Pháp luật về tái định cư khi nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn thi hành trên địa bàn tỉnh quảng ninh

ĐẶNG TUẤN ANH

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SỸ
LUẬT KINH TẾ

CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ

“ Pháp luật về tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
từ thực tiễn thi hành trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh”

TÁC GIẢ LUẬN VĂN
Đặng Tuấn Anh

2013 - 2015

HÀ NỘI - 2015


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SỸ
“Pháp luật về tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
từ thực tiễn thi hành trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh”

TÁC GIẢ LUẬN VĂN
Đặng Tuấn Anh

CHUYÊN NGÀNH:

LUẬT KINH TẾ

MÃ SỐ:

60380107

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC

TS Nguyễn Thị Nga

HÀ NỘI - 2015


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết
quả nghiên cứu nêu trong luận văn là trung thực và chưa từng được ai công bố trong
bất kì công trình nào khác.
Tôi xin cam đoan rằng, mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận văn này đã
được cảm ơn, các thông tin trích dẫn trong luận văn đều được chỉ rõ nguồn gốc./.
Tác giả luận văn

Đặng Tuấn Anh


LỜI CẢM ƠN
Qua những năm được học tập và rèn luyện tại Khoa Luật kinh tế; Khoa sau
đại học - Viện đại học mở Hà Nội, tôi đã nhận được sự dạy dỗ, chỉ bảo nhiệt tình
của các thầy cô giáo trong và ngoài khoa. Các thầy cô đã truyền đạt cho tôi những

kiến thức chuyên môn giúp tôi vững vàng, tự tin trong công việc. Với tấm lòng biết
ơn sau sắc, tôi xin cảm ơn sự giúp đỡ quý báu đó.
Trong quá trình thực hiện đề tài luận văn này, để hoàn thành được luận văn tôi
đã nhận được sự chỉ bảo, giúp đỡ tận tình của TS Nguyễn Thị Nga, các thầy cô trong
Khoa Luật kinh tế; Khoa Sau đại học - Viện đại học mở Hà Nội . Nhân dịp này cho
tôi được bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến TS Nguyễn Thị Nga và những ý kiến đóng
góp quý báu của cô.
Tôi xin chân thành cảm ơn các Lãnh đạo, cán bộ Sở tài nguyên môi trường
tỉnh Quảng Ninh đã tạo điều kiện tốt nhất cho tôi trong suốt quá trình tôi thực hiện
luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn các bạn bè, đồng nghiệp đã động viên, giúp đỡ tôi
trong quá trình thực hiện luận văn.
Mặc dù đã có nhiều cố gắng nhưng lĩnh vực nghiên cứu có tính chất phức tạp
cao, kết quả nghiên cứu không tránh được những thiếu sót; tôi mong được sự góp ý
của các Thầy, Cô và các bạn để Luận văn này được hoàn thiện hơn, được sử dụng
trong thực tế để đóng góp cho công tác xây dựng chính sách đền bù, tái định cư tại
địa phương.
Tác giả luận văn

Đặng Tuấn Anh


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
Từ viết tắt

Diễn giải

TĐC

Tái định cư

THĐ

Thu hồi đất

GPMB

Giải phóng mặt bằng

UBND

Ủy ban nhân dân


MỤC LỤC
LỜI MỞ ĐẦU ........................................................................................................ 1
Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC
THU HỒI ĐẤT VÀ PHÁP LUẬT VỀ TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU
HỒI ĐẤT ............................................................................................................... 5
1.1. Lí luận chung về tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ............................ 6
1.1.1. Khái niệm thu hồi đất ........................................................................... 6
1.1.2. Khái niệm tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ................................. 7
1.1.3. Ý nghĩa của việc tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất...................... 12
1.2. Lí luận về pháp luật tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất .................... 14
1.2.1. Khái niệm pháp luật về tái định cư .................................................... 14
1.2.2. Cơ cấu pháp luật điều chỉnh tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất .. 16
1.2.3. Quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về tái định cư khi
Nhà nước thu hồi đất ................................................................................... 18
1.2.3.1. Giai đoạn trước khi ban hành Luật Đất đai năm 1993.................. 18
1.2.3.2. Giai đoạn từ khi có Luật Đất đai năm 1993 đến trước khi ban hành

Luật Đất đai năm 2003 ............................................................................. 20
1.2.3.3. Giai đoạn từ khi có Luật Đất đai năm 2003 đến nay ..................... 24
1.2.4. Các yếu tố chi phối tới pháp luật về tái định cư khi Nhà nước thu hồi
đất ................................................................................................................. 26
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 .................................................................................... 29
Chương 2: THỰC TIỄN THI HÀNH PHÁP LUẬT VỀ TÁI ĐỊNH CƯ KHI
NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NINH............ 30
2.1. Pháp luật hiện hành về tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ................ 31
2.1.1. Nguyên tắc thực hiện TĐC khi Nhà nước THĐ ................................ 31
2.1.2. Điều kiện được hưởng chính sách TĐC khi Nhà nước THĐ ............ 33
2.1.3. Các hình thức TĐC ............................................................................ 37
2.1.4. Trình tự, thủ tục thực hiện TĐC khi Nhà nước THĐ ........................ 41
2.1.5. Giải quyết các khiếu nại liên quan đến công tác TĐC khi Nhà nước
THĐ ............................................................................................................. 44
2.2. Thực tiễn thi hành pháp luật tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên
địa bàn tỉnh Quảng Ninh ................................................................................ 45
2.2.1. Những đặc điểm về điều kiện tự nhiên của tỉnh Quảng Ninh ........... 45


2.2.2. Thực tiễn thi hành .............................................................................. 45
2.3. Đánh giá về công tác tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn
tỉnh Quảng Ninh .............................................................................................. 48
2.3.1. Những kết quả đạt được .................................................................... 48
2.3.2. Những hạn chế ................................................................................... 52
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 .................................................................................... 55
Chương 3: ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN NHẰM NÂNG
CAO HIỆU QUẢ CÔNG TÁC TÁI ĐỊNH CƯ.................................................. 56
3.1. Định hướng hoàn thiện và yêu cầu đặt ra đối với pháp luật tái định cư
khi Nhà nước thu hồi đất ................................................................................ 57
3.1.1. Định hướng hoàn thiện pháp luật ...................................................... 57

