Hoàn thiện pháp luật về ban hành quyết định hành chính ở nước ta trong giai đoạn hiện nay

B ộ TU PHÁP
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI
•

•

•

•

ĐẺ TÀI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC CẤP TRƯỜNG

HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ BAN HÀNH QUYÉT ĐỊNH
HÀNH CHÍNH Ở NƯỚC TA TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY

MÃ SỐ: LH-2014-41/ĐHL-HN

Chủ nhiệm đề tài: TS. Nguyễn Văn Quang
Thư ký đề tài: TS. Phan Thị Lan Hương
TRUNG TÂM THÔNG TIN THƯ VIỆN
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI
PHÒNG ĐỌC ( 3 íO Á

Hà Nội, tháng 5 năm 2015


DANH M ỤC CÁC C H UYÊN ĐỀ TRONG ĐÈ TÀI

1. Khái quát chung về quyết định hành chính và pháp luật ban hành
quyết định hành chính

2. Thù tục ban hành quyết định hành chính
3. Quyền tự định liệu trong hoạt động ban hành quyết định hành chính
4. Các tiêu chuẩn đánh giá tính hợp pháp quyết định hành chính
5. Kiểm soát hoạt động ban hành quyết định hành chính
6. Xử lý các quyết định hành chính khiếm khuyết
7. Pháp luật ban hành quyết định hành chính của Cộng hòa liên bang
Đức
8. Pháp

luật ban hành quyết định hành chính của Nhật Bản

9. Pháp

luật ban hành quyết định hành chính của úc

10. Thực trạng pháp luật về ban hành quyết định hành chính vàmột số
định hướng chính sách xây dựng Luật ban hành quyết định hành
chính


D A N H S Á C H C Ộ N G T Á C V IÊ N T H A M G IA Đ È T À I

Đon vị

stt

Họ và Tên

1

TS. Hoàng Ly Anh

Đại học Luật Hà Nội

09

2

TS. Nguyễn Mạnh Hùng

Đại học Luật Hà Nội

02 & 04

3

TS. Phan Thị Lan Hương

Đại học Luật Hà Nội

08

4

ThS. Nguyễn Quỳnh Liên

Bộ Tư pháp

10

5

TS.Nguyễn Văn Quang

Đại học Luật Hà Nội

6

GS. TS. Thomas Schmitz

Đại học TH Goettingen, CHLB Đức

07

7

TS. Đoàn Thị Tố Uyên

Đại học Luật Hà Nội

06

Chuyên đề tham gia

01, 03, 04 & 07


DANH MỤC CÁC T Ừ V IÉT TẮT

CHLB Đức: Cộng hòa liên bang Đức

HĐND: Hội đồng nhân dân
UBND: ủ y ban nhân dân
QĐHC: Quyết định hành chính

iv


MỤC LỤC

1. Phần m ở đầu....................................................................................... 1
2. Báo cáo tổng thuật........................................................................... 10
A.MỘt số vấn đề lý luận về quyết định hành chính và pháp luật
về ban hành quyết định hành chính.............................................. 10
B.

Đánh giá thực trạng pháp luật về ban hành quyết định hành

chính ở nước ta hiện nay và hướng hoàn thiện.......................... 47
C.Kết luận chung...............................................................................62
3. Các chuyên đề cụ thể trong đề tà i.............................................. 65
Chuyên đề 1: Khái quát chung về quyết định hành chính và pháp luật
ban hành quyết định hành chính....................................................... 65
Chuyên đề 2: Thủ tục ban hành quyết định hành chính.................... 86
Chuyên đề 3: Quyền tự định liệu trong hoạt động ban hành quyết
định hành chính.................................................................................108
Chuyên đề 4: Các tiêu chuẩn đánh giá tính hợp pháp của quyết định
hành chính......................................................................................... 122
Chuyên đề 5: Kiểm soát hoạt động ban hành quyết định hành
chính................................................................................................... 140
Chuyên

đề

6:

Xử

lý

các

quyết

định

hành

chính

khiếm

khuyết................................................................................................. 171
Chuyên đề 7: Pháp luật ban hành quyết định hành chính của Cộng
hòa liên bang Đ ức............................................................................. 181

V


Chuyên đề 8: Pháp luật ban hành quyết định hành chính của Nhật
Bản...................................................................................................... 207

Chuyên đề 9: Pháp luật ban hành quyết định hành chính của
Ú c....................................................................................................... 224
Chuyên đề 10: Thực trạng pháp luật vềban hành quyết

định hành

chính và một số định hướng chính sách xây dựng Luật ban

hành

quyết định hành chính........................................................................ 235
4. Danh mục tài liệu tham khảo....................................................... 251


PHẢN THỨ NHẤT

MỞ ĐẦU

I. Tính cấp thiết của Đề tài
Trong quản lý hành chính nhà nước, hoạt động ban hành các quyết định
hành chính để thực hiện thẩm quyền quản lý hành chính nhà nước là hoạt động
chủ đạo của các chủ thể có thẩm quyền. Có thể khẳng định rằng hiệu quả của
quản lý hành chính nhà nước phụ thuộc rất nhiều vào chất lượng và hiệu quà của
các quyết định hành chính được ban hành và việc tổ chức thực hiện chúng trên
thực tế. về đại thể, các quyết định hành chính trong quản lý hành chính nhà nước
được phân chia thành hai loại cơ bản: quyết định hành chính quy phạm và quyết
định hành chính cá biệt (quyết định áp dụng pháp luật trong quản lý hành chính
nhà nước).
Trên thực tế, hđiều chinh chủ yếu

CŨ£

Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008, các văn

bản hướng dẫn thi hành Luật này và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật
của Hội đồng nhân (dìn, ủ y ban nhân dân 2004. Trong một chừng mực nhất
định, đến nay hoạt động này đã đi vào nề nếp tương đối ổn định, chất lượng và
hiệu quả của hoạt độmg ban hành quyết định hành chính quy phạm đã được cải
thiện rõ nét. Kết quả này đã mang lại những tác động tích cực đối với hoạt động
quản lý hành chính nlhi nước ở các cấp quản lý từ trung ương đến địa phương.

