệnh thứ 19 (1838), biên chế quan lại hành chính các
tỉnh có sự phân biệt tỉnh lớn, tỉnh vừa và tỉnh nhỏ, trong đó, những tỉnh lớn cũng
chỉ không quá 120 người(chưa tính bộ phận quân đội cũng như khối đơn vị sự
nghiệp gồm Lễ sinh hiệu Văn Miếu, ty Chiêm hậu, ty Lương y). Chẳng hạn, tỉnh
lớn như Hà Nội, Nam Định, Bắc Ninh, Sơn Tây… tổng biên chế gồm 89 người
(một số tỉnh lớn có thể có thêm ty Bưu truyền khoảng hơn 10 người); tỉnh trung
bình như Hà Tĩnh, Quảng Trị, Bình Thuận…, tổng biên chế 55 người; tỉnh nhỏ như
Cao Bằng, Thái Nguyên, Tuyên Quang…, tổng biên chế 44 người59. Như vậy, ở
cấp tỉnh, tạm tính bình quân khoảng 75 người/tỉnh thì tổng số 30 tỉnh chỉ khoảng
hơn 2000 người.
Ở cấp phủ, mặc dù pháp luật qui định gồm một lại mục và từ 6 đến 8 thông
lại, tuy nhiên không tồn tại bộ máy riêng, thực chất đó chính là bộ máy của huyện
nơi chính quyền phủ đóng trụ sở; ở cấp huyện, châu có 1 lại mục và từ 4 đến 6
thông lại tùy theo công việc. Ước tính trung bình bộ máy một huyện, châu khoảng
7 người, thì cả nước với gần 300 huyện, châu cũng chỉ khoảng 2000 người.
Bộ máy hành chính ở cấp tổng chỉ có chánh tổng (cai tổng) và có thể có
thêm phó tổng, ở cấp xã (làng) có lý trưởng, có thể có thêm 1 hoặc 2 phó lý và viên
trương tuần giúp việc trật tự trị an, tuy nhiên, các chức vụ ở xã và tổng do dân làng
trả lương.
Như vậy, bộ máy hành chính cả nước (không tính cấp tổng, xã và bộ phận
quân đội) chỉ khoảng hơn 5000 người.Theo tác giả Nguyễn Thế Anh, thời Thiệu
Trị (1840), chỉ tính riêng số suất đinh (nam từ 18 tuổi, trừ những người được miễn
57

Hội điển, tập 2, tr. 40.
Hội điển, tập 2, tr. 36.

59
Hội điển, tập 2, các trang 86, 89, 91, 101, 110 và nhiều trang khác.
58

20


thuế đinh) là 1.024.388 suất60. Theo cách tính có tính cách phổ biến, tỷ lệ người từ
18 tuổi trở lên khoảng trên 70% thì tổng số nam giới là khoảng gần 1,5 triệu, như
vậy ước chừng dân số nước ta lúc đó khoảng 3 triệu người61. Như vậy, bộ máy
hành chính cả nước chỉ chiếm 0,166% dân số (5000/3 triệu).Hiện nay, tổng biên
chế hành chính năm 2018 là 263.621 (chưa tính biên chế của bộ Công An và bộ
Quốc phòng, biên chế công chức cấp xã và biên chế các hội đặc thù hoạt động trên
cả nước), chiếm khoảng 0,283% dân số62 (263.621/93 triệu), tức gấp khoảng 1,70
lần so với thời Nguyễn. Mặc dù chức năng của nhà nước thời Nguyễn so với ngày
nay đơn giản hơn rất nhiều, tuy nhiên, một điều cần lưu ý là, bộ máy nhà nước thời
kỳ đó được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập quyền cao độ, chính quyền
địa phương nhìn chung chỉ được xem là cơ quan giúp việc cho trung ương, các
công việc lớn đều dồn về trung ương. Trong khi biên chế các cơ quan trung ương
theo tính toán ở trên chỉ chiếm khoảng 20% tổng biên chế hành chính cả nước, còn
ngày nay con số này là 40,7% (107.392/263.621)63.
(iii), trong bộ máy nhà nước, nhiều chức vụ được thực hiện theo chế độ kiêm
nhiệm
Trong bộ máy nhà nước, rất nhiều cơ quan mà chức vụ đứng đầu không
chuyên đặt mà do viên quan giữ chức vụ khác kiêm quản. Chẳng hạn, tả, hữu đô
ngự sử đô sát viện lấy tổng đốc các tỉnh kiêm hàm, tả hữu phó đô ngự sử đô sát
viện lấy tuần phủ các tỉnh kiêm hàm. Đứng đầu các cơ quan như hàn lâm viện, ty
thông chính sứ, ty tào chính, thái thường tự, quang lộc tự, khâm thiên giám… đều
không chuyên đặt mà nhà nước cử những viên đại thần phụ trách cơ quan khác
kiêm quản. Ở địa phương, tổng đốc đứng đầu một tỉnh và kiêm quản một tỉnh

