Tổ chức và hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập thuộc tổng cục biển và hải đảo

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

TẠ THỊ LAN PHƯƠNG

ĐỀ TÀI

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP
CÔNG LẬP THUỘC TỔNG CỤC BIỂN VÀ HẢI ĐẢO

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Hà Nội - 2018


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

TẠ THỊ LAN PHƯƠNG

ĐỀ TÀI
Tổ chức và hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập thuộc
Tổng cục Biển và Hải đảo

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật hành chính
Mã số: 8.38.01.02

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. NGUYỄN MẠNH HÙNG

Hà Nội - 2018


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của
riêng tôi.
Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình
nào khác. Các số liệu trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng, được
trích dẫn đúng theo quy định.
Tôi xin chịu trách nhiệm về tính chính xác và trung thực của Luận văn này.
TÁC GIẢ LUẬN VĂN

TẠ THỊ LAN PHƯƠNG


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU.........................................................................................................................................1

1. Lý do chọn đề tài ................................................................................................... 1
2. Tình hình nghiên cứu đề tài................................................................................... 2
3. Đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu của luận văn ................................ 4
4. Mục tiêu nghiên cứu và nhiệm vụ của luận văn ................................................... 5
5. Các câu hỏi nghiên cứu của luận văn .................................................................... 6
6. Các phương pháp nghiên cứu ................................................................................ 6
7. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận văn ......................................................... 6

8. Bố cục của luận văn .............................................................................................. 7
CHƯƠNG 1. KHÁI QUÁT CHUNG VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA ĐƠN VỊ
SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP .............................................................................................................8

1.1. Khái quát chung về dịch vụ công và đơn vị sự nghiệp công lập .................. 8
1.1.1. Quan niệm về dịch vụ công ...................................................................... 8
1.1.2. Quan niệm về đơn vị sự nghiệp công lập ............................................... 13
1.1.3. Mối liên hệ giữa dịch vụ công và đơn vị sự nghiệp công lập ................ 22
1.2. Quan niệm về tổ chức và hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập ........... 26
1.2.1. Tổ chức của đơn vị sự nghiệp công lập ................................................. 26
1.2.2. Hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập ............................................. 30
1.3. Phân biệt đơn vị sự nghiệp công lập với cơ quan nhà nước và doanh
nghiệp nhà nước .................................................................................................... 34
1.4. Các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả tổ chức và hoạt động của đơn vị sự
nghiệp công lập ...................................................................................................... 38
CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP
CÔNG LẬP THUỘC TỔNG CỤC BIỂN VÀ HẢI ĐẢO ....................................................... 44

2.1. Khung pháp lý về tổ chức và hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập ... 44
2.2. Tổ chức của các đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc Tổng cục biển và
Hải đảo.................................................................................................................... 46
2.2.1. Viện Nghiên cứu biển và hải đảo ........................................................... 47
2.2.2. Trung tâm Hải Văn ................................................................................. 48
2.2.3. Trung tâm Trắc địa và Bản đồ biển ....................................................... 49
2.2.4. Trung tâm Quy hoạch và Quản lý tổng hợp vùng duyên hải khu vực
phía Bắc ............................................................................................................ 50


2.2.5. Trung tâm Quy hoạch và Quản lý tổng hợp vùng duyên hải khu vực
phía Nam .......................................................................................................... 51

2.2.6. Trung tâm Thông tin, dữ liệu biển và hải đảo quốc gia ........................ 52
2.3. Hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc Tổng cục biển
và Hải đảo............................................................................................................... 52
2.3.1. Hoạt động của Viện nghiên cứu biển và hải đảo ................................... 52
2.3.2. Hoạt động của Trung tâm hải văn ......................................................... 54
2.4.3. Hoạt động của Trung tâm trắc địa và Bản đồ biển ............................... 56
2.3.4. Hoạt động của Trung tâm Quy hoạch và Điều tra tài nguyên - môi
trường biển khu vực phía Bắc .......................................................................... 58
2.3.5. Trung tâm Quy hoạch và Điều tra tài nguyên - môi trường biển khu
vực phía Nam.................................................................................................... 60
2.3.6. Hoạt động của Trung tâm thông tin, dữ liệu biển và hải đảo quốc gia ... 62
2.4. Đánh giá chung về tổ chức và hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công
lập trực thuộc Tổng cục biển và hải đảo ............................................................. 63
2.4.1. Những thành tựu ..................................................................................... 63
2.4.2. Những hạn chế........................................................................................ 66
2.4.3. Nguyên nhân của những hạn chế trong tổ chức và hoạt động của các
đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Tổng cục Biển và Hải đảo ........................... 67
CHƯƠNG 3. QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ TỔ CHỨC VÀ
HOẠT ĐỘNG CỦA ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP THUỘC TỔNG CỤC BIỂN VÀ
HẢI ĐẢO ..................................................................................................................................... 69

3.1. Quan điểm nâng cao hiệu quả tổ chức và hoạt động của đơn vị sự
nghiệp công lập ...................................................................................................... 69
3.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả tổ chức và hoạt động của đơn vị sự nghiệp
công lập................................................................................................................... 74
3.2.1. Giải pháp chung nâng cao hiệu quả tổ chức và hoạt động của đơn vị
sự nghiệp công lập ........................................................................................... 74
3.2.2. Giải pháp cụ thể nâng cao hiệu quả tổ chức và hoạt động của đơn vị
sự nghiệp công lập thuộc Tổng cục Biển và Hải đảo ...................................... 80
KẾT LUẬN ................................................................................................................................. 84

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .................................................................................. 86


1

MỞ ĐẦU

1. Lý do chọn đề tài
Đơn vị sự nghiệp công lập là “cánh tay nối dài của nhà nước”, là chủ thể
chính cung cấp các loại dịch vụ công ở Việt Nam; có chức năng thay mặt Nhà
nước phục vụ cộng đồng và phục vụ quản lý nhà nước.
Cùng với quá trình xã hội hóa dịch vụ công, tiến trình cải cách mở cửa
diễn ra mạnh mẽ trên cả nước suốt hơn ba thập niên vừa qua với sự ra đời của
khu vực kinh tế tư nhân khiến mạng lưới các đơn vị sự nghiệp công gặp phải
sự cạnh tranh quyết liệt trong quá trình cung ứng dịch vụ. Tuy vậy, mạng lưới
các đơn vị sự nghiệp công lập vẫn phát triển mạnh mẽ, được hình thành trải
rộng trên nhiều ngành, nhiều lĩnh vực và trực thuộc nhiều cơ quan nhà nước,
tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội và tổng công ty nhà nước theo
nhiều cấp khác nhau.
Song song với sự phát triển của mạng lưới các đơn vị sự nghiệp công
lập, hệ thống khung pháp luật điều chỉnh về mặt tổ chức và hoạt động của loại
hình tổ chức này cũng dần được hoàn thiện như: Luật Viên chức năm 2010;
Nghị định số 41/2012/NĐ-CP về xác định vị trí việc làm trong đơn vị sự
nghiệp công lập; Nghị định số 55/2012/NĐ-CP về thành lập, tổ chức, giải thể
đơn vị sự nghiệp công lập; v.v. Dễ dàng nhận thấy rằng, các quy định pháp
luật về đơn vị sự nghiệp công lập chưa được luật hóa một cách tập trung,
thống nhất, mà nằm rải rác trong nhiều văn bản luật và dưới luật khác nhau.
Điều này dẫn đến những khó khăn, bất cập và tỏ ra không thực sự phù hợp
với vị trí và vai trò của các đơn vị sự nghiệp công lập trong đời sống xã hội.
Bước sang đầu thế kỷ XXI, công cuộc cải cách hành chính nhà nước

được thực hiện từ những năm 90 của thế kỷ XX tiếp tục được Đảng và Nhà
nước ta quan tâm, thúc đẩy nhằm hướng tới một nền hành chính phục vụ,
công bằng và liêm chính. Với xu thế cải cách mạnh mẽ ấy, các cơ quan nhà
nước từ Trung ương tới địa phương, đội ngũ cán bộ, công chức, hệ thống tài
chính công, thủ tục hành chính và đặc biệt là quá trình ứng dụng những tiến