1


Bên cạnh đó, dù đã có nhiều nỗ lực đáng ghi nhận, hoạt động ban hành
quyết địáh hành chính (cá biệt) hiện nay của các chủ thể có thẩm quyền ở nước
ta còn nhiều bất cập, ảnh hưởng tiêu cực đến chất lượng hoạt động quản lý hành
chính nhà nước, làm giảm sút lòng tin của người dân đối với chính quyền mà
điển hình là:
- Sự tùy tiện trong ban hành các quyết định hành chính (cá biệt) nhất là về
thủ tục và hình thức ban hành;
- Chưa có cơ chế hữu hiệu trong việc bảo đảm quyền và lợi ích họp pháp
của các cá nhân, tổ chức có liên quan đến quyết định hành chính (cá biệt) được
ban hành;
- Nhiều quyết định hành chính (cá biệt) được ban hành thiếu rõ ràng, minh
bạch, có nội dung trái pháp luật, xâm phạm các quyền, lợi ích hợp pháp của cá
nhân, tổ chức được pháp luật bảo vệ;
- Thiếu chuẩn mực cụ thể rõ ràng làm cơ sở để bảo đảm tính hợp pháp cho
các quyết định hành chính cá biệt được ban hành, dẫn đến việc xử lý những

quyết định hành chính (cá biệt) sai phạm của các chủ thể có thẩm quyền gặp
nhiều vướng mắc, ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả bảo đảm chất lượng của
hoạt động ban hành quyết định hành chính.
Có nhiều nguyên nhân dẫn đến các bất cập nêu trên trong đó phải kể đến
những nguyên nhân về mặt pháp luật. Một cách khái quát nhất, ở nước ta hiện
nay, các nguyên tắc chung liên quan đến việc xây dựng và ban hành quyết định
hành chính (cá biệt) còn chưa được quy định thống nhất trong các văn bản quy
phạm pháp luật. Hiện tại, các quy định pháp luật liên quan đến quy trình thủ tục,
hình thức ban hành, kiểm soát, xử lý quyết định hành chính (cá biệt) nằm rải rác

2


ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau. Trên thực tế, các quy định này
còn thiếu thống nhất, đồng bộ, nhiều nội dung còn bỏ ngỏ chưa được quy định cụ
thể. Vì vậy, hoàn thiện pháp luật về ban hành quyết định hành chính trong giai
đoạn hiện nay là nhiệm vụ cần được quan tâm đúng mức. về phương diện
nghiên cứu, thực tiễn cho thấy, ở nước ta hiện nay còn thiếu những nghiên cứu
toàn diện, đồng bộ cả về lý luận và thực tiễn liên quan đến pháp luật về ban hành
quyết định hành chính. Hiện nay, các cơ quan có thẩm quyền ở nước ta đang tiến
hành xây dựng Dự thảo Luật ban hành quyết định hành chính và trong quá trình
thực hiện nhiệm vụ này nhiều vấn đề thực tiễn đặt ra đòi hỏi phải giải quyết trên
cơ sở nghiên cứu thấu đáo về phương diện lý luận. Vì vậy, tập trung nghiên cửu
để làm rõ một số nội dung lý luận cơ bản về pháp luật ban hành quyết định chính
để làm cơ sở cho việc đánh giá thực trạng pháp luật ban hành quyết định hành
chính và đề xuất những giải pháp để hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực này là
vấn đề có ý nghĩa cấp thiết.
II. Tình hình nghiên cứu
1. Tinh hình nghiên cứu ở trong nước
Quyết định hành chính và ban hành quyết định hành chính là một trong

những nội dung quan trọng của pháp luật hành chính vì vậy giáo trình Luật hành
chính và một số giáo trình có liên quan của các cơ sở đào tạo luật ở nước ta đều
đề cập đến nội dung này.1 Liên quan đến quyết định hành chính, hoạt động ban
hành quyết định hành chính, pháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật trong lĩnh
vực này, đến nay ở nước ta đã có những công trình nghiên cứu đáng chú ý là:

1 Ví dụ, xem Trường Đại học Luật Hà N ội, Giảo trình Luật hành chỉnh Việt Nam, NXB Công an nhân dân, H.
2014, trang; Học viện Tư pháp, Giảo trình K ỹ năng g iả i quyết các vụ án hành chính, N X B Công an nhân dân,
H.2012, trang 8-35.

