Khuôn khổ chi tiêu trung hạn và hiệu quả tài khoá – bằng chứng thực nghiệm tại các nước châu á giai đoạn 2005 2017

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

CHU TRẦN MINH NGUYỆT

KHUÔN KHỔ CHI TIÊU TRUNG HẠN VÀ HIỆU QUẢ TÀI KHOÁ –
BẰNG CHỨNG THỰC NGHIỆM TẠI CÁC NƯỚC CHÂU Á
GIAI ĐOẠN 2005 -2017

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

TP.HỒ CHÍ MINH - NĂM 2019


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

CHU TRẦN MINH NGUYỆT

KHUÔN KHỔ CHI TIÊU TRUNG HẠN VÀ HIỆU QUẢ TÀI KHOÁ –
BẰNG CHỨNG THỰC NGHIỆM TẠI CÁC NƯỚC CHÂU Á
GIAI ĐOẠN 2005 -2017

Chuyên ngành: Tài chính – Ngân hàng
Mã số: 8340201
LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
TS. NGUYỄN THỊ HUYỀN

TP.HỒ CHÍ MINH - NĂM 2019

LỜI CAM ĐOAN

Tôi cam đoan luận văn “Khuôn khổ chi tiêu trung hạn và hiệu quả tài khoá

- Bằng chứng thực nghiệm tại các nước châu Á trong giai đoạn 2005 – 2017” là
công trình nghiên cứu của tôi, dưới sự hướng dẫn của TS. Nguyễn Thị Huyền. Các
số liệu, trích dẫn trong bài có nguồn gốc rõ ràng và được tổng hợp từ các nguồn
đáng tin cậy. Nội dung và kết quả của bài nghiên cứu là trung thực và chưa được
công bố tại bất kỳ công trình nào trước đây.
Thành phố Hồ Chí Minh, ngày

tháng

năm 2019

TÁC GIẢ

Chu Trần Minh Nguyệt


MỤC LỤC
TRANG PHỤ BÌA
LỜI CAM ĐOAN
MỤC LỤC
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ
DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU
TÓM TẮT - ABSTRACT
CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU ......................................................... 1

1.1. Giới thiệu đề tài nghiên cứu ................................................................................. 1
1.2. Mục tiêu nghiên cứu và câu hỏi nghiên cứu ........................................................ 1
1.3. Phạm vi thu thập dữ liệu ...................................................................................... 2
1.4. Phương pháp nghiên cứu và dữ liệu nghiên cứu .................................................. 2
1.4.1. Phương pháp nghiên cứu .............................................................................. 2
1.4.2. Dữ liệu nghiên cứu........................................................................................ 2
1.5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài ............................................................. 2
1.5.1. Ý nghĩa khoa học của đề tài .......................................................................... 2
1.5.2. Ý nghĩa thực tiễn của đề tài .......................................................................... 3
1.6. Cấu trúc của đề tài ................................................................................................ 3
CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU............. 4
2.1. Lý thuyết về ngân sách ......................................................................................... 4
2.1.1. Ngân sách và quá trình ngân sách................................................................. 4
2.1.1.1. Ngân sách .............................................................................................. 4
2.1.1.2. Quá trình ngân sách ............................................................................... 5
2.1.2. Chức năng của ngân sách và quá trình ngân sách ........................................ 5
2.1.3. Các phương thức soạn lập ngân sách ............................................................ 6
2.1.3.1. Lập ngân sách theo khoản mục ............................................................. 6
2.1.3.2. Lập ngân sách theo chương trình .......................................................... 7
2.1.3.3. Lập ngân sách theo kết quả ................................................................... 8


2.2. Lý thuyết về khuôn khổ chi tiêu trung hạn .......................................................... 9
2.2.1. Định nghĩa..................................................................................................... 9
2.2.2. Mục tiêu của khuôn khổ chi tiêu trung hạn ................................................ 11
2.2.3.Các giai đoạn của khuôn khổ chi tiêu trung hạn.......................................... 12
2.2.3.1. Khuôn khổ tài khoá trung hạn ............................................................. 12
2.2.3.2. Khuôn khổ ngân sách trung hạn .......................................................... 12
2.2.3.3. Khuôn khổ trung hạn theo kết quả hoạt động ..................................... 13
2.2.4. Quy trình khuôn khổ chi tiêu trung hạn ...................................................... 13