2

bộ khoa học - kỹ thuật của nhân loại vào hoạt động công quyền đều đã và
đang thực sự đạt được những bước tiến đáng kể. Với tư cách là một bộ phận
của Nhà nước, các đơn vị sự nghiệp công lập cũng không nằm ngoài xu thế
cải cách hành chính. Theo đó, yêu cầu đổi mới về tổ chức, cách thức quản lý
và nâng cao chất lượng hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập trở nên
bức thiết hơn bao giờ hết.
Gần đây, các đơn vị sự nghiệp thuộc Tổng cục Biển và Hải đảo Việt
Nam đã được sắp xếp lại theo hướng tinh gọn cả về số lượng đơn vị và cả
trong cơ cấu tổ chức nhưng vẫn đảm bảo hoàn thành nhiệm vụ được giao gắn
với chức năng cung cấp các dịch vụ công liên quan đến biển, đảo. Tuy vậy,
bên cạnh đó, các đơn vị này vẫn còn một số hạn chế nhất định cả về cơ sở
pháp lý và cả về cách thức tổ chức, hoạt động trong thực tế.
Trong lĩnh vực tài nguyên - môi trường, vấn đề biển, đảo giữ một vị trí
hết sức trọng yếu không chỉ vì ý nghĩa dưới góc độ kinh tế - môi trường thuần
túy mà còn được nhìn nhận dưới góc độ chủ quyền trong bối cảnh tình hình
quan hệ giữa các quốc gia trong khu vực và trên thế giới đang diễn ra hết sức
phức tạp, tranh chấp chủ quyền biển đảo chưa thực sự được giải quyết triệt để.
Mặt khác, đơn vị sự nghiệp công lập là những chủ thể chính cung cấp dịch vụ
công, vốn là vấn đề nổi trội và có ảnh hưởng sâu sắc đến toàn xã hội. Tuy
vậy, ở Việt Nam hiện nay chưa có công trình nào nghiên cứu một cách tập
trung, chuyên sâu, toàn diện về tổ chức và hoạt động của các đơn vị sự nghiệp

công lập thuộc Tổng cục Biển và Hải đảo.
Từ những lý do nêu trên mà việc chọn và nghiên cứu đề tài luận văn thạc
sĩ luật học: “Tổ chức và hoạt động của đơn vị sự nghiệp thuộc Tổng cục
Biển và Hải đảo” là cần thiết để đáp ứng yêu cầu về lý luận và thực tiễn được
đặt ra ở Việt Nam hiện nay.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Trong lĩnh vực khoa học pháp lý, vấn đề đơn vị sự nghiệp công lập được
nghiên cứu và tìm hiểu từ rất sớm nhưng các công trình nghiên cứu khoa học
chuyên biệt về vấn đề này ở Việt Nam hiện nay rất ít. Các học giả, các nhà


3

nghiên cứu hầu hết tập trung vào các vấn đề riêng lẻ có liên quan đến đơn vị
sự nghiệp công lập như công chức, viên chức, dịch vụ công hay tập trung
nghiên cứu về cơ chế tự chủ về tài chính hay đổi mới hoạt động của các đơn
vị này trong tình hình mới. Trong đó, có thể kể đến một số công trình, tài liệu
rất có giá trị tham khảo đối với việc nghiên cứu đề tài của Luận văn, như: TS.
Nguyễn Minh Phương (2008), Đẩy mạnh xã hội hóa dịch vụ công ở nước ta
hiện nay, Tạp chí Tổ chức nhà nước; PGS.TS Lê Chi Mai (2008), Tăng cường
cơ chế tự chủ tài chính đối với các đơn vị cung ứng dịch vụ công, Tạp chí Tổ
chức Nhà nước; Trường Đại học Luật Hà Nội (2010), Đề tài nghiên cứu khoa
học cấp trường: Hoàn thiện khung pháp luật về xã hội hóa cung ứng dịch vụ
công ở Việt Nam; Khoa Hành chính - Nhà nước, Trường Đại học Luật Hà Nội
(2011), Kỷ yếu Hội thảo khoa học: Pháp luật về viên chức ở Việt Nam hiện
nay; Nguyễn Sơn Hải - Chủ nhiệm đề tài nghiên cứu khoa học sinh viên
(2015), Tuyển dụng, sử dụng, quản lý viên chức trong Đơn vị sự nghiệp công
lập hiện nay, Trường Đại học Luật Hà Nội; TS. Nguyễn Ngọc Bích, Dịch vụ
công và giảng dạy dịch vụ công trong môn luật hành chính - Chuyên đề thuộc
Hội thảo khoa học: Phạm vi và đối tượng của Luật hành chính hiện đại dưới

góc nhìn so sánh với Luật Hành chính Việt Nam, Trường Đại học Luật Hà
Nội, 2016.
Những công trình nghiên cứu tổng thể về nội hàm khái niệm, cơ cấu tổ
chức và chức năng, nhiệm vụ cũng như hoạt động của đơn vị sự nghiệp công
lập trong thực tiễn còn quá ít. Trong đó, có thể kể đến một số công trình, tài
liệu rất có giá trị tham khảo đối với việc nghiên cứu đề tài của Luận văn, như:
TS. Nguyễn Mạnh Hùng (2014), “Những vấn đề lý luận cơ bản về đơn vị sự
nghiệp công lập và yêu cầu khách quan của việc giải quyết khiếu nại trong đơn
vị sự nghiệp công lập” - Chuyên đề thuộc Đề tài khoa học cấp bộ: Giải quyết
khiếu nại trong các đơn vị sự nghiệp công lập và doanh nghiệp nhà nước, Thanh
tra Chính phủ; TS. Nguyễn Mạnh Hùng (2015), “Bàn về khái niệm đơn vị sự
nghiệp công lập”, Tạp chí Thanh tra; Nguyễn Sơn Hải - Chủ nhiệm đề tài
nghiên cứu khoa học sinh viên (2016), Đơn vị sự nghiệp công lập - góc nhìn
từ pháp lý đến thực tiễn, Trường Đại học Luật Hà Nội; Nguyễn Sơn Hải


4

(2017), Khóa luận tốt nghiệp: “Đơn vị sự nghiệp công lập - góc nhìn từ pháp
lý đến thực tiễn”, Trường Đại học Luật Hà Nội.
Các công trình nghiên cứu kể trên đã bước đầu đặt những “nền móng”
nghiêm túc cho việc nghiên cứu, tìm hiểu một cách sâu sắc, toàn diện và có hệ
thống về tổ chức và hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập. Bằng sự lao
động nghiêm túc, tỉ mỉ; các tác giả đã chỉ ra những bất cập trong khái niệm
đơn vị sự nghiệp công lập được định nghĩa theo Luật Viên chức năm 2010,
làm rõ mối liên hệ chặt chẽ giữa đơn vị sự nghiệp công lập và chức năng cung
cấp dịch vụ công, phân biệt tương đối rõ ràng sự khác biệt giữa cơ quan nhà
nước, doanh nghiệp nhà nước và đơn vị sự nghiệp công; khái quát được thực
trạng tổ chức, hoạt động của các loại đơn vị sự nghiệp công gắn với từng loại
dịch vụ công theo quy định của pháp luật hiện hành; đánh giá được một số

hạn chế cơ bản từ những quy định của pháp luật đến thực tiễn tổ chức và hoạt
động của các đơn vị sự nghiệp công lập ở một số địa phương, như Bắc Ninh,
Hải Dương, Hà Nội, Hà Tĩnh.
Trong khuôn khổ có giới hạn của Luận văn thạc sĩ, người viết không
tham vọng có thể trình bày hết mọi vấn đề về đơn vị sự nghiệp công lập mà
chỉ tập trung nghiên cứu sâu về tổ chức và hoạt động của loại hình này. Kế
thừa những thành quả khoa học trước đó, Luận văn hướng tới mục tiêu làm rõ
hơn vấn đề lý luận và thực tiễn về tổ chức cũng như hoạt động của đơn vị sự
nghiệp công lập, từ đó liên hệ thực tiễn tới tổ chức và hoạt động của các đơn
vị sự nghiệp công lập thuộc Tổng cục Biển và Hải đảo Việt Nam trực thuộc
Bộ Tài nguyên và Môi trường.
3. Đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu của luận văn
Đối tượng nghiên cứu của Luận văn là các quan điểm lý luận, chính trị;
hệ thống các quy định của pháp luật thực định và thực trạng tổ chức, hoạt
động của các đơn vị sự nghiệp công lập nói chung và các đơn vị sự nghiệp
công lập thuộc Tổng cục Biển và Hải đảo nói riêng ở Việt Nam.
Phạm vi nghiên cứu: Luận văn tập trung nghiên cứu những vấn đề lý