3


- Bùi Thị Đào, ‘Tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính’,
Luận án tiến s ĩ luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội, 2008;
- Đào Kim Cương ‘Một số căn cứ huỷ quyết định hành chính bị khiếu kiện,
cơ quan nhà nước ban hành quyết định hành chính trái pháp luật bồi thường thiệt
hại cho công dân’, Tạp chỉ toà án nhân dãn, số 4/2001;
- Vũ Thư, ‘Trình tự, thủ tục sửa đổi, huỷ bỏ quyết định hành chính ápdụng
đối với cá nhân, tổ chức’, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 11/2002;
- Vũ Thư, ‘Tính hợp pháp và họp lý của văn bản pháp luật và các biện
pháp xử lý các khiếm khuyết của nó’, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật (1/2003);
- Nguyễn Văn Quang, v ề xác định các căn cứ đánh giá tính hợp pháp của
quyết định hành chính trong xét xử các vụ án hành chính’, Tạp chỉ Luật học, số
4/2004;
- Nguyễn Cảnh Hợp và Cao Vũ Minh, ‘Tính hợp pháp và tính hợp lý của
quyết định quản lý nhà nước’, Tạp chỉ nghiên cứu lập pháp, số 11/2011;
- Viện Nghiên cứu Chính sách, Pháp luật & Phát triển (PLD), 'Tỉnh minh
bạch của quyết định hành chính\ Nhà xuất bản Lao động và Xã hội, tháng 10
năm 2012;

- Nguyễn Văn Quang, ‘Các căn cứ đánh giá tính hợp pháp của quyết định
hành chính’, Tạp chí Luật học, số 11/2013.
Các công trình nghiên cứu trên đề cập một số khía cạnh chứ không xem xét
toàn diện các nội đung liên quan đến quyết định hành chính và ban hành quyết
định hành chính dưới góc độ pháp luật ở nước ta. Đề tài nghiên cứu Hoàn thiện


pháp luật ban hành quyết định hành chính ở nước ta trong giai đoạn hiện nay sẽ
nghiên cửu một cách toàn diện các khía cạnh có liên quan và tổng kết thực tiễn để
đề ra các giải pháp nên không trùng lặp với các công trình nghiên cứu trước đây.
Hơn nữa, Đề tài này được thực hiện trong bối cảnh các cơ quan có thẩm quyền
đang tiến hành xây dựng Dự thảo Luật ban hành quyết định hành chính nên có thể
tận dụng được cơ hội tham khảo kết quả tổng kết, đánh giá các vấn đề lý luận và
thực tiễn liên quan đến hoạt động ban hành quyết định hành chính ở nước ta trong
giai đoạn hiện nay.
2. Tinh hình nghiên cứu ở nước ngoài
Quyết định hành chính là nội dung trọng tâm của pháp luật hành chính của
các nước trên thế giới vì hoạt động hành chính nhà nước được thực hiện và thể
hiện chủ đạo thông qua hoạt động ban hành các quyết định hành chính. Vì vậy, có
khá nhiều các công trình nghiên cứu của các tác giả nước ngoài về chủ đề này liên
quan đến khía cạnh khác nhau của hoạt động ban hành các quyết định hành chính.
Luật hành chính nói riêng và luật công nói chung là những lĩnh vực pháp luật gắn
với những yếu tố đặc thù của quốc gia; vì vậy, các công trình nghiên cứu của các
tác giả nước ngoài về chủ đề này tập trung chủ yếu nghiên cứu nội dung vấn đề
liên quan đến pháp luật của quốc gia minh. Ví dụ, công trình nghiên cứu của tác
giả Roger Douglas Douglas and Jones’s Administrative Law (fith edition), the
Federation Press 2006, đề cập đến các vấn đề pháp luật liên quan đến quyết định
hành chính trong đó có những bình luận về quy định pháp luật cũng như án lệ liên
quan, nhưng tập trung vào hệ thống pháp luật của úc. Một số công trình có nghiên
cứu, đề cập vấn đề này ở góc độ so sánh nhưng tập trung vào pháp luật của các

quốc gia đại diện cho những truyền thống pháp luật tiêu biểu. Ví dụ, công trình
nghiên cứu của tác giả Matina Kunnecke, Tradition and Change in Administrative
Law: An Anglo-German Comparísion, Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2007,


tập trung nghiên cứu các vấn đề có liên quan trong pháp luật của Cộng hòa liên
bang Đức và Anh quốc. Đặc biệt trong công trình nghiên cứu này, tác giả đã tập
trung phân tích nhiều nội dung pháp luật liên quan đến hoạt động ban hành quyết
định hành chính theo quy định của Luật thủ tục hành chính của Cộng hòa liên
bang Đức cũng như những nguyên tắc pháp luật có liên quan đến hoạt động ban
hành quyết định hành chính trong các án lệ của tòa án Anh quốc.
Nhừng công trình nghiên cứu trên là những tài liệu tham khảo để nhóm
nghiên cứu có điều kiện tiếp cận cách tiếp cận và giải quyết các vấn đề có liên
quan theo quy định của pháp luật nước ngoài; nắm bắt được xu thế phát triển
chung của pháp luật hành chính của các nước trên thế giới và trên cơ sở đó gợi
mở những đề xuất, kiến nghị đối với thực tiễn pháp luật của Việt Nam. Cũng cần
nhấn mạnh rằng dù đã có một số công trình nghiên cứu so sánh về pháp luật
hành chính của các tác giả nước ngoài hoặc của các tác giả Việt Nam thực hiện ờ
nước ngoài,2 cho đến thời điểm hiện nay chưa có một công trình nghiên cứu cụ
thể nào ở nước ngoài đề cập chuyên sâu và toàn diện đến vấn đề xây dựng và hoàn
thiện pháp luật về ban hành quyết định hành chính ở Việt Nam.

III. Phương pháp nghiên cứu
Đe thực hiện đề tài này, nhóm nghiên cứu sừ dụng các phương pháp
truyền thống trong nghiên cứu khoa học pháp lý như phương pháp tổng hợp,
phân tích, so sánh, thống kê (các chính sách, quy định pháp luật, báo cáo, các
công trình nghiên cứu khoa học có liên quan đã được đăng tải dưới các hình thức
khác nhau) để đạt được các mục tiêu nghiên cứu.

