Nghiên cứu pháp luật về tài chính công ở Việt Nam

9 Ỉ/:!
0>
Ặ
--

^

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI
■

■

■

■

ĐẼ TÀI KHOA HỌC CAP TRƯỜNG

NGHIÊN CỨU PHÁP LUẬT VỀ
■

TÀI CHÍNH CÔNG Ở VIỆT NAM
■

MẨ SỐ: LH 2010 18/ĐHL HN

Chủ nhiệm đề tài: TS.Phạm Thị Giang Thu
Thư ký đề tài

: ThS.Trần Vũ Hải

TRƯNG TÂM THÕNG TIN THƯ VIỆN
TRU ÙNG ĐẠI HỌG LUẬT HÀ NỘI
phòng đọc
__ ị 4 4 —

Hà Nội-2011
'Igtirt'*; V ( LUÁTHẦ M b


MỤC LỤC
Trang
Phần I: BÁO CÁO TỔNG QUAN ĐÈ TÀI

1

A. Phần mở đầu

2

B. Tcm tắt kết quả nghiên cứu của đề tài

8

Phần II: CÁC CHUYÊN ĐỀ NGHIÊN c ứ u

50

Chuyên đề 1: Khái niệm và nội dung của tài chính công

51

Chuyên đề 2: Khái niệm và kết cấu pháp luật về tài chính công

73

Chuyèìĩ để 3: Mục tiêu và những yêu cầu cơ bản trong việcxây dựng
và hoìn thiện pháp luật về tài chính công ở Việt Nam

87

Chuyên đề 4: Đánh giá thực trạng lập, chấp hành, quyết toán ngân
sách nhà nước và phương hướng hoàn thiện

101

Chuyèn đề 5: Một số vấn đề về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

129

Chuyên đề 6: Đánh giá thực trạng và định hướng hoàn thiện pháp
luật điều chỉnh các khoản chi hành chính ở Việt Nam

139'

Chuyên để 7: Đánh giá thực trạng và định hướng hoàn thiện pháp
luật điều chỉnh hoạt động đầu tư tài chính của nhà nước vào lĩnh vực
kinh doanh

155.

Chuyên đề 8: Thực trạng pháp luật và định hướng hoàn thiện pháp
luật thu ngân sách nhà nước từ thuế ở Vịệt Nam

185 "

Chuyén đề 9: Đánh giá thực trạng và định hưóng hoàn thiện pháp
luật vẻ quản lý nợ công ở Việt Nam

208

Chuyên đề 10: Đánh giá thực trạng hoạt động giám sát quá trình quản
lý, sử dụng ngân sách nhà nước

225


PHẦN I

BÁO CÁO TỒNG QUAN ĐÈ TÀI


A. PHẦN MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài
Trong điều kiện xây dựng nền kinh tế thị trường theo định hướng xã
hội chủ nghĩa ở Việt Nam hiện nay, lĩnh vực tài chính công giữ một vai trò
hêt sức quan trọng. Một là, với chủ trương lấy thành phần kinh tế nhà nước là
chủ đạo, thì vai trò của hoạt động tài chính nhà nước là hết sức căn bản, then
chốt nhầm đảm bảo tính hiệu quả của thành phân kinh tế nhà nước. Hai là, với

tư cách là chủ thê quản lý xã hội, hoạt động tài chính công sẽ góp phần đảm
bảo khả năng phân phổi và tái phân phối của cải xã hội một cách công bằng,
nhằm hạn chế những “méo mó” của nền kinh tế thị trường, tăng cường khả
năng xây dựng xã hội dân chủ, công bằng, văn minh.
Trong khi đó, hệ thống pháp luật điều chỉnh lĩnh vực tài chính công
mặc đù đã có những bước phát triển nhất định nhưng trong thời gian qua đã
bộc lộ nhiều bất cập, gây cản trở cho hoạt động tài chính của nhà nước, cũng
như sự phát triển của kinh tế xã hội. Ngay bản thân thuật ngữ “pháp luật về tài
chính công” cũng còn nhiều ý kiến và cách hiểu khác nhau, thậm chí có quan
điểm không thừa nhận thuật ngữ này. Do đó trong bối cảnh hiện nay, việc
nghiên cửu tổng thể những nội dung của pháp luật về tài chính công, từ đó đề
xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật là hết sức quan trọng. Bên cạnh đó,
việc nghiên cứu thực trạng và hướng hoàn thiện pháp luật về tài chính công
còn giúp hoàn thiện nội dung chương trình giảng dạy môn học Luật Tài chính
ở các trường luật nói chung và Đại học Luật Hà Nội nói riêng.
Với những lý do trên, việc lựa chọn nghiên cứu đề tài “Nghiên cứu
pháp luật vê tài chính công ở Việt Nam” là cần thiết và đáp ứng nhu cầu lý
luận cũng như thực tiễn.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Lĩnh vực tài chính công và pháp luật về tài chính công từ trước đến nay

-

2-


đã được khá nhiều các tác giả trong và ngoài nước nghiên cứu ở những khía
cạnh khác nhau và từng thời kỳ khác nhau.
Đổi với các tác giả nước ngoài, có thể liệt kê ở đây một sổ tác phẩm chủ
yêu sau đây: Cuôn “Tài chính công” của tác giả Micheỉ Bouvier và cộng sự

(2005) là một tác phẩm phân tích khá kỹ và sâu sắc các vấn đề lý luận về tài
chính công và pháp luật về tài chính công của nước Pháp trong mối tương quan
với thê chế Liên minh Châu Âu. Những đánh giá của tác giả về hoạt động tài
chính công không chỉ đúng cho nước Pháp mà đáng để tham khảo cho bất kỳ
quốc gia nào xây dựng nền tài chính công hiện đại; Cuốn “Nhập môn thuế đại
cương và lý thuyêt thuê” của tác giả Micheỉ Bouvier (2006) là một cuốn sách
có giá trị, đặc biệt vê nội dung lý luận về pháp luật thuế như: khái niệm về
thuế, các học thuyết về thuế, các nguyên tắc đánh thuế, chính sách thuế,

V .V ..