5

luận - pháp lý cơ bản về tổ chức và hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập
nói chung và các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Tổng cục Biển và Hải đảo
nói riêng ở Việt Nam; đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của các đơn
vị sự nghiệp công lập thuộc Tổng cục Biển và Hải đảo từ năm 2016 đến nay;
qua đó phát hiện những ưu và nhược điểm tồn tại nhằm tìm hướng khắc phục,
hoàn thiện.
4. Mục tiêu nghiên cứu và nhiệm vụ của luận văn
Mục tiêu nghiên cứu của Luận văn là luận giải sâu sắc thêm các vấn đề
lý luận cơ bản về tổ chức, hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập; trên cơ sở

đó đánh giá thực trạng tổ chức, hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập
thuộc Tổng cục Biển và Hải đảo; qua đó, kiến nghị các phương hướng, giải
pháp nhằm nâng cao hiệu quả tổ chức, hoạt động của đơn vị sự nghiệp công
lập nói chung và các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Tổng cục Biển và Hải
đảo nói riêng ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay.
Xuất phát từ mục tiêu nêu trên, Luận văn có những nhiệm vụ sau:
- Luận giải và làm sâu sắc thêm khái niệm đơn vị sự nghiệp công lập;
khái niệm tổ chức và hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập gắn với chức
năng cung cấp dịch vụ công và đội ngũ viên chức;
- Phân biệt đơn vị sự nghiệp công lập với cơ quan nhà nước và doanh
nghiệp nhà nước;
- Luận giải các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả tổ chức và hoạt động của
đơn vị sự nghiệp công lập;
- Đánh giá thực trạng tổ chức, hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công
lập thuộc Tổng cục Biển và Hải đảo;
- Đề xuất các phương hướng, giải pháp khả thi về phương diện cơ sở
pháp lý và tổ chức thực hiện pháp luật nhằm nâng cao hiệu quả tổ chức, hoạt
động của đơn vị sự nghiệp công lập nói chung và các đơn vị sự nghiệp công
lập thuộc Tổng cục Biển và Hải đảo nói riêng ở Việt Nam trong giai đoạn
hiện nay.


6

5. Các câu hỏi nghiên cứu của luận văn
- Các vấn đề lý luận cơ bản về tổ chức và hoạt động của đơn vị sự nghiệp
công lập đã được nghiên cứu đầy đủ, thống nhất và đã được phản ánh đầy đủ,
thống nhất trong pháp luật hiện hành ở Việt Nam?
- Việc tổ chức và hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc
Tổng cục Biển và Hải đảo ở Việt Nam hiện nay như thế nào?

- Việc nâng cao hiệu quả tổ chức và hoạt động của các đơn vị sự nghiệp
công lập thuộc Tổng cục Biển và Hải đảo ở Việt Nam hiện nay cần được thực
hiện theo những phương hướng và giải pháp nào?
6. Các phương pháp nghiên cứu
Đề tài dựa trên cơ sở phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác - Lê-nin và
Tư tưởng Hồ Chí Minh, đường lối chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam
về xây dựng nhà nước pháp quyền Xã hội Chủ nghĩa và xây dựng nền hành
chính phục vụ.
Bên cạnh đó, Luận văn còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể
để thực hiện các nhiệm vụ nghiên cứu, như phương pháp tổng hợp, phân tích,
hệ thống hóa các quy định pháp luật; số liệu thực tiễn; Trên cơ sở đó, đối sánh
với vấn đề tổ chức và hoạt động trong thực tiễn của các đơn vị sự nghiệp công
lập thuộc Tổng cục Biển và Hải đảo nhằm đề xuất các phương hướng, giải
pháp hoàn thiện, kiến nghị tích cực, phù hợp và có giá trị ứng dụng cao.
7. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận văn
Luận văn trực tiếp góp phần trong việc tiếp tục hoàn thiện các quy định
pháp luật về tổ chức và hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập ở Việt Nam
hiện nay. Ngoài ra, những kiến nghị khoa học liên quan trực tiếp đến việc
nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về tổ chức và hoạt động của đơn vị sự
nghiệp công lập thuộc Tổng cục Biển và Hải đảo là cơ sở quan trọng để đơn
vị này tham khảo, nghiên cứu.
Những đánh giá, nhận định của Luận văn đều lấy tổ chức và hoạt động
của các đơn vị sự nghiệp công lập làm trung tâm, vậy nên những phân tích


7

đánh giá cũng tập trung để làm rõ những ưu điểm, bất cập hiện nay trong
phạm vi nghiên cứu của luận văn.
Trên cơ sở tìm hiểu thực tiễn về tổ chức và hoạt động của các đơn vị sự

nghiệp thuộc Tổng cục Biển và Hải đảo, Luận văn cũng phát hiện nhiều tồn
tại trong quy định của pháp luật về đơn vị sự nghiệp công lập ở Việt Nam
trong thời gian qua đồng thời đưa ra một số giải pháp, kiến nghị phù hợp.
Ngoài ra, các luận cứ, đánh giá, kết luận, kiến nghị của Luận văn có độ
tin cậy và có giá trị tham khảo tốt trong thực tiễn công tác nghiên cứu, giảng
dậy, hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả tổ chức thực hiện pháp luật về
tổ chức và hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập nói chung và các đơn vị
sự nghiệp công lập thuộc Tổng cục Biển và Hải đảo nói riêng ở Việt Nam
trong giai đoạn hiện nay.
8. Bố cục của luận văn
Ngoài phần mở đầu và kết luận, Luận văn được kết cấu thành ba chương:
Chương 1. Khái quát chung về tổ chức và hoạt động của đơn vị sự
nghiệp công lập.
Chương 2. Thực trạng tổ chức và hoạt động của đơn vị sự nghiệp công
lập thuộc Tổng cục Biển và Hải đảo.
Chương 3. Quan điểm và giải pháp nâng cao hiệu quả tổ chức và hoạt
động của đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Tổng cục Biển và Hải đảo.


8

CHƯƠNG 1
KHÁI QUÁT CHUNG VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG
CỦA ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP

1.1. Khái quát chung về dịch vụ công và đơn vị sự nghiệp công lập
1.1.1. Quan niệm về dịch vụ công
Vào thập niên 90 của thế kỷ XX, khi chủ trương xã hội hóa dịch vụ công
trở nên sôi động, chủ trương xã hội hóa những hoạt động sự nghiệp như văn
hóa, giáo dục, thể thao… đã “phá vỡ thế độc quyền” của nhà nước, tạo điều

kiện cho dịch vụ công chính thức xuất hiện và phát triển ở Việt Nam. Cũng
trong thời gian này, yêu cầu tách bạch giữa hoạt động công vụ mang tính
quyền lực nhà nước và hoạt động cung cấp dịch vụ công trở nên cần kíp hơn
bao giờ hết nhằm tìm ra một “hướng đi” cho việc thiết lập những phương thức
quản lý phù hợp cho từng hoạt động riêng biệt này tại Việt Nam.
Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX xác định sự cần thiết phải: “Tách cơ
quan hành chính công quyền với tổ chức sự nghiệp. Khuyến khích và hỗ trợ
các tổ chức hoạt động không vì lợi nhuận mà vì nhu cầu và lợi ích của nhân
dân; tạo điều kiện thuận lợi cho các tổ chức thực hiện một số dịch vụ công
với sự giám sát của cộng đồng…”.(1)
Dịch vụ công là khái niệm dùng để chỉ những hoạt động nhằm thỏa
mãn nhu cầu, lợi ích của đông đảo quần chúng, do nhà nước cung cấp và đảm
bảo chất lượng(2). Có thể nói, sự ra đời của dịch vụ công gắn liền với bản chất
của nhà nước, thể hiện một cách mật thiết hai chức năng cơ bản của nhà nước.
Nhà nước xuất hiện, đại diện cho ý chí của giai cấp thống trị, phục vụ trước
hết quyền lợi của giai cấp thống trị nhưng bên cạnh đó cũng đảm bảo và phục
vụ nhu cầu của tất cả các giai tầng trong xã hội. Sự cân bằng cả hai vai trò
quản lý, duy trì trật tự và phục vụ khiến nhà nước duy trì được vị thế của
mình. Trong xã hội hiện đại, vai trò của quản lý của nhà nước có xu hướng
. Đảng Cộng sản Việt Nam (2001), Văn kiện đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX, Nxb. Chính trị Quốc
gia, Hà Nội, tr. 217.
(2)
. TS.Nguyễn Ngọc Bích (2016), “Dịch vụ công và giảng dạy dịch vụ công trong môn luật hành chính”, Kỷ
yếu hội thảo khoa học: Phạm vi và đối tượng của Luật hành chính hiện đại dưới góc nhìn so sánh với Luật
Hành chính Việt Nam, Trường Đại học Luật Hà Nội, tr. 106.
(1)


9

thu hẹp lại, vai trò phục vụ ngày càng được mở rộng, thể hiện cụ thể nhất
chính là sự phát triển đa dạng của các loại hình dịch vụ công, đáp ứng những
nhu cầu thiết yếu của các tổ chức, cá nhân, những giai tầng xã hội mà nhà
nước quản lý.
Trên thế giới, tùy theo quan niệm và trình độ phát triển của từng quốc
gia mà phạm vi cách hiểu khái niệm về dịch vụ công có thể khác nhau, nhằm
hướng tới mục tiêu quản lý phù hợp ở mỗi nước. Ở Việt Nam, cách hiểu về
“dịch vụ công” rất khác nhau giữa các học giả, giữa các văn bản quy phạm
pháp luật với nhiều định nghĩa được đưa ra nhưng không thống nhất trong
một khái niệm chung. Những văn bản có đề cập đến dịch vụ công rất phong
phú đa dạng với nhiều lĩnh vực khác nhau: từ Văn kiện của Đảng đến các văn
bản quy phạm pháp luật, từ các đề tài nghiên cứu khoa học chuyên sâu đến
các bài viết trên sách, báo, tạp chí cũng như trên các phương tiện thông tin đại
chúng, v.v…
Theo TS. Trần Nho Thìn, khái niệm dịch vụ công ở Việt Nam được nhìn
nhận ở góc độ “hẹp”: “là hoạt động phục vụ trực tiếp nhu cầu về hàng hóa,
dịch vụ của các tổ chức và công dân mà hệ thống hành chính nhà nước có
nghĩa vụ bảo đảm cung cấp nhằm mục tiêu hiệu quả và công bằng”(3). PGS.
TS. Lê Chi Mai cũng có nhận định tương đồng: “Ở Việt Nam, khái niệm dịch
vụ công được hiểu phổ biến theo nghĩa hẹp hơn - đó là các hàng hóa, dịch vụ
phục vụ trực tiếp nhu cầu của các tổ chức và công dân mà Chính phủ can
thiệp vào việc cung ứng nhằm mục tiêu hiệu quả, công bằng và ổn định. Cụ
thể hơn, dịch vụ công là những hoạt động phục vụ trực tiếp các lợi ích chung
thiết yếu, các quyền và nghĩa vụ cơ bản của các tổ chức và công dân do nhà
nước chịu trách nhiệm bảo đảm cung ứng cho xã hội”.(4)
Luật Đấu thầu năm 2013 có sử dụng thuật ngữ “dịch vụ công”, nhưng lại
không định nghĩa tách bạch thuật ngữ này với thuật ngữ “sản phẩm”. Theo
quy định tại khoản 39 Điều 4 của Luật này, “sản phẩm, dịch vụ công” được

. TS. Trần Nho Thìn (2011), “Cán bộ, công chức, viên chức trong pháp luật Việt Nam”, Hội thảo khoa học: Pháp

luật về viên chức ở Việt Nam hiện nay, Khoa Hành chính - Nhà nước, Trường Đại học Luật Hà Nội, tr. 7-8.
(4)
. PGS.TS Lê Chi Mai (2008), “Tăng cường cơ chế tự chủ tài chính đối với các đơn vị cung ứng dịch vụ
công”, Tạp chí tổ chức Nhà nước, (12), [ />(3)


10

hiểu: “…là sản phẩm, dịch vụ thiết yếu đối với đời sống kinh tế - xã hội của
đất nước, cộng đồng dân cư hoặc bảo đảm quốc phòng, an ninh mà Nhà
nước phải tổ chức thực hiện trong các lĩnh vực: y tế, giáo dục - đào tạo, văn
hóa, thông tin, truyền thông, khoa học - công nghệ, tài nguyên - môi trường,
giao thông - vận tải và các lĩnh vực khác theo quy định của Chính phủ”. Theo
đó, có thể nhận thấy yếu tố cốt lõi tạo ra sự khác biệt của “sản phẩm công” và
“dịch vụ công” so với những sản phẩm, dịch vụ phổ biến, thông thường khác
nằm ở “tính thiết yếu với đời sống kinh tế - xã hội…” được nhà nước bảo đảm
thực hiện.
TS. Lê Hồng Sơn và ThS. Nguyễn Ngọc Bích quan niệm: “Dịch vụ công
là những hoạt động phục vụ nhu cầu, lợi ích chung thiết yếu của dân
chúng, gắn liền với chức năng phục vụ của Nhà nước, phù hợp với điều kiện
kinh tế - xã hội và chỉ xuất hiện khi có yêu cầu từ dân cư và xã hội”(5). Quan
niệm này giống quan niệm đã dẫn của TS. Trần Nho Thìn về dịch vụ công,
trước hết nhấn mạnh vào tính phục vụ đồng thời chỉ ra dấu hiệu xuất hiện đặc
trưng của loại hình dịch vụ này: chỉ khi có yêu cầu từ dân cư và xã hội. Xuất
phát từ tính thụ hưởng một cách chủ động, từ nhu cầu nội tại mà bản chất từ
“dịch vụ” mang lại, các tác giả đã tách biệt sự thụ hưởng trong hoạt động
cung cấp dịch vụ của nhà nước với hoạt động quản lý vốn luôn có tính bó
buộc, khuôn khổ và bị động.
PGS.TS Nguyễn Cửu Việt định nghĩa: “dịch vụ công là hoạt động của
các cơ quan nhà nước có thẩm quyền hay hoạt động của các cá nhân, cơ

quan, tổ chức do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ủy quyền, nhằm
phục vụ, đáp ứng những nhu cầu thiết yếu, đa dạng và những quyền và nghĩa
vụ của cá nhân, cơ quan, tổ chức vì lợi ích công cộng, không vì mục tiêu lợi
nhuận”(6). Tính phi lợi nhuận và chủ thể thực hiện dịch vụ công (cơ quan nhà
nước và tổ chức, cá nhân được nhà nước ủy quyền) là những nét mới mẻ,
khác biệt trong cách định nghĩa của học giả này về dịch vụ công. Tuy nhiên,
. TS. Lê Hồng Sơn, ThS. Nguyễn Ngọc Bích (2010), “Một số vấn đề lý luận về dịch vụ công và xã hội hóa
cung ứng dịch vụ công” - Chuyên đề thuộc Đề tài nghiên cứu khoa học cấp trường: Hoàn thiện khung pháp
luật về xã hội hóa cung ứng dịch vụ công ở Việt Nam, Trường Đại học Luật Hà Nội, tr. 68.
(6)
. PGS.TS. Nguyễn Cửu Việt (2010), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội,
tr. 301-303.
(5)


