Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và thực tiễn thi hành tại huyện Ba Vì, thành phố Hà Nội

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƢ PHÁP

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

NGUYỄN THỊ NHẬT LỆ

PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƢ
KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT VÀ THỰC TIỄN
THI HÀNH TẠI HUYỆN BA VÌ, THÀNH PHỐ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
(Định hƣớng ứng dụng)

Chuyên ngành

: Luật Kinh tế

Mã số

: 8380107

Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: TS. Nguyễn Thị Hồng Nhung

Hà Nội - 2018


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của
riêng tôi.

Các kết quả nêu trong luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công
trình nào khác. Các số liệu trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng,
được trích dẫn đúng theo quy định.
Tôi xin chịu trách nhiệm về tính chính xác và trung thực của luận văn này.
Tác giả luận văn

Nguyễn Thị Nhật Lệ


LỜI CẢM ƠN
Lời đầu tiên, tôi xin chân thành cảm ơn các thầy cô Khoa Pháp luật
Kinh tế, trường Đại học Luật Hà Nội đã tận tình giảng dạy cho tôi trong thời
gian là học viên lớp Cao học Luật, khóa 24, Khoa Pháp luật Kinh tế tại trường
Đại học Luật Hà Nội.
Tôi xin bày tỏ sự cảm ơn sâu sắc nhất tới TS. Nguyễn Thị Hồng
Nhung, giảng viên Luật Đất đai, Khoa Pháp luật Kinh tế, trường Đại học Luật
Hà Nội là người đã tận tình hướng dẫn tôi trong suốt quá trình thực hiện luận
văn này.
Tôi xin trân trọng cảm ơn UBND huyện Ba Vì, Quỹ Đầu tư phát triển
Thành phố Hà Nội đã nhiệt tình giúp đỡ tôi trong quá trình hoàn thành luận
văn này.
Một lần nữa tôi xin chân thành cảm ơn!
Học viên

Nguyễn Thị Nhật Lệ


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

GPMB

:

Giải phóng mặt bằng

GCNQSDĐ :

Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất

UBND

Uỷ ban nhân dân

:


DANH MỤC CÁC BẢNG, BIỂU
Bảng 1. Đơn giá đất ở sau điều chỉnh của dự án

Trang 62


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
1. Tính cấp thiết của đề tài ......................................................................... 1
2. Tình hình nghiên cứu đề tài ................................................................... 2
3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu.......................................................... 3
4. Mục đích nghiên cứu và nhiệm vụ nghiên cứu..................................... 4
5. Các phƣơng pháp nghiên cứu ................................................................ 5
6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài .............................................. 6

7. Bố cục của luận văn................................................................................. 6
Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT BỒI THƯỜNG,
HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT ...................... 7
1.1. Lý luận về bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi
đất ................................................................................................................. 7
1.1.1. Khái niệm bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi
đất .............................................................................................................. 7
1.1.2. Mục đích và ý nghĩa của việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi
Nhà nước thu hồi đất ............................................................................. 12
1.2. Lý luận về pháp luật bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ khi Nhà nƣớc
thu hồi đất ................................................................................................... 14
1.2.1. Cơ sở của việc xây dựng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái
định cư khi Nhà nước thu hồi đất ......................................................... 14
1.2.2. Khái niệm và đặc điểm pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định
cư khi Nhà nước thu hồi đất.................................................................. 16
1.2.3. Khái quát lịch sử hình thành và phát triển của pháp luật về bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở nước ta ........ 17
1.2.4. Pháp luật của một số nước về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi
Nhà nước thu hồi đất và những gợi mở cho Việt Nam ........................ 22


Chƣơng 2 NỘI DUNG PHÁP LUẬT BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ, TÁI
ĐỊNH CƢ KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT VÀ THỰC TIỄN THI
HÀNH TẠI HUYỆN BA VÌ, THÀNH PHỐ HÀ NỘI ............................... 30
2.1. Nội dung pháp luật bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ khi Nhà nƣớc
thu hồi đất .................................................................................................. 30
2.1.1. Nguyên tắc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi
đất ............................................................................................................ 30
2.1.2. Phạm vi và đối tượng được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi
Nhà nước thu hồi đất ............................................................................. 35

2.1.3. Điều kiện để được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước
thu hồi đất ............................................................................................... 37
2.1.4. Quy định cụ thể về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ......... 39
2.1.5. Quy định về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất ............................ 46
2.1.6. Quy định về tái định cư ................................................................ 50
2.1.7. Trình tự thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước
thu hồi đất ............................................................................................... 52
2.2. Thực tiễn thi hành pháp luật bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ khi
Nhà nƣớc thu hồi đất tại huyện Ba Vì..................................................... 57
2.2.1. Khái quát điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội tác động đến việc
thi hành pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư tại huyện Ba Vì ... 57
2.2.2. Tình hình thực hiện pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
khi Nhà nước thu hồi đất tại huyện Ba Vì ............................................ 61
2.2.3. Đánh giá quá trình thi hành pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái
định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại huyện Ba Vì .............................. 71
Chƣơng 3 GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ NÂNG CAO
HIỆU QUẢ THỰC THI PHÁP LUẬT BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ, TÁI
ĐỊNH CƢ QUA THỰC TIỄN THI HÀNH TẠI HUYỆN BA VÌ, THÀNH
PHỐ HÀ NỘI ................................................................................................. 76


3.1. Định hƣớng hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi
pháp luật bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất qua
thực tiễn tại huyện Ba Vì .......................................................................... 76
3.2. Các giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi
pháp luật bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất ... 79
3.2.1. Giải pháp hoàn thiện pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
khi Nhà nước thu hồi đất ....................................................................... 79
3.2.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật về bồi thường,
hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất........................................ 83