2.2.5. Đặc điểm của quy trình khuôn khổ chi tiêu trung hạn................................ 16
2.2.5.1. Phân bổ nguồn lực giữa các Bộ, ngành dựa trên các ưu tiên chiến lược
của chính phủ .................................................................................................... 16
2.2.5.2. Lập ngân sách dựa trên việc đạt được đầu ra và các mục tiêu ............ 17
2.2.5.3. Ngân sách toàn diện trong giai đoạn ba năm ...................................... 17
2.2.5.4. Có sự tham khảo ý kiến của các bên liên quan ................................... 17
2.3. Hiệu quả tài khoá ............................................................................................... 18
2.3.1. Kiểm soát và duy trì kỷ luật tài khoá tổng thể ............................................ 18
2.3.2. Phân bổ nguồn lực tài chính theo những ưu tiên chiến lược ...................... 19
2.3.3. Kết quả hoạt động – tính hiệu quả và hiệu lực ........................................... 19
2.4. Khuôn khổ chi tiêu trung hạn và hiệu quả tài khoá ........................................... 22
2.4.1. Kỷ luật tài khoá tổng thể ............................................................................. 23
2.4.2. Phân bổ nguồn lực tài chính theo những ưu tiên chiến lược ...................... 23
2.4.3. Kết quả hoạt động hiệu quả ........................................................................ 24
2.5. Nghiên cứu thực nghiệm .................................................................................... 25
CHƯƠNG 3: PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU .................................................. 28
3.1. Mô hình nghiên cứu ........................................................................................... 28
3.1.1. Mô hình tổng quát ....................................................................................... 28
3.1.2. Mô hình nghiên cứu .................................................................................... 29
3.2. Dữ liệu nghiên cứu ............................................................................................. 31
3.3. Phương pháp nghiên cứu.................................................................................... 34


CHƯƠNG 4: KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU.............................................................. 36
4.1. Hiệu quả tài khoá thể hiện qua tính tuân thủ kỷ luật tài khoá ............................ 36
4.2. Hiệu quả tài khoá thể hiện qua hiệu quả phân bổ .............................................. 38
4.3. Hiệu quả tài khoá thể hiện qua hiệu quả hoạt động ........................................... 40
CHƯƠNG 5: KẾT LUẬN VÀ GỢI Ý CHÍNH SÁCH ........................................ 43
5.1. Kết luận .............................................................................................................. 43
5.2. Gợi ý chính sách ................................................................................................. 44

5.2.1. Cam kết thực hiện cách tiếp cận mới về lập ngân sách – lập ngân sách theo
khuôn khổ chi tiêu trung hạn ................................................................................ 45
5.2.2. Khả năng đáp ứng của các tổ chức và kỹ thuật .......................................... 46
5.2.3. Cải thiện hệ thống số liệu thống kê và năng lực phân tích, dự báo số liệu
kinh tế ở các Bộ, ngành, cơ quan chi tiêu ............................................................. 47
5.2.4. Hệ thống ngân sách hợp lý và cải cách quản lý tài chính công (PFM) theo
trình tự ................................................................................................................... 48
5.2.5. Kết hợp giữa tuyển dụng mới và đào tạo lại để đáp ứng yêu cầu khi thực
hiện khuôn khổ chi tiêu trung hạn ........................................................................ 49
5.3. Hạn chế của đề tài và hướng nghiên cứu tiếp theo .......................................... 50
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
KÝ HIỆU

TIẾNG ANH

ADB

The Asian Development Bank

ADO

Asian Development Outlook

TIẾNG VIỆT
Ngân hàng Phát triển Châu Á
Báo cáo Triển vọng Phát triển
Châu Á

D-GMM
FAD
FE
IMF
MTBF
MTEF
MTFF
MTPF

Different Generalized Method of

Phương pháp ước lượng GMM

Moments

sai phân

Fiscal Affairs Department
Fixed Effect Model

Mô hình tác động cố định

International Monetary Fund

Quỹ Tiền tệ Quốc tế

Medium Term Budget Framework

Khuôn khổ ngân sách trung hạn

Medium Term Expenditure
Framework

Khuôn khổ chi tiêu trung hạn

Medium Term Fiscal Framework

Khuôn khổ tài khoá trung hạn

Medium Term Performance

Khuôn khổ trung hạn theo kết

Framework

quả hoạt động

OLS

Ordinary Least Squares

WB

World Bank

Phương pháp bình phương nhỏ
nhất
Ngân hàng Thế giới

DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ
Hình 2.1. Khuôn khổ chi tiêu trung hạn ....................................................................11
Hình 2.2. Quy trình khuôn khổ chi tiêu trung hạn ....................................................15
Hình 2.3. Mục tiêu cơ bản của quản lý chi tiêu công và quản lý ngân sách ...............21
DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU
Bảng 3.1. Mô tả tổng quát các biến và nguồn dữ liệu...............................................32
Bảng 3.2. Mô tả thống kê cơ bản các biến trong các mô hình ước lượng ................34
Bảng 4.1. Kết quả hồi quy tác động của MTEF đến cân bằng tài khoá chính quyền
trung ương .................................................................................................................37
Bảng 4.2. Kết quả hồi quy tác động của MTEF đến hiệu quả phân bổ ....................39
Bảng 4.3. Kết quả ước lượng mô hình biên ngẫu nhiên trong cung cấp dịch vụ y tế
công ...........................................................................................................................40
Bảng 4.4. Kết quả hồi quy tác động của MTEF đến hiệu quả hoạt động .................41