11

thiết nghĩ, quan điểm như trên không khác biệt quá lớn với những quan điểm
về dịch vụ công trước đó, có chăng là sự cụ thể hơn nhưng còn dài dòng và
chưa thực sự ngắn gọn, thiếu tính cô đọng cần thiết.
Sau khi xem xét và đánh giá các quan điểm nêu trên về dịch vụ công ở
Việt Nam, có thể nhận thấy, dù có khác nhau trong cách thức định nghĩa,
nhưng những quan điểm nêu trên đều nhất quán trong nội hàm khái niệm với
việc tách biệt giữa chức năng điều chỉnh, bảo vệ với chức năng phục vụ của
nhà nước; tách biệt giữa quản lý nhà nước với cung cấp dịch vụ công. Trên cơ
sở kế thừa những quan điểm nêu trên, có thể quan niệm: Dịch vụ công là hoạt
động phục vụ của nhà nước nhằm đáp ứng những nhu cầu thiết yếu, quan
trọng của các tổ chức, cá nhân trong xã hội, không vì mục tiêu lợi nhuận
đồng thời hướng tới phục vụ cho hoạt động quản lý nhà nước có hiệu quả.
Về cách phân loại dịch vụ công, rải rác trong một số văn bản quy phạm

pháp luật hiện hành liên quan đến dịch vụ công đã quy định về ba loại dịch vụ
công, cụ thể:
- “Dịch vụ hành chính công” tại khoản 3 Điều 3 Nghị định số
43/2011/NĐ-CP quy định về việc cung cấp thông tin và dịch vụ công trực
tuyến trên trang thông tin điện tử hoặc cổng thông tin điện tử của cơ quan nhà
nước: “là những dịch vụ liên quan đến hoạt động thực thi pháp luật, không
nhằm mục tiêu lợi nhuận, do cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp cho tổ
chức, cá nhân dưới hình thức các loại giấy tờ có giá trị pháp lý trong các
lĩnh vực mà cơ quan nhà nước đó quản lý”.
- “Dịch vụ sự nghiệp công” tại khoản 2 Điều 3 Nghị định số
16/2015/NĐ-CP quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập: “là
dịch vụ sự nghiệp trong các lĩnh vực giáo dục đào tạo; dạy nghề; y tế; văn
hóa, thể thao và du lịch; thông tin truyền thông và báo chí; khoa học và công
nghệ; sự nghiệp kinh tế và sự nghiệp khác”.
- Dịch vụ công ích quy định tại khoản 1 Điều 3 Nghị định số
130/2013/NĐ-CP về sản xuất và cung ứng sản phẩm dịch vụ công ích:
“1. Sản phẩm, dịch vụ công ích được xác định là sản phẩm, dịch vụ khi đồng
thời đáp ứng các tiêu chí sau đây:


12

a) Là sản phẩm, dịch vụ thiết yếu đối với đời sống kinh tế - xã hội của
đất nước, cộng đồng dân cư của một khu vực lãnh thổ mà Nhà nước cần bảo
đảm vì lợi ích chung hoặc bảo đảm quốc phòng, an ninh;
b) Việc sản xuất và cung ứng sản phẩm, dịch vụ này theo cơ chế thị
trường khó có khả năng bù đắp chi phí;
c) Được cơ quan, tổ chức có thẩm quyền đặt hàng, giao kế hoạch, tổ
chức đấu thầu theo giá hoặc phí do Nhà nước quy định”.
Việc phân chia thành các loại hình dịch vụ công như trên của pháp luật

trùng với nhiều quan điểm khoa học pháp lý và khoa học hành chính của các
nhà khoa học trong lĩnh vực này như quan điểm của PGS.TS Nguyễn Cửu
Việt hay TS. Nguyễn Mạnh Hùng có nhận định: “Các công trình nghiên cứu
về dịch vụ công ở Việt Nam đều khẳng định dịch vụ công là hoạt động phục
vụ nhu cầu, lợi ích chung thiết yếu của cộng đồng dân chúng; căn cứ vào tính
chất và mục đích của dịch vụ, dịch vụ công được phân chia thành hai nhóm:
dịch vụ công cộng (dịch vụ sự nghiệp công, dịch vụ công ích) và dịch vụ hành
chính công.” (7)
Trên thực tế quá trình thực hiện vai trò quản lý, điều hành các hoạt động
kinh tế - xã hội và bảo đảm cung ứng các dịch vụ công cho xã hội của nhà
nước ở Việt Nam hiện nay được tiến hành trong xu thế tinh giản bộ máy nhà
nước và nâng cao hiệu lực, hiệu quả của nền hành chính quốc gia. Theo đó,
việc phân loại dịch vụ công theo tính chất của dịch vụ có ý nghĩa thiết thực
trong quá trình xã hội hóa các dịch vụ này. TS. Hoàng Mai chia dịch vụ công
thành dịch vụ hành chính công và dịch vụ công cộng. Trong đó, dịch vụ công
cộng bao gồm dịch vụ sự nghiệp công và dịch vụ kinh tế - kỹ thuật (dịch vụ
công ích)(8).
Tóm lại, dù còn nhiều ý kiến, quan niệm khác nhau. Tuy nhiên, những
quan niệm phổ thông đều thống nhất phân chia dịch vụ công thành 3 nhóm:
dịch vụ hành chính công, dịch vụ sự nghiệp công và dịch vụ công ích. Theo
TS. Nguyễn Mạnh Hùng, các loại hình dịch vụ công này được hiểu như sau(9):
. TS. Nguyễn Mạnh Hùng (2015), “Bàn về khái niệm đơn vị sự nghiệp công lập”, Tạp chí Thanh tra, (3), tr. 23.
. Học viện Hành chính Quốc gia (2015), Giáo trình Quản lý công, Nxb. Bách khoa Hà Nội, tr. 72.
(9)
. TS. Nguyễn Mạnh Hùng (2015), Tlđd, tr. 23.
(7)

(8)

13

- Dịch vụ công cộng là loại dịch vụ công nhằm đáp ứng những nhu cầu
tự nhiên thiết yếu của cộng đồng dân cư, bao gồm dịch vụ công ích và dịch vụ
sự nghiệp công. Trong đó, dịch vụ công ích là loại dịch vụ công cộng nhằm
bảo đảm và cải thiện các điều kiện sinh sống thiết yếu của cộng đồng dân cư,
như: dịch vụ vệ sinh môi trường; phòng chống thiên tai; cung cấp điện, nước
sạch; giao thông công cộng; v.v.; Dịch vụ sự nghiệp công là loại dịch vụ
công cộng có tính chất nghiệp vụ riêng biệt(10) nhằm đáp ứng những nhu cầu
phi vật chất tự nhiên thiết yếu của mọi người trong cộng đồng dân cư, như:
nhu cầu về học tập, chăm sóc sức khoẻ, văn hoá, thông tin, hưởng thụ thành
quả của khoa học, công nghệ, .v.v..
- Dịch vụ hành chính công (dịch vụ công trong lĩnh vực quản lý hành
chính nhà nước) là loại dịch vụ công nhằm đáp ứng những nhu cầu chung
thiết yếu của mọi cá nhân, tổ chức, phát sinh từ yêu cầu của quản lý hành
chính nhà nước. Đây không phải là những nhu cầu phát sinh tự nhiên từ đời
sống của cộng đồng dân cư mà phát sinh theo yêu cầu của pháp luật liên quan
đến các điều kiện chung, thiết yếu để các cá nhân, tổ chức tham gia vào quản
lý hành chính nhà nước. Loại hình dịch vụ công này chủ yếu phục vụ các nhu
cầu, như: xác định tư cách pháp lý của cá nhân, tổ chức (tương ứng với các
dịch vụ: cấp giấy tờ hộ tịch, văn bằng, chứng chỉ cho cá nhân; cấp đăng ký
hoạt động cho pháp nhân; v.v.) xác định tính hợp pháp của các sự việc, tài
liệu, tài sản (tương ứng với các dịch vụ: công chứng; chứng thực; cấp giấy
chứng nhận quyền sử dụng, quyền sở hữu đối với tài sản; v.v..).
Theo các quan niệm nêu trên, có thể nhận thấy việc cung cấp các dịch vụ
công cần phải được nhà nước tổ chức một cách khoa học, thống nhất và hiệu
quả. Theo đó, việc thiết lập các tổ chức chuyên trách cung cấp dịch vụ công
nói chung và đơn vị sự nghiệp công lập nói riêng là xu thế tất yếu.
1.1.2. Quan niệm về đơn vị sự nghiệp công lập
Đơn vị sự nghiệp công lập là một bộ phận chuyên biệt của bộ máy nhà

nước; là “cánh tay nối dài” của nhà nước; là nơi nhà nước cung cấp dịch vụ
công cơ bản, thiết yếu cho xã hội. Mạng lưới các đơn vị sự nghiệp công lập có
(10)

. Trung tâm từ điển học - Viện ngôn ngữ học (2002), Từ điển tiếng Việt, Nxb. Đà Nẵng, tr. 877.