Có thể nói, những quan niệm hiện đại về thuế đều được tác giả đề cập và đánh
giá một cách cẩn trọng và có giá trị; Cuốn “Kinh tế phát triển” của Robert c.
Guelỉ (2009) là một tác phẩm phân tích nhiều khía cạnh về tài chính công hiện
đại như quan hệ giữa tăng trưởng và phát triển, chi tiêu công, chính sách thuế
thu nhập cá nhân...; Cuốn “Quản lý tài chính của Trung Quốc” của tác giả
Hạng Hoài Thành (2008) đưa đến một cái nhìn khá toàn diện về hệ thống tài
chính và quản lý tài chính công của Trung Quốc trong những năm gần đây bao
gồm cả những mặt tích cực và hạn chế của nó.
Tại Việt Nam, có một số tác phẩm chủ yếu nghiên cứu về tài chính
công như sau: Cuốn “Điều hoà ngân sách giữa trung ương và địa phương” của
nhóm tác giả TS.Bùi Đường Nghiêu (chủ biên), ThS.Võ Thành Hưng và
ThS.Nguyễn Minh Tân (2006) đề cập đến việc phân chia nguồn lực ngân sách
giữa các cấp ngân sách, thực trạng ở Việt Nam và kinh nghiệm quốc tế về vấn
đề này. Nhóm tác giả cũng có những kiến nghị rất đáng quan tâm để hoàn
thiện hệ thống NSNN ở Việt Nam; Cuốn “Quản lý chi tiêu công ở Việt Nam thực trạng và giải pháp” của GS,TS.Dương Thị Bình Minh (2005) đã đề cập

-

3-

khá toàn diện đên các mặt kinh tế, pháp lý và các giải pháp quản lý ngân sách
ở Việt Nam kể từ đầu giai đoạn đổi mới đến nay. Cuốn “Vận dụng phương
thức lập ngân sách theo kết quả đầu ra trong quản lý chi tiêu công của Việt
Nam” của tác giả TS.Sử Đình Thành (2005) đã cho thấy cái nhìn khá toàn
diện về lịch sử phát triển các phương thức soạn lập ngân sách. Thực tế hiện
nay, những giá trị của phương thức soạn lập ngân sách theo kết quả đầu ra đã
và đang được thê hiện thông qua sự phát triển của hệ thống pháp luật ngân
sách hiện nay. Cuốn “Hiệu quả chi tiêu ngân sách dưới tác động của vấn đề
nhóm lợi ích ở một số nước trên thế giới” của TS.Bùi Đại Dũng (2007) đã
phân tích khá sâu về chính sách công, mà cụ thể là tác động của ngân sách đối
với từng nhóm đối tượng nhất định có những lợi ích khác nhau.
Tuy nhiên, có thể đánh giá chung là các tác phẩm nêu trên, hoặc là chưa
găn với thực tiên Việt Nam trong nghiên cứu, hoặc là chỉ nghiên cứu dưới giác
độ kinh tế - tài chính học mà chưa đề cập trực tiếp dưới khía cạnh luật học.
Dưới khía cạnh luật học, mặc dù chưa có công trình khoa học lớn nghiên
cứu về pháp luật về tài chính công, nhưng dưới từng khía cạnh cụ thể cũng đã
có những bài nghiên cứu sâu sắc. v ề pháp luật thuế, đã có đề tài khoa học cấp
trường có tên gọi là “Cơ sở lý luận và thực tiễn về việc hoàn thiện hệ thống
pháp luật thuế Việt Nam” do TS.Nguyễn Ánh Vân chủ nhiệm bảo vệ thành công
năm 2007. Vào năm 2009, Tạp chí Luật học số 4/2009 chuyên đề Pháp luật
thuê do Bộ môn Luật Tài chính Ngân hàng chủ biên cùng với sự đóng góp của
nhiêu chuyên gia pháp lý tài chính khác đã có nhiều bài viết đáng tham khảo
như: “Thông tin về người nộp thuế trong pháp luật quản lý thuế ở nước ta hiện
nay” của ThS. Vũ Vãn Cương', “Một số vấn đề về việc ban hành Luật thuế môi
trường ở Việt Nam” của ThS. Trần Vũ Hải] “Hoàn thiện pháp luật thuế tài sản ở
Việt Nam” của TS.Nguyên Thị Lan Hương; “Phát triển bền vững và một số vấn
đề đặt ra cho hệ thống pháp luật thuế Việt Nam” của TS.Phạm Thị Giang Thu;
“Thuế nhà, đất - Một số bất cập và phương hướng hoàn thiện” của ThS.Phạm

-

4-


Nguyệt Thảo; “Thuế thu nhập doanh nghiệp với hoạt động chào bán cổ phiếu
của công ty cố phần” của ThS.Nguyễn Minh Hằng, V .V ..
Từ những công trình nghiên cứu luật học trên đây, có thể nhận thấy
chưa có công trình khoa học nào nghiên cúru một cách tổng thể và toàn diện
hệ thống pháp luật về tài chính công Việt Nam trong giai đoạn hiện nay.
Chính vì vậy việc nghiên cứu được đặt ra là hết sức cần thiết để góp phần
hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam trong bối cảnh phát triển nền kinh tế
thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập kinh tế quốc tế.
3. Mục đích nghiên cứu, phạm vi nghiên cứu của đề tài
Mục đích nghiên cứu của đề tài là làm rõ những vấn đề lý luận về nội
hàm khái niệm pháp luật về tài chính công và thực trạng pháp luật về tài chính
công Việt Nam hiện hành, từ đó đưa ra những giải pháp nhằm hoàn thiện
pháp luật về tài chính công, đáp ứng đòi hỏi của thực tiễn kinh tế xã hội của
Việt Nam, tăng cường hiệu quả quản lý tài chính công của nhà nước trong nền
kinh tế thị trường theo định hướng xã hôi chủ nghĩa và hôi nhâp kinh tế quốc
tế tại Việt Nam hiện nay.
Phạm vi nghiên cứu của đề tài được giới hạn là hệ thống các quy định
pháp luật về tài chính công hiện hành. Đề tài chủ yếu tập trung vào hai nội
dung chính: một là, thực trạng các quy định pháp luật về tài chính công hiện
hành, bao gồm cả những ưu điểm và nhược điểm, nhưng tập trung phân tích
kỳ về các nhược điểm; hai là, từ việc đánh giá ưu, nhược điểm đó, đề ra các
giải pháp nhằm hoàn thiện các quy định pháp luật về tài chính công hiện nay.
4. Phưoìig pháp nghiên cứu đề tài
Đê đạt được mục tiêu là làm rõ những vân đê lý luận và thực tiễn áp

dụng pháp luật về tài chính công Việt Nam hiện nay, phương pháp nghiên cứu
đề tài dựa trên quan điểm của chủ nghĩa Mác Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh
mà nền tảng là chủ nghĩa duy vật biện chứng, duy vật lịch sử. Bên cạnh đó,
tác tác giả còn sử dụng các phương pháp sau đây:
- Phương pháp thống kê phân tích được sử dụng để thu thập thông tin, tư

-

5-


liệu phục vụ cho việc đánh giá thực tiễn áp dụng pháp luật về tài chính công;
- Phương pháp phân tích và tổng hợp được sử dụng để đánh giá từng
khía cạnh của pháp luật về tài chính công cũng như mối quan hệ giữa pháp
luật về tài chính công và các bộ phận pháp luật khác.
- Phương pháp so sánh nhằm so sánh các quy định của pháp luật Việt
Nam với các quy định của pháp luật các quốc gia khác và thông lệ quốc tế để
từ đó rút ra được những bài học để hoàn thiện pháp luật về tài chính công Việt
Nam trong giai đoạn tới.
5. Những đóng góp mới về lý luận và thực tiễn của đề tài nghiền cứu
Đề tài nghiên cứu có những đóng góp mới về phương diện lý luận và
thực tiễn như sau:
về phương diện lý luận: đề tài góp phần luận giải những nội dung cơ bản
của pháp luật về tài chính công nói chung cũng như nhũng bộ phận pháp luật
cụ thể, qua đó đóng góp những giá trị lý luận trong nhận thức cũng như xây
dựng và áp dụng pháp luật về tài chính công trong thực tiễn Việt Nam hiện nay.
về phương diện thực tiễn: đề tài đã làm rõ những ưu điểm và bất cập của
hệ thông pháp luật về tài chính công hiện hành, gắn liền các nội dung của
pháp luật với những vấn đề nảy sinh trong thực tiễn, góp phần gắn kết lý luận
với thực tiễn, từ đó đưa ra được những phương hướng và các giải pháp cụ thể