3.1.2. Yêu cầu đặt ra ..................................................................................... 59
3.1.2.1. Về mặt chính trị-xã hội ................................................................ 59
3.1.2.2. Về mặt kinh tế............................................................................... 60
3.2. Giải pháp hoàn thiện nhằm nâng cao hiệu quả công tác tái định cư ..... 61
3.2.1. Tiếp tục sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật về giá đất cho
phù hợp và sát với thực tế ............................................................................ 62
3.2.2. Cần cụ thể hóa các thiệt hại vô hình mà người có đất bị thu hồi phải
gánh chịu làm cơ sở cho việc tính giá bồi thường, hỗ trợ, TĐC .................. 62
3.2.3. Cần hiện thực hóa các yêu cầu về nhà ở TĐC trong thực tế. ............ 63
3.2.4. Sửa đổi bổ quy định về việc khiếu nại quyết định thu hồi đất, bồi
thường đất, hỗ trợ, TĐC ............................................................................... 65
3.2.5. Công khai hóa, minh bạch hóa quá trình thực thi pháp luật về hỗ trợ,
tái định cư đồng thời với xác lập cơ chế bảo đảm tuân thủ đúng trật tự thủ
tục hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất: ........................................ 65
3.2.6. Đẩy mạnh công tác tuyên truyền, giáo dục pháp luật nói chung, pháp
luật về hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất nói riêng cho người
dân, từ đó tạo sự đồng thuận của người dân khi Nhà nước thu hồi đất...... 69
KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 .................................................................................... 70
KẾT LUẬN .......................................................................................................... 71
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................ 72


LỜI MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài
Để thực hiện thành công công cuộc công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước
vì mục tiêu "dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng dân chủ và văn minh" thì việc
THĐ để chuyển một phần quỹ đất ở, đất nông nghiệp sang sử dụng vào mục đích
khác là việc làm không thể tránh khỏi. Tuy nhiên, sự việc này tác động rất lớn đến
người bị THĐ. Mặc dù Nhà nước chỉ THĐ nhưng các thiệt hại không chỉ là thửa đất
mà còn là nhà ở, vật kiến trúc, cây trồng mà quan trọng hơn cả là các mối quan hệ

bị phá vỡ. Đây là những ảnh hưởng không nhỏ làm thay đổi cả tập quán sống, thói
quen sinh hoạt, làm việc, học tập của người có đất bị thu hồi và tác động trực tiếp
đến các mối quan hệ xã hội, cá nhân, gia đình, cộng đồng. Nhận thức sâu sắc các
hậu quả do việc Nhà nước THĐ gây ra cho người sử dụng đất, pháp luật đất đai đã
có những uy định về việc giải quyết công ăn, việc làm cho người bị mất đất sản
xuất; giải quyết vấn đề TĐC cho người bị THĐ phải di chuyển chỗ ở. Thực tế áp
dụng các quy định này cho thấy đây là vấn đề nhạy cảm, khó khăn, phức tạp và
thường phát sinh tranh chấp, khiếu kiện gay gắt, kéo dài.
Xuất phát từ tầm ảnh hưởng của vấn đề TĐC đối với người bị THĐ, trong
những năm qua, chính sách và pháp luật về bồi thường, hỗ trợ TĐC luôn được Nhà
nước quan tâm. Tuy nhiên, trên thực tế, chính sách về TĐC cũng như quá trình thực
hiện pháp luật về TĐC cho người dân khi Nhà nước THĐ ở cũng còn nhiều bất cập,
vướng mắc. Trong nhiều dự án THĐ ở người dân bị rơi vào cảnh bị chủ đầu tư
"đem con bỏ chợ", nghĩa là khi đất ở, nhà ở đã bị thu hồi nhưng vẫn chưa được
TĐC, nhiều dự án người dân được cơ quan có thẩm quyền hoặc chủ đầu tư bố trí
nơi ở tạm thiếu những điều kiện sống tối thiểu như điện, nước sạch, trường học,
bệnh xã... Tình trạng trên có thể bị kéo dài nhiều năm, thậm chí kéo dài hàng chục
năm, ảnh hưởng nghiêm trọng đến lợi ích, đời sống của người dân và gây nên
những bất bình, bức xúc, thậm chí mất lòng tin của người dân đối với chính quyền.
Nhiều dự án người dân không đồng thuận, chống đối ngay từ giai đoạn đầu làm cho
cơ quan có thẩm quyền và chủ đầu tư không thể GPMB để thực hiện dự án.
1


Quảng Ninh với vị trí địa lí chính trị quan trọng và được xác định là một
trong những vùng kinh tế trọng điểm, nên việc thu hồi đất để thực hiện các mục tiêu
phát triển kinh tế - xã hội là tất yếu khách quan. Chính bởi lẽ đó, công tác bồi
thường GPMB nói chung, cũng như công tác TĐC nói riêng luôn là điểm nóng và là
một trong những công tác luôn được sự chỉ đạo trọng tâm của các cấp chính quyền.
Chính bởi tính cấp thiết của đề tài trong thực tế nói chung, dựa trên những

tổng kết đánh giá trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh, tác giả lựa chọn đề tài “ Pháp luật
về tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn thi hành trên địa bàn tỉnh Quảng
Ninh” làm đề tài nghiên cứu luận văn.
2. Tình hình nghiên cứu
Trong thời gian qua, đã có khá nhiều các bài viết, các công trình nghiên cứu
liên quan trực tiếp đến bồi thường, hỗ trợ, TĐC khi Nhà nước THĐ. Tiêu biểu có
các công trình nghiên cứu như: Nông Đức Mạnh (2003), Đổi mới chính sách đất đai
bảo đảm hài hòa lợi ích Nhà nước, nhà đầu tư và người sử dụng đất, Trích bài phát
biểu tại phiên bế mạc Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng Sản Việt
Nam lần thứ 7 khóa XI, Báo Tiền Phong; Nguyễn Vĩnh Diện ( 2006 ), Pháp luật về
bồi thường thiệt hại khi Nhà nước THĐ, Luận văn thạc sỹ Luật học, Trường Đại
học Luật Hà Nội; Hà Nội; Nguyễn Thị Dung (2009), Chính sách đền bù khi Nhà
nước THĐ của một số nước trong khu vực và Việt Nam, Thông tin pháp luật Dân
sự, ngày 11/9/2009; Lê Hoàng Dương (2009), Các vấn đề pháp lý về TĐC khi nhà
nước THĐ thực hiện các dự án đầu tư, Khóa luận tốt nghiệp, Trường Đại học Luật
Hà Nội; Hà Nội; Trần Quang Huy (2010), chính sách hỗ trợ khi Nhà nước THĐ,
Tạp chí Luật học (12), tr14-20; Trần Quang Huy (2010), Pháp luật về đất đai Việt
Nam hiện hành - nhìn từ góc đọ bảo đảm quyền của người sử dụng đất, Tạp chí
Luật học (8), tr 37-45; Nguyễn Thị Nga (2010), Pháp luật về trình tự, thủ tục THĐ,
bồi thường và GPMB và những vướng mắc nảy sinh trong quá trình áp dụng, Tạp
chí Luật học (11), tr27-36; Minh Nghĩa (2011), Nhà TĐC: nơi thừa, nơi thiếu, Báo
điện tử Đô thị, ngày 11/11/2011; Vũ Như (2012), Đẩy nhanh tiến độ đầu tư xây
dựng nhà TĐC, Báo điện tử Tienphong.vn; Nguyền Linh (2011), Thúc đẩy thực hiện
2


hiệu quả Nghị Định 69/2009/NĐ-CP về đất đai, Báo điện tử Chính phủ Ngày
09/2/2011; Trần Đình Dũng (2012), Mua căn hộ ế làm nhà TĐC ở Thành phố Hồ Chí
Minh, Báo điện tử thông tin Bất động sản, nhà đất; Hải Minh (2012), Nhà TĐC ở Hà
Nội xuống cấp trầm trọng trong 5 - 7 năm tới, báo Điện tử Việt Báo, ngày 16/2/2012;