2 Ví dụ, xem Nguyen Van Quang, Judiciailly Reviewable Admnistrative Actions: the Development o f

Administrative Justice in Vietnam trong tạp chí Verfassung und Recht in ữ bersee, số 4 năm 2013 trang 367 387. Trong nghiên cứu này, tác giả chỉ đề cập một số khía cạnh pháp luật liên quan đến hoạt động ban hành quyết
định hành chính, đặc biệt là việc cần có định nghĩa pháp luật chung về quyết định hành chính đề tạo cơ sở thống
nhất cho việc áp dụng các vấn đề pháp luật có liên quan.

6


IV. Mục đích nghiên cứu, ý nghĩa lý luận và thực tiễn của Đe tài
Đề tài tập trung nghiên cứu chuyên sâu một số vấn đề lý luận có liên quan
đến quyết định hành chính và pháp luật về ban hành quyết định hành chính, nhất
là những đã vấn đề được bàn luận nhiều trong pháp luật và thực tiễn thi hành pháp
luật của các nước phát triển nhưng chưa được đề cập nhiều trong pháp luật và thực
tiễn thi hành pháp luật ờ nước ta. Trên cơ sờ này, Đề tài bước đầu đánh giá thực
trạng pháp luật về ban hành quyết định hành chính ở nước ta và đề xuất các kiến
nghị nhằm hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực này.
Kết quả nghiên cứu của Đề tài là tài liệu tham khảo cho các nhà hoạch định
chính sách, các chuyên gia xây dựng pháp luật, các nhà quản lý - những người quan
tâm đến vấn đề xây dựng và hoàn thiện pháp luật về ban hành quyết định hành
chính, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý hành chính nhà nước ở nước
ta. Kết quả đề tài cũng sẽ là tài liệu tham khảo cho sinh viên, học viên cao học,
nghiên cứu sinh luật - những người quan tâm nghiên cứu khía cạnh nội dung này
của pháp luật hành chính nhất là trong bối cảnh của việc xây dựng, hoàn thiện pháp
luật của nước ta trên bước đường hội nhập quốc tế và toàn cầu hóa.
V. Phạm vi nghiên cứu đề tài
Trong khuôn khổ của một đề tài khoa học cấp cơ sở, Nhóm nghiên cứu
giới hạn phạm nghiên cứu như sau:
Thứ nhấi, Đề tài tập trung nghiên cứu các vấn đề pháp luật liên quan đến
hoạt động ban hành quyết định hành chính cá biệt (quyết định hành chính áp
dụng pháp luật} chứ không nghiên cứu các quyết định hành chính quy phạm. Tuy
nhiên, để bảo đảm tính lô-gic và sự mạch lạc trong cách đặt vấn đề, ở chuyên đề

nghiên cứu lý hận về quyết định hành chính, Nhóm nghiên cứu sẽ trình bày vấn
đề có liên quan theo cách tiếp cận từ khái quát đến cụ thể, theo đó, trong một vài

7


nội dung có liên quan, khái niệm quyết định hành chính quy phạm sẽ được giới
thiệu.
Thứ hai, việc đánh giá pháp luật ban hành quyết định hành chính ở nước ta
được thực hiện trên cơ sở khái niệm ‘pháp luật về ban hành quyết định hành chính’
mà Nhóm nghiên cứu xây dựng. Theo đó, Đe tài chỉ tập trung nghiên cứu các vấn
đề mang tính nguyên tắc chung liên quan đến hoạt động ban hành quyết định
hành chính trong mọi lĩnh vực của quản lý hành chính nhà nước mà không tập
trung xem xét những nội dung đặc thù gắn với hoạt động ban hành quyết định
hành chính trong từng lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước cụ thể. Ngay cả
trong các vấn đề mang tính nguyên tắc chung liên quan đến hoạt động ban hành
quyết định hành chính, Nhóm nghiên cứu cũng không trải đều tất cả các vấn đề
mà tập trung vào những nội dung đang được pháp luật và thực tiễn ở nước ta đòi
hỏi. Tất nhiên, để có thể giải quyết được yêu cầu của Đe tài, các quy định pháp
luật chi tiết liên quan đến việc ban hành quyết định hành chính trong những lĩnh
vực quản lý nhà nước cụ thể có thể được phân tích, dẫn chứng minh họa cho các
luận điểm có liên quan.
VI. Nội dung nghiên cứu
Với việc giới hạn phạm vi nghiên cứu như trên, Đề tài tập trung giải quyết
vào những nội dung cơ bản sau đây:
- Một số vấn đề lý luận về pháp luật ban hành quyết định hành chính làm
cơ sở cho việc đánh giá thực trạng pháp luật về ban hành quyết định hành chính
của nước ta trong giai đoạn hiện nay;
- Kinh nghiệm lập pháp của một số quốc gia có hệ thống pháp luật hành
chính phát triển với tính chất là bài học kinh nghiệm cho việc xây dựng và hoàn

thiện pháp luật trong lĩnh vực này của Việt Nam;
- Đánh giá thực trạng pháp luật về ban hành quyết định hành chính của
nước ta trong giai đoạn hiện nay;
8