đê hoàn thiện pháp luật vê tài chính công Việt Nam hiện nay.
về giá trị thực tiễn của đề tài nghiên cứu: một là, đề tài có giá trị tham
khảo đôi với các nghiên cứu về pháp luật về tài chính công sau này, cũng như
gợi mở nhiều vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu; hai là, đề tài góp phần bổ sung
những nội dung lý luận và thực tiễn quan trọng cho môn học Luật Tài chính
đang được giảng dạy tại Trường Đại học Luật Hà Nội.
6. Những thuận lợi và khó khăn trong quá trình thực hiện đề tài
Trong quá trình thực hiện đề tài đã có nhũng thuận lợi cơ bản sau đây:
Vê đội ngũ cản bộ nghiên cứu: hâu hêt các tác giả đều là những nhà
khoa học có kinh nghiệm nghiên cứu và giảng dạy trong lĩnh vực tài chính


công và pháp luật về tài chính công ở các trường đại học có uy tín. Những gì
được các tác giả viết ra tưởng chừng như đơn giản nhưng lại là sự đúc kết hết
sức cân trọng sau quá trình nghiên cứu lâu dài và vẫn còn tiếp tục.
Vê quan điềm trong chính sách kinh tế và tài chính công của nhà nước:
trong những năm gần đây, Đảng và nhà nước đã có nhiều bước tiến trong việc
đổi mới cơ chế quản lý tài chính theo hướng minh bạch hóa, và sẵn sàng học
tập các mô hình của các quốc gia khác cũng như những đánh giá từ các công
trình nghiên cứu. Đó là kim chỉ nam quan trọng trong việc các tác giả sẵn
sàng đưa ra các giải pháp để hoàn thiện pháp luật về tài chính công.
Vê sự quan tâm nghiên cứu của các tác giả trong và ngoài nước: tài
chính công và pháp luật về tài chính công từ lâu đã là chủ đề hấp dẫn đối với
các nhà khoa học nước ngoài. Ở Việt Nam, trong những năm gần đây chủ đề
này cũng được sự quan tâm của nhiều học giả, đặc biệt là lĩnh vực tài chính
công. Chính vì thế, các nguồn tài liệu phục vụ cho nghiên cứu đề tài tương đối
phong phú và có giá trị tham khảo.
Bên cạnh những thuận lợi, việc nghiên cứu đề tài cũng gặp những khó
khăn cơ bản sau đây:
Một là, phạm vi đề tài quá rộng và có nhiều yêu cầu đặt ra trong khi đó

với giới hạn về sổ trang tác phẩm và kinh phí đã không cho phép các tác giả
quá đi sâu phân tích vào một số nội dung nhất định. Điều đó ảnh hưởng tới
tính tổng thể cũng như ảnh hưởng một phần tới giá trị tham khảo của đề tài.
Hai là, mức độ minh bạch về thông tin yếu kém về tài chính công ở
Việt Nam hiện nay đã ảnh hưởng đến các phân tích và đánh giá của các tác
giả. Hầu như rất khó khăn trong việc sưu tầm các số liệu tham khảo, đặc biệt
là đôi với các số liệu chi tiết và các sổ liệu trong lĩnh vực đầu tư tài chính.

-

7-


B. TÓM TẮT KÉT QUẢ NGHIÊN c ử u CỦA ĐÈ TÀI

I. KHÁI NIỆM TÀI CHÍNH CÔNG, PHÁP LUẬT TÀI CHÍNH CÔNG VÀ KÉT
CẤU PHÁP LUẬT TÀI CHÍNH CÔNG VIỆT NAM

1. Khái niệm và nội dung tài chính công
a) Khải niệm tài chính công
Trong hoạt động thực tiễn, tài chính luôn tồn tại, vận động, phát triển gắn
liên với sự phát triển của xã hội loài người kể từ khi có vật ngang giá chung tiền tệ, được lấy làm thước đo cho các quan hệ trao đổi hàng hóa. Tiền giúp cho
lưu thông hàng hóa phát triển và giảm thiểu được khá nhiều hao phí lao động xã
hội trong quá trình luân chuyên hàng hóa. Qua mồi cung bậc phát triển của xã
hội, tài chính ngày càng khẳng định được tầm quan trọng của nó trong việc đạt
đên hiệu quả tối ưu trong hoạt động của các tổ chức, cá nhân trong xã hội.
Chính phủ (hay khu vực Chính phủ nói chung) luôn phải đảm nhận những
Ìihiệm vụ lớn lao của cả quốc gia, dân tộc và thuộc về các chức năng vốn có của
nhà nước. Cùng với quá trình phát triển phạm vi, yêu cầu thực hiện các nhiệm vụ
của nhà nước càng phong phú hơn, đa dạng hơn. Chính vì vậy, Chính phủ luôn

cân có nguôn lực tài chính lớn để đáp ứng cho việc thực hiện các nhiệm vụ của
mình, từ đó xuất hiện khái niệm Tài chính công. Cách tiếp cận nghiên cứu để có
thê đưa ra khái niệm Tài chính công cũng muôn hình muôn vẻ; nhưng ít có tài
liệu đưa ra khái niệm Tài chính công một cách cụ thể, rõ ràng.
Trong cuốn “Tài chính công” của trường đại học Kinh tế quốc dân ấn
hành năm 1999 đê làm tài liệu phục vụ đào tạo hệ Cao học, quan niệm: “Tài
chính công ìà một lĩnh vực của kinh tế học nghiên cứu các hoạt động của Chính
phu và các phương tiện thay thế trong việc tài trợ các chi tiêu của Chính phủ”.
Trong cuốn “Public Finance in Australia: Theory and Practice” của Peter
- Groenewgen, Prentice Hall, 1990, đại diện cho các nhà kinh tế Australia đã
viết: “Hàng thể kỷ’ đã trôi qua, nhũng cảm giác lẫn lộn về Chính phủ vẫn giữ
nguyên và nhiều sự bắt đồng vẫn cứ tập trung vào các hành vi tài chỉnh của

-

8-


Chính phủ. Cuôn sách này viết về các hoạt động chi tiêu và thuế khóa của
Chính phủ, một chủ để thường được gọi ỉà tài chính công”.
Trong cuốn “Quản lý Tài chính công” do các giảng viên của bộ môn
Quản lý Tài chính nhà nước —Học viện Tài chính, biên soạn để phục vụ đào
tạo chuyên ngành Quản lý Tài chính công ở bậc đại học1, lại có cách tiếp cận
khái niệm Tài chính công là sự họp thành bởi ý nghĩa và phạm vi của 2 thuật
ngữ Tài chính và Công. Theo quan niệm phổ biến, Tài chính được hiểu là: Có
biêu hiện bên ngoài là các hiện tượng thu, chi bằng tiền; có nội dung vật chất là
các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ; có nội dung kinh tế bên trong là các quan
hệ kinh tế- quan hệ phân phối dưới hình thức giá trị/quan hệ tài chính, nảy sinh
trong quá trình phân phối các nguồn tài chính nhằm tạo lập hoặc sử dụng các
quỹ tiền tệ.