TÓM TẮT
Tiêu đề: Khuôn khổ chi tiêu trung hạn và hiệu quả tài khoá - Bằng chứng
thực nghiệm tại các nước châu Á trong giai đoạn 2005 – 2017
Lập ngân sách trung hạn với các công cụ cụ thể, thường được gọi là khung
chi tiêu trung hạn đang trở thành yếu tố quan trọng trong quản lý ngân sách nhằm
đạt được hiệu quả tài khoá. Để nghiên cứu tác động của việc lập ngân sách theo
khuôn khổ chi tiêu trung hạn đến hiệu quả tài khoá, tác giả sử dụng dữ liệu của 31
quốc gia châu Á trong giai đoạn 2005 – 2017 bằng phương pháp D-GMM. Kết quả
nghiên cứu chỉ ra rằng việc áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn cải thiện cân bằng
tài khoá tổng thể của chính quyền trung ương là 8,528% và cải thiện hiệu quả hoạt
động là 0,00287 điểm hiệu quả. Như vậy, việc lập ngân sách theo MTEF đã góp
phần cải thiện kỷ luật tài khoá tổng thể và hiệu quả hoạt động. Tuy nhiên, bài
nghiên cứu chưa đưa ra được bằng chứng về tác động của MTEF đến cải thiện phân
bổ các nguồn lực tài chính theo các mục tiêu phù hợp với thứ tự ưu tiên. Từ kết quả

nghiên cứu tác giả đề xuất một số giải pháp nhằm cải thiện việc quản lý, sử dụng
ngân sách đảm bảo đạt được các mục tiêu kinh tế - xã hội.
Từ khoá: Khuôn khổ chi tiêu trung hạn, kỷ luật tài khoá, hiệu quả phân bổ,
hiệu quả hoạt động, phân tích dữ liệu bảng động


ABSTRACT
Title: Medium-term Expenditure Frameworks and Fiscal Performance –
Empirical Evidence from Asian countries over the period of 2005 - 2017
Medium-term budgeting with specific tools, often called medium-term
expenditure frameworks, is becoming an important element in budget management
to achieve fiscal performance. This paper examines the impact of MTEF adoptions
on fiscal performance by using dataset of 31 Asian countries over the period 2005 –
2017 with D-GMM approach. We find that on average MTEF implementation
improves overall central government fiscal balance by about 8,528 percentage
points and improves technical scores by about 0,00287 scores. Thus, MTEF has
contributed to improve overall fiscal discipline and operational efficiency.
However, the paper does not provide evidence of MTEF on allocating resources in
accord with government priorities. From the results, we propose some solutions to
improve budget management to achieve socio-economic objectives.
Keywords: Medium-term framework, fiscal discipline, technical efficiency,
dynamic panel data analysis


1

CHƯƠNG 1
TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU
1.1. Giới thiệu đề tài nghiên cứu
Ngân sách là một tài liệu quan trọng đối với hoạt động của chính phủ vì ngân

sách là phương tiện để chính phủ thực hiện chức năng và vai trò của mình, là công
cụ chính để biến chính sách quốc gia thành hành động và là công cụ để đảm bảo
trách nhiệm của chính phủ được thực hiện. Quá trình ngân sách là một quá trình bao
gồm các giai đoạn: lập và phê chuẩn ngân sách, chấp hành ngân sách và quyết toán
ngân sách. Khi cải cách hệ thống ngân sách, ba mục tiêu cơ bản của quản lý chi tiêu
công cung cấp khung để đánh giá sự cải thiện hiệu quả của hệ thống ngân sách, hiệu
quả tài khoá. Để đảm bảo việc cải cách ngân sách thành công, đạt được ba mục tiêu
cơ bản của quản lý chi tiêu công thì giai đoạn đầu tiên của quá trình ngân sách cần
được thực hiện, đó là lập ngân sách. Lập ngân sách trung hạn ngày càng được công
nhận là rất quan trọng đối với việc liên kết chính sách, kế hoạch và nguồn lực. Các
công cụ cụ thể, thường được gọi là khung chi tiêu trung hạn hoặc MTEF, đang trở
thành yếu tố quan trọng của các phương pháp tiếp cận mới trong quản lý ngân sách.
Vậy lập ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn có thực sự tác động đến hiệu
quả tài khoá thể hiện qua việc đạt được ba mục tiêu của quản lý chi tiêu công bao
gồm kỷ luật tài khoá tổng thể được tôn trọng, phân bổ các nguồn lực tài chính theo
các mục tiêu phù hợp với thứ tự ưu tiên, các khoản chi tiêu đạt được mục tiêu và kết
quả đã đề ra hay không? Để nghiên cứu tác động của khuôn khổ chi tiêu trung hạn
đến hiệu quả tài khoá, tác giả thực hiện đề tài Khuôn khổ chi tiêu trung hạn và
hiệu quả tài khoá - Bằng chứng thực nghiệm tại các nước châu Á trong giai
đoạn 2005 - 2017.
1.2. Mục tiêu nghiên cứu và câu hỏi nghiên cứu
Mục tiêu nghiên cứu của đề tài là kiểm định tác động của việc áp dụng
khuôn khổ chi tiêu trung hạn đến hiệu quả tài khoá. Để đạt được các mục tiêu đó,