14

phạm vi hoạt động rộng rãi, được hình thành ở rất nhiều các lĩnh vực khác
nhau của đời sống xã hội; cung cấp những dịch vụ công đa dạng mà Nhà nước
phải chịu trách nhiệm chủ yếu bảo đảm phục vụ nhân dân như y tế, giáo dục,
khoa học công nghệ, v.v. Theo Giáo trình Luật hành chính Việt Nam của
trường Đại học Luật Hà Nội, “Các cơ quan hành chính nhà nước có hệ thống
đơn vị cơ sở trực thuộc. Các đơn vị cơ sở của bộ máy hành chính nhà nước là
nơi trực tiếp tạo ra của cải vật chất và tinh thần cho xã hội. Hầu hết các cơ
quan có chức năng quản lý hành chính đều có các đơn vị cơ sở trực
thuộc”(11). Trong đó, có thể nhận thấy phần lớn các đơn vị cơ sở này là đơn vị
sự nghiệp công lập. Với vai trò như thế, đơn vị sự nghiệp công lập có vị trí vô
cùng quan trọng trong hệ thống chính trị bằng chức năng cung cấp dịch vụ
công phục vụ xã hội, giúp nhà nước thực thi chức năng phục vụ cho cộng
đồng xã hội.
Theo nghĩa rộng, đơn vị sự nghiệp công lập được coi là một tổ chức sự
nghiệp. Nhà nước trực tiếp cung ứng một số các dịch vụ công cộng cho xã hội
thông qua các doanh nghiệp công ích và các tổ chức sự nghiệp. Ở tầng nghĩa
khái quát nhất, các tổ chức sự nghiệp và các doanh nghiệp công ích được gọi
là các tổ chức dịch vụ công(12). Pháp luật hiện hành ở Việt Nam không đưa ra
khái niệm “tổ chức dịch vụ công”. Bởi lẽ, “tổ chức dịch vụ công” là khái niệm
mang tính tập hợp dùng để chỉ mọi cơ quan, tổ chức nhà nước hay ngoài nhà
nước được giao thực hiện dịch vụ công. Với tính chất phục vụ quản lý nhà

nước, chức năng cung cấp dịch vụ công gần như được phân chia rạch ròi giữa
các tổ chức dịch vụ công với nhau, gắn liền với loại hình dịch vụ công khác
nhau. Theo đó, có thể nhận thấy, tổ chức dịch vụ công bao hàm các cơ quan
nhà nước (chủ yếu cung cấp dịch vụ hành chính công), doanh nghiệp (chủ yếu
cung cấp dịch vụ công ích) và tổ chức sự nghiệp hay đơn vị sự nghiệp công
lập (chủ yếu cung cấp dịch vụ sự nghiệp công).
Khoản 1 Điều 9 của Luật Viên chức năm 2010 quy định: “Đơn vị sự
nghiệp công lập là tổ chức do cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước, tổ chức
. Trường Đại học Luật Hà Nội (2018), Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, Nxb. Công an nhân dân, Hà
Nội, tr. 203.
(12)
. PGS.TS. Nguyễn Cửu Việt (2010), Tlđd, tr. 305.
(11)


15

chính trị, tổ chức chính trị - xã hội thành lập theo quy định của pháp luật, có
tư cách pháp nhân, cung cấp dịch vụ công, phục vụ quản lý nhà nước”.
Luật Viên chức năm 2010 là văn bản pháp lý cao nhất ghi nhận khái
niệm “Đơn vị sự nghiệp công lập”. Đây là điều hợp lý trong bối cảnh hiện
nay. Xu thế tách bạch hoạt động quản lý hành chính nhà nước với hoạt động
phục vụ, cung cấp dịch vụ đã dẫn đến việc phân tách đội ngũ nhân sự nhà
nước thực hiện những nhiệm vụ tương ứng. Luật Viên chức năm 2010 ra đời
đã “đẩy” một lượng đáng kể những người hoạt động chuyên môn nghề nghiệp
ra khỏi “địa hạt”(13) biên chế của cán bộ, công chức với chức danh nghề
nghiệp rõ ràng: viên chức. Đây là tiền đề quan trọng góp phần làm rõ khái
niệm đơn vị sự nghiệp công lập và phân định chức năng của đơn vị sự nghiệp
công lập với cơ quan hành chính nhà nước. Theo đó, đơn vị sự nghiệp công
lập gắn liền với đội ngũ viên chức; mặt khác, hoạt động chuyên môn, nghề

nghiệp của đội ngũ viên chức lại gắn liền với chức năng cung cấp dịch vụ
công của đơn vị sự nghiệp công lập.
Xem xét quy định trên có thể thấy, định nghĩa đơn vị sự nghiệp công lập
có nhiều điểm bất hợp lý, chưa thể hiện và bao quát hết bản chất của loại hình
tổ chức này. Cụ thể như sau:
Thứ nhấ t, về thẩm quyền thành lập đơn vị sự nghiệp công lập
Quy định tại Điều 9 Luật Viên chức năm 2010 chỉ ra những tổ chức có
thẩm quyền thành lập đơn vị sự nghiệp công lập, bao gồm: “cơ quan có thẩm
quyền của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội thành lập”.
Tuy nhiên, tại Nghị định số 29/2012/NĐ-CP(14) còn có các tổ chức sự nghiệp
thuộc chính phủ (khoản 3 Điều 5) không rõ là những tổ chức nào. Ngoài ra,
theo Điều 50 Nghị định số 29/2012/NĐ-CP “áp dụng Nghị định đối với các
đối tượng khác” còn có các đơn vị sự nghiệp thuộc tổ chức xã hội, tổ chức xã
hội nghề nghiệp, đơn vị sự nghiệp thuộc đơn vị sự nghiệp công lập, đơn vị sự
nghiệp thuộc công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do nhà nước làm

. Nguyễn Sơn Hải - Chủ nhiệm đề tài nghiên cứu khoa học sinh viên (2015), Tuyển dụng, sử dụng, quản lý
viên chức trong Đơn vị sự nghiệp công lập hiện nay, Trường Đại học Luật Hà Nội, năm 2015, tr. 14-16.
(14)
. Nghị định này đã được sửa đổi, bổ sung một số điều theo Nghị định số 56/2015/NĐ-CP ngày 09/06/2015
và Nghị định số 101/2017/NĐ-CP ngày 01/09/2017.
(13)