KẾT LUẬN .................................................................................................... 89


1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt, giữ vai trò rất quan trọng trong vấn đề an
ninh quốc phòng, phát triển kinh tế - xã hội của một quốc gia và sự ổn định đời sống
của người dân. Trong quá trình phát triển đất nước theo hướng công nghiệp hóa,
hiện đại hóa ở Việt Nam hiện nay, sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế là điều tất yếu, sự
xuất hiện nhiều đô thị mới, khu công nghiệp, khu kinh tế, khu du lịch, cơ sở hạ tầng
cũng cần mở rộng để đáp ứng được nhu cầu thực tiễn. Trong khi quỹ đất hiện có
dành cho các hạng mục trên không thể đáp ứng được nhu cầu của sự phát triển, vì
vậy việc Nhà nước thu hồi đất đang sử dụng của người dân như đất ở, đất nông
nghiệp…để chuyển sang sử dụng vào mục đích khác là điều không thể tránh khỏi.
Vấn đề dung hoà lợi ích của Nhà nước, của người bị thu hồi đất và chủ đầu tư thực
hiện dự án là vấn đề cần ưu tiên hàng đầu, vừa giải quyết quỹ đất cho mục tiêu phát
triển đất nước đồng thời giải quyết vấn đề liên quan đến đời sống, sản xuất của
người bị thu hồi đất, giữ ổn định và công bằng xã hội. Yêu cầu này đòi hỏi các cơ
chế chính sách về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất cần được
hoàn thiện. Tuy nhiên, trên thực tế, chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi
Nhà nước thu hồi đất vẫn còn tồn tại nhiều bất cập, vướng mắc, không phải lúc nào
cũng nhận được sự đồng thuận của các thành viên trong xã hội.
Từ thực tiễn tại huyện Ba Vì, thành phố Hà Nội – một huyện thuộc vùng bán
sơn địa, có khung cảnh thiên nhiên tươi đẹp, với hệ sinh thái phong phú, thảm thực
vật đa dạng được coi là "lá phổi xanh" phía Tây Thủ đô. Theo quy hoạch chung xây
dựng thủ đô Hà Nội đến năm 2030 đã định hướng huyện Ba Vì nằm trong khu vực
hành lang xanh và vùng du lịch trọng điểm, xanh, sạch, đẹp của thành phố. Nhiều dự
án phát triển kinh tế - xã hội, xây dựng hệ thống cơ sở hạ tầng kỹ thuật…đã và đang

triển khai trên địa bàn huyện Ba Vì đặt ra yêu cầu thu hồi một diện tích đất rất lớn
nên công tác thu hồi đất, giải phóng mặt bằng là hoạt động được Ủy ban nhân dân
thành phố Hà Nội cũng như Ủy ban nhân dân huyện Ba Vì đặc biệt quan tâm chỉ đạo
sát sao. Thời gian qua, bên cạnh những kết quả tích cực thì việc thực thi pháp luật bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại huyện Ba Vì còn bộc lộ một
số hạn chế, vướng mắc như giá đất tính bồi thường còn thấp dẫn đến tình trạng một
số người dân gây khó khăn cho công tác giải phóng mặt bằng hay chính sách hỗ trợ
khi Nhà nước thu hồi đất chưa thực sự đảm bảo ổn định đời sống của người dân...


2

Điều này rất cần có sự đánh giá một cách toàn diện, đầy đủ và hệ thống nhằm đưa ra
các giải pháp khắc phục các tồn tại của việc thực thi pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái
định cư khi Nhà nước thu hồi đất và góp phần nâng cao hiệu quả thi hành Luật Đất
đai năm 2013.
Với lý do trên, tôi lựa chọn đề tài: “Pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ, tái
định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất và thực tiễn thi hành tại huyện Ba Vì, thành
phố Hà Nội” làm luận văn thạc sĩ luật học.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất là một trong
những chế định quan trọng của pháp luật đất đai, bởi khi đi vào cuộc sống nó trực
tiếp “đụng chạm” đến lợi ích của người bị thu hồi đất, lợi ích của cộng đồng và lợi
ích của nhà đầu tư. Vì vậy thời gian qua chế định này nhận được nhiều sự quan tâm
nghiên cứu của giới khoa học pháp lý, có nhiều chuyên đề nghiên cứu, trên các tạp
chí, các bài báo, bài viết đề cập đến nội dung này. Có thể kể đến sách chuyên khảo
“Pháp luật về định giá đất trong bồi thường, giải phóng mặt bằng ở Việt Nam”,
Doãn Hồng Nhung chủ biên (2014); đề tài nghiên cứu khoa học cấp trường (2013)
“Pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất - thực trạng và
hướng hoàn thiện”, PGS.TS Nguyễn Thị Nga, Đại học Luật Hà Nội; chuyên đề

“Bình luận và góp ý đối với các quy định bồi thường về đất, hỗ trợ và tái định cư
khi Nhà nước thu hồi đất trong dự thảo Luật đất đai sửa đổi” của PGS.TS Nguyễn
Quang Tuyến đăng trong báo Nhà nước và Pháp luật của Viện Hàn lâm khoa học
XH Việt Nam, 2013, số 5 (301). Ngoài ra còn một số bài viết tiêu biểu như: “Pháp
luật về bồi thường, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất của Singapore và Trung
Quốc – Những gợi mở cho Việt Nam trong hoàn thiện pháp luật về bồi thường, tái
định cư khi Nhà nước thu hồi đất” của TS. Nguyễn Quang Tuyến và ThS Nguyễn
Ngọc Minh, Tạp chí Luật học số 10/2010; “Pháp luật bồi thường khi Nhà nước thu
hồi đất Nhà nước của Hàn Quốc” của TS. Nguyễn Quang Tuyến, Tạp chí Luật học
số 2/2012; “Về giá đất làm căn cứ tính bồi thường khi nhà nước thu hồi đất” của
ThS. Phạm Thu Thuỷ, Tạp chí Luật học số 9/2012;“Bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
khi Nhà nước thu hồi đất theo Luật đất đai năm 2013” của TS. Phạm Thu Thuỷ
(2014), Tạp chí Luật học số đặc san về Luật đất đai năm 2013; “Vấn đề hỗ trợ khi
Nhà nước thu hồi đất trong Luật Đất đai 2013” của TS. Phạm Văn Võ, Tạp chí
Luật học số 1/2015…Một số Luận án, Luận văn nghiên cứu vấn đề bồi thường, hỗ


3

trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất gần đây như: Luận án Tiến sĩ Luật học
(2014), Phạm Thu Thuỷ, “Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp ở Việt Nam”; Luận án Tiến sĩ (2014), Đào Trung Chính, “Nghiên cứu thực
trạng và đề xuất đổi mới pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư”;
Luận văn Thạc sĩ Luật học (2016), Nguyễn Thị Quỳnh Hoa, “Pháp luật về tái định
cư khi Nhà nước thu hồi đất và thực tiễn thi hành tại tỉnh Sơn La”; Luận văn Thạc
sĩ Luật học (2016), Lý Ngọc Phương Thảo “Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái
định cư khi Nhà nước thu hồi đất và thực tiễn thi hành tại quận Thủ Đức, thành phố
Hồ Chí Minh”; Luận văn Thạc sĩ Luật học (2017), Lê Minh Lý, “Pháp luật về hỗ
trợ khi nhà nước thu hồi đất và thực tiễn thi hành tại tỉnh Hòa Bình” …
Các công trình, bài viết trên đây đã nghiên cứu vấn đề bồi thường, hỗ trợ, tái