Còn về thuật ngữ Công, có thể hiểu trên các khía cạnh: về quan hệ sở
hữu (đối với tài sản, các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ) là sở hữu công cộng;
về mục đích hoạt động: là vì lợi ích công cộng; về chủ thể tiến hành hoạt
động: là các chủ thể công; về pháp luật điều chỉnh: là các Luật công. Xét về
phạm vi, thuật ngữ Công có thể được hiểu trên các khía cạnh: công trên phạm vi
toàn quốc, toàn xã hội, cả cộng đồng; công trong phạm vi một nhóm người, một
tập thể, một tổ chức. Tuy nhiên, trên phạm vi cả quốc gia, Công cần được hiểu là
toàn quốc, toàn xã hội, cả cộng đồng và loại trừ khái niệm “công ”trong phạm vi
hẹp của một nhóm người, một tập thể, một tổ chức.
Từ những luận giải trên đây cho phép rút ra nhận xét về các đặc trưng
của Tài chính công là:
- về sở hữu: Các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ trong Tài chính công
thuộc sở hữu công cộng, sở hữu toàn dân mà Nhà nước là đại diện, thường
gọi là sở hữu nhà nước.
- về mục đích: Các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ trong Tài chính
1 Xem G iáo trình Quản lý tài chính côna, N X B Tài chính, Hà Nội 2000

-

9-


công được sử dụng vì lợi ích chung của toàn xã hội, của toàn quốc, của cả
cộng đồng, vì các mục tiêu kinh tế vĩ mô, không vì mục tiêu lợi nhuận.
-

về chủ thể: Các hoạt động thu, chi bàng tiền trong Tài chính công do

các chủ thể công tiến hành. Các chủ thể công ở đây là Nhà nước hoặc các cơ
quan, tô chức của Nhà nước được Nhà nước giao nhiệm vụ thực hiện các hoạt

động thu, chi đó (gọi chung là Nhà nước).
- Vê mặt pháp luật. Các quan hệ Tài chính công chịu sự điều chỉnh bởi
các “luật công”, dựa trên các quy phạm pháp luật mệnh lệnh - quyền uy. Khác
với Tài chính công, các quan hệ tài chính tư được điều chỉnh bởi các “luật tư”,
dựa trên các quy phạm pháp luật hướng dẫn, thoả thuận. Các quan hệ Tài
chính công là các quan hệ kinh tế nảy sinh gắn liền với việc tạo lập và sử
dụng các quỳ công mà một bên của quan hệ là các chủ thể công.
Gắn với chủ thể là Nhà nước, các quỹ công được tạo lập và sử dụng
gắn liền với quyền lực kinh tế và chính trị của Nhà nước và việc thực hiện các
chức năng kinh tế - xã hội của Nhà nước. Nói một cách khác, các quỹ công là
tổng số các nguồn lực tài chính đã được tập trung vào trong tay Nhà nước và
được Nhà nước sử dụng cho việc thực hiện các sứ mệnh xã hội của mình. Quá
trình hình thành và sử dụng các quỳ công chính là quá trình Nhà nước tham
gia phân phối các nguồn tài chính thông qua các hoạt động thu, chi bằng tiền
của Tài chính công. Các hoạt động thu, chi bằng tiền đó là mặt biểu hiện bên
ngoài của Tài chính công, còn các quỹ công là biểu hiện nội dung vật chất
của Tài chính công.
Từ những phân tích trên đây có thể có khái niệm tổng quát về Tài chính
công như sau:
Tài chính công là tong thê các hoạt động thu, chi bằng tiền do Nhà
nước tiến hành, nó phản ánh hệ thống các quan hệ kinh tế nảy sinh trong quả
trình tạo lập và sử dụng các quv công nhằm phục vụ thực hiện các chức năng
của Nhà nước và đáp ứng các nhu cầu, ỉợỉ ích chung của toàn xã hội [3, tr.8].

-

10 -


Quan niệm Tài chính công như trên cho phép nhìn nhận một cách đầy

đủ, toàn diện về Tài chính công. Quan niệm đó vừa chỉ ra mặt cụ thể, hình
thức bên ngoài, nội dung vật chất của Tài chính công là các quỹ công; vừa
vạch rõ mặt trừu tượng, mặt bản chất bên trong, nội dung kinh tế - xã hội của
Tài chính công là các quan hệ kinh tế nảy sinh trong quá trình Nhà nước tham
gia phân phối nguồn tài chính để tạo lập và sử dụng các quỹ công.
b) Nội dung của Tài chỉnh công
Tùy theo yêu cầu quản lý, người ta có thể phân chia nội dung của Tài
chính công theo các tiêu thức khác nhau.
Theo chủ thể quản lý trực tiếp có thể chia Tài chính công thành các
bộ phận: Tài chính công tổng họp; tài chính của các cơ quan hành chính nhà
nước; tài chính của các đon vị sự nghiệp công lập.
Tài chính công tổng hợp
Tài chính công tổng họp tồn tại và hoạt động gắn liền với việc tạo lập
và sử dụng các quỹ công nhằm phục vụ cho hoạt động của bộ máy nhà nước
và thực hiện các chức năng kinh tế, xã hội của Nhà nước. Theo tính chất của
các quỹ tiền tệ, Tài chính công tổng hợp bao gồm các bộ phận: NSNN và các
Quỹ tài chính nhà nước ngoài NSNN.
Tài chỉnh của các cơ quan hành chỉnh nhà nước
Các cơ quan hành chính nhà nước có nhiệm vụ cung cấp các dịch vụ
hành chính công cho xã hội. Các cơ quan này được phép thu một sổ khoản thu
phí và lệ phí nhưng số thu đó là không đáng kể. Do đó, nguồn tài chính đảm
bảo cho các cơ quan hành chính hoạt động gần như do NSNN cấp toàn bộ.
Chủ thể trực tiếp quản lý tài chính các cơ quan hành chính nhà nước là các cơ
quan hành chính nhà nước.
Tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập
Các đơn vị sự nghiệp công lập là các đơn vị thực hiện cung cấp các
dịch vụ xã hội công cộng và các dịch vụ nhàm duy trì sự hoạt động bình