16

chủ sở hữu.
Mặt khác, xuấ t phát từ đă ̣c thù của hê ̣ thố ng chiń h tri ̣ ở Việt Nam mà
pháp luâ ̣t hiêṇ hành về quản lý, sử du ̣ng tài sản nhà nước giao quyề n quản lý,
sử du ̣ng tài sản nhà nước và quyề n thu ̣ hưởng kinh phí từ ngân sách nhà nước

cho mô ̣t số tổ chức phi nhà nước như: tổ chức chính tri,̣ tổ chức chính tri ̣ - xã
hô ̣i, tổ chức chin
̣ tổ chức xã hô ̣i và tổ chức xã hô ̣i
́ h tri ̣ xã hô ̣i - nghề nghiêp,
nghề nghiêp.
̣ Theo đó và trên cơ sở quan niệm các đơn vi ̣ sự nghiêp̣ công lâ ̣p
đươ ̣c thành lâ ̣p trên cơ sở nguồ n kinh phí từ ngân sách nhà nước mà nhiề u văn
bản quy pha ̣m pháp luâ ̣t hiê ̣n hành đã quy đinh
̣ các đơn vi ̣sự nghiêp̣ công lâ ̣p
do tổ chức chính tri,̣ tổ chức chiń h tri ̣ - xã hô ̣i, tổ chức chiń h tri ̣xã hô ̣i - nghề
nghiê ̣p, tổ chức xã hô ̣i, tổ chức xã hô ̣i - nghề nghiêp̣ và doanh nghiê ̣p nhà
nước thành lâ ̣p cũng là đơn vi ̣sự nghiêp̣ công lâ ̣p. Nói cách khác, các tổ chức
chính tri,̣ tổ chức chính tri ̣ - xã hô ̣i, tổ chức chính tri ̣ xã hô ̣i - nghề nghiê ̣p, tổ
chức xã hô ̣i, tổ chức xã hô ̣i nghề nghiêp̣ và doanh nghiêp̣ nhà nước đươ ̣c nhà
nước giao quyề n thành lâ ̣p đơn vi ̣ sự nghiê ̣p công lâ ̣p trên cơ sở nguồ n kinh
phí từ ngân sách nhà nước.
Có thể thấy, định nghĩa nêu trên của Luật viên chức năm 2010 về đơn vị
sự nghiệp công lập chưa thật đầy đủ về những cơ quan, tổ chức có quyền
thành lập các đơn vị sự nghiệp công lập. Trong thực tiễn hoạt động cũng như
trong quy định của nhiều văn bản quy phạm pháp luật dưới luật đều cho thấy
rằng, ngoài những cơ quan, tổ chức nêu trên, vẫn còn những tổ chức khác có
thẩm quyền thành lập ra mô hình này.
Căn cứ vào những quy định của Nghị định số 29/2012/NĐ-CP và dựa
vào quy định tại Điều 2 Nghị định số 55/2012/NĐ-CP có thể phân chia một
cách tương đối toàn diện những cơ quan có thẩm quyền trực tiếp trong việc
thành lập, tổ chức lại và giải thể đối với đơn vị sự nghiệp công lập, gồm:
- Đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc
Chính phủ;
- Đơn vị sự nghiệp công lập thuộc tổ chức do Chính phủ, Thủ tướng
Chính phủ thành lập mà không phải là đơn vị sự nghiệp công lập;

17

- Đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Đại học Quốc gia Hà Nội, Đại học
Quốc gia thành phố Hồ Chí Minh;
- Đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực
thuộc Trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh);
- Đơn vị sự nghiệp công lập thuộc cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban
nhân dân cấp tỉnh;
- Đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã,
thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện).
- Các cơ quan thuộc Chính phủ;
- Đơn vị sự nghiệp công lập thuộc doanh nghiệp Nhà nước;
- Đơn vị sự nghiệp công lập thuộc tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức
chính trị - xã hội nghề nghiệp, tổ chức xã hội nghề nghiệp, tổ chức xã hội.
Rõ ràng, các doanh nghiệp nhà nước - những tổ chức kinh tế nhà nước
cũng có thẩm quyền thành lập ra các đơn vị sự nghiệp công lập (ví dụ:
Trường Đại học Dầu khí trực thuộc Tập đoàn Dầu khí quốc gia Việt Nam).
Tuy nó được thành lập ra dựa vào nguồn vốn kinh phí của nhà nước nhưng
cũng không thể dựa vào đó để “biện hộ” cho việc xếp chung doanh nghiệp
nhà nước nằm trong số các cơ quan nhà nước như quy định tại Điều 9 Luật
Viên chức năm 2010. Rõ ràng, đây là một sự thiếu sót trong quy định của
pháp luật.
Theo TS. Nguyễn Mạnh Hùng, “nế u quan niê ̣m theo nghiã he ̣p thì đơn vi ̣
sự nghiê ̣p công lập chỉ bao gồ m những đơn vi ̣ sự nghiê ̣p do cơ quan có thẩm
quyề n của nhà nước thành lập theo quy đi ̣nh của pháp luật; nế u quan niê ̣m
theo nghiã rộng thì đơn vi ̣ sự nghiê ̣p công lập gồ m tấ t cả những đơn vi ̣ sự
nghiê ̣p được thành lập trên cơ sở nguồ n kinh phí từ ngân sách nhà nước. Tuy
vậy, khái niê ̣m đơn vi ̣ sự nghiê ̣p công lập theo quy đi ̣nh tại khoản 1 Điề u 9

của Luật Viên chức lại không thể hiê ̣n rõ tính chấ t “công lập” theo các quan
niê ̣m này”.(15)
Thứ hai, về tư cách pháp nhân của đơn vị sự nghiệp công lập
(15)

. TS. Nguyễn Mạnh Hùng (2015), Tlđd, tr. 23.


18

Có thể khẳng định rằng, không phải mọi tổ chức sự nghiệp công lập đều
có tư cách pháp nhân do không thỏa mãn những dấu hiệu cần thiết của một tổ
chức có tư cách pháp nhân. Theo quy đinh
̣ ta ̣i Điề u 74 của Bô ̣ luâ ̣t Dân sự
năm 2015, mô ̣t tổ chức đươ ̣c công nhâ ̣n là pháp nhân khi có đủ các điề u kiê ̣n:
đươ ̣c thành lâ ̣p hơ ̣p pháp; có cơ cấ u tổ chức chă ̣t che;̃ có tài sản đô ̣c lâ ̣p với cá
nhân, tổ chức khác và tự chiụ trách nhiêm
̣ bằ ng tài sản đó; nhân danh mình
tham gia các quan hê ̣ pháp luâ ̣t mô ̣t cách đô ̣c lâ ̣p.
Căn cứ vào đây để thấy, tuy các tổ chức sự nghiệp được thành lập theo
quy định của pháp luật, bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền (hoặc trên cơ sở
nguồn kinh phí từ ngân sách nhà nước) đều thoả mãn điều kiện “được thành
lập hợp pháp” và thường “có cơ cấu tổ chức chặt chẽ”, nhưng nếu chúng
không có tài sản độc lập, không có khả năng chịu trách nhiệm bằng tài sản
riêng của mình hoặc không nhân danh mình tham gia quan hệ pháp luật một
cách độc lập thì không có tư cách pháp nhân.
Tổ chức sự nghiệp công lập có tư cách pháp nhân và tổ chức sự nghiệp
công lập không có tư cách pháp nhân có sự khác biệt lớn, không chỉ về cơ chế
quản lý; cách thức tổ chức, hoạt động mà còn về vai trò trong các quan hệ
pháp luật. Do đó, việc phân biệt giữa đơn vị sự nghiệp công lập với các tổ

chức sự nghiệp công lập khác là cần thiết. Trong đó, đơn vị sự nghiệp công
lập chỉ gồm những tổ chức có tư cách pháp nhân theo quy định của pháp luật
về dân sự. Tuy vậy, khoản 1 Điều 9 của Luật Viên chức năm 2010 lại không
quy định “tư cách pháp nhân” của đơn vị sự nghiệp công lập được hiểu như
thế nào.(16)
Các dấ u hiêụ về hình thức để xác đinh
̣ tư cách pháp nhân của tổ chức sự
nghiê ̣p công lâ ̣p chủ yếu là dấ u hiê ̣u về tài khoản và con dấ u riêng của tổ chức
đó. Dấ u hiê ̣u về tài khoản riêng là điều kiện để bảo đảm tổ chức đó có tài sản
đô ̣c lâ ̣p với các cá nhân, tổ chức khác và có khả năng chiụ trách nhiê ̣m bằ ng
tài sản đó; dấ u hiêụ về con dấ u riêng là điều kiện để bảo đảm tổ chức đó có
khả năng nhân danh chính mình trong các quan hê ̣ pháp luâ ̣t mô ̣t cách đô ̣c lâ ̣p.
. TS. Nguyễn Mạnh Hùng (2015), Tlđd, tr. 23.