định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở mức độ khác nhau, đặt trong bối cảnh cả trước và
sau khi Luật Đất đai 2013 ra đời; có công trình, bài viết đã nghiên cứu một cách hệ
thống, toàn diện; có những công trình đi sâu vào nghiên cứu về từng vấn đề cụ thể
cùng với việc đánh giá thực tiễn thi hành tại một số địa phương và trên cả nước. Tuy
nhiên, đến nay, vẫn chưa có công trình nào tập trung nghiên cứu về việc thi hành
pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn huyện
Ba Vì, thành phố Hà Nội. Vì vậy, trên cơ sở tiếp thu, kế thừa những tư tưởng khoa
học và một số vấn đề mang tính lý luận từ các công trình khoa học của các nhà
nghiên cứu trước, cùng với việc đi sâu vào phân tích, đánh giá thực tiễn thi hành chế
định này với những yếu tố đặc thù trên địa bàn huyện Ba Vì, thành phố Hà Nội, tác
giả tiếp tục nghiên cứu, đưa ra cái nhìn tổng thể, xuyên suốt pháp luật về bồi thường,
hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất qua đó chỉ ra những tồn tại, vướng mắc,
hạn chế sau 4 năm thi hành Luật Đất đai 2013 và đề xuất một số giải pháp góp phần
hoàn thiện pháp luật và hiệu quả thực thi pháp luật trong thực tiễn tại huyện Ba Vì nói
riêng và cả nước nói chung. Bởi vấn đề thu hồi đất và bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
luôn là vấn đề nhạy cảm, vẫn còn tồn tại nhiều bất cập, vướng mắc ảnh hưởng trực
tiếp đến đời sống của người dân.
3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của đề tài bao gồm:
- Nghiên cứu cơ sở lý luận của pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
khi Nhà nước thu hồi đất;


4

- Nghiên cứu các quy định của pháp luật hiện hành về bồi thường, hỗ trợ, tái
định cư khi Nhà nước thu hồi đất; các văn bản hướng dẫn thực hiện của Ủy ban nhân
dân thành phố Hà Nội về chế định này trên địa bàn thành phố Hà Nội.
- Nghiên cứu, đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái

định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại huyện Ba Vì, thành phố Hà Nội.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
Bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất là một vấn đề có
phạm vi nghiên cứu rộng, liên quan đến nhiều lĩnh vực, chủ thể khác nhau. Tuy
nhiên trong khuôn khổ giới hạn của một bài Luận văn thạc sĩ Luật chuyên ngành
Luật Kinh tế, để đảm bảo nghiên cứu một cách thống nhất, sâu sắc, đúng với đối
tượng nghiên cứu đã nêu trên, luận văn giới hạn phạm vi nghiên cứu dựa trên các
tiêu chí sau:
Thứ nhất, Luận văn nghiên cứu các quy định của pháp luật về bồi thường hỗ
trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trong Luật Đất đai 2013 và các văn bản
hướng dẫn thi hành, có so sánh với các quy định của pháp luật các thời kỳ trước và
đối chiếu với các quy định trên địa bàn thành phố Hà Nội.
Thứ hai, Luận văn nghiên cứu về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất để phục vụ cho mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng theo quy định tại Điều 61 và Điều 62 Luật Đất
đai 2013 mà không nghiên cứu các trường hợp thu hồi đất vì lý do khác.
Thứ ba, về không gian, Luận văn nghiên cứu, đánh giá thực tiễn thi hành
pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại huyện Ba
Vì, thành phố Hà Nội.
Thứ tư, về chủ thể, Luận văn tập trung nghiên cứu, tìm hiểu vấn đề bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân vì đây
là chủ thể sử dụng đất phổ biến và những bất cập nổi cộm trong công tác bồi
thường, giải phóng mặt bằng chủ yếu xảy ra đối với chủ thể này.
4. Mục đích nghiên cứu và nhiệm vụ nghiên cứu
4.1. Mục đích nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu đề tài: “Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi
Nhà nước thu hồi đất và thực tiễn thi hành tại huyện Ba Vì, thành phố Hà Nội” là
đưa ra cái nhìn tổng thể, xuyên suốt về pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi


5

Nhà nước thu hồi đất ở cả hai mặt lý luận và thực tiễn thi hành. Trên cơ sở đó, đề
xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật, nâng cao hiệu quả thực thi chế định này
trong thực tiễn.
4.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt được mục đích nghiên cứu trên đây, luận văn xác định những nhiệm vụ
nghiên cứu sau đây:
- Phân tích khái niệm thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; mục đích ý
nghĩa của việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất.
- Nghiên cứu những vấn đề lý luận về pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định
cư khi Nhà nước thu hồi đất, làm rõ khái niệm, đặc điểm, cơ sở lý luận và thực tiễn
của việc xây dựng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi
đất; khái quát lịch sử hình thành và phát triển của chế định này ở nước ta; tìm hiểu
pháp luật của một số nước trên thế giới về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất và những gợi mở cho Việt Nam.
- Tìm hiểu, đánh giá nội dung cơ bản của pháp luật quy định về vấn đề này;
nghiên cứu thực tiễn thi hành tại huyện Ba Vì, thành phố Hà Nội. Trên cơ sở đó, chỉ
ra những vướng mắc bất cập trong quá trình thực hiện và đề xuất các giải pháp góp
phần hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về bồi thường, hỗ
trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên cả nước nói chung và huyện Ba Vì,
thành phố Hà Nội nói riêng.
5. Các phƣơng pháp nghiên cứu
Để đạt được mục đích nghiên cứu, luận văn sử dụng các phương pháp nghiên
cứu sau đây:
* Phương pháp luận nghiên cứu khoa học duy vật biện chứng và duy vật lịch
sử của chủ nghĩa Mac – Lê nin;
* Bên cạnh đó, luận văn còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể sau:
- Phương pháp phân tích, phương pháp hệ thống, phương pháp so sánh,
phương pháp lịch sử…được sử dụng trong Chương 1 khi nghiên cứu những vấn đề
lý luận về pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.