-

11 -


thường của các ngành kinh tế quốc dân. Hoạt động của các đơn vị này không
nhằm mục tiêu lơi nhuận mà chủ yếu mang tính chất phục vụ. Với cách phân
loại của GFS, thì các đon vị sự nghiệp công lập chính là các thể chế phi lợi
nhuận, phi thị trường. Các đơn vị này tham gia hoạt động ở tất cả các ngành,
các lĩnh vực của nền kinh tế quốc dân.
Do hoạt động mang tính chất phục vụ là chủ yếu, ờ các đơn vị sự nghiệp
công lập sổ thu thường không lớn, không ổn định, hoặc không có thu. Do đó,
sự hình thành nguồn thu của các đon vị sự nghiệp công lập thường có sự xuất
hiện của các nguồn: (i) NSNN; (ii) đơn vị tự thu; (iii) nguồn khác. Cá biệt, có
một sô đon vị sự nghiệp có số thu khá lớn, Nhà nước có thể cho các đơn vị này
áp dụng chê độ tài chính riêng. Với các dịch vụ kể trên, chi tiêu của các đơn vị
này chính là nhằm phục vụ thực hiện các chức năng của Nhà nước.
Chủ thể trực tiếp quản lý tài chính ở các đơn vị sự nghiệp công lập là
Thủ trưởng các đơn vị đó.
Theo nội dung quản lý, có thể chia Tài chính công thành các bộ phận:
NSNN; Tín dụng nhà nước; và các Quỹ tài chính nhà nước ngoài NSNN.
Ngân sách nhà nước
NSNN là mắt khâu quan trọng nhất giữ vai trò chủ đạo trong Tài chính
công. Thu của NSNN được lấy từ mọi lĩnh vực kinh tế - xã hội khác nhau,
trong đó thuế là hình thức thu phổ biến dựa trên tính cưỡng chế là chủ yếu.
Chi tiêu của NSNN nhăm duy trì sự tồn tại hoạt động của bộ máy nhà nước và
phục vụ thực hiện các chức năng của Nhà nước. NSNN là một hệ thống bao
gôm các cấp ngân sách phù hợp với hệ thống chính quyền nhà nước các cấp2.
Tương ứng với các cấp ngân sách, quỹ NSNN được chia thành: quỹ ngân sách
trung ương; quỳ ngân sách của chính quyền cấp tỉnh và tương đương; quỹ
ngân sách của chính quyên câp huyện và tương đương; quỹ ngân sách của
chính quyền cấp xã và tương đương. Phục vụ thực hiện các chức năng, nhiệm

: Xem Luật NSNN số 01/2002/Q H 11

-

12 -


vụ của chính quyên nhà nước các cấp, quỹ ngân sách lại được chia thành
nhiều phần nhỏ để sử dụng cho các lĩnh vực khác nhau, như: phần dùng cho
phát triển kinh tế; phần dùng cho phát triển văn hoá, giáo dục, y tế; phần dùng
cho hoạt động của các lĩnh vực xã hội, an ninh, quốc phòng...
Đặc trưng cơ bản của các quan hệ trong tạo lập và sử dụng NSNN là
mang tính pháp lý cao gắn liền với quyền lực chính trị của Nhà nước và
không mang tính hoàn trả trực tiếp là chủ yếu.
Tín dụng nhà nước
Tín dụng nhà nước bao gồm cả hoạt động đi vay và cho vay của Nhà
nước. Thông qua hình thức tín dụng nhà nước, nhà nước động viên các nguồn
tài chính tạm thời nhàn rỗi của các pháp nhân và thể nhân trong xã hội trong
và ngoài nước nhằm đáp ứng nhu cầu về nguồn tài chính của các cấp chính
quyền nhà nước trong việc thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội,
chủ yêu là thông qua việc cấp vốn thực hiện các chương trình cho vay dài
hạn. Việc thu hút các nguồn tài chính tạm thời nhàn rỗi qua con đường tín
dụng nhà nước được thực hiện bằng cách phát hành trái phiếu Chính phủ,
hoặc bằng các thỏa thuận tín dụng với bên cho vay (thường là Chính phủ các
quốc gia và các tổ chức tài chính quốc tế).
Đặc trưng cơ bản của các quan hệ trong tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ
qua hình thức tín dụng nhà nước là mang tính tự nguyện và có hoàn trả.
Các Ouỹ tài chính nhà nước ngoài NSNN (gọi tắt là các Quỹ ngoài
ngân sách)
Các Quỹ ngoài ngân sách là các quỹ tiền tệ tập trung do Nhà nước thành

lập, quản lý và sử dụng nhàm cung cấp nguồn lực tài chính cho việc xử lý những
biến động bất thường trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội và để hỗ trợ thêm
cho NSNN trong trường hợp khó khăn về nguồn tài chính.
Sự hình thành và phát triển các Quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách
là nhu cầu cần thiết khách quan bắt nguồn từ chính yêu cầu nânẹ cao hiệu quả

-

13 -


quản lý vĩ 1Ĩ1Ô nền kinh tế. Một là, để huy động thêm các nguồn lực tài chính
hồ trợ NSNN thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. Hai là, để tạo
thêm công cụ phân phối lại GNP (tổng sản phẩm quốc dân) nhằm thực hiện
các mục tiêu xã hội trong phát triển. Và cuối cùng, trợ giúp Nhà nước trong
việc khắc phục những khiếm khuyết của kinh tế thị trường và chuyển dần nền
kinh tể quốc dân sang hoạt động theo cơ chế thị trường.
Chủ thê của các Quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách là Nhà nước.
Nguồn tài chính để hình thành các quỹ này bao gồm cả từ ngân sách và các
nguồn khác trong xã hội. Các Quỹ tài chính nhà nước ngoài NSNN được sử
dụng nhằm giải quyết những biến động bất thường không dự báo trước trong
quá trình phát triển kinh tế - xã hội, không có trong dự toán NSNN nhưng Nhà
nước phải có trách nhiệm xử lý. Thể hiện rõ nhất đặc trưng này là các quỳ dự
trữ, dự phòng.
về cơ chế hoạt động: So với NSNN, cơ chế huy động và sử dụng vốn
của các Quỹ tài chính nhà nước ngoài NSNN tương đối linh hoạt hơn. Phần lớn
việc huy động và sử dụng vốn của các Quỹ tài chính nhà nước ngoài NSNN
được điều chỉnh bởi các văn bản dưới luật do các cơ quan hành pháp quyết
định mà không cần có sự tham gia của các cơ quan quyền lực. Tính chất linh
hoạt đó băt nguôn từ mục tiêu sử dụng của các Quỹ tài chính nhà nước ngoài

ngân sách. Đặc trưng này tạo ra hành lang rộng trong việc sử dụng nguồn lực
tài chính đê xử lý tình huống. Việc sử dụng các Quỹ tài chính nhà nước ngoài
ngân sách thưòng có mục tiêu, địa chỉ cụ thể, theo sự điều khiển của Nhà nước
đôi với từng loại quỹ, đông thời được thực hiện theo cơ chế tín dụng nhưng với
lãi suất ưu đãi.
về điều kiện hình thành và tồn tại: Sự ra đời và tồn tại của từng loại Quỹ
tài chính nhà nước ngoài ngân sách tuỳ thuộc vào sự tồn tại các tình huống, các
sự kiện kinh tế, xã hội. Khi các tình huống, sự kiện đó được giải quyết dứt điểm,
trở lại trạng thái bình thường thì cũng là lúc từng loại Quỹ tài chính nhà nước