-

Đê xuât những kiên nghị nhăm hoàn thiện pháp luật vê ban hành quyêt

định hành chính của nước ta trong giai đoạn hiện nay đặc biệt là việc xây dựng
và hoàn thiện Dự thảo Luật ban hành quyết định hành chính đang được các cấp
có thẩm quyền tiến hành xây dựng.
Các nội dung nghiên cứu nghiên cứu trên được thể hiện chi tiết trong các
chuyên đề nghiên cứu cụ thể sau đây:
Chuyên đề 01: Khái quát chung về quyết định hành chính và pháp luật ban
hành quyết định hành chính
Chuyên đề 02: Thủ tục ban hành quyết định hành chính
Chuyên đề 03: Quyền tự định liệu trong hoạt động ban hành quyết định
hành chính
Chuyên đề 04: Các tiêu chuẩn đánh giá tính hợp pháp quyết định hành
chính
Chuyên đề 05: Kiểm soát hoạt động ban hành quyết định hành chính
Chuyên đề 06: Xử lý các quyết định hành chính khiếm khuyết
Chuyên đề 07: Pháp luật ban hành quyết định hành chính của Cộng hòa
liên bang Đức
Chuyên đề 08: Pháp luật ban hành quyết định hành chính của Nhật Bản
Chuyên đề 09: Pháp luật ban hành quyết định hành chính của ú c
Chuyên đề 10: Thực trạng pháp luật về ban hành quyết định hành chính và
một số định hướng chính sách xây dựng Luật ban hành quyết định hành chính

9


PHẢN THỬ HAI

BÁO CÁO TỔNG THUẬT ĐỀ TÀI NGHIÊN

cứu KHOA HỌC

“Hoàn thiện pháp luật về ban hành quyấ định hành chính
ở nước ta trong giai đoạn hiện naỳ’i>
A.

MỘT SỐ VÁN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUYÉT ĐỊNH HÀNH CHÍNH VÀ

PHÁP LUẬT VÈ BAN HÀNH QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH
Quyết định hành chính và pháp luật về ban hành quyết định hành chính không
phải là những vấn đề mói đặt ra đối với lý luận và thực tiễn pháp luật hành chính ở nước
ta. Tuy nhiên, ở nước ta, các vấn đề lý luận về quyết định hành chính, pháp luật về ban
hành quyết định hành chính làm cơ sở cho việc phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật
và đưa ra các kiến nghị, đề xuất hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực này lại chưa được
nghiên cứu một cách toàn diện, có hệ thống. Vì vậy, trong Đồ tài này, Nhóm nghiên cứu
tập trung đáng kể vào việc nghiên cứu một số vấn đề lý luận liên quan đến quyết định
hành chính và pháp luật về ban hành quyết định nhằm làm sáng rõ:
- Bản chất của quyết định hành chính làm cơ sở cho việc xây dựng khái niệm
pháp lý về quyết định hành chính phù hợp, áp dụng thống nhất trong thực tiễn.
- Những nội dung cơ bản liên quan đến hoạt động ban hành quyết định hành
chính làm cơ sở cho việc xem xét, đánh giá các quy định hiện hành liên quan đến hoạt
động ban hành quyết định hành chính cũng như đề xuất, kiến nghị nhằm hoàn thiện quy

định pháp luật trong lình vực này.
I.

Nhận thức chung về quyết định hành chính và pháp luật ban hành quyết

đinh hành chính
V

1. Quyết định hành chính
Trong khoa học luật hành chính, quyết định hành chính là khái niệm được xây
dựng trên cơ sở đánh giá, xem xét các dấu hiệu đặc trưng cơ bản của sản phẩm là kết quả

10


của các hoạt động quản lý hành chính nhà nước diễn ra trên các lĩnh vực của đời sống xã
hội, theo đó:
- Đây là sản phẩm hoạt động của các chủ thể quản lý hành chính nhà nước
có thẩm quyền;
- Đây là sản phẩm mang tính quyền lực nhà nước: được hình thành trên cơ sở
của việc thực hiện thẩm quyền của các chủ thể quản lý hành chính nhà nước theo
quy đinh của pháp luật và được bảo đảm thực hiện bàng các biện pháp cưỡng
chế nhà nước trong trường hợp cần thiết; được hình thành trên cơ sở ý chí quyền
lực đơn phương của các chủ thể quản lý hành chính nhà nước, phù hợp với thẩm
quyền mà pháp luật đã trao cho các chủ thể này; luôn bao hàm sự điều chỉnh, hay
nói cách khác, nó hướng đến việc làm phát sinh những hậu quả pháp lý mang
tính chất bắt buộc;
- Đây là sản phẩm có tác động pháp lý trực tiếp ra bên ngoài hệ thống của
chủ thể có thẩm quyền đã đưa ra quyết định;
- Đây là sản phẩm được hình thành theo trình tự, thủ tục, dưới hình thức

được pháp luật quy định.
Với cách tiếp cận như vậy, trên cơ sở kế thừa và phát triển định nghĩa về quyết
định hành chính đã được trình bày trong các công trình nghiên cứu trước đây, ở góc độ
chung, Nhóm nghiên cứu đã quan niệm quyết định hành chính là “kết quả sự thể hiện
ỷ chí quyền lực đom phương của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, những người
có chức vụ, các tổ chức và cả nhân được Nhà nước trao quyền, thực hiện trên cơ
sở và để thi hành pháp luật, theo trình tự và hình thức do pháp luật quy định, có
tác động pháp lý trực tiếp đối với cả nhân, tổ chức bên ngoài hệ thống của chủ
thể cỏ thẩm quyền, hướng tới việc thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chỉnh nhà
nước trong lĩnh vực hoặc vấn đề được phân công phụ trách”.