- Phương pháp tổng hợp, phân tích, phương pháp đánh giá, phương pháp đối
chiếu…được sử dụng trong Chương 2 khi nghiên cứu thực trạng pháp luật về bồi


6

thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất qua thực tiễn thi hành tại huyện
Ba Vì, thành phố Hà Nội.
- Phương pháp tổng hợp, phương pháp quy nạp được sử dụng trong Chương
3 khi nghiên cứu định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về bồi thường, hỗ
trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn thi hành tại huyện Ba Vì, thành
phố Hà Nội.
6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài
Luận văn hoàn thành có những đóng góp chủ yếu sau đây:
- Tiếp tục phân tích, bình luận các quy định pháp luật hiện hành, so sánh với
quy định cũ, góp phần đưa ra định hướng hoàn thiện cơ sở lý luận và hệ thống pháp
luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất;
- Đưa ra các đánh giá về thực trạng pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
khi Nhà nước thu hồi đất và thực tiễn thi hành tại huyện Ba Vì, thành phố Hà Nội,
qua đó đưa ra một số giải pháp góp phần nâng cao hiệu quả thực thi của chế định
pháp luật này; đồng thời có thể áp dụng cụ thể tại huyện Ba Vì và một số địa
phương khác.
Luận văn cũng có thể được sử dụng để làm tài liệu tham khảo cho việc
nghiên cứu và cho các cơ quan hữu quan khi thực hiện công tác bồi thường, hỗ trợ,
tái định cư.
7. Bố cục của luận văn
Ngoài phần cam đoan, danh mục các từ viết tắt sử dụng trong luận văn, mục
lục, phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo thì nội dung của Luận
văn được chia thành 3 chương:
Chương 1: Những vấn đề lý luận về pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư

khi Nhà nước thu hồi đất.
Chương 2: Nội dung pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước
thu hồi đất và thực tiễn thi hành tại huyện Ba Vì, thành phố Hà Nội.
Chương 3: Giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi pháp
luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất qua thực tiễn thi hành
tại huyện Ba Vì, thành phố Hà Nội.


7

Chƣơng 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT BỒI THƢỜNG, HỖ
TRỢ, TÁI ĐỊNH CƢ KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT
1.1. Lý luận về bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất
1.1.1. Khái niệm bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
1.1.1.1. Thu hồi đất
Với tư cách là đại diện chủ sở hữu đối với đất đai, Nhà nước có quyền giao
đất, cho thuê đất và có quyền thu hồi đất. Thu hồi đất là biện pháp pháp lý quan
trọng nhằm bảo vệ quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai mà Nhà nước là người đại
diện. Nếu như giao đất, cho thuê đất là cơ sở để làm phát sinh quan hệ pháp luật đất
đai, phát sinh quyền sử dụng của người sử dụng thì thu hồi đất có hậu quả pháp lý
hoàn toàn ngược lại, đó là chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai, chấm dứt quyền sử
dụng đất của người sử dụng.
Theo từ điển Tiếng Việt thì thu hồi được hiểu là thu về lại, lấy lại cái trước
đó đã đưa ra, đã cấp phát hoặc bị mất vào tay kẻ khác1. Hiểu theo nghĩa này, thu hồi
đất chính là việc Nhà nước lấy lại quyền sử dụng đất đã giao cho các tổ chức, cá
nhân sử dụng, hoặc lấy lại quyền sử dụng đất do người khác lấn, chiếm đất của Nhà
nước. Với cách hiểu này thì việc Nhà nước thu hồi đất chỉ phù hợp trong các trường
hợp tổ chức được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất; còn các trường
hợp quyền sử dụng đất hình thành từ việc Nhà nước công nhận, giao đất có thu tiền

sử dụng đất, nhất là qua cơ chế đấu giá quyền sử dụng đất hoặc đấu thầu dự án có
sử dụng đất thì thuật ngữ “thu hồi đất” tỏ ra chưa phù hợp. Bởi lẽ, trong các trường
hợp này Nhà nước chỉ đứng ra công nhận quyền của người sử dụng đất mà thôi.
Theo Từ điển giải thích Luật học, thu hồi đất được hiểu: “Thu hồi đất là việc
cơ quan nhà nước có thẩm quyền thu hồi quyền sử dụng đất của người vi phạm quy
định về sử dụng đất để Nhà nước giao cho người khác sử dụng hoặc trả lại cho chủ
sử dụng đất hợp pháp bị lấn chiếm. Trường hợp cần thiết, Nhà nước thu hồi đất
đang sử dụng của người sử dụng đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh,
lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng” 2. Khái niệm này được đưa ra dựa trên các
1

Trung tâm Từ điển học (2011), Từ điển Tiềng Việt, NXB Đà Nẵng, Hà Nội, tr.759.
Trường Đại học Luật Hà Nội (1999), Từ điển giải thích thuật ngữ Luật học về Luật Đất đai, Luật Lao động,
Tư pháp quốc tế, NXB Công an nhân dân, Hà Nội, tr.132.
2


8

trường hợp thu hồi đất mà chưa hẳn là một định nghĩa rõ ràng nhưng lại chưa bao
quát hết được các trường hợp thu hồi đất.
Dưới góc độ pháp lý, khái niệm thu hồi đất lần đầu tiên được Luật Đất đai
năm 2003 quy định. Mặc dù trước đó, Luật Đất đai năm 1987 và Luật Đất đai năm
1993 đã đề cập vấn đề thu hồi đất nhưng chưa định nghĩa rõ thế nào là thu hồi đất
mà chỉ liệt kê các trường hợp bị thu hồi đất (Điều 14 Luật Đất đai 1987 và Điều 26
Luật Đất đai 1993). Cụ thể theo Luật Đất đai 2003, thu hồi đất được hiểu là: “Thu
hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất
hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn quản lý
theo quy định của Luật này” (khoản 5 Điều 4). Tuy nhiên, khái niệm này chưa thật
sự chính xác bởi nó dẫn đến cách hiểu rằng người sử dụng đất bị thu hồi chỉ là tổ

chức hay UBND xã phường, thị trấn, trong khi theo quy định pháp luật, người sử
dụng đất bị thu hồi còn có thể là hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất, hơn nữa đây mới
là chủ thể phổ biến bị thu hồi đất.
Để phù hợp hơn, Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Nhà nước thu hồi đất là
việc Nhà nước ra quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước
trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về
đất đai” (khoản 11 Điều 4). Với khái niệm này cho thấy, bằng quyền lực của Nhà
nước với vai trò đại diện chủ sở hữu đối với đất đai, Nhà nước có quyền thu lại quyền
sử dụng đất của tất cả các chủ thể sử dụng đất mà trước đó Nhà nước đã trao quyền
sử dụng đất cho họ như: giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất. Bên
cạnh đó, để đảm bảo sự nghiêm minh trong thực thi pháp luật đất đai, Nhà nước có
quyền chấm dứt quyền sử dụng đất đối với các hành vi vi phạm pháp luật đất đai.
Từ những khái niệm trên đây, cho thấy thu hồi đất có một số đặc trưng cơ
bản sau:
- Thu hồi đất là việc thực hiện quyền định đoạt đất đai của Nhà nước với vai
trò đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và được pháp luật đất đai quy định;
- Thu hồi đất xuất phát từ một yêu cầu cụ thể (thu hồi đất do nhu cầu vì lợi
ích chung như mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích
quốc gia, công cộng) hoặc trong một hoàn cảnh cụ thể (do vi phạm pháp luật đất đai
hay hết thời hạn sử dụng đất, người sử dụng đất trả lại đất);