-

14 -


ngoài ngân sách để giải quyết các tình huống, sự kiện đó cũng sẽ không còn lý
do đế tồn tại. Hiện nay ở Việt nam hệ thống các Quỹ tài chính nhà nước ngoài
ngân sách đang được sắp xếp lại và bao gồm các quỹ chủ yếu như quỹ dự trữ tài
chính, quỹ tích lũy trả nợ nước ngoài, quỳ bảo vệ môi trường, quỹ Bảo hiểm xã
hội (bao gồm cả Quỹ Bảo hiểm y tế đã được sáp nhập), V.V..
Các Quỹ ngoài ngân sách không chịu sự điều chỉnh trực tiếp bởi Luật
NSNN mà thường được quản lý theo các quy định riêng. Do đó, vấn đề xây
dựng một hệ thống khung pháp luật thống nhất điều chỉnh hoạt động của các
quỹ ngoài ngân sách trở thành đòi hỏi cần thiết và cấp bách.
2. Khái niệm và kết cấu pháp luât về tài chính công Việt Nam
a)

Mục tiêu cơ bản của việc xây dựng khải niệm và kết cẩu pháp luật về

tài chính công

Sự xuất hiện của tài chính công đã được thừa nhận bởi các kết quả
nghiên cứu của các nhà khoa học xã hội và thực tế đời sống. Pháp luật về tài
chính công là một trong những bộ phận pháp luật ra đời sớm nhất vì nó gắn
với mục tiêu phục vụ cho Nhà nước, cho xã hội, cho cộng đồng. Xác định nội
hàm đầy đủ cho bộ phận pháp luật về tài chính công theo đó cũng là yêu cầu
mang tính khách quan với nhiều mục đích cụ thể khác nhau.
Trước hết, xét ở khía cạnh nghiên cứu hỗ trợ công tác lập pháp, xác
định rõ nội hàm pháp luật về tài chính công là hết sức cần thiết do các bộ
phận của tài chính công có rất nhiều điểm chung với các bộ phận pháp luật
khác như pháp luật hành chính, luật hiến pháp, luật đầu tư

V .V ..

Thứ hai, xét ở

góc độ người thực thi pháp luật thì hoạt động tài chính công liên quan đến lợi
ích của tất cả chủ thể trong xã hội nên càng cần phải được làm rõ để đảm bảo
quyèn và lợi ích hợp pháp cho nhà nước và các chủ thể trong xã hội, tránh
ngự/ cơ lạm dụng quyền lực nhà nước trong quá trình thực thi pháp luật. Đối
vớỉ các cơ quan công quyền không phải là cơ quan tài chính, hệ thống pháp
luật về tài chính công hô trợ đăc lực cho công tác kiểm tra, aiám sát, thực thi

-

15 -


nhiệm vụ của các cơ quan này với tư cách là luật nội dung. Và cuối cùng, xét
ở góc độ pháp luật về tài chính công như một nội dung giảng dạy tại cơ sở các
trường đại học đào tạo cử nhân luật. Tại các cơ sở đào tạo luật hiện nay hiện

đang giảng dạy các môn học có nội hàm của pháp luật về tài chính công
nhung vê nội dung môn học chưa đây đủ và chưa có cách gọi thống nhất. Ví
dụ, tại Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội, môn học Luật tài chính bao
gôm cả nội dung Luật tài chính công và phần pháp luật tài chính tư. Tại
1 rường Đại học Luật Hà Nội, môn học Luật tài chính bao gồm hai cấu phần:
phần Luật Ngân sách và phần Luật Thuế. Trong khi đó, tại Trường Đại học
Luật Thành phố Hồ Chí Minh, chương trình đào tạo hiện nay không còn giảng
dạy phần pháp luật NSNN mà chỉ tập trung vào phần Luật Thuế. Với những
ví dụ điên hình nêu trên, có thể cho thấy việc chỉ ra nội dung đầy đủ của luật
tài chính công là rất cần thiết cho công tác giảng dạy và nghiên cứu tại các cơ
sở đào tạo luật ở Việt Nam hiện nay.
b) Khải niệm pháp luật về tài chính công
Theo cách tiếp cận phổ biến hiện nay, pháp luật về tài chính công là tập
hợp các quy phạm pháp luật do cơ quan có thẩm quyền ban hành, điều chỉnh
các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động tài chính của Nhà nước.

về khía cạnh học thuật, cần phân biệt thuật ngữ pháp luật về tài chính
công với một số thuật ngữ có liên quan như tài chính công, pháp luật điều
chỉnh kinh tê công và pháp luật tài chính. Tài chính công là đổi tượng điều
chỉnh của các quan hệ pháp luật tải chính. Tuy nhiên, không phải mọi hoạt
động tài chính công đều được điều chỉnh bằng pháp luật ở mức độ và cách
thức như nhau. Còn pháp luật điều chỉnh kinh tế công điều chỉnh tới cả các
quan quan hệ kinh tế vĩ mô và vi mô thuộc phạm vi của cả tới các lĩnh vực
quản lý kinh tế khác như quản lý hoạt động quy hoạch, đất đai, đô thị, lĩnh
vực thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia. Khái niệmpháp luật tài chính công
cũng có sự khác biệt với khái niệm pháp luật tài chính. Pháp luật tài chính là

-

16 -

lĩnh vực pháp luật rông, điêu chỉnh các hoạt động tài chính của nhà nước và
hoạt động tài chính của các cá nhân, tổ chức trong xã hội. Trong khi đó, pháp
luật về tài chính công chỉ điều chỉnh quan hệ tài chính trong đó nhà nước, các
cơ quan nhà nước là một bên chủ thể và nguồn tài chính tiền tệ thuộc về sở
hữu nhà nước.
Pháp luật về tài chính công điều chỉnh những nhóm quan hệ xã hội có
những đặc tính chung sau đây: thứ nhất, luôn có sự tham gia trực tiếp của Nhà
nước hoặc các cơ quan đại diện cho Nhà nước; thứ hai, các quan hệ luôn gắn
với yếu tố tài sản; thứ ba, nguồn hình thành của các quỹ tài chính công xuất
phát từ chính xã hội.
Có thể nhận diện các quan hệ pháp luật về tài chính công thông qua các
nhóm cơ bản sau đây:
+ Nhóm quan hệ tài chính công giữa cơ quan nhà nước ở trung ương
với cơ quan chính quyền địa phương
+ Nhóm quan hệ tài chính công giữa các cấp ngân sách với các đơn vị
sử dụng ngân sách
+ Nhóm quan hệ tài chính công giữa các cơ quan có thẩm quyền với
các chủ thể có nghĩa vụ, quyền lợi liên quan đến tài sản công
Pháp luật về tài chính công bao gồm các nhóm quy phạm pháp luật về
tài chính công. Phần lớn các quy phạm này mang tính mệnh lệnh trực tiếp
theo công thức Ai + Phải/có trách nhiệm làm gì. Các nhóm quy phạm pháp
luật vê tài chính công: có thể xem xét theo những tiêu chí khác nhau. Theo
tiêu chí vê tính chât xử sự, pháp luật về tài chính công bao gồm nhóm quy
phạỹi băt buộc, nhóm quy phạm cấm và nhóm quy phạm cho phép lựa chọn
thực hiện. Theo tiêu chí nội dung điều chỉnh, pháp luật về tài chính công bao
gôm nhóm quy phạm quy định về chủ thể, nhóm quy phạm quy định nội dung
và nhóm quy phạm quy định trình tự thủ tục. Theo tiêu chí về đặc điểm quỹ
tiên tệ/nguôn tài chính, pháp luật về tài chính côns bao gồm nhóm quy phạm