SGGP (2011), Thành phố Hồ Chí Minh - Chương trình nhà ở TĐC: Mua bán suất
TĐC, bao giờ mới chấm dứt, Báo điện tử Baomoi.com; SGGP (2012), Chương trình
nhà ở TĐC thành phố Hồ Chí Minh - nhiều tín hiệu vui, Báo điện tử ancu.com...
Nhìn chung các công trình nghiên cứu, các bài viết đã phản ánh đa dạng và
sâu sắc ở nhiều khía cạnh khác nhau về bồi thường khi Nhà nước THĐ nói chung
và TĐC khi Nhà nước THĐ nói riêng. Tiếp nối với các quan điểm, các nhận định
về bồi thường, TĐC khi Nhà nước THĐ của các nhà khoa học đi trước, Luận văn
tập trung nghiên cứu sâu hơn về thực trạng pháp luật qua thực tiễn triển khai thi
hành trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh để làm sâu sắc hơn vấn đề nghiên cứu.
3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu
Do giới hạn về dung lượng và thời gian nghiên cứu, tác giả giới hạn đối
tượng và phạm vi nghiên cứu ở những nội dung cơ bản sau đây:
- Nghiên cứu quan điểm, chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng và Nhà
nước TĐC khi Nhà nước THĐ;
- Nghiên cứu các quy định hiện hành về TĐC khi Nhà nước THĐ
- Nghiên cứu, đánh giá thực trạng pháp luật về TĐC khi Nhà nước THĐ trên
địa bàn tỉnh Quảng Ninh.
4. Mục đích nghiên cứu
Với mong muốn làm sáng tỏ các vấn đề cơ bản về TĐC khi Nhà nước THĐ
ở, đối chiếu giữa thực tế của hoạt động TĐC và các quy phạm pháp luật hiện hành
chỉ ra được những vướng mắc, bất cập, hạn chế, yếu kém trong công tác thực hiện
tái định cư. Qua đó, đề xuất những giải pháp tháo gỡ vướng mắc, bất cập, khắc phục
hạn chế, yếu kém nhằm nâng cao hiệu quả của công tác này. Đồng thời kiến nghị

3


các giải pháp hoàn thiện pháp luật về TĐC khi Nhà nước THĐ ở nói riêng và hoàn
thiện pháp luật đất đai nói chung.
Để đạt được mục đích nêu trên, luận văn có các nhiệm vụ nghiên cứu sau đây:

- Nghiên cứu các vấn đề lý luận về TĐC và pháp luật về TĐC khi nhà
nước THĐ.
- Nghiên cứu thực tiễn thi hành pháp luật về tái định cư từ thực tiễn thi hành
trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh.
- Đề xuất phương hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về TĐC khi Nhà
nước THĐ.
5. Phương pháp nghiên cứu
Đề tài được nghiên cứu dựa trên quan điểm duy vật biện chứng và duy vật
lịch sử của chủ nghĩa Mác-Lênin, các quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về chính
sách, pháp luật đất đai trong thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá và xu thế hội
nhập quốc tế của Việt Nam.
Ngoài ra, đề tài còn sử dụng phương pháp nghiên cứu như: phương pháp
tổng hợp; phương pháp phân tích, đánh giá; phương pháp hệ thống; phương pháp
lịch sử cụ thể; phương pháp thống kê; phương pháp so sánh… để đảm bảo cho
những lập luận đưa ra có tính chặt chẽ và lôgic.
6. Bố cục của luận văn
Ngoài phần mở đầu, phần kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn
được kết cấu thành 3 chương:
Chương 1: Những vấn đề lí luận về tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và
pháp luật về tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
Chương 2: Thực tiễn thi hành pháp luật về tái định cư khi Nhà nước thu hồi
đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh.
Chương 3: Định hướng và giải pháp hoàn thiện nhằm nâng cao hiệu quả
công tác tái định cư.

4


Chương 1:
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TÁI ĐỊNH CƯ KHI

NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT VÀ PHÁP LUẬT VỀ TÁI
ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT

5


1.1. Lí luận chung về tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
1.1.1. Khái niệm thu hồi đất
Thu hồi đất là một thuật ngữ được sử dụng phổ biến trong các văn bản pháp
luật đất đai. Nếu như giao đất, cho thuê đất là cơ sở để làm phát sinh quan hệ pháp
luật đất đai, phát sinh quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử
dụng; thì thu hồi đất là một biện pháp làm chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai bằng
một quyết định hành chính của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Thông qua những
hoạt động này, Nhà nước thể hiện rất rõ quyền định đoạt đất đai, với tư cách là đại
diện chủ sở hữu đối với đất đai.
Theo Từ điển tiếng Việt thông dụng: “Thu hồi: Lấy lại cái đã đưa ra, đã cấp
phát ra hoặc bị người khác lấy”. [38, tr 759].
Theo Từ điển giải thích thuật ngữ Luật học, thu hồi đất được hiểu là: “Cơ
quan nhà nước có thẩm quyền thu hồi quyền sử dụng đất của người vi phạm quy
định về sử dụng đất để Nhà nước giao cho người khác sử dụng hoặc trả lại cho chủ
sử dụng đất hợp pháp bị lấn chiếm. Trường hợp thật cần thiết, Nhà nước thu hồi đất
đang sử dụng của người sử dụng đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh,
lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng” [39, tr 186]. Định nghĩa này cho thấy, các nhà
khoa học mới chỉ đề cập các trường hợp thu hồi đất mà chưa làm rõ nội hàm của
khái niệm THĐ là gì. Mặt khác, sự liệt kê nêu trên cũng chưa bao quát hết các
trường hợp THĐ của Nhà nước. Nhà nước không chỉ THĐ của người có hành vi vi
phạm về sử dụng đất hay THĐ để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi
ích quốc gia, lợi ích công cộng, mà còn thu hồi đất do các lợi ích kinh tế xã hội khác
hoặc những trường hợp chấm dứt theo quy định của pháp luật...
Khi Luật Đất đai năm 2003 ra đời, khái niệm THĐ đã được giải thích tại

Khoản 5 Điều 4: “Thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại
quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, Ủy ban nhân dân xã,
phường, thị trấn quản lý theo quy định của Luật này”.