2

bài nghiên cứu trả lời câu hỏi nghiên cứu sau: Có phải việc thực hiện khuôn khổ chi
tiêu trung hạn luôn thích hợp, góp phần cải thiện hiệu quả tài khoá hay không?
1.3. Phạm vi thu thập dữ liệu

Bài nghiên cứu kiểm tra tác động của việc áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung
hạn đến tính tuân thủ kỷ luật tài khoá tổng thể, hiệu quả phân bổ nguồn lực, hiệu
quả hoạt động tại các nước châu Á gồm Armenia, Azerbaijan, Georgia, Kazakhstan,
Kyrgyz Republic, Tajikistan, Turkmenistan, Uzbekistan, Mongolia, Trung Quốc,
Hàn Quốc, Afghanistan, Bangladesh, Bhutan, Ấn Độ, Maldives, Nepal, Pakistan,
Sri Lanka, Campuchia, Indonesia, Lào, Malaysia, Myanmar, Philippines, Singapore,
Thái Lan, Việt Nam, Fiji, Samoa, Solomon Islands trong giai đoạn từ năm 2005
đến năm 2017.
1.4. Phương pháp nghiên cứu và dữ liệu nghiên cứu
1.4.1. Phương pháp nghiên cứu
Bài nghiên cứu sử dụng phương pháp định lượng với phương pháp GMM sai
phân (D-GMM) để kiểm tra tác động của việc áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn
đến hiệu quả tài khoá tại 31 nước châu Á.
1.4.2. Dữ liệu nghiên cứu
Bài nghiên cứu sử dụng dữ liệu của 31 quốc gia châu Á trong giai đoạn 2005
– 2017. Dữ liệu thứ cấp được thu thập từ ADB, IMF, WB.
1.5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài
1.5.1. Ý nghĩa khoa học của đề tài
Đề tài trình bày rõ lý thuyết về khuôn khổ chi tiêu trung hạn, hiệu quả tài
khoá và tác động về mặt lý thuyết của việc áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn
đến hiệu quả tài khoá. Đề tài cũng nhằm tìm ra bằng chứng thực nghiệm của việc áp
dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn đến hiệu quả tài khoá tại các nước châu Á để có


3

thể khẳng định tác động đã được đưa ra trong các nghiên cứu lý thuyết. Đây là nội
dung mà các nghiên cứu trước đây ít tập trung nghiên cứu.
1.5.2. Ý nghĩa thực tiễn của đề tài
Khi đạt được mục tiêu nghiên cứu, đề tài góp phần làm rõ hơn tác động của

việc áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn đến hiệu quả tài khoá gồm duy trì kỷ luật
tài khoá, hiệu quả phân bổ nguồn lực theo các ưu tiên chiến lược, hiệu quả hoạt
động của các tổ chức, đơn vị. Từ đó, đề tài đưa ra các khuyến nghị về chính sách
cho chính phủ hoàn thiện các thể chế, hoạch định chính sách quản lý tài chính –
ngân sách.
1.6. Cấu trúc của đề tài
Chương 1 – Giới thiệu: Giới thiệu tổng quan về đề tài nghiên cứu; xác định
mục tiêu, câu hỏi, phạm vi thu thập dữ liệu, phương pháp nghiên cứu, dữ liệu
nghiên cứu và ý nghĩa khoa học, ý nghĩa thực tiễn của đề tài.
Chương 2 – Cơ sở lý thuyết và tổng quan nghiên cứu: Trong phần này, lý
thuyết về ngân sách, lý thuyết về khuôn khổ chi tiêu trung hạn, lý thuyết về hiệu quả
tài khoá sẽ được xem xét để cho thấy cách khuôn khổ chi tiêu trung hạn cải thiện
hiệu quả tài khoá. Bên cạnh đó, chương 2 cũng trình bày kết quả của các nghiên cứu
đã được thực hiện trước đây về tác động của việc áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung
hạn đến hiệu quả tài khoá.
Chương 3 – Phương pháp nghiên cứu: Chương này trình bày diễn giải về mô
hình nghiên cứu, phương pháp nghiên cứu và dữ liệu nghiên cứu.
Chương 4 – Kết quả nghiên cứu: Trình bày kết quả nghiên cứu thực nghiệm
bằng phương pháp định lượng.
Chương 5 – Kết luận và hàm ý chính sách: Chương này trình bày kết luận
của bài nghiên cứu và một số gợi ý chính sách rút ra từ kết quả nghiên cứu nhằm
định hướng rõ hơn các giải pháp nhằm cải thiện việc quản lý, sử dụng ngân sách
đảm bảo đạt được các mục tiêu kinh tế - xã hội.