khác. Ở nhiều cơ quan, nhân viên của nó được lấy từ nhân viên cơ quan khác để
sung vào làm việc. Chẳng hạn, 4 viên quan Nội các được lấy từ quan lại có hàm
tam phẩm trở xuống ở các bộ; nhiều nhân viên ở ty chế tạo trong Vũ khố, ty Mộc
thương doanh thiện được lấy từ các viên lang trung, viên ngoại lang ở bộ Công, thư

60

Nguyễn Thế Anh, Kinh tế và Xã hội Việt Nam dưới các vua triều Nguyễn, Nxb. Văn Học, H.2008, (bảng Số dân
đinh các tỉnh), tr.15.
61
Ước tính này là có cơ sở, bởi theo số liệu điều tra chính thức do thực dân Pháp thực hiện, vào những năm 90 của
thế kỷ 19, dân số nước ta là 12 triệu người (Dẫn theo, Nguyễn Văn Khánh, Cơ cấu xã hội Việt Nam trong thời kỳ
Pháp thuộc, in trong sách Cơ cấu xã hội trong qúa trình phát triển của lịch sử Việt Nam, Nguyễn Quang Ngọc chủ
biên, Chương trình khoa học công nghệ cáp nhà nước KX - 07 - 05, H. 1995, tr. 102).
62
Thủ tướng Chính phủ đã ký quyết định tổng biên chế các cơ quan hành chính năm 2019, theo đó giảm so với năm
2018 khoảng hơn 4000 người.
63
Quyết định số 172/QĐ-TTg ngày 02/02/2018.

21


lại ở bộ Binh64… Những người này vẫn thuộc biên chế của cơ quan cũ, khi có công
việc ở cơ quan khác thì được “tuân lệnh vào làm”65.
Bảy là, bộ máy nhà nước được thường xuyên được cải cách
Ngay sau khi xác lập vương triều, Gia Long từng bước thiết lập và kiện toàn
các cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương. Việc tổ chức bộ máy nhà
nước thời kỳ này được Gia Long quan niệm phải có sự đổi mới: “tùy thời thêm bớt,
bất tất gò bó theo nếp cũ, hoặc câu nệ, về thời nay cốt sao được vừa phải, để mong