THUiMG tẩ m th ô n g t in th ư viê n
TRƯỜNG OẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI
PHÒNG ĐỌC
-

17 -

Ẳ-b 5 -


điều chỉnh các quan hệ NSNN, nhóm quy phạm điều chỉnh nhớm quan hệ tín
dụng nhà nước và nhóm quy phạm điều chỉnh quan hệ liên quan đến các quỹ
tài chính nhà nước ngoài NSNN.
c)Ket cấu pháp luật về tài chỉnh công
Pháp luật về tài chính công cần được xem xét theo một tiêu chí xác
định đê đảm bảo tính lo gic, tính thông nhất của việc nghiên cứu, đánh giá.
Cách tiếp cận thuận lợi nhất là xác định nội dung pháp luật về tài chính công
theo nội dung quản lý. Tiếp cận theo góc độ này đảm bảo tính khách quan
trong việc đánh giá xem xét, đồng thời xác định thống nhất phương thức
nghiên cứu, giảng dạy nội dung pháp luật về tài chính công cho các đối tượng
có liên quan. Theo đó, pháp luật về tài chính công bao gồm các bộ phận cụ
thể sau đây:
- Pháp luật về hệ thống tổ chức cơ quan quản lỷ tài chính công
Xuất phát từ đặc điểm của các quan hệ tài chính công, xét cả ở khía
cạnh chủ thê, phương thức quản lý và nguồn hình thành cho thấy hệ thống các
cơ quan quản lý tài chính công cần được xây dựng với quy mô và cách thức
quản lý phù hợp. Nhóm các cơ quan này bao gồm các cơ quan quản lý có
thâm quyên chung như Chính phủ và các cơ quan chính quyền địa phương và
hệ thống các cơ quan quản lý có thẩm quyền riêng như Ngân hàng Nhà nước,
hệ thống cơ quan tài chính, hệ thống cơ quan kế hoạch và đầu tư, Kiểm toán

nhà nước, V.V..
- Pháp luật về NSNN
NSNN là bộ phận quan trọng nhất của tài chính công nên pháp luật
điều chỉnh lĩnh vực này chiếm tỷ trọng chủ yếu. Các bộ phận pháp luật NSNN
không có nhiều quan điểm mà gần như thống nhất bao gồm các bộ phận pháp
luật thuê, pháp luật điều chỉnh hoạt động cho vay và quản lý các khoản nợ
vay, pháp luật về chi NSNN và pháp luật về quản lý NSNN. Nội dung pháp
luật này đã được giới thiệu cụ thể, rõ ràng trong chương trình giảng dạy của

-

18 -


tât ca các chương trình đạo tạo cử nhân luật trong cả nước.
- Pháp ỉuật điêu chỉnh hoạt động của các quỹ ngoài ngân sách
Các quỹ ngoài ngân sách được hình thành và sử dụng như một tất yếu
đế hồ trợ Quỹ NSNN đồng thời đảm bảo yếu tố công bằng xã hội, khắc phục
những khiếm khuyết của nền kinh tế thị trường. Mặc dù Nhà nước thành lập,
quyết định nguồn huy động cũng như sử dụng quỹ nhưng mục tiêu và nguyên
tắc sử dụng các quỹ ngoài có sự khác biệt so với quỹ NSNN, yêu cầu ban
hành các văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý đủ mạnh và đầy đủ là cần thiết
và khách quan.
v ề nội dung pháp luật điều chỉnh hoạt động của các quỹ ngoài ngân
sách thông thường bao gồm những vấn đề cơ bản như xác định mục tiêu sử
dụng của mỗi loại quỹ; quy định về cơ chế hoạt động của từng Quỹ; quy định
về điều kiện hình thành và tồn tạ của mỗi loại quỹ...
- Pháp luật về kiểm toán nhà nước
Nhằm phục vụ cho việc kiểm tra giám sát, đánh giá tính hiệu quả của
hoạt động tài chính do Nhà nước thực hiện, tổ chức kiểm toán nhà nước được

hình thành và hoạt động dựa trên những căn cứ Luật định. Luật kiểm toán
Nhà nước và các văn bản pháp luật có liên quy định về cơ quan kiểm toán nhà
nước cùng với các nhiệm vụ quyền hạn cũng như các biện pháp đề đảm bảo
thực thi nhiệm vụ. Do mục tiêu và đối tượng của Kiểm toán nhà nước nên
phương pháp kiêm toán, giá trị kiểm toán, tiêu chuẩn kiểm toán viên cũng như
tiêu chuẩn kiểm toán được pháp luật quy định rõ ràng.
d) Các yếu tổ tác động đến hệ thống pháp ỉuật về tài chỉnh công
- Quan điêm, đường lối của hệ thống chính trị trong từng thời kỳ: vấn
đề này không chỉ thể hiện ở hệ thống pháp luật về tài chính công của Việt
Nam mà còn thê hiện rõ nét trong sự thay đổi kết cấu, nội dung pháp luật của
tất cả các quốc gia có chủ quyền.
- Năng ìực tài chính của xã hội và của công dân: vấn đề năng lực tài

-

19 -


chính dường như không liên quan đên vân đề luật pháp, tuy nhiên trong thực
tê, đây là là gôc CO' bản đê đảm bảo tính khả thi của pháp luật, đặc biệt trong
lĩnh vực pháp luật tài chính.
Mức độ cải cách thê chê và hệ thông hành chính nhà nước'. Do tài
chinh cong là lĩnh vực chịu ảnh hưởng rât lớn của các quan hệ hành chính
nên mức độ cải cách thê chê và hệ thống hành chính nhà nước có ảnh hưởng
lớn đến hiệu quả thực hiện pháp luật về tài chính công. Thủ tục hành chính
hiệu quả, sự phối hợp giữa các cơ quan liên quan càng rõ ràng và nhanh
chóng thì hiệu quả thực hiện pháp luật về tài chính công càng được nâng cao.
II. THỰC TRẠNG MỘT SÓ NỘI DUNG c ơ BẢN CỦA PHÁP LUẬT VÊ TÀI
CHÍNH CÔNG VIỆT NAM HIỆN NAY