Với cách tiêp cận chung như vậy vê quyêt định hành chính, biêu hiện trên
thực tế của các quyết định hành chính tương đối đa dạng và được phân ehia
thành hai nhóm chủ yếu:
- Các quyết định hành chính đưa ra các quy phạm pháp luật điều chỉnh các
vấn đề phát sinh trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước (quyết định hành
chính quy phạm);
- Các quyết định hành chính đưa ra các mệnh lệnh pháp luật cụ thể, áp
dụng đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể nhàm giải quyết những công việc
phát sinh trong quản lý hành chính hành chính nhà nước (quyết định hành chính
cá biệt hay quyết định hành chính áp dụng pháp luật).
Thực tiễn pháp luật của nhiều nước trong đó có Việt Nam cho thấy, quyết
định hành chính cá biệt là công cụ được sử dụng phổ biến trong quản lý hành
chính nhà nước. Vì thế, pháp luật điều chỉnh chuyên biệt hoạt động ban hành
quyết định hành chính đều tập trung vào nhóm các quyết định hành chính cá biệt.
Phù hợp với điều này, Nhóm nghiên cứu đã giói hạn việc nghiên cứu của mình
trong phạm vi liên quan đến quyết định hành chính cá biệt và thống nhất quan
niệm quyết định hành chính là “kết quả sự thể hiện ỷ chí quyền lực đơn phương
của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, những người có chức vụ, các tổ chức và

cả nhân được Nhà nước trao quyền, thực hiện trên cơ sở và để thi hành pháp
luật, theo trình tự và hình thức do pháp luật quy định, có tác động pháp lý trực
tiếp đối với cá nhân, tổ chức bên ngoài hệ thống của chủ thể có thẩm quyền,
nhằm giải quyết một vấn đề cụ thể liên quan đến một hoặc một sổ đổi tượng cụ
thể trong quản lý hành chính nhà nước.”
Quan niệm như trên về quyết định hành chính có thể là gợi ý cho việc xây
dựng một định nghĩa pháp luật chính thức về quyết định hành chính ờ Việt Nam.
Lẽ tất nhiên, bản thân quyết định hành chính là một khái niệm khá phức tạp. Xử
lý các vấn đề pháp lý có liên quan đến hoạt động ban hành quyết định hành
12


chính, vì thế, cũng đặt ra nhiều vấn đề cần được quan giải quyết thấu đáo. Một
mặt, các quy định pháp luật cần phải đủ rõ ràng để đưa ra các dấu hiệu đặc trưng
xác định quyết định hành chính. Mặt khác và quan trọng hơn cả là việc đưa ra
những giải thích, hướng dẫn cụ thể liên quan đến những dấu hiệu đặc trưng này
nhằm bảo đảm cho việc áp dụng đồng bộ, thống nhất những vấn đề pháp luật
liên quan đến quyết định hành chính.
2.

Pháp luật về ban hành quyết định hành chính và các tiêu chí đánh giá

mức độ hoàn thiện của pháp luật về ban hành quyết định hành chính
Ban hành quyết định hành chính là hoạt động chủ đạo trong quản lý hành
chính nhà nước. Hiệu quả quản lý hành chính nhà nước phụ thuộc chủ yếu vào
chất lượng của hoạt động ban hành quyết định hành chính. Pháp luật về ban hành
quyết định hành chính, vì thế, có vai trò quan trọng trong việc điều chỉnh hiệu
quả các vấn đề phát sinh liên quan đến hoạt động quản lý hành chính nhà nước.
Từ góc độ khoa học, Nhóm nghiên cứu xác định pháp luật về ban hành
quyết định hành chỉnh là tổng thể các quy phạm pháp luật được các chủ thể có

thẩm quyền ban hành có nội dung là các vấn đề liên quan đến hoạt động ban
hành quyết định hành chính bao gồm thẩm quyền, nội dung, hình thức, trình tự,
thủ tục ban hành quyết định hành chính, các yêu cầu về tính hợp pháp của quyết
định hành chỉnh, kiểm soát, xử lý các quyết định hành chính và những nội dung
có liên quan khác. Lĩnh vực pháp luật này có hai đặc điểm nổi bật sau đây:
Thứ nhất, về phương diện nội dung, những quy định của lĩnh vực pháp
luật này gắn với những nội dung điều chinh chung hoạt động ban hành quyết
định hành chính trong mọi lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước và những nội
dung điều chỉnh đặc thù hoạt động ban hành quyết định hành chính trong mỗi
lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước cụ thể. Nội dung điều chỉnh chung thể
hiện trong những quy định mang tính nguyên tắc về vấn đề khác nhau của hoạt
động ban hành quyết định hành chính. Nội dung đặc thù thể hiện trong những
13


quy định về chuyên môn của lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước có liên quan.
Chẳng hạn, liên quan đến thủ tục ban hành quyết định hành chính, những quy
định nằm trong phần chung có thể xác định nguyên tắc chung là việc ban hành
quyết định hành chính phải được thực hiện trong thời hạn nhất định và nằm trong
khoảng thời hiệu được phép thực hiện. Tuy nhiên, thời hạn, thòi hiệu cụ thể của
việc ban hành quyết định hành chính giải quyết những loại công việc cụ thể gắn
với từng lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước (giải quyết khiếu nại, kỷ luật
công chức, hay xử phạt vi phạm hành chính...) được các quy định liên quan
trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước cụ thể xác định. Chính đặc điểm về
nội dung này đặt ra nhiệm vụ quan trọng cho hoạt động xây dựng pháp luật trong
lĩnh vực này là bảo đảm sự đồng bộ, thống nhất giữa các quy định pháp luật
trong lĩnh vực chuyên ngành và những quy định pháp luật chung.
Thứ hai, nguồn của pháp luật về ban hành quyết định hành chính tương
đối đa dạng. Trong hệ thống pháp luật của nhiều quốc gia trên thế giới, các quy
định pháp luật về những vấn đề chung liên quan đến hoạt động ban hành quyết