4

CHƯƠNG 2
CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU
Trong phần này, lý thuyết về ngân sách, lý thuyết về khuôn khổ chi tiêu

trung hạn, lý thuyết về hiệu quả tài khoá sẽ được xem xét để cho thấy cách khuôn
khổ chi tiêu trung hạn cải thiện hiệu quả tài khoá. Nội dung chương 2 cũng đồng
thời trình bày kết quả của các nghiên cứu đã được thực hiện trước đây về tác động
của việc áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn đến hiệu quả tài khoá.
2.1. Lý thuyết về ngân sách
2.1.1. Ngân sách và quá trình ngân sách
2.1.1.1. Ngân sách
Ngân sách theo Charles E. Menifield (2013) là tài liệu chính sách tài khoá
vạch ra nguồn thu và chi phí mà chính phủ cần để thực hiện một số chức năng cụ
thể trong suốt một khoảng thời gian nhất định.
Theo John L. Mikesell (2009) định nghĩa về ngân sách là một kế hoạch tài
chính để thực hiện kế hoạch cụ thể với các điều kiện hoạt động dự kiến trong một
khoảng thời gian, thường là một năm. Một bản ngân sách đầy đủ bao gồm ít nhất ba
phần riêng biệt: một kế hoạch tài chính phản ánh các khoản chi dự định để thực hiện
các kế hoạch với các điều kiện hoạt động dự kiến trong năm ngân sách; dự báo số
thu phản ánh số thu chính phủ kỳ vọng thu được trong năm ngân sách dựa trên trạng
thái dự kiến của nền kinh tế và cơ cấu số thu mà chính phủ dự định thu được; một
kế hoạch để quản lý bất kỳ sự khác biệt giữa các kế hoạch chi tiêu và số thu dự báo.
Như vậy, ngân sách là một bản ghi về các khoản thu và chi của chính phủ
trong một khoảng thời gian nhất định. Ngân sách là kết quả của tiến trình lập ngân
sách nhằm đưa ra các quyết định chương trình, dự án mà chính phủ sẽ thực hiện để
đáp ứng mong muốn của công chúng và các lựa chọn của chính phủ về nguồn lực
để tài trợ và việc sử dụng các nguồn lực này. Ngân sách nhà nước bao gồm thu ngân


5

sách nhà nước và chi ngân sách nhà nước do đó ngân sách là sự kết hợp kế hoạch
chi tiêu công, các luật về thuế, lệ, lệ phí và các khoản thu khác.
Vai trò của ngân sách đó là phân bổ, phân phối và phát triển kinh tế. Thứ

nhất, chính phủ cần quyết định cần phải phân bổ ngân sách cho những dịch vụ nào.
Thứ hai, chính phủ cần xác định ai sẽ là người hưởng lợi từ việc phân phối ngân
sách và ai sẽ là người phải chi trả cho các dịch vụ. Cuối cùng, chính phủ cần xác
định mức tăng trưởng thu nhập và việc làm để duy trì sự ổn định của chính phủ
(Musgrave, 1959).
2.1.1.2. Quá trình ngân sách
Quá trình ngân sách là một quá trình bao gồm các giai đoạn: lập và phê
chuẩn ngân sách, chấp hành ngân sách và quyết toán ngân sách. Quá trình ngân sách
cho thấy toàn bộ hoạt động của ngân sách từ khi bắt đầu hình thành cho tới khi kết
thúc để chuyển sang ngân sách của năm tài khoá mới. Thời gian của quá trình ngân
sách dài hơn so với năm tài khoá, điều đó được thể hiện ở giai đoạn lập và phê
chuẩn ngân sách được bắt đầu trước năm tài khoá, giai đoạn quyết toán ngân sách
được thực hiện sau năm tài khoá và trong năm tài khoá là thời gian chấp hành ngân
sách.
2.1.2. Chức năng của ngân sách và quá trình ngân sách
Ngân sách là một tài liệu quan trọng đối với hoạt động của chính phủ vì ngân
sách là phương tiện để chính phủ thực hiện chức năng và vai trò của mình, là công
cụ chính để biến chính sách quốc gia thành hành động và là công cụ để đảm bảo
trách nhiệm của chính phủ được thực hiện. Ngân sách có các chức năng là lập kế
hoạch và kiểm soát (Charles E. Menifield, 2013).
Chức năng đầu tiên của ngân sách là lập kế hoạch: bằng cách xác định các
loại chi phí khi thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, các cơ quan sẽ thực hiện việc
ước tính chi phí để thực hiện nhiệm vụ và cách thực hiện các nhiệm vụ đó. Khi thực
hiện được điều đó, các cơ quan đã tạo được kế hoạch để thực hiện nhiệm vụ hiệu
quả và đúng thời hạn.