6


Dù đã có sự điều chỉnh và mở rộng nội hàm của vấn đề thu hồi đất, song
cách giải thích này là chưa thật sự chính xác, bởi nó dẫn đến cách hiểu, người sử
dụng đất bị thu hồi chỉ là tổ chức hay Ủy ban nhân dân xã, phường thị trấn, trong
khi theo quy định pháp luật, người sử dụng đất bị thu hồi còn có thể là hộ gia đình,
cá nhân sử dụng đất, không những thế đây còn là chủ thể phổ biến bị thu hồi đất.
Trong quá trình xây dựng Luật Đất đai 2013, đã có khá nhiều các quan điểm,
ý kiến bàn luận về khái niệm pháp lí này. Trên cơ sở tiếp thu có chọn lọc các ý kiến,
các quan điểm của các nhà khoa học, Luật Đất đai năm 2013 đã được Quốc hội
thông qua ngày 29/11/2013, sẽ có hiệu lực vào ngày 01/07/2014, tại Khoản 11 Điều
4 Luật đất đai 2013 đã quy định: “Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết
định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất
hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai”.
1.1.2. Khái niệm tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
Trong bối cảnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước hiện nay ở Việt Nam,
TĐC cho người dân bị mất đất ở là một vấn đề rất bức thiết, được dư luận quan tâm.
Bởi vậy, thuật ngữ “TĐC” được nhắc đến nhiều trên các phương tiện thông tin đại
chúng cũng như trong cuộc sống của người dân. Nó cũng là một thuật ngữ pháp lý
được đề cập nhiều trong các văn bản pháp luật, đặc biệt là văn bản pháp luật về đất
đai. Vậy “ TĐC” là gì?
Từ điển Luật học - cuốn sách giải thích trên khía cạnh pháp lý về các thuật
ngữ pháp lý thông dụng không đưa ra định nghĩa về tái định cư . Còn trong Đại từ
điển Tiếng Việt do Nguyễn Như Ý chủ biên cũng không giải thích thuật ngữ về
“TĐC”. Tuy nhiên tác giả lại chỉ rõ: “ tái: hai lần hoặc lần thứ hai; lại một lần nữa”

[38, tr.1485]; “ định cư: ở lại một nơi nhất định để sinh sống và làm ăn, phân biệt
với du cư” [38, tr.641]. Như vậy, có thể hiểu TĐC là việc một lần nữa chuyển đến
một nơi nhất định để sinh sống và làm ăn ổn định.
Tái định cư là một thuật ngữ được sử dụng khá phổ biến trong các văn bản
quy phạm pháp luật. Xong các quy định mới chỉ dừng lại ở việc nêu ra các hình
7


thức TĐC mà chưa chỉ rõ nội hàm của tái định cư. Cụ thể, trước đây, Điều 4 Nghị
định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ về việc bồi thường, hỗ
trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất quy định: “ Người sử dụng đất khi Nhà
nước thu hồi đất theo quy định tại Nghị định này mà phải di chuyển chỗ ở thì được
bố trí TĐC bằng một trong các hình thức sau: 1. Bồi thường bằng nhà ở; 2. Bồi
thường bằng đất ở; 3. Bồi thường bằng tiền để tự lo chỗ ở mới”. Đến Luật đất đai
2013, tại điểm c Khoản 2 Điều 83 quy định tái định cư là một trong các khoản hỗ
trợ khi Nhà nước thu hồi đất, theo đó “ Hỗ trợ tái định cư đối với trường hợp thu
hồi đất ở của hộ gia đình, cá nhân, người Việt Nam định cư ở nước ngoài mà phải
di chuyển chỗ ở”.
Khi nghiên cứu về vấn đề này, có một số tác giả đã đưa ra các định nghĩa
khác nhau về TĐC. Theo tác giả Nguyễn Quang Tuyến, “TĐC là việc người sử
dụng đất được bố trí nơi ở mới bằng một trong các hình thức: bồi thường bằng nhà
ở mới hoặc bồi thường bằng giao đất ở hoặc bồi thường bằng tiền để tự lo chỗ ở
mới khi họ bị Nhà nước thu hồi đất ở và phải di chuyển chỗ ở” [ 36, tr42-46]. Theo
tác giả Trịnh Thị Hằng Nga, “TĐC là biện pháp nhằm ổn định, khôi phục đời sống
cho các hộ bị ảnh hưởng bởi dự án, khi mà đất định cư cũ bị thu hồi hết hoặc thu hồi
không hết, mảnh còn lại không đủ điều kiện để ở lại nơi ở cũ, phải di chuyển đến
nơi ở mới” [16, tr.66].
Theo quan điểm của Ngân hàng thế giới được ghi nhận trong Khung chính
sách TĐC thuộc khuôn khổ Dự án Quản lý thuỷ lợi phục vụ Phát triển nông thôn
vùng Đồng bằng sông Mê Kông ( MDWRM-RDP), “ TĐC là thuật ngữ chung liên

quan tới việc thu hồi và bồi thường cho tổn thất về tài sản khi có di dời, tổn thất đất,
nhà ở, tài sản hoặc phương tiện sinh kế khác” [17, tr.5]. Tuy nhiên, định nghĩa trên
đã đưa ra cách hiểu khá rộng về TĐC, bao gồm cả công tác bồi thường do tổn thất
nhà ở, tài sản hoặc phương tiện sinh kế khác. Theo quan điểm của pháp luật Việt
Nam, những công tác nêu trên thuộc về phạm vi bồi thường về đất và tài sản gắn
liền trên đất. Như vậy, quan điểm của Ngân hàng thế giới và của pháp luật Việt
Nam về nội hàm khái niệm “ TĐC” có điểm không tương đồng với nhau.
8