9

- Thu hồi đất được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thực hiện bằng một
quyết định hành chính có tên gọi là quyết định thu hồi đất nhằm làm chấm dứt
quyền sử dụng đất của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân đối với một diện tích đất cụ thể;
- Thu hồi đất không chỉ chấm dứt quyền sử dụng đất của tổ chức, hộ gia
đình, cá nhân đối với một mảnh đất nhất định mà còn gây ra những hậu quả xã hội
cần phải giải quyết, đó là người bị thu hồi đất bị mất chỗ ở hoặc mất đất sản

xuất…hậu quả là cuộc sống sinh hoạt và sản xuất của họ bị đảo lộn, rơi vào hoàn
cảnh không có “công ăn việc làm” hoặc không có chỗ ở.
Như vậy, có thể hiểu một cách khái quát về thu hồi đất là việc Nhà nước ra
quyết định hành chính để thu lại đất và quyền sử dụng đất đang có người sử dụng,
trong những trường hợp nhất định theo quy định của pháp luật đất đai 3.
1.1.1.2. Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
Theo từ điển Tiếng Việt thông dụng, bồi thường là “Đền bù những tổn hại
gây ra”. Trong lĩnh vực pháp luật, trách nhiệm bồi thường được đặt ra khi một chủ
thể có hành vi vi phạm pháp luật gây thiệt hại cho chủ thể khác trong xã hội.
Theo quy định của pháp luật đất đai, trách nhiệm bồi thường được đặt ra khi
Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh hay phát triển
kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Việc thu hồi đất này không do lỗi của
người sử dụng đất mà vì mục đích chung của xã hội, hơn nữa, khi bị thu hồi đất,
người sử dụng đất phải gánh chịu những thiệt hại, bị ảnh hưởng đến quyền và lợi ích
hợp pháp như mất chỗ ở, mất đất canh tác, bị thiệt hại về cây cối hoa màu, nhà cửa bị
phá hủy và những tài sản khác, họ phải di chuyển đi chỗ khác để Nhà nước hoặc chủ
đầu tư lấy lại mặt bằng sử dụng, cuộc sống bị đảo lộn. Từ đó kéo theo những hệ lụy
khác về trật tự xã hội, vì vậy Nhà nước phải thực hiện trách nhiệm bồi thường.
Thuật ngữ “bồi thường” (hay đền bù) trong pháp luật đất đai ở Việt Nam
được đặt ra từ rất sớm. Tại chương II, Nghị định số 151/TTg ngày 14/01/1959 của
Hội đồng chính phủ quy định thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng đất đã đề cập việc
“Bồi thường cho người có ruộng đất bị trưng dụng”. Đến năm 1970, Thông tư
1792/TTg ngày 11/01/1970 của Thủ tướng Chính phủ về quy định một số điểm tạm
thời về bồi thường nhà cửa, đất đai, cây cối lâu năm, các hoa màu cho nhân dân ở

3

Trường Đại học Luật Hà Nội (2016), Giáo trình Luật Đất đai, Nxb. Công an nhân dân, tr.124

10

những vùng xây dựng kinh tế mở rộng thành phố cũng đề cập vấn đề bồi thường khi
Nhà nước thu hồi đất.
Luật Đất đai 1987 và Luật Đất đai 1993 sử dụng thuật ngữ “đền bù thiệt hại”
thay cho thuật ngữ “bồi thường” khi Nhà nước thu hồi đất. Mặc dù pháp luật không
đưa ra giải thích chính thức song có thể hiểu “đền bù thiệt hại” khi Nhà nước thu
hồi đất là việc trả lại những thiệt hại do việc thu hồi đất gây ra, tương xứng với giá
đất hoặc công lao mà người sử dụng đất đã đầu tư vào đất trong quá trình sử dụng.
Tuy nhiên, việc “đền bù thiệt hại” khi Nhà nước thu hồi đất được thực hiện chỉ đơn
giản là việc Nhà nước đền bù thiệt hại do hành vi thu hồi đất gây ra cho người sử
dụng đất mà không đi kèm sau đó việc thực hiện các chính sách hỗ trợ, tái định cư.
Hơn nữa, với thuật ngữ “đền bù thiệt hại” khi Nhà nước thu hồi đất, cho người ta
nghĩ ngay đến việc phải được đền bù 100% giá trị của mảnh đất bị thu hồi (trả lại
đầy đủ, tương xứng với sự mất mát hoặc vất vả), trong khi giá trị ban đầu của đất
đai không do con người tạo ra mà họ chỉ tạo ra giá trị tăng thêm của đất đai (do
người sử dụng đất đầu tư vào đất). Bởi vậy, bắt đầu từ thời điểm thực hiện Luật sửa
đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 2001, cụm từ “bồi thường”đã được
được sử dụng thay cho cụm từ “đền bù thiệt hại” 4.
Khoản 6 Điều 4 Luật Đất đai 2003 quy định: “Bồi thường khi Nhà nước thu
hồi đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu
hồi cho người bị thu hồi đất”. Tuy nhiên, quy định này chưa thật sự chặt chẽ và
chưa thể hiện được đầy đủ những giá trị thiệt hại mà Nhà nước sẽ bồi thường khi
thu hồi đất. Bởi lẽ, giá trị thiệt hại đó không chỉ là giá trị quyền sử dụng đất mà còn
phải tính giá trị thiệt hại về tài sản có trên đất, ngoài ra còn cả những thiệt hại vô
hình khác không thể đo đếm được như là môi trường sống của cả cộng đồng, điều
kiện học tập, các dịch vụ, tiện ích sinh hoạt… mà Nhà nước phải dùng thêm cơ chế
hỗ trợ mới bù đắp được một cách trọn vẹn những thiệt hại do thu hồi đất gây ra. Vì
vậy, tại khoản 12 Điều 3 Luật Đất đai 2013 về giải thích từ ngữ quy định rõ: “Bồi
thường về đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích

đất thu hồi cho người sử dụng đất”5. Dù không giải thích thế nào là bồi thường đối
với tài sản trên đất nhưng trong tất cả các quy định tại mục 3 chương VI của Luật
4

Nguyễn Quang Tuyến (2009), Vấn đề lí luận xung quanh khái niệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất,
Tạp chí Luật học số 1/2009, tr.37
5
Phạm Thu Thuỷ (2014), Bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất theo Luật Đất đai năm
2013, Tạp chí Luật học đặc san số 11/2014, tr.54