6

Chức năng thứ hai của ngân sách đó là kiểm soát: các cơ quan lập pháp phân

bổ ngân sách dựa trên các ưu tiên chiến lược. Nếu các Bộ, ngành, cơ quan chi tiêu
không chứng minh được các yêu cầu ngân sách đáp ứng điều kiện đó thì cơ quan
lập pháp có quyền không thực hiện việc phân bổ ngân sách cho Bộ, ngành, cơ quan
chi tiêu đó. Bên cạnh đó, ngân sách là một trong những công cụ được sử dụng để
xác định một tổ chức có đạt được mục tiêu đặt ra bởi cơ quan lập pháp và cơ quan
hành pháp hay không. Cuối mỗi năm ngân sách, các cơ quan lập pháp, cơ quan hành
pháp sẽ xem xét các tài liệu ngân sách khi đánh giá hoạt động của các Bộ, ngành, cơ
quan chi tiêu trong năm để xác định có đạt được mục tiêu hay không. Nếu nguồn
lực không được sử dụng một cách tốt nhất thì cần phải có những sự thay đổi để khắc
phục vấn đề đó.
2.1.3. Các phương thức soạn lập ngân sách
Chính phủ có nhiều cách tiếp cận ngân sách khác nhau. Các phương thức
soạn lập ngân sách khác nhau thường được sử dụng bao gồm: lập ngân sách theo
khoản mục (line – item budgeting) hay còn gọi là lập ngân sách truyền thống, lập
ngân sách theo chương trình (program budgeting), lập ngân sách theo kết quả
(performance budgeting). Hơn thế nữa, nhiều chính phủ sử dụng kết hợp các
phương thức soạn lập ngân sách trên. Kết quả của các phương thức soạn lập ngân
sách trên đó là văn bản ngân sách phân bổ nguồn lực của chính phủ. Tất cả các văn
bản ngân sách khá giống nhau đều phản ánh sự chuyển đổi các chính sách và cam
kết chính trị thành các quyết định về phân bổ các nguồn lực tài chính và việc tập
trung nguồn thu nhưng quá trình ngân sách đối với mỗi phương thức soạn lập ngân
sách là khác biệt. Mỗi phương thức soạn lập ngân sách đều có ưu điểm và nhược
điểm.
2.1.3.1. Lập ngân sách theo khoản mục
Lập ngân sách theo khoản mục là phương thức soạn lập ngân sách dựa trên
dữ liệu về nguồn thu và các khoản chi trong quá khứ để đưa ra chi phí cần thiết đảm
bảo hoạt động của đơn vị mà không đề cập đến mục tiêu của khoản chi. Cơ sở để


7

lập ngân sách theo khoản mục là các khoản chi được phân loại thành các khoản mục
chi cụ thể như các khoản mục chi cho con người, vật tư, thiết bị, tiện ích, dịch vụ
theo hợp đồng, chi mua tài sản,... và quy định định mức chi tiêu và số lượng sử
dụng cho các khoản chi đó.
Lập ngân sách theo khoản mục vẫn được sử dụng rộng rãi vì tính đơn giản và
dễ thực hiện. Lập ngân sách theo khoản mục quy định cụ thể mức chi tiêu theo từng
khoản mục chi tiêu trong quy trình phân bổ ngân sách nhằm bắt buộc các cơ quan,
đơn vị phải chi tiêu theo đúng khoản mục quy định, vì vậy cách soạn lập ngân sách
này khá tốt trong việc kiểm soát và trách nhiệm giải trình.
Tuy nhiên, phương thức soạn lập ngân sách theo khoản mục có những nhược
điểm, đó là ngân sách được đề xuất và phân bổ được thực hiện trên cơ sở bộ phận
hành chính, tập trung vào các yếu tố đầu vào, không chú trọng đúng mức đến hiệu
quả phân bổ nguồn lực và hiệu quả hoạt động trong cung ứng hàng hoá, dịch vụ
công; ngân sách chỉ được lập trong ngắn hạn (một năm); kế hoạch cần thực hiện và
việc chấp hành ngân sách một cách cứng nhắc, thiếu linh hoạt. John L. Mikesell
(2009) chỉ ra rằng khi các chính phủ quyết định sử dụng ngân sách truyền thống thì
các chính sách không phát triển trong các trường hợp dài hạn, phương thức soạn lập
ngân sách này dễ dàng kiểm soát các cơ quan đơn vị nhưng phương thức này không
phù hợp đối với các hoạt động diễn ra trong nhiều năm.
2.1.3.2. Lập ngân sách theo chương trình
Lập ngân sách theo chương trình là một phương pháp mà ngân sách được lập
cho các chương trình hoặc hoạt động cụ thể thay vì lập cho các phòng ban và ngân
sách của từng chương trình được phân bổ cho các phòng ban tham gia thực hiện
chương trình, hoạt động đó. Lập ngân sách theo chương trình là phương pháp phân
bổ ngân sách theo các khoản mục chương trình có sự gắn kết chi phí chương trình
với kết quả của chương trình đó. Lập ngân sách theo chương trình yêu cầu phải đo
lường tính hiệu lực, nghĩa là đo lường đầu ra và tác động đến mục tiêu.