Tóm lại, xem xét khái niệm TĐC khi Nhà nước thu hồi đất, có thể thấy rất rõ
TĐC là hậu quả pháp lý của việc thu hồi đất của Nhà nước. Nói cách khác, vấn đề
TĐC chỉ đặt ra khi có quyết định của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thu hồi đất
của người sử dụng đất. TĐC chính là một trong các công việc của hậu thu hồi đất.
Tuy nhiên, không phải trong mọi trường hợp cứ có hành vi thu hồi đất là phát sinh
vấn đề TĐC. Để công tác TĐC được tiến hành phải đáp ứng được một số điều kiện
nhất định theo quy định của pháp luật, trong đó điều kiện về thu hồi đất là tiên
quyết, quan trọng nhất.
Từ những cơ sở trên, có thể đưa ra khái niệm về TĐC như sau: TĐC là một
trong các trách nhiệm của Nhà nước bố trí nơi ở mới cho người bị Nhà nước thu
hồi đất và phải di chuyển chỗ ở bằng một trong các hình thức: bồi thường bằng nhà
ở mới hoặc bồi thường bằng giao đất ở hoặc bồi thường bằng tiền để tự lo chỗ ở
mới. TĐC là hậu quả pháp lý của hành vi thu hồi đất của Nhà nước.
Vậy, TĐC có những đặc điểm cơ bản sau đây:
Thứ nhất, TĐC là một phương thức bồi thường thiệt hại về tài sản khi Nhà
nước THĐ.
Như chúng ta đã biết quyền sử dụng đất nói chung và quyền sử dụng đất ở
nói riêng là tài sản của cá nhân, hộ gia đình được Nhà nước bảo hộ. Cá nhân công
dân, hộ gia đình có quyền làm ăn, sinh sống trên đất ở hợp pháp của mình. Theo qui
định của pháp luật dân sự khi một chủ thể nào đó gây thiệt hại về tài sản cho chủ thể

khác thì phải bồi thường. Bất luận đó là chủ thể nào. Khi Nhà nước thu hồi đất ở
làm cho người dân không thể tiếp tục làm ăn, sinh sống tại nơi ở cũ trên mảnh đất
mà họ có quyền sử dụng đất hợp pháp, phải di rời đến nơi ở mới gây cho họ nhiều
thiệt hại: Không còn mặt bằng để làm nơi ở. Cùng với mất nơi ở, nhiều trường hợp
nhiều tài sản bị hủy hoại như nhà cửa, vật kiến trúc, cây lâu năm… Do quyền sử
dụng đất ở là tài sản (và là tài sản có giá trị rất lớn) nên khi Nhà nước thu hồi đất ở
phải thực hiện nghĩa vụ bồi thường thiệt hại cho người có đất ở bị thu hồi, phải có
trách nhiệm tạo lập nơi ở mới cho người có đất ở bị thu hồi. Trong trường hợp này

9


việc tạo lập nơi ở mới cho người có đất ở bị thu hồi (tái định cư) thực chất là một
hình thức bồi thường thiệt hại về tài sản. Trong mối quan hệ này, bên bị thiệt hại là
hộ gia đình, cá nhân có đất ở bị Nhà nước thu hồi, bên có nghĩa vụ phải bồi thường
thiệt hại là cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ra quyết định thu hồi đất (hoặc chủ
đầu tư trong trường hợp Nhà nước thu hồi đất để giao cho chủ đầu tư thực hiện các
dự án). Trách nhiệm của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc lập và
thực hiện các dự án mới về nhà ở, đất ở, với điều kiện bằng hoặc tốt hơn nơi cũ cho
người bị THĐ ở phải di chuyển chỗ ở, đồng thời giúp người bị THĐ nhanh chóng
ổn định đời sống và sản xuất;
Thứ hai, TĐC không hoàn toàn giống như các hình thức bồi thường thiệt hại
về tài sản khác
Như phân tích ở trên là một phương thức bồi thường thiệt hại về tài sản. Tuy
nhiên, QSDĐ được coi là một tài sản “đặc biệt”, không giống như những tài sản
khác. Theo qui định của pháp luật hiện hành, đất đai thuộc sở hữu toàn dân, nên
người sử dụng đất chỉ có QSDĐ mà không có quyền sở hữu đối với đất đai. Do vậy,
tái định cư không hoàn toàn giống như các hình thức bồi thường thiệt hại về tài sản
khác. Từ góc độ lý luận, trách nhiệm bồi thường của một chủ thể chỉ phát sinh khi
chủ thể có hành vi trái pháp luật gây thiệt hại. Việc Nhà nước tiến hành THĐ đã gây

ra những thiệt hại đáng kể cho người dân. Bên cạnh những thiệt hại về vật chất mà
chúng ta có thể nhận thấy được như nhà cửa, cây trồng, vật kiến trúc, công trình xây
dựng …còn có những thiệt hại “vô hình” khác mà người có đất bị thu hồi phải gánh
chịu như vấn đề tâm linh tổ tiên, cuộc sống bị xáo trộn, tập quán sống của người
dân bị thay đổi, xa trường học, chỗ làm việc, mất đi mặt bằng cho hoạt động sản
xuất, kinh doanh tạo thu nhập, nguồn sống chính của nhiều hộ gia đình, cá nhân….
Tuy nhiên việc Nhà nước thực hiện THĐ để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an
ninh, lợi ích quốc gia, phát triển kinh tế theo qui định của pháp luật không phải là
hành vi vi phạm pháp luật. Do vậy, những thiệt hại phát sinh khi Nhà nước thu hồi
đất ở không phải là hệ quả của hành vi vi phạm pháp luật. Nếu như bồi thường thiệt
hại về tài sản trong những trường hợp khác là hệ quả pháp lý của hành vi vi phạm
10


pháp luật của một chủ thể khi có hành vi xâm hại gây thiệt hại đối với tài sản của
chủ sở hữu tài sản hoặc chủ thể có quyền quản lý đối với tài sản; thì hành vi thu hồi
đất của cơ quan có thẩm quyền thu hồi đất theo qui định của pháp luật là hành vi
xâm hại về tài sản đối với người có đất bị thu hồi nhưng không phải là hành vi trái
pháp luật mà là hành vi hợp pháp. Bởi hành vi thu hồi đất là hành vi thuộc quyền
năng của Nhà nước-đại diện chủ sở hữu đối với đất đai; thu hồi đất là một trong
những nội dung của quản lý nhà nước về đất đai được thực hiện bởi các cơ quan
Nhà nước, người có thẩm quyền, là hành vi được thực hiện trên cơ sở và phù hợp
với quy định của pháp luật.
Thứ ba, Quan hệ pháp luật phát sinh trong quá trình thực hiện tái định cư
giữa cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thu hồi đất và người dân có đất bị thu hồi
không phải là quan hệ pháp luật dân sự đơn thuần và cũng không phải là quan hệ
pháp luật hành chính đơn thuần mà là quan hệ pháp luật vừa có tính chất hành
chính, vừa có tính chất dân sự.
Những thiệt hại phát sinh từ hành vi thu hồi đất ở của cơ quan Nhà nước có
thẩm quyền theo qui định của pháp luật không phải là thiệt hại phát sinh từ hành vi