(16)


19

“Các dấ u hiê ̣u này thường được phản ánh trong quyế t đi ̣nh thành lập hoặc
văn bản quy phạm pháp luật quy đi ̣nh về tổ chức hoạt động của tổ chức sự
nghiê ̣p công lập”(17). Ví du ̣: theo quy đinh
̣ của Điề u lê ̣ trường mầ m non(18) thì
trong số các nhà trường, nhà trẻ, nhóm trẻ, lớp mẫu giáo công lâ ̣p thì chỉ các
trường mầ m non, trường mẫu giáo, nhà trẻ công lập mới có tư cách pháp
nhân, có tài khoản và con dấ u riêng (khoản 1 Điều 3 và khoản 1 Điề u 6).
Từ những nhận định nêu trên cho thấy các tổ chức sự nghiê ̣p công lâ ̣p
bao gồm các tổ chức có tư cách pháp nhân và các tổ chức không có tư cách
pháp nhân. Tuy các tổ chức sự nghiêp̣ công lập đều đươ ̣c thành lâ ̣p theo quy
đinh

̣ của pháp luâ ̣t; bởi cơ quan, tổ chức có thẩ m quyề n; trên cơ sở nguồ n
kinh phí từ ngân sách nhà nước đề u thỏa mañ điề u kiêṇ “được thành lập hợp
pháp” và thường “có cơ cấ u tổ chức chặt chẽ”, nhưng không phải vì thế mà
chúng đều có tư cách pháp nhân.
Các tổ chức sự nghiêp̣ công lập không có tài sản đô ̣c lâ ̣p, không có khả
năng chiụ trách nhiêm
̣ bằ ng tài sản riêng của mình trong các quan hệ pháp
luật thì không có tư cách pháp nhân. Theo đó, “các tổ chức sự nghiê ̣p công
lập này không phải là chủ thể độc lập của các quan hê ̣ pháp luật, chúng chỉ là
một bộ phận hữu cơ của một pháp nhân nhấ t đi ̣nh và chi ̣u sự quản lý, điề u
hành trực tiế p của pháp nhân này”.(19)
Thứ ba, về chức năng cung cấp dịch vụ công của đơn vị sự nghiệp công lập
Dịch vụ công là một khái niệm chưa được định nghĩa cụ thể tại Việt
Nam. Có thể hiểu một cách khái quát đây là loại dịch vụ công cộng nhằm đáp
ứng những nhu cầu thiết yếu của cộng đồng dân cư. Tuy nhiên, từ thực tiễn
cung cấp dịch vụ công ở Việt Nam hiện nay cho thấy: nhà nước không phải
chủ thể duy nhất cung cấp dịch vụ công (ví dụ: văn phòng công chứng - loại
hình công ty hợp danh cũng thực hiện chức năng cung cấp dịch vụ công) và
mỗi loại chủ thể (cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, doanh nghiệp) đều có
. TS. Nguyễn Mạnh Hùng (2015), Tlđd, tr. 23.
. Điề u lê ̣ đươ ̣c ban hành kèm theo Quyế t đinh
̣ số 14/2008/QĐ-BGDĐT ngày 07/04/2008 của Bô ̣ trưởng Bô ̣
Giáo du ̣c và Đào ta ̣o (đã được sửa đổi, bổ sung một số điều theo Thông tư số 44/2010/TT-BGDĐT ngày
30/12/2010, Thông tư số 05/2011/TT-BGDĐT ngày 10/02/2011 và Thông tư số 09/2015/TT-BGDĐT ngày
14/05/2015 của Bộ trưởng Bộ Giáo dục và Đào tạo).
(19)
. TS. Nguyễn Mạnh Hùng (2015), Tlđd, tr. 23.
(17)

(18)

20

thể cung cấp một hoặc nhiều loại dịch vụ công. Do đó, việc phân định giữa
đơn vị sự nghiệp và doanh nghiệp nhất thiết phải được tiến hành trên cơ sở
mục đích cung cấp dịch vụ công. Trong đó, doanh nghiệp cung cấp dịch vụ
công nhằm mục đích sinh lợi, đơn vị sự nghiệp cung cấp dịch vụ công không
nhằm mục đích này. Đây cũng là vấn đề mà quy định về nội hàm khái niệm
đơn vị sự nghiệp công lập chưa chỉ ra. Mặt khác, vai trò cung cấp dịch vụ
công của đơn vị sự nghiệp công lập theo pháp luật hiện hành ở Việt Nam có sự
khác biệt tương đối lớn tùy thuộc vào từng loại hình dịch vụ được cung cấp.
Như đã nêu, dịch vụ công gồm dịch vụ công ích, dịch vụ sự nghiệp công
và dịch vụ hành chính công. Ở Viêṭ Nam hiêṇ nay, các dich
̣ vu ̣ này được cung
cấp bởi các loại hình tổ chức khác nhau; cụ thể:
- Dịch vụ công ích chủ yế u do các doanh nghiêp̣ cung cấ p; cá biê ̣t, mô ̣t
số đơn vi ̣ sự nghiêp̣ công lâ ̣p cũng có chức năng cung cấ p loa ̣i hình dich
̣ vu ̣
này, như: Trung tâm Quan trắc khí tượng thủy văn, Trung tâm Dự báo khí
tượng thủy văn Quốc gia(20); Trung tâm Hải văn(21) .
- Dich
̣ vu ̣ sự nghiêp̣ công chủ yế u do các đơn vi ̣ sự nghiê ̣p cung cấ p; cá
biê ̣t, mô ̣t số doanh nghiêp̣ cũng có chức năng cung cấ p loa ̣i hiǹ h dich
̣ vu ̣ này,
như: doanh nghiê ̣p khoa học và công nghê ̣, nhà xuấ t bản được tổ chức và
hoạt động theo loại hình doanh nghiê ̣p kinh doanh có điề u kiê ̣n do Nhà nước
là chủ sở hữu(22).
- Dich
̣ vu ̣ hành chin

́ h công chủ yế u do các cơ quan hành chiń h nhà nước
cung cấ p; cá biêt,̣ mô ̣t số đơn vi ̣ sự nghiê ̣p, doanh nghiê ̣p cũng có chức năng

. Điề u 3 của Quyế t đinh
̣ số 03/2018/QĐ-TTg ngày 23/01/2018 của Thủ tướng Chính phủ quy đinh
̣ chức
năng, nhiê ̣m vu ̣, quyề n ha ̣n và cơ cấ u tổ chức của Tổng cục khí tươṇ g thủy văn trực thuô ̣c Bô ̣ Tài nguyên và
Môi trường.
(21)
. Điề u 3 của Quyế t đinh
̣ số 06/2018/QĐ-TTg ngày 23/01/2018 của Thủ tướng Chính phủ quy đinh
̣ chức
năng, nhiê ̣m vu ̣, quyề n ha ̣n và cơ cấ u tổ chức của Tổng cục Biển và Hải đảo Việt Nam trực thuô ̣c Bô ̣ Tài
nguyên và Môi trường.
(22)
. Nghi ̣ đinh
̣ số 80/2007/NĐ-CP ngày 19/05/2007 của Chính phủ về doanh nghiê ̣p khoa ho ̣c và công nghê ̣
(đã đươ ̣c sửa đổ i, bổ sung theo Nghi ̣ đinh
̣ số 96/2010/NĐ-CP ngày 20/09/2010; đã bi ̣bãi bỏ khoản 4 Điề u 10
theo quy đinh
̣ của Nghi ̣ đinh
̣ số 45/2011/NĐ-CP, ngày 17/06/2011); khoản 2 Điề u 12 của Luâ ̣t Xuấ t bản, số
19/2012/QH13 ngày 20/11/2012.
(20)