cho mọi việc đều xong xuôi”66. Với quan điểm đó, ông cho đặt ở mỗi bộ chức tham
tri hàm tòng nhị phẩm để tăng cường cho ban phụ trách ở các bộ. Theo Nguyễn
Minh Tường, việc thiết lập chức vụ này là một sáng kiến của Gia Long mà các
triều đại trước ở nước ta và cả Trung Quốc đều không thấy có67. Sau khi Minh
Mệnh lên ngôi (năm 1820), bộ máy nhà nước tiếp tục được củng cố hoàn thiện, các
cơ quan trong bộ máy nhà nước càng ngày càng đi vào qui củ, hoạt động ngày càng
có hiệu quả hơn. Trên cơ sở bộ máy nhà nước thời Gia Long, Minh Mệnh từng
bước bổ sung các cơ quan, các chức vụ, chẳng hạn năm Minh Mệnh thứ nhất, nhà
vua cho hoàn thiện Hàn lâm viện…, năm thứ hai chuẩn định chức lang trung, chủ
sự, tư vụ 6 bộ, năm thứ bảy cho đặt thêm ở mỗi bộ chức thị lang, hàm chánh tam
phẩm, năm thứ 10 (1829), cải tổ cơ quan văn phòng của Gia Long và thành lập Nội
các. Đặc biệt, từ năm thứ 12 (1831), Minh Mệnh cho cải cách thực sự sâu rộng
toàn bộ bộ máy nhà nước, xóa bỏ cấp thành, chuẩn định lại các tỉnh, phủ, huyện.
Cơ cấu tổ chức, biên chế của các cơ quan cũng thường xuyên có sự cải cách
đổi mới. Sau khi lên nắm quyền, Minh Mệnh từng bước cho chuẩn định quan lại ở
các bộ, đặt thêm các chức lang trung, viên ngoại lang, chủ sự, tư vụ, bỏ chức câu
kê, cai hợp, thủ hợp… ở các bộ. Năm Thiệu Trị thứ 4 (1844), tuân theo chỉ dụ của
nhà vua, triều đình đã ra nghị định qui định rõ cơ cấu, biên chế của từng bộ, tự,
viện, các… Năm Tự Đức thứ 4 (1851), nhà vua lại chuẩn y nghị định rà soát lại
biên chế các cơ quan, theo đó, Nội các bao gồm 4 vị trưởng quan và 34 nhân viên,
bộ Lại tổng số 85 người, bộ Hộ 119 người… như đã đề cập ở phần trên68.
Tám là, trụ sở chính quyền được xây dựng rất khoa học, qui củ

64

Hội điển, tập 2, tr. 59, 63.
Hội điển, tập 2, tr. 59.
66
Hội điển, tập 2, tr. 22.
67

Nguyễn Minh Tường, Bộ máy nhà nước quân chủ Việt Nam, sđd, tr. 309.
68
Hội điển, tập 8, tr. 20-21, tập 2, tr. 36…
65

22


Cùng với việc phân công chức năng nhiệm vụ, quyền hạn một cách rõ ràng
cho 6 bộ, nhà Nguyễn còn cho xây dựng công đường 6 bộ ở gần nhau, sắp xếp
thành một hàng ngang. Năm Gia Long thứ 8, nhà vua cho dời công đường 6 bộ đến
xây dựng ở hai phường Nhân Hậu, Tích Thiện, theo thứ tự từ tây sang đông là bộ
Lại, Hộ, Lễ, Binh, Hình, Công. Trụ sở các bộ đều được xây dựng theo cùng một
mẫu, kích thước69.Việc xây dựng công đường các bộ, viện, tự… đều do bộ Công
đảm nhiệm. Đây là điều rất có giá trị ngày nay, một mặt đảm bảo thuận lợi cho
nhân dân, vừa đảm bảo sự phối hợp nhịp nhàng trong giải quyết công việc giữa các
bộ, mặt khác đảm bảo sự quản lí chặt chẽ về kinh phí xây dựng bởi một đầu mối,
đồng thời còn có giá trị về mĩ quan đô thị.
2.2. Những giá trị trong phối hợp thực thi quyền lực nhà nước
2.2.1. Sự phối hợp trong nội bộ một cơ quan
Trong một cơ quan, các nhân viên có sự kết hợp chặt chẽ với nhau để giải
quyết công việc. Theo nguyên tắc “trên dưới liên kết hiệp đồng”70, tất cả các quyết
định khi giải quyết công vụ đều không phải là ý kiến của một cá nhân cho dù là
viên chức lãnh đạo, mà đó là quyết định chung của những người có trách nhiệm
trong cơ quan. Chẳng hạn, tại mỗi bộ lúc bấy giờ có 5 vị trưởng quan, tuy ngạch
trật cao thấp khác nhau nhưng mỗi lần giải quyết công việc gì đều họp nhau lại để
bàn bạc nhằm tìm ra đường lối chung. Khi đó, tấu sớ của các bộ trình nhà vua
không ghi tên riêng của vị thượng thư mà ghi hai chữ “Thần đẳng”, dưới đó đề tên
của tất cả những quan lại trên. Trong trường hợp giữa các vị này có sự bất đồng ý
kiến thì tờ tấu trình nhà vua phải ghi rõ ý kiến cũng như họ tên của các bên.71