trái pháp luật nên trách nhiệm bồi thường của Nhà nước đối với những thiệt hại do
hành vi thu hồi đất gây ra khác với trách nhiệm của các chủ thể có hành vi vi phạm
pháp luật gây thiệt hại và phải bồi thường. Như vậy, trong trường hợp này việc đền
bù thiệt hại không hoàn toàn là đền bù ngang giá mà Nhà nước có thể giới hạn mức
bồi thường, hình thức bồi thường thiệt hại.
Mặt khác, việc giải quyết tái định cư - bồi thường những tổn thất phát sinh
khi Nhà nước thu hồi đất ở phụ thuộc vào chính sách của Nhà nước, đảm bảo lợi ích
của các cá nhân, hộ gia đình có đất ở bị thu hồi, đồng thời phải đảm bảo lợi ích
chung của toàn xã hội.
Như vậy, việc giải quyết tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở không phải
hoàn toàn thực hiện trên cơ sở sự thỏa thuận mà còn được thực hiện trên cơ sở
quyền lực Nhà nước. Điều đó dẫn đến trình tự thủ tục giải quyết tái định cư với tư

11


cách là hình thức bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất ở khác với trình tự,
thủ tục giải quyết bồi thường thiệt hại trong các quan hệ pháp luật dân sự khác.
Thực tế cho thấy, thủ tục thực hiện tái định cư hiện nay chủ yếu là thủ tục có tính
chất hành chính.
Thứ tư, TĐC là biện pháp nhằm giảm nhẹ các tác động xấu về kinh tế- văn
hóa – xã hội đối với một bộ phận dân cư phải di chuyển nơi ở vì sự phát triển chung
của đất nước.
Thứ năm, TĐC có mối quan hệ chặt chẽ với các hình thức bồi thường khác
khi Nhà nước THĐ ở.
Bồi thường khi Nhà nước THĐ đóng vai trò trung tâm và có tính chất quyết
định đến quyền và lợi ích hợp pháp của người bị THĐ, Nhà nước có nghĩa vụ bồi
thường ngang giá và sát với giá thị trường cho người sử dụng đất về những thiệt hại
hữu hình và thiệt hại vô hình phát sinh trực tiếp từ hoạt động THĐ. TĐC là việc
Nhà nước bồi thường về đất ở, nhà ở, công trình phục vụ sinh hoạt, đời sống của

người dân và các chi phí di chuyển, ổn định cuộc sống cho người bị THĐ khi phải
di chuyển đến nơi ở mới. Do đó, TĐC là hình thức bồi thường có vai trò quan trọng
nhất khi Nhà nước thu hồi đất ở, cùng với các hình thức bồi thường thiệt hại khác
giúp cho người dân nhanh chóng ổn định cuộc sống, bảo đảm quyền và lợi ích hợp
pháp của người dân khi bị thu hồi đất ở, đồng thời giúp Nhà nước thực hiện có hiệu
quả qui hoạch, kế hoạch sử dụng đất cũng như kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội
của địa phương, của đất nước nói chung.
1.1.3. Ý nghĩa của việc tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
- Đối với người dân thuộc đối tượng TĐC
Đối với mỗi người, không chỉ là người dân Việt Nam mà tất cả con người
trên thế giới, nhà ở để đóng vai trò vô cùng quan trọng. Để có được nhà ở, nhiều
người đã phải phấn đấu lao động trong suốt cả cuộc đời. Bởi vậy, việc Nhà nước thu
hồi đất ở của người dân , làm cho họ không có chỗ ở nào khác đồng nghĩa với việc
gây ra cho họ những thiệt thòi nhất định. Và dù ở địa bàn nào thành thị hay nông
12


thôn thì việc phải di chuyển chỗ ở để đưa đến cho người dân bị thu hồi đất những hệ
luỵ nhất định trong cuộc sống và công việc.
Do những ảnh hưởng như trên mà Nhà nước trong thời gian qua đã rất chú
trọng đến việc ban hành chính sách TĐC phù hợp để tạo điều kiện tốt nhất cho
người dân bị thu hồi phải di chuyển chỗ ở. Về cơ bản, chính sách TĐC hiện nay ở
nước ta đã quan tâm đến quyền lợi của người được TĐC. Cụ thể là đã xem xét đến
phong tục, tập quán sinh hoạt và nghề nghiệp của những người được TĐC để bố trí
TĐC thích hợp thực hiện theo nguyên tắc nơi ở TĐC phải bằng hoặc tốt hơn nơi ở
cũ…Với đường lối, chính sách như trên, Đảng đã vạch ra đường lối, phương hướng
cơ bản để Nhà nước thể chế hoá thành pháp luật, tạo cơ sở pháp lý cho công tác
TĐC được tiến hành trên thực tế. Qua đó, quyền lợi của người được bố trí TĐC
được pháp luật thừa nhận và bảo vệ.
- Đối với nhà đầu tư

Trong quan hệ thu hồi đất để thực hiện các dự án đầu tư, nhà đầu tư tuy
không phải là chủ thể trực tiếp thực hiện hành vi thu hồi đất, cũng không phải là
người có đất bị thu hồi, nhưng họ chính là chủ thể có quyền và lợi ích liên quan.
Trong môi trường kinh doanh, nơi mà thời gian đóng vai trò rất quan trọng thì việc
giải quyết vấn đề bồi thường, hỗ trợ, TĐC giữa Nhà nước và người bị thu hồi đất có
tác động không nhỏ đối với họ. Nếu như công tác bồi thường, hỗ trợ, TĐC được
tiến hành thuận lợi, nhà đầu tư sẽ sớm có mặt bằng để tiến hành dự án đầu tư. Khi
đó, công việc kinh doanh của họ bước đầu được thực hiện thuận lợi, góp phần giúp
họ ổn định sản xuất. Ngược lại, nếu những khâu này không được giải quyết nhanh
chóng, nhiều trường hợp còn có khiếu kiện kéo dài…dẫn đến việc nhà đầu tư không
được bàn giao mặt bằng đúng thời hạn, hoặc bị cản trở trong quá trình thực hiện dự
án làm hoạt động kinh doanh của họ bị ảnh hưởng nghiêm trọng. Bởi vậy, chính
sách về bồi thường thiệt hại nói chung và TĐC nói riêng có ý nghĩa không nhỏ đối
với các nhà đầu tư. Một chính sách bồi thường, hỗ trợ, TĐC tốt sẽ đẩy nhanh tiến
độ giải quyết các công việc này. Qua đó, góp phần thúc đẩy hoạt động kinh doanh
của họ được tiến hành theo đúng kế hoạch đề ra.
13