định hành chính thường được pháp điển hóa trong một văn bản Luật, do pháp
điển hóa những quy định pháp luật điều chỉnh những vấn đề chung của hoạt
động ban hành quyết định hành chính có thể được thực hiện tương đổi thuận lợi.
Tuy nhiên, việc pháp điển hóa những quy định pháp luật liên quan đến những
đặc thù của hoạt động ban hành quyết định hành chính trong lĩnh vực quản lý
hành chính nhà nước là công việc không đom giản do sự phong phú, đa dạng của
các lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước. Đe tìm hiểu, nghiên cứu và thực hiện
những quy định pháp luật này, cần thiết phải dẫn chiếu đến các văn bản pháp
chuyên ngành khác nhau trong các lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước khác
nhau.
Là một bộ phận của hệ thống pháp luật hành chính, pháp luật về ban hành
quyết định hành chính có vai trò quan trọng trong việc điều chỉnh các vấn đề liên


quan đến nội dung hoạt động quản lý hành chính nhà nước, thể hiện những khía
cạnh cụ thể sau đây:
Thứ nhất, pháp luật về ban hành quyết định hành chính cung cấp các
chuẩn mực cần thiết làm cơ sở cho việc bảo đảm cho hoạt động ban hành quyét
định hành chính đi vào nề nếp, quy củ, thống nhất trong phạm vi cả nước, các
địa phương, các Bộ, Ngành.
Thứ hai, pháp luật về ban hành quyết định hành chính cung cấp những cơ
sở pháp lý cần thiết làm căn cứ cho việc kiểm tra, đánh giá và xử lý các quyết
định hành chính khiếm khuyết trong quản lý hành chính nhà nước, trên cơ sở đó
nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động ban hành quyết định hành chính.
Thứ ba, pháp luật ban hành quyết định hành chính có tác động trực tiếp
đổi với hiệu quả hoạt động quản lý hành chính nhà nước trên các lĩnh vực của
đời sống xã hội. Là hình thức cơ bản, chủ yếu của hoạt động quản lý hành chính
nhà nước, chất lượng và hiệu quả của hoạt động ban hành quyết định hành chính
tác động trực tiếp đến hiệu quả hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Pháp
luật ban hành quyết định hành chính tạo lập cơ sở pháp lý để nâng cao chất

lượng và hiệu quả hoạt động ban hành quyết định hành chính, qua đó, nâng cao
hiệu quả hoạt động quản lý hành chính nhà nước.
Thứ tư, pháp luật ban hành quyết định hành chính góp phần quan trọng
trong việc tạo lập căn cứ pháp lý để giải quyết các khiếu kiện hành chính, bảo vệ
các quyền, lợi ích họp pháp của Nhà nước, cá nhân và tổ chức trong quản lý
hành chính nhà nước, v ề bản chất, việc giải quyết các khiếu kiện hành chính
thực chất là việc xem xét, đánh giá tính hợp pháp, đúng đắn của các quyết định,
hành vi hành chính có liên quan. Đe thực hiện được công việc này, việc xác định
những căn cứ pháp làm cơ sở cho việc đánh giá tính hợp pháp đúng đắn của các
quyết định hành chính, hành vi hành chính là nội dung có ý nghĩa quyết định.
Pháp luật ban hành quyết định hành chính sẽ cung cấp các chuẩn mực pháp lý có
15


liên để các chủ thể có thẩm quyền (cơ quan giải quyết khiếu nại hành chính, tòa
án xét xử các vụ kiện hành chính) dựa vào đó để đưa ra các quyết định phù hợp.
Với vai trò quan trọng như đã nêu trên, xây dựng và hoàn thiện pháp luật
trong lĩnh vực này luôn là yêu cầu cần thiết, khách quan, v ề nguyên tắc, việc
xây dựng và hoàn thiện pháp luật nói chung và pháp luật ban hành quyết định
hành chính nói riêng đều cần phải dựa trên những tiêu chí nhất định. Đây là
những tiêu chí đã được lý luận về nhà nước và pháp luật chỉ ra và thực tiễn xây
dựng và thực hiện pháp luật đã kiểm nghiệm, minh chứng. Những tiêu chí này
bao gồm:
- Tính toàn diện và đồng bộ: Ở bình diện chung, tính toàn diện và đồng bộ
của hệ thống pháp luật thể hiện ở khả năng đáp ứng được đầy đủ nhu cầu điều
chỉnh pháp luật các lĩnh vực quan trọng của đời sống xã hội. Yêu cầu đối với
pháp luật ban hành quyết định hành chính thể hiện ở chỗ các quy định pháp luật
trong lĩnh vực này phải có khả năng điều chỉnh, bao quát các vấn đề cơ bản,
quan trọng phát sinh trong hoạt động ban hành quyết định hành chính của các
chủ thể có thẩm quyền quản lý hành chính nhà nước trên các lĩnh vực quản lý

khác nhau. Tiêu chí này cũng đặt ra nhiệm vụ quan trọng là cùng với việc đặt ra
những quy định pháp luật điều chỉnh những vấn đề mang tính chung, khái quát,
nguyên tắc, việc xây dựng các quy định pháp luật chi tiết, hướng dẫn thực hiện
các quy định mang tính nguyên tắc chung cần được đặc biệt chú trọng, đảm bảo
sự đồng bộ mang tính hệ thống của pháp luật.
- Tính thống nhất: Tiêu chí này bảo đảm cho hệ thống các quy định pháp
luật về ban hành quyết định hành chính không có sự chồng chéo, mâu thuẫn,
luôn bảo đảm sự hài hòa, phù hợp với nhau về nội dung, bảo đảm tính thứ bậc về
hiệu lực pháp lý của các quy định pháp luật trong hệ thống. Đặc biệt, trong lĩnh
vực pháp luật ban hành quyết định hành chính, việc xây dựng và hoàn thiện pháp
luật cần chú trọng đến yếu tổ bảo đảm nguyên tắc quy định nằm trong văn bản
16