Theo thể lệ nhập trực tại nội đình bên cạnh nhà vua, một viên quan dù ở cấp
bậc thấp cũng có thể đại diện cho bộ mình trong phiên trực và có nhiệm vụ biết rõ
các công việc của bộ mình đang làm để tâu trình nhà vua mỗi khi được truyền hỏi.
Điều này đòi hỏi các nhân viên trong mỗi bộ từ trên xuống dưới phải gắn kết với
nhau một cách chặt chẽ và có cùng nhiệm vụ theo dõi công việc của cơ quan mình.
Nói cách khác, bên cạnh công việc do mình phụ trách, họ còn phải nắm được công
việc người khác được giao phụ trách.
2.2. Sự liên kết giữa nhà vua và đội ngũ quan lại
69

. Hội điển, tập 7, tr. 102.
Nguyễn Minh Tường, Công cuộc cải cách hành chính dưới triều Minh Mệnh (1820-1840), Luận án phó tiến sĩ
khoa học lịch sử, Viện sử học, 1994, tr. 155-156.
71
Vũ Văn Mẫu, sđd, tr. 111.
70

23


Dưới triều Nguyễn, có hai phương thức để nhà vua giữ mối liên lạc với hệ
thống quan lại trong triều là thiết triều và nhập trực. Thời Gia Long, hầu như các
buổi sáng nhà vua đều thiết triều nghe đình thần tấu trình và bàn định công việc,
buổi chiều quan lại mới về phủ nha làm việc. Thời Minh Mệnh, nhà vua quy định
rõ nhật kì tấu sự72 để các quan văn võ có thể diện tấu nhà vua các công việc liên
quan đến cơ quan mình. Có thể nói, chỉ trừ những việc quân quốc quan trọng được
bàn ở viện Cơ mật, còn lại tất cả chính sự trong ngoài đều được đem bàn bạc thảo
luận tại các phiên họp này73. Trong các phiên triều này, vua và bề tôi như một,
cùng chung lo công việc nhà nước, bất luận phẩm cấp lớn nhỏ, tất cả các quan viên
tham dự phiên họp đều có nghĩa vụ phải tâu trình ý kiến của mình.

Ngoài các buổi tâu việc, các bộ, viện cử quan viên đến nơi triều đường
phụng trực (nhập trực), người trực phải sẵn sàng tâu trình nhà vua khi được truyền
hỏi.
2.3. Sự phối hợp giữa các bộ
Trong công việc hàng ngày, nhiều trường hợp, một công việc đòi hỏi các cơ
quan phối hợp giải quyết, trong những trường hợp đó, chỉ dụ của nhà vua thường
chỉ thị cho một cơ quan nào đó “hội” hoặc “hội đồng” (phối hợp) với cơ quan khác
để cùng giải quyết.74 Minh Mệnh năm thứ 9 (1828) có Chỉ rằng: “Sau khi được
Chỉ, chiếu theo công việc trong Chỉ có quan hệ đến bộ nào thì chuẩn giao bộ ấy
thừa hành, hoặc có việc liên quan đến 2 bộ thì bộ nào chịu trách nhiệm chính vẫn
giữ bản châu phê, chiếu đó thi hành, không nên cùng nhau đùn đẩy. Điều này ghi
lấy làm lệ”75.
Sự phối hợp giữa các bộ được thể hiện rất rõ trong các phiên triều. Trong
các phiên họp này, tất cả các việc quân quốc đều được giải quyết công khai tại
cuộc họp để các quan văn võ hiện diện bất luận thuộc cơ quan nào đều được theo
dõi và qua đó nắm bắt được quyết định của nhà vua. Đạo dụ của Minh Mệnh năm
thứ nhất (1820) quy định rõ, trong các phiên họp này, quan viên 6 bộ dự họp phải
ghi chép lại những công việc đã bàn, những điều nhà vua đã quyết định, đồng thời
“nếu việc có cần phải phối hợp với bộ mình thì phải làm ngay, nếu có việc nên làm
mà công việc bộ này cần phải có giấy của bộ kia tư đến để giữ làm bằng, thì bộ
72

Nhật kỳ tấu sự là việc nhà vua qui định các ngày trong tháng nhà vua ngự điện để nghe tấu bày tình hình chính sự
trong nước.
73
Hội điển, tập 2, tr. 308.
74
Hội điển, tập 1, tr. 161, 162.
75
Hội điển, tập 2, tr. 421.

24