11

Đất đai 2013 đều nhất quán sử dụng thuật ngữ bồi thường thiệt hại đối với tài sản
trên đất.
Từ những phân tích trên có thể hiểu bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất như
sau: Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước hoặc tổ chức, cá nhân
được Nhà nước giao đất, cho thuê đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an
ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế phải bù đắp những tổn
hại về đất và tài sản trên đất do hành vi thu hồi đất gây ra cho người sử dụng đất
theo quy định của pháp luật đất đai.
1.1.1.3. Hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
Bên cạnh thuật ngữ bồi thường, trong các văn bản pháp luật hiện hành còn đề
cập đến thuật ngữ hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Hỗ trợ, tái định cư
thể hiện chính sách nhân đạo của Nhà nước và biểu hiện bản chất “của dân, do dân
và vì dân” của Nhà nước ta nhằm hỗ trợ, chia sẻ khó khăn với người bị thu hồi đất
và giúp họ nhanh chóng ổn định cuộc sống.
Theo từ điển tiếng Việt thông dụng: “Hỗ trợ là giúp thêm, góp thêm vào”.
Khác với bồi thường là việc trả lại một cách tương xứng những giá trị bị thiệt
hại, thì hỗ trợ mang tính chính sách, trợ giúp thêm của Nhà nước, thể hiện trách

nhiệm của Nhà nước đối với sự hi sinh, mất mát của người bị thu hồi đất cho những
lợi ích chung của đất nước, của cộng đồng, đóng vai trò bù đắp vào khoảng trống
mà các quy định về bồi thường chưa giải quyết được. Bởi khi Nhà nước thu hồi đất,
mặc dù đối tượng bị thu hồi đất chỉ là một diện tích đất, song thiệt hại đối với người
dân không chỉ nằm ở những mét vuông đất. Ngoài các thiệt hại hữu hình về giá trị
quyền sử dụng đất, công trình xây dựng, cây trồng, vật nuôi; còn là các thiệt hại vô
hình khác như mất ổn định cuộc sống, mất tư liệu sản xuất gắn bó từ bao đời, phải
học nghề mới, thay đổi việc làm, thiệt hại về mặt tinh thần…
Tại khoản 7 Điều 4 Luật Đất đai 2003 quy định: “Hỗ trợ khi Nhà nước thu
hồi đất là việc Nhà nước giúp đỡ người bị thu hồi đất thông qua đào tạo nghề mới,
bố trí việc làm mới, cấp kinh phí để di dời đến địa điểm mới”. Khái niệm này đã
được Luật Đất đai 2013 sửa đổi theo hướng đảm bảo mục đích cơ bản của hỗ trợ đó
là giúp đỡ người bị thu hồi đất sớm ổn định cuộc sống: “Hỗ trợ khi Nhà nước thu
hồi đất là việc Nhà nước trợ giúp cho người có đất thu hồi để ổn định đời sống, sản
xuất và phát triển” (khoản 14 Điều 3).


12

Đối với thuật ngữ “tái định cư” tại các văn bản quy phạm pháp luật được sử
dụng nhiều, tuy nhiên đến thời điểm này lại chưa có bất kỳ văn bản nào giải thích
cụ thể nội hàm của khái niệm “tái định cư”. Theo Điều 4 Nghị định số
197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ về bồi thường, hỗ trợ và tái định
cư khi Nhà nước thu hồi đất thì tái định cư được giải thích là: “Người sử dụng đất
khi Nhà nước thu hồi đất theo quy định tại Nghị định này mà phải di chuyển chỗ ở
thì được bố trí tái định cư bằng một trong các hình thức sau:
1. Bồi thường bằng nhà ở.
2. Bồi thường bằng giao đất ở mới.
3. Bồi thường bằng tiền để tự lo chỗ ở mới.”
Luật Đất đai 2013, tại điểm c khoản 2 Điều 83 quy định về việc hỗ trợ trong

các trường hợp khi bị thu hồi đất, trong đó có trường hợp hỗ trợ tái định cư đối với
trường hợp Nhà nước thu hồi đất ở của hộ gia đình, cá nhân, người Việt Nam định
cư ở nước ngoài mà phải di chuyển chỗ ở; bên cạnh đó, tại Điều 85, 86 quy định
trách nhiệm của UBND cấp tỉnh, huyện trong việc lập và thực hiện dự án tái định cư
trước khi thu hồi đất, bố trí tái định cư cho người bị thu hồi đất.
Căn cứ vào quy định này và nội dung các quy định về bồi thường, hỗ trợ và
tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất của Luật Đất đai 2013 và các văn bản hướng
dẫn thi hành, có thể hiểu tái định cư như sau: Tái định cư là việc Nhà nước bố trí
nơi ở mới cho người sử dụng đất bằng giao đất ở hoặc bồi thường bằng tiền để tự
lo chỗ ở mới khi họ bị Nhà nước thu hồi đất ở và phải di chuyển chỗ ở.
1.1.2. Mục đích và ý nghĩa của việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước
thu hồi đất
Vì lợi ích chung của cộng đồng, Nhà nước thực hiện thu hồi đất của người sử
dụng đất để sử dụng vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì
lợi ích quốc gia, công cộng. Điều này gây ra thiệt hại và ảnh hưởng trực tiếp đến
cuộc sống của những người bị thu hồi đất. Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở
hữu không chỉ thể hiện trách nhiệm của mình thông qua việc bồi thường mà còn
được hiểu là nghĩa vụ của Nhà nước trong việc bù đắp những tổn hại vật chất đối
với người sử dụng đất bị thu hồi. Nếu giải quyết tốt vấn đề bồi thường, hỗ trợ và tái
định cư khi Nhà nước thu hồi đất sẽ mang lại ý nghĩa to lớn, quan trọng trên nhiều
phương diện.