1. Pháp luật vê lập, châp hành và quyết toán ngân sách nhà nưó'c
Quá trình lập, châp hành, quyết toán ngân sách nhà nước hiện nay ở
Việt Nam được quy định khá đầy đủ, chi tiết ở nhiều văn bản quy phạm pháp
luật khác nhau. Với hệ thống các quy phạm pháp luật quy định về lập, chấp
hành và quyết toán ngân sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay, có thể rút ra
một số nhận xét, đánh giá như sau:
Ưu điểm
- Hệ thông các văn bản pháp luật về ngân sách nhà nước khá đồ sộ, quy
định khá đầy đủ, chi tiết, rõ ràng thẩm quyền, trình tự, thủ tục và thời gian thực
hiẹn các công việc trong lập, châp hành và quyêt toán ngân sách nhà nước.
- Các quy định của pháp luật thường xuyên được sửa đổi, bổ sung hoàn
thiện cho phù họp với thay đổi trong cơ chế quản lý, thực trạng kinh tế, xã hội
và yêu cầu mới trong quản lý ngân sách nhà nước trong điều kiện phát triển
nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế.
- Sau hơn 6 năm qua kể từ khi Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002 có
hiệu lực thi hành đã tiếp tục củng cố, nâng cao vị trí, vai trò của công tác tài
chinh nhà nước, góp phân ôn định, thúc đây tăng trưởng kinh tế, chuyển dịch
cơ cấu kinh tế, giải quyết tốt hon các vấn đề an sinh xã hội, xóa đói giảm

-

20 -


nghèo, đảm bảo nhiệm vụ quốc phòng, an ninh, đổi ngoại và xử lý kịp thời
những vấn đề phát sinh cấp bách như thiên tai, dịch bệnh.
Nhược điểm
Thứ nhất, các quy phạm pháp luật điều chỉnh việc lập, chấp hành và
quyêt toán ngân sách nhà nước quy định ở nhiều các văn bản pháp luật khác
nhau do nhiều cơ quan ban hành ở nhiều thời điểm khác nhau, do vậy có

nhiêu quy định mâu thuân, chông chéo rất khó cho việc tra cứu và thực hiện
trên thực tế.
Thứ hai, một số những quy định trong pháp luật ngân sách cần được
nghiên cứu để sửa đổi, bổ sung để nâng cao tính hiệu quả trong lập, chấp hành
và quyêt toán ngân sách nhà nước. Một là, tính lồng ghép trong hệ thống
NSNN đang cản trở mức độ chủ động và tính minh bạch của ngân sách. Hai
là, cần xác định rõ hơn phạm vi ngân sách Nhà nước. Ba là, về dự phòng ngân
sách ở các Bộ, sở, ban, ngành, tuy nhiên hiện nay chưa có quy định tiêu chí để
xác định nhiệm vụ nào là cấp bách được bổ sung từ dự phòng ở các đơn vị này
nên việc lập dự phòng và sử dụng còn tùy tiện. Bốn là, tỷ lệ phân chia của 5
khoản thu cho ngân sách xã do quy định “cứng” nên đã có tình trạng một số
xã thừa nguôn đảm bảo nhiệm vụ chi, trong khi có xã nguồn thu chưa đảm
bảo được nhiệm vụ chi, không thực hiện điều hòa được, gây khó khăn trong
quản lý ngân sách.
Thứ ba, thực trạng lập dự toán ngân sách “thu ít, chi cao” còn khá phổ
biên ở ngân sách địa phương. Điều này là do việc xây dựng, phân bổ và chấp
hành dự toán ngân sách ở trung ương và địa phương còn nhiều bất cập, đặc
biệt là trong khâu đánh giá tiềm năng ngân sách. Thêm nữa, những yếu kém
của phương thức quản lý ngân sách hiện hành xuất phát từ việc duy trì phương
thức quản lý ngân sách theo các khoản mục đầu vào, dựa vào nhu cầu của đơn vị
đê lập dự toán, chứ không phải dựa vào hàng hóa, dịch vụ công mà đơn vị đó
cung cấp cho xã hội để xác định mức độ thu, chi.

-

21 -


2. Pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nưóc
Vê phân câp nguồn thu

Luật Ngân sách nhà nước qui định về phân cấp quản lý các khoản thu và
các khoản chi giữa NSTW và NSĐP nhưng nhìn chung hệ thống NSNN còn
mang tính thứ bậc, và tính lồng ghép cao của ngân sách cấp dưới vào ngân sách
câp trên. Luật NSNN tuy có phân cấp cho HĐND tỉnh trong quyết định các
khoản thu trong phạm vi địa phương nhưng Quốc hội vẫn nắm quyền điều tiết
lớn thông qua quyết định khoản thu bổ sung có mục tiêu. Hơn thế nữa, thông
qua qui định thưởng tăng thu so với dự toán cho NSĐP (Điều 59 Khoản 5)
Quốc hội có thể tác động vào nguồn thu tại các địa phương.
về phân cấp nhiệm vụ chỉ
Luật NSNN qui định nhiệm vụ chi đầu tư phát triển cho đầu tư xây
dựng các công trình thuộc kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng
thu hồi vốn do cấp trung ương hoặc địa phương quản lý.
Trên thực tế, Luật NSNN chưa qui định cụ thể quyền quyết đinh đầu tư
băng vôn NSNN vào các doanh nghiệp, trách nhiệm và nghĩa vụ giám sát vốn
đầu tư của Nhà nước dẫn tới tình trạng khó xác định cơ quan chịu trách nhiệm
chính trong việc theo dõi việc sử dụng vốn, tài sản của Nhà nước và phân tích
đánh giá hiệu quả kinh doanh của DNNN. Việc áp dụng phương thức quản lý
thu chi đối với một số hạng mục chưa thích hợp, chưa bảo đảm các nguồn lực
tập trung vào NSNN cụ thể là còn tình trạng thiếu kiểm soát chặt chẽ đối với
tiên bán cô phân, khoản tiền lợi nhuận từ liên doanh dầu khí thực hiện theo
phương thức ghi thu, ghi chi chưa được đưa vào cân đối NSNN hàng năm3.
Vê chi thường xuyên
Nhìn chung, chi thường xuyên cũng giống như chi đầu tư phát triển vẫn
mang nặng tính công băng, tính bình quân, chưa thực sự có tính định hướng
rõ ràng về chiến lược, đầu tư mũi nhọn. Bởi vậy, vấn đề đặt ra là phải làm thế
Tham khảo từ: "Chi ngân sách: Mừng ít, lo nhiều" cùa ghi chép về thảo luận tại Quốc hội. chi chép bời
Minh Thúy ngày 31/10/2008, tai từ:

-

22 -