8

Ưu điểm của lập ngân sách theo chương trình đó là tập trung vào kết quả đầu
ra; ước tính được chi phí tương lai trong trường hợp chính phủ thực hiện cam kết
trong nhiều năm; cung cấp sự đánh giá định lượng các lựa chọn phân bổ ngân sách
khác nhau.
Nhược điểm của phương thức soạn lập ngân sách theo chương trình đó là
không thể tạo ra chương trình cho tất cả các tổ chức để thực hiện; lập ngân sách
theo chương trình không đảm bảo gắn kết chặt chẽ giữa phân phối ngành và những
mục tiêu chiến lược ưu tiên; không gắn kết chương trình công với kế hoạch chi tiêu
thường xuyên để sử dụng nguồn lực tài chính công hiệu quả; thường rất khó để xác
định và đo lường kết quả chương trình cụ thể.
2.1.3.3. Lập ngân sách theo kết quả
Lập ngân sách theo kết quả đầu ra là phương thức soạn lập ngân sách đi từ
mục tiêu chiến lược đến hoạt động bằng cách dựa trên những thông tin đầu ra để
phân bổ và đánh giá sử dụng nguồn lực tài chính nhằm hướng vào việc đạt được
những mục tiêu chiến lược phát triển. Như vậy, phương thức soạn lập ngân sách
theo kết quả là một phương thức soạn lập có sự gắn kết giữa mục tiêu chính sách,
ngân sách và kết quả.
Mục tiêu của phương thức soạn lập ngân sách theo kết quả là:
- Đưa ra các thông tin về các mục tiêu và kết quả chi tiêu của chính phủ;
- Sử dụng các thông tin trên để đạt được phân bổ ngân sách tối ưu giữa các
cơ quan, tổ chức; quy trình ngân sách tạo điều kiện sử dụng các thông tin này trong
các quyết định phân bổ ngân sách;
- Buộc các cơ quan, tổ chức chịu trách nhiệm để đạt được các mức độ hoạt
động đã được đưa ra;
- Cung cấp sự khuyến khích để đạt được các mục tiêu và kết quả chi tiêu.
Những yếu tố này giúp cải thiện phân bổ nguồn lực tài chính giữa các lựa
chọn thay thế và có thể khuyến khích các cơ quan chi tiêu hiệu quả hơn.

9

Ưu điểm của phương thức lập ngân sách theo kết quả đó là sự liên kết trực
tiếp giữa chi tiêu và và các dịch vụ được cung cấp; là quy trình cho phép các Bộ,
ngành lập kế hoạch và thực hiện các khoản chi cho việc phân phối các dịch vụ một
cách hiệu quả; cải thiện cơ sở cho việc thảo luận về các ưu tiên ngân sách trong các
Bộ và giữa các Bộ, ngành và Bộ Tài chính; cải thiện việc trình bày thông tin ngân
sách để quốc hội và người dân có thể thấy được các chương trình, dự án, hoạt động
và hiệu quả với ngân sách đã được phê duyệt; cung cấp cơ sở giám sát việc thực
hiện ngân sách.
Để đạt được mục tiêu của chính sách quản lý chi tiêu công gồm duy trì kỷ
luật tài khoá tổng thể, phân bổ nguồn lực tài chính theo những ưu tiên chiến lược,
kết quả hoạt động hiệu quả thì phương thức soạn lập ngân sách dựa trên cơ sở đầu
vào cần được chuyển sang phương thức soạn lập, phân bổ ngân sách theo kết quả
đầu ra. Để thực hiện được điều đó thì cần gắn việc đổi mới quy trình phân bổ ngân
sách theo kết quả đầu ra theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn.
2.2. Lý thuyết về khuôn khổ chi tiêu trung hạn
Lập ngân sách trung hạn ngày càng được công nhận là rất quan trọng đối với
việc liên kết chính sách, kế hoạch và nguồn lực. Các công cụ cụ thể, thường được
gọi là khung chi tiêu trung hạn hoặc MTEF, đang trở thành yếu tố quan trọng của
các phương pháp tiếp cận mới trong quản lý ngân sách.
2.2.1. Định nghĩa
Worldbank (1998, p.48) đưa ra định nghĩa: “Khuôn khổ chi tiêu trung hạn là
sự cân đối giữa giới hạn nguồn lực được tính toán từ trên xuống và chi phí được ước
tính từ dưới lên để thực thi chính sách trong ngắn hạn và trung hạn trong khuôn khổ
quy trình ngân sách hàng năm.”
Sử Đình Thành (2005) định nghĩa khuôn khổ chi tiêu trung hạn là một
phương pháp soạn lập NSNN được xác định trong một giai đoạn dài hơn một năm,
trong đó giới hạn nguồn lực tổng thể từ trên xuống và kết hợp với các dự toán kinh