13

1.1.2.1. Về phương diện chính trị
Thu hồi đất luôn là vấn đề nhạy cảm, tiềm ẩn nhiều nguy cơ mâu thuẫn, tranh
chấp về lợi ích giữa Nhà nước, người bị thu hồi đất và người được hưởng lợi từ việc
thu hồi đất. Vì vậy, chính sách, pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất nói riêng và các chính sách, pháp luật về đất đai nói chung có ảnh

hưởng rất lớn đến sự ổn định về chính trị. Khi bị thu hồi đất thì quyền và lợi ích hợp
pháp của người sử dụng đất trực tiếp bị xâm hại. Họ không chỉ mất quyền sử dụng
đất mà còn buộc phải di chuyển chỗ ở. Hậu quả là cuộc sống thường nhật của họ bị
đảo lộn. Do vậy, người bị thu hồi đất thường phản ứng gay gắt, quyết liệt thông qua
việc khiếu kiện đông người, khiếu kiện vượt cấp, kéo dài nếu không được bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư thỏa đáng. Các khiếu kiện về đất đai nói chung và khiếu
kiện về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất nói riêng tiềm ẩn
nguy cơ gây mất ổn định về an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội và dễ bị kẻ xấu
lợi dụng kích động, lôi kéo nhân dân không đồng thuận với chủ trương, chính sách,
pháp luật của Đảng và Nhà nước; cho nên giải quyết tốt vấn đề bồi thường, hỗ trợ,
tái định cư là thực hiện tốt chính sách an dân để phát triển kinh tế xã hội góp phần
vào việc duy trì, củng cố sự ổn định về chính trị, ngăn ngừa nguy cơ nảy sinh các
xung đột xã hội.
1.1.2.2. Về phương diện kinh tế - xã hội
Thông qua việc thu hồi đất, Nhà nước có được một quỹ đất cần thiết đáp ứng
nhu cầu xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội đồng bộ, phát triển các cơ sở kinh
tế, công nghiệp, các cơ sở sản xuất - kinh doanh…Qua đó làm tăng tính hấp dẫn của
môi trường đầu tư; kêu gọi sự đầu tư của các nhà đầu tư trong và ngoài nước phục
vụ cho sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Tuy nhiên, thực tiễn cho
thấy các dự án chậm triển khai thực hiện theo tiến độ đề ra có nguyên nhân do công
tác giải phóng mặt bằng bồi thường, hỗ trợ, tái định cư không nhận được sự đồng
thuận từ phía người bị thu hồi đất. Xét dưới góc độ kinh tế, dự án chậm triển khai
thực hiện ngày nào là chủ đầu tư, các doanh nghiệp bị thiệt hại đáng kể về lợi ích
kinh tế, người lao động không có việc làm trong khi doanh nghiệp vẫn phải trả
lương, trả chi phí duy trì các hoạt động thường xuyên…Vì vậy, thực hiện tốt công
tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất là tạo điều kiện thuận
lợi để doanh nghiệp sớm có mặt bằng triển khai các dự án đầu tư góp phần vào việc
thúc đẩy tăng trưởng nền kinh tế và nâng cao tính hấp dẫn của môi trường, đầu tư

14

kinh doanh. Hơn nữa, duy trì được tốc độ tăng trưởng cao và bền vững sẽ có điều
kiện để thực hiện tiến độ và công bằng xã hội, góp phần vào công cuộc xóa đói
giảm nghèo, tạo tiền đề cho các bước phát triển tiếp theo. Về phía người sử dụng
đất, thực hiện tốt việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất sẽ
giúp cho họ và các thành viên khác trong gia đình nhanh chóng ổn định cuộc sống
để tập trung sản xuất góp phần cải thiện và nâng cao mức sống.
1.2. Lý luận về pháp luật bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất
1.2.1. Cơ sở của việc xây dựng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi
Nhà nước thu hồi đất
1.2.1.1. Cơ sở lý luận
Thứ nhất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất được
đặt ra dựa trên cơ sở quyền sở hữu về tài sản của công dân được pháp luật bảo hộ.
Tại Điều 12 Hiến pháp năm 1946 đã ghi nhận và bảo hộ quyền sở hữu tư nhân về tài
sản: “Quyền sở hữu về tài sản của công dân Việt Nam được bảo đảm”. Đến Hiến
pháp năm 2013 cũng quy định “Mọi người có quyền sở hữu về thu nhập hợp pháp,
của cải để dành, nhà ở, tư liệu sản xuất…Quyền sở hữu tư nhân và quyền thừa kế
được pháp luật bảo hộ” (khoản 1,2 Điều 32).
Với chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, mà nhà nước là người đại diện, Nhà
nước trao quyền sử dụng đất cho các chủ thể có nhu cầu sử dụng, đồng thời họ có
quyền được hưởng thành quả lao động, kết quả đầu tư trên đất được giao. Như vậy
quyền sử dụng đất đã được đại diện chủ sở hữu chuyển giao cho người sử dụng đất,
nó trở thành một loại quyền về tài sản thuộc sở hữu của người sử dụng đất. Trong
trường hợp thật sự cần thiết Nhà nước thực hiện thu hồi đất, người sử dụng đất sẽ
được bồi thường theo giá đất cụ thể do UBND cấp tỉnh xác định, phù hợp với giá
đất phổ biến trên thị trường.
Thứ hai, căn cứ vào bản chất của Nhà nước ta là Nhà nước của Nhân dân, do
Nhân dân, vì Nhân dân. Điều này đã được ghi nhận trong Hiến pháp, các đạo luật về
tổ chức bộ máy nhà nước và các văn kiện của Đảng. Nhà nước theo đuổi sứ mạng

cao cả và mang đầy tính nhân văn là phục vụ và chăm lo cho lợi ích, sự phồn vinh
của Nhân dân. Đặt trong ý nghĩa đó, khi Nhà nước thu hồi đất của người dân để sử
dụng bất kì vào mục đích gì (cho dù sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi
ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế) thì Nhà nước phải có bổn phận


15

và nghĩa vụ bồi thường, hỗ trợ cho họ nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của
người sử dụng đất để họ sớm ổn định cuộc sống.
Thứ ba, xét trên phương diện lý luận, thiệt hại về lợi ích của người sử dụng
đất là hậu quả phát sinh trực tiếp từ hành vi thu hồi đất của Nhà nước gây ra. Hơn
nữa trong điều kiện Nhà nước pháp quyền, mọi chủ thể trong xã hội bao gồm Nhà
nước, công dân, tổ chức kinh tế, tổ chức chính trị - xã hội…đều bình đẳng với nhau
trước pháp luật. Rõ ràng, khi Nhà nước thu hồi đất mà làm phương hại đến lợi ích
hợp pháp của người sử dụng đất thì Nhà nước phải có trách nhiệm bồi thường thiệt
hại cho họ.
1.2.1.2. Cơ sở thực tiễn
Việt Nam đang xây dựng nền kinh tế nhiều thành phần vận hành theo cơ chế
thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa hướng tới mục tiêu “dân giàu, nước mạnh,
xã hội công bằng, dân chủ và văn minh”.
Thành tựu hơn 30 năm thực hiện công cuộc đổi mới đất nước là kết quả của
quá trình đổi mới tư duy mà hạt nhân cơ bản là đổi mới tư duy về sở hữu tài sản. Để
giải phóng mọi năng lực sản xuất của người lao động, tạo ra một động lực mới cho
sản xuất kinh doanh, Đảng ta đã xác định đổi mới cơ chế quản lý đất đai, từng bước
xác lập địa vị làm chủ của hộ gia đình, cá nhân đối với đất đai thông qua việc giao
đất cho họ sử dụng ổn định, lâu dài và mở rộng các quyền năng cho người sử dụng
đất: quyền chuyển nhượng, quyền chuyển đổi, cho thuê, cho thuê lại, tặng cho, thừa
kế quyền sử dụng đất; quyền thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền sử dụng đất.
Kể từ đây quyền sử dụng đất đã tách khỏi quyền sở hữu đất đai được chủ sở hữu đất