- Đối với Nhà nước
Ở Việt Nam, đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước đại diện chủ sở
hữu thống nhất quản lý. Thẩm quyền tiến hành thu hồi đất thuộc về Nhà nước.
Thẩm quyền này một mặt là quyền hạn của Nhà nước trong việc quản lý quỹ đất
để tiến hành các hoạt động của mình, mặt khác cũng là trách nhiệm nặng nề của
Nhà nước khi mà việc thực hiện công tác thu hồi đất trên thực tế rất khó khăn. Đối
với những trường hợp thu hồi đất mà phải thực hiện TĐC thì công việc càng khó
khăn hơn vì chỉ khi việc bố trí TĐC được thu xếp ổn định thì mới có thể thu hồi
đất. Bởi vậy, chính sách TĐC hợp lý sẽ giúp cho công tác thu hồi được thực hiện
nhanh chóng hơn, nhờ đó giúp Nhà nước giảm được áp lực trong công tác bồi
thường, hỗ trợ, TĐC.

Mặt khác, một chính sách TĐC tốt cũng giúp cho Nhà nước nhận được
sự đồng thuận của người dân trong công tác bồi thường, TĐC. Từ đó góp phần cải
thiện mối quan hệ vốn căng thẳng giữa Nhà nước và người dân trong lĩnh vực đất
đai nói chung và bồi thường, hỗ trợ, TĐC nói riêng; tạo điều kiện để các chính sách
được ban hành sau đó được người dân tiếp nhận dễ dàng hơn.
Bên cạnh đó, chính sách TĐC tốt còn góp phần làm cho môi trường đầu tư
hấp dẫn hơn, thu hút được nguồn đầu tư, đặc biệt là vốn đầu tư nước ngoài nhiều
hơn. Qua đó, phát triển kinh tế nước nhà.
Tóm lại, chính sách TĐC có ý nghĩa quan trọng đối với cả Nhà nước, người
được TĐC và nhà đầu tư. Nếu chính sách TĐC đề ra hợp lý, đảm bảo được lợi ích
của các chủ thể liên quan sẽ thúc đẩy sự phát triển kinh tế và ổn định xã hội.
1.2. Lí luận về pháp luật tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
1.2.1. Khái niệm pháp luật về tái định cư
“Một nhà nước văn minh có nhiệm vụ tạo ra an toàn mọi mặt cho dân chúng,
trong đó có cả an toàn về pháp lý. Pháp luật phải đảm bảo cho quyền tự do của dân
chúng không bị xâm phạm bởi sự tự do của công quyền” [11, tr.3]. Nhận thức được

14


vai trò, nhiệm vụ của mình, trong những năm qua, Nhà nước đã có nhiều cố gắng
trong việc hoàn thiện hệ thống pháp luật, trong đó có pháp luật về bồi thường, hỗ
trợ, TĐC khi Nhà nước thu hồi đất.
Từ những phân tích lí luận về khái niệm tái định cư khi Nhà nước thu hồi
đất, có thể đưa ra khái niệm pháp luật về tái định cư khi Nhà nước THĐ như sau:
“Pháp luật về tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất là tổng hợp các quy phạm pháp
luật do Nhà nước ban hành để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá
trình tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, nhằm đảm bảo cho người có đất bị thu
hồi có nhà ở và ổn định cuộc sống trên cơ sở hài hòa lợi ích giữa Nhà nước, nhà
đầu tư và người có đất bị thu hồi".

Pháp luật về TĐC đã tạo ra cơ sở pháp lý thống nhất cho việc thực hiện TĐC
trên thực tế. Thông qua việc quy định và tổ chức thực hiện công tác TĐC, Nhà nước
đã thể hiện rõ sự quan tâm đến những đối tượng phải chịu thiệt thòi do hành vi thu
hồi mang lại. Đặc biệt đối với nhóm người phải di chuyển chỗ ở, khi mà “ di chuyển
để sinh sống ở một nơi mới, với tập quán mới, cơ sở vật chất mới và điều kiện sống
mới là những vấn đề luôn được người bị nhà nước thu hồi đất phải di chuyển chỗ ở
quan tâm” [ 10, tr32] thì việc bố trí TĐC có thể đáp ứng được cơ bản nguyện vọng
của người dân là một điều hết sức có ý nghĩa. Khi đó, họ mới có thể yên tâm với
cuộc sống mới, mới có thể lạc nghiệp sau khi được an cư. Pháp luật về tái định cư
khi Nhà nước thu hồi đất có một vài đặc điểm cơ bản cần lưu ý như sau:
Thứ nhất, chế định TĐC có mối quan hệ ràng buộc với các chế định bồi
thường khi Nhà nước thu hồi đất
“ Bồi thường, hỗ trợ, TĐC là ba bộ phận cấu thành chính sách của Nhà nước
nhằm đảm bảo quyền lợi cho các hộ gia đình, cá nhân khi nhà nước thu hồi đất”
[35, tr.6]. Bồi thường, hỗ trợ, TĐC có mối liên hệ mật thiết với nhau. Bởi vậy, quy
định của pháp luật về các vấn đề này tất yếu cũng có những liên hệ chặt chẽ, đặc
biệt đối với TĐC – công tác chỉ tiến hành khi nhà nước thu hồi đất. Nói như vậy để
khẳng định chế định TĐC có mối quan hệ ràng buộc với các chế định bồi thường
khi Nhà nước thu hồi đất.
15


Thứ hai, pháp luật khi quy định về TĐC nhất thiết phải đề cập đến vấn đề THĐ.
Pháp luật TĐC là một bộ phận của pháp luật đất đai điều chỉnh các quan hệ
liên quan đến thu hồi đất và việc giải quyết nơi ở cho người bị thu hồi đất (chỉ có
người bị thu hồi đất mới liên quan đến giải quyết đất ở TĐC). Nhưng không có
nghĩa là pháp luật về TĐC điều chỉnh tất cả các quan hệ kể trên. Đối với nhóm quan
hệ liên quan đến THĐ về nguyên tắc thuộc phạm vi điều chỉnh của phạm luật về
THĐ nói chung. Tuy nhiên, như đã nói ở trên vấn đề TĐC là hậu quả pháp lý trực
tiếp của THĐ, TĐC chỉ phát sinh khi nhà nước có quyết định THĐ. Bởi vậy, khi