pháp luật chuyên ngành phải phù hợp với quy định này trong văn bản pháp luật
chung.
- Tính phù hợp: Tiêu chí này bảo đảm cho hệ thống các quy định pháp luật
về ban hành quyết định hành chính phải phán ánh đúng trình độ phát triển của
đời sống xã hội, trình độ của đội ngũ quản lý, trình độ dân trí nói chung và như
vậy có khả năng triển khai thực hiện trên thực tế. cần lưu ý rằng, hiện nay,
trong quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật về ban hành quyết định hành
chính việc tham khảo kinh nghiệm lập pháp của các nước có trình độ tiên tiến là
điều phù họp và hoàn toàn mang tính khách quan. Tuy nhiên việc tham khảo và
vận dụng kinh nghiệm nước ngoài ở mức độ nào? Điều đó có phù hợp với điều
kiện cụ thể của Việt Nam hay không là vấn đề cần được đặc biệt lưu tâm. Đối
với lĩnh vực pháp luật về ban hành quyết định hành chính, các vấn đề liên quan
đến trình độ dân chủ, nhận thức về pháp quyền, những yếu tố đặc thù về điều
kiện chính trị - xã hội, đặc thù của hệ thống pháp luật luôn là những vẩn đề cần
đặc biệt lưu ý đối với đội ngũ những người làm công tác xây dựng pháp luật.
- Ngôn ngữ và kỹ thuật xây dựng pháp luật: tiêu chí này đòi hỏi yếu tố

ngôn ngữ và kỹ thuật diễn đạt phải được đặc biệt coi trọng nhằm bảo đảm các
văn bản pháp luật trong lĩnh vực này có cơ cấu chặt chẽ, diễn đạt một cách trong
sáng, dễ hiểu, minh bạch; những nội dung mang tính chuyên môn sâu phải được
giải thích hướng dẫn rõ ràng, tạo được sự thống nhất trong việc hiểu và áp dụng
pháp luật. Có như vậy, pháp luật về ban hành quyết định hành chính mới thực sự
phát huy được hiệu quả trong thực tiễn quản lý hành chính nhà nước.
- Tính khả thi: Tiêu chí này mang tính chất bao trùm, tổng hợp của tất cả
các yếu tố đã nêu và phân tích ở trên. Nói cách khác, bảo đảm được tính toàn
diện, đồng bộ, phù hợp và đáp ứng được các tiêu chuẩn về ngôn ngữ và kỹ thuật
lập pháp tất yếu sẽ có căn cứ và cơ sở để bảo đảm tính khả thi.

TRUNG TÂM THÔNG TIN THƯ VIỆN
TRƯỜNG OẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI
PHÒNG ĐỌC .■

âấA____ -

17


Tóm lại, việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật ban hành quyết định hành
chính phải được tiến hành trên cơ sở các tiêu chí xác định mức độ hoàn thiện của
hệ thống pháp luật nói chung có tính đến những yểu tố đặc thù của hoạt động
ban hành quyết định hành chính của các chủ thể có thẩm quyền quản lý hành
chính nhà nước trên các lĩnh vực của đời sổng xã hội. Việc bám sát vào những
tiêu chí này được phản ánh trong cả hoạt động đánh giá thực trạng pháp luật có
liên quan cũng như trong việc đề xuất, kiến nghị, hoàn thiện quy định pháp luật
hiện có và xây dựng mới các quy định pháp luật có liên quan đến hoạt động ban
hành quyết định hành chính.
n . Một số nội dung cơ bản của pháp luật về ban hành quyết định hành

chính và kinh nghiệm lập pháp của nuớc ngoài trong Gnh vực này
v ề phương diện lý luận, việc phân tích những nội dung cơ bản của pháp luật về

ban hành quyết định hành chính cũng như kinh nghiệm lập pháp của nước ngoài trong
lĩnh vực này có ý nghĩa quan trọng toong việc đật cơ sở, nền tảng cho những kiến nghị,
đề xuất cụ thể liên quan đến việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật về ban hành quyết
định hành chính. Với nội dung này, Nhóm nghiên cứu tiếp cận vấn đề theo nguyên tắc
tập trung vào những nội dung mà pháp luật cũng như thực tiễn ở nước ta đang đặt ra
những yêu cầu cần giải quyết, làm cơ sở cho những kiến nghị, đề xuất có liên quan.
1. Thủ tục ban hành quyết đinh hành chính
Tiếp cận vấn đề với tính chất là nội dung trọng tâm của thủ tục hành chính, Nhóm
nghiên cứu xác định thủ tục ban hành quyết định hành chính là nội dung quan trọng của
pháp luật về ban hành quyết định hành chính, bởi lẽ:
-

Thứ nhất, thủ tục ban hành quyết định hành chính bảo đảm thực hiện đầy

đủ thẩm quyền của chủ thể đưa ra các quyết định hành chính. Quyết định hành
chính là biểu hiện tập trung của việc thực thi quyền hành pháp. Do đó, ban hành
quyết định hành chính để giải quyết các công việc thuộc thẩm quyền của mình
không chỉ là quyền hạn mà còn là nhiệm vụ bắt buộc của chủ thể quản lý hành
18