đai chuyển giao cho người sử dụng đất thực hiện và trở thành một loại quyền về tài
sản thuộc sở hữu của người sử dụng đất. Hay nói cách khác là quyền sở hữu đất đai
thuộc về toàn dân do Nhà nước đại diện, còn quyền sử dụng đất thuộc quyền sở hữu
của người sử dụng đất. Như vậy, khi pháp luật đã thừa nhận quyền sử dụng đất là
một loại quyền về tài sản của người sử dụng đất, thì khi Nhà nước thu hồi đất phải
bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người sử dụng đất.
Hơn nữa, trong điều kiện chịu rất nhiều thách thức do quá trình hội nhập
kinh tế quốc tế đem lại, để tranh thủ thời cơ, vượt qua thách thức của xu thế toàn
cầu hóa về kinh tế, chúng ta phải biết phát huy nội lực, tinh thần đoàn kết dân tộc và
khơi dậy lòng yêu nước, tính năng động, sáng tạo của mỗi người dân. Đây là nguồn
đóng góp to lớn vào sự nghiệp phát triển đất nước. Điều này chỉ có thể thực hiện


16

được khi Nhà nước biết tôn trọng và bảo hộ những quyền lợi chính đáng của người
dân. Đây cũng là một trong những lý do dẫn đến việc ra đời các quy định về bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
1.2.2. Khái niệm và đặc điểm pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất
1.2.2.1. Khái niệm pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
Pháp luật được xem là một trong những phương thức hiệu quả để thực hiện
chức năng quản lý nhà nước, nó định hướng các quan hệ xã hội phát sinh trong cuộc
sống đi theo một trật tự chung thống nhất, phù hợp với lợi ích của Nhà nước, của
các bên tham gia quan hệ và vì lợi ích chung của toàn xã hội. Trong lĩnh vực đất
đai, vấn đề thu hồi đất được chi phối bởi hàng loạt các quy phạm pháp luật quy định
về nguyên tắc, điều kiện, nội dung và phương thức bồi thường, trình tự thủ tục cũng
như việc giải quyết khiếu nại tố cáo về bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước
thu hồi đất. Nghiên cứu, tìm hiểu các quy định này, có thể thấy pháp luật về bồi
thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất là một chế định quan trọng của

pháp luật đất đai Việt Nam và được hiểu về mặt lý luận như sau: “Pháp luật về bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất là tổng hợp các quy phạm
pháp luật do Nhà nước ban hành để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong
quá trình bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, nhằm giải quyết hài hoà lợi ích của
Nhà nước, lợi ích của của chủ đầu tư và của người bị thu hồi đất”.
1.2.2.2. Đặc điểm pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
Thứ nhất, pháp luật về bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi
đất chịu sự ảnh hưởng và chi phối bởi hình thức sở hữu toàn dân về đất đai.
Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu đối với đất đai nên Nhà nước có
quyền phân bổ và điều chỉnh đất đai cho các mục tiêu kinh tế, xã hội. Trên cơ sở đó,
Nhà nước có quyền thu hồi đất của người này để chuyển giao cho người khác. Tuy
nhiên với vai trò là chủ sở hữu đại diện duy nhất đối với đất đai, nên để tránh sự
lạm quyền, tuỳ tiện trong thu hồi và bồi thường khi thu hồi đất, pháp luật về bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất quy định quyền của Nhà nước
trong việc ra quyết định thu hồi đất trong những trường hợp thật sự cần thiết vì mục
đích quốc phòng an ninh, mục đích phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi
ích công cộng; đồng thời pháp luật quy định rõ về các nguyên tắc, điều kiện bồi
thường, trình tự thủ tục thực hiện việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư…


17

Thứ hai, cơ sở của việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong pháp luật về thu
hồi đất không chỉ dựa trên những thiệt hại vật chất thực tế mà người dân phải gánh
chịu khi Nhà nước thu hồi đất, mà phải tính đến những tổn hại phi vật chất ở thời
điểm thu hồi và trong tương lai mà người dân phải đối mặt. Bởi đối với người bị thu
hồi đất, đất bị thu hồi có thể chính là nơi ở, là nơi họ mưu sinh bằng công việc sản
xuất kinh doanh.
Thứ ba, pháp luật về bồi thường hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
phải giải quyết hài hoà mâu thuẫn giữa lợi ích “công” của Nhà nước, của xã hội và

lợi ích “tư” của người sử dụng đất trong thu hồi đất. Điều này thể hiện khi thu hồi
đất để sử dụng cho mục đích chung thì Nhà nước phải chú trọng bảo đảm quyền và
lợi ích hợp pháp cho người sử dụng đất bị thu hồi, dựa trên cơ sở quyền sử dụng đất
là một loại quyền về tài sản được pháp luật bảo hộ.
1.2.3. Khái quát lịch sử hình thành và phát triển của pháp luật về bồi thường, hỗ
trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở nước ta
1.2.3.1. Giai đoạn trước năm 1993
Lịch sử hình thành pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước
thu hồi đất được đánh dấu bằng sự ra đời của Nghị định số 151/TTg ngày
14/01/1959 của Hội đồng Chính phủ (nay là Chính phủ) quy định thể lệ tạm thời về
trưng dụng ruộng đất. Cụ thể tại chương 2 Nghị định này với tiêu đề “Bồi thường
cho người có ruộng bị trưng dụng” quy định về mức bồi thường và cách tính bồi
thường như sau:
- Có hai cách bồi thường: bồi thường bằng ruộng đất, bồi thường bằng tiền.
Nhưng bồi thường bằng ruộng đất là tốt nhất, bằng cách vận động nông dân điều
chỉnh hoặc nhường ruộng đất khác cho người có ruộng đất bị trưng dụng để họ có
thể tiếp tục sản xuất. Bồi thường bằng tiền: từ 1 đến 4 năm sản lượng thường niên
của ruộng đất bị trưng dụng;
- Đối với hoa màu thì được bồi thường đúng mức;
- Đối với nhà cửa, vật kiến trúc và các công trình phục vụ sinh hoạt được
giúp đỡ xây dựng cái khác;
- Đối với mồ mả thì căn cứ vào tình hình cụ thể về phong tục tập quán của
địa phương mà giúp cho họ một số tiền làm phí tổn di chuyển.