quy định về TĐC, nhất thiết phải đề cập đến vấn đề THĐ.
Thứ ba, pháp luật về TĐC là một bộ phận các chính sách về an sinh xã hội
đối với người bị thu hồi đất không còn nơi ở cần sự trợ giúp từ Nhà nước.
TĐC được xác định là một trong các trách nhiệm của Nhà nước bố trí nơi ở
mới cho người dân bị thu hồi đất và phải di chuyển chỗ ở. Như vậy, TĐC không chỉ
là một cơ chế định pháp luật điều chỉnh một nhóm quan hệ xã hội nhất định, mà ở
một khía cạnh khác, pháp luật về TĐC là một bộ phận các chính sách về an sinh xã
hội đối với người bị thu hồi đất không còn nơi ở cần sự trợ giúp từ Nhà nước và Nhà
nước trong trách nhiệm xã hội của mình phải đáp ứng các nhu cầu chính đáng của họ.
Sở dĩ chúng ta xác định vị trí trên cho pháp luật về TĐC là bởi “ chế định này không
những bù đắp cho các hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất quyền lợi kinh tế họ mất đi
khi thu hồi đất mà còn giúp đỡ họ trong việc tạo lập cuộc sống mới” [36, tr.6].
1.2.2. Cơ cấu pháp luật điều chỉnh tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
Pháp luật về TĐC khi Nhà nước THĐ bao gồm tổng thể các quy phạm pháp
luật điều chỉnh những vấn đề liên quan đến TĐC khi Nhà nước THĐ. Lĩnh vực
pháp luật này được hình thành và phát triển qua các giai đoạn khác nhau của đất
nước, tương ứng với mỗi giai đoạn thì mục đích để hướng tới sự điều chỉnh cũng có
sự khác nhau; sự khác nhau này phụ thuộc vào nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội và
điều kiện phát triển kinh tế của đất nước trong từng thời kỳ. Theo quy định của
pháp luật hiện hành về TĐC khi Nhà nước THĐ bao gồm các nhóm quy phạm pháp
luật cơ bản sau:
16


Thứ nhất, nhóm quy phạm quy định về nguyên tắc TĐC
Nguyên tắc TĐC khi Nhà nước THĐ được hiểu là những quy định chung
mang tính nền tảng, làm định hướng và tạo cơ sở cho việc thực hiện và áp dụng các
quy định chi tiết về TĐC khi Nhà nước THĐ. Thực hiện tốt các nguyên tắc bồi
thường và TĐC sẽ giúp cho công tác này được thực hiện một cách công bằng,
khách quan và minh bạch..

Thứ hai, nhóm quy phạm quy định về điều kiện được hưởng chính sách TĐC.
Đây là nhóm quy phạm khá nhạy cảm và thu hút sự quan tâm đặc biệt của
các cơ quan chức nay thực hiện bồi thường, hỗ trợ, TĐC, đặc biệt là đối với người
bị THĐ. Theo đó, không phải mọi đối tượng khi Nhà nước thu hồi đất ở Nhà nước
đều phải thực hiện trách nhiệm lo nhà ở hoặc đất ở TĐC. Chỉ có những đối tượng
được pháp luật quy định với những điều kiện cụ thể mới được hưởng chính sách
này. Nếu không đủ điều kiện để được hưởng TĐC thì người có đất bị thu hồi sẽ chủ
động tự lo liệu chỗ ở.
Thứ ba, nhóm quy phạm quy định về các hình thức TĐC.
Nhóm quy phạm này đặt ra để các cơ quan, chính quyền địa phương nơi có
đất bị thu hồi trên cơ sở căn cứ vào tình hình quỹ đất thực tế của địa phương, số
lượng các hộ gia đình, cá nhân phải di chuyển chỗ ở do hậu quả của việc THĐ để cơ
quan có thẩm quyền xây dựng các phương thức TĐC bằng nhà ở, đất ở hoặc bồi
thường để tự lo chỗ ở cho phù hợp. Mặt khác, các hình thức TĐC cũng là cơ sở để
người có đất bị thu hồi thực quyền lựa chọn hình thức nào cho phù hợp nhất với khả
năng và nhu cầu của mỗi chủ thể.
Thứ tư, nhóm quy phạm quy định về trình tự, thủ tục TĐC đối với người
bị THĐ.
Luật Đất đai quy định những vấn đề tổng quát, mang tính nguyên tắc về trình
tự, thủ tục TĐC khi Nhà nước THĐ. Trên cơ sở đó, các văn bản hướng dẫn thi hành
có những quy định cụ thể về từng bước lập, bổ sung, thẩm định, thực hiện phương

17


án TĐC, cũng như trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc TĐC
khi Nhà nước THĐ.
Thứ năm, nhóm quy phạm quy định về giải quyết khiếu nại, tố cáo liên quan
đến TĐC khi Nhà nước THĐ.
Người bị THĐ nếu không đồng ý với quyết định về TĐC thì được quyền

khiếu nại, tố cáo đến các cơ quan có thẩm quyền. Quy định này đảm bảo cho
việc THĐ đúng mục đích, TĐC đúng đối tượng, đúng giá trị. Giải quyết một
cách nghiêm minh, đúng pháp luật khiếu nại, tố cáo là phương thức phát huy vai
trò của pháp luật và góp phần củng cố lòng tin của nhân dân đối với Nhà nước.
Đối với công dân, khiếu nại, tố cáo là phương thức bảo vệ quyền và lợi ích hợp
pháp của họ.
1.2.3. Quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất
1.2.3.1. Giai đoạn trước khi ban hành Luật Đất đai năm 1993
Trước khi có Hiến pháp năm 1980, Việt Nam cũng giống như các nước khác
trên thế giới đều thừa nhận sự tồn tại nhiều hình thức sở hữu khác nhau về đất đai,
trong đó có sở hữu Nhà nước đối với đất đai, thuật ngữ bồi thường (hay đền bù) khi
Nhà nước thu hồi đất được đặt ra từ khá sớm. Theo đó, Nghị định số 151/TTg ngày
14/01/1959 của Hội đồng Chính phủ (nay là Chính phủ) “Quy định thể lệ tạm thời
về trưng dụng ruộng đất” tại Chương 2 đã quy định với tiêu đề: “Bồi thường cho
người có ruộng bị trưng dụng”. Do ruộng đất bị trưng dụng thuộc sở hữu tư nhân và
sau khi đã trưng dụng thì thuộc sở hữu Nhà nước, vì vậy Nhà nước có cơ chế bồi
thường theo nguyên tắc: những người có ruộng đất bị trưng dụng được bồi thường
và trong trường hợp cần thiết được giúp giải quyết công ăn việc làm. Có thể thấy,
Nhà nước đã thể hiện rất rõ nguyên tắc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho người
có đất bị trưng dụng hoặc thu hồi trong những quy định của pháp luật đất đai ngay
từ thời kỳ đầu của quản lý nhà nước về đất đai. Tuy nhiên, dường như các quy định
mới chỉ dừng lại đối với việc bồi thường ruộng đất.
18