10

phí từ dưới lên hợp thành chính sách chi tiêu được phân bổ phù hợp với các ưu tiên
chiến lược đã được chính phủ ưu tiên chấp nhận.
Một định nghĩa khác về khuôn khổ chi tiêu trung hạn là việc lập ngân sách
theo phương pháp cuốn chiếu cho năm ngân sách hiện tại và hai năm ngân sách tiếp
theo. khuôn khổ chi tiêu trung hạn bao gồm khung kinh tế vĩ mô với dự báo về
nguồn thu và chi tiêu trong trung hạn, một chương trình ngành nhiều năm với khung
ước tính chi phí, khung chi tiêu chiến lược, kế hoạch phân bổ nguồn lực giữa các
ngành và ngân sách ngành chi tiết (African Governance Report, 2005).
Như vậy, khuôn khổ chi tiêu trung hạn là một phần không thể tách rời của
chu kỳ ngân sách hàng năm và bao gồm: (1) giới hạn nguồn lực tổng thể từ trên
xuống phù hợp với sự ổn định kinh tế vĩ mô; (2) ước tính từ dưới lên chi phí hiện tại
và trung hạn của các chương trình và hoạt động chiến lược quốc gia và (3) một quá
trình lặp lại của việc đưa ra quyết định với chi phí phù hợp với chính sách và các
nguồn lực sẵn có trong khoảng thời gian 3-5 năm. Ba thành phần chính của khuôn
khổ chi tiêu trung hạn:
- Ràng buộc cứng về ngân sách từ trên xuống phù hợp với tính bền vững
kinh tế vĩ mô làm hạn chế mức chi tiêu chung trong trung hạn. Điều này liên quan
đến các dự báo đáng tin cậy về nguồn lực thực tế dựa trên các giả định kinh tế vĩ mô
rõ ràng và được xem xét cẩn thận. Các ưu tiên chính sách chiến lược từ trên xuống
cùng với ràng buộc cứng về ngân sách được xem xét trong giai đoạn chuẩn bị ngân
sách;
- Cách tiếp cận từ dưới lên liên quan đến các ước tính chi phí của các chính
sách, chương trình và hoạt động hiện tại trong trung hạn được thông qua việc đánh
giá chi tiêu;
- Quy trình đối chiếu giữa ràng buộc ngân sách, ưu tiên chiến lược và chi phí
của các chính sách, chương trình, hoạt động để đưa ra quyết định phân bổ nguồn lực

trong thời gian từ 3 đến 5 năm.


11

MTEF 2018 - 2020

Phân bổ ngân
sách năm 2018

Ước tính ngân
sách năm 2019

Thông qua
ngân sách 2018

Phân bổ cho 2 năm tiếp theo, điều
chỉnh theo những ưu tiên chính sách
mới, tình huống kinh tế vĩ mô

Phân bổ ngân
sách năm 2019
Thông qua
ngân sách 2019

Ước tính ngân
sách năm 2020

Ước tính ngân
sách năm 2020

Ước tính cho
năm 2005

Ước tính ngân
sách năm 2021
Ước tính cho
năm 202

MTEF 2019 - 2021

Hình 2.1. Khuôn khổ chi tiêu trung hạn
Nguồn: tác giả tự tổng hợp.

2.2.2. Mục tiêu của khuôn khổ chi tiêu trung hạn
Theo Worldbank (1998), mục tiêu của khuôn khổ chi tiêu trung hạn là:
- Cải thiện cân bằng kinh tế vĩ mô bằng cách phát triển khung nguồn lực thực
tế và bền vững;
- Cải thiện việc phân bổ nguồn lực cho các ưu tiên chiến lược trong cùng một
ngành và giữa các ngành;
- Tăng sự cam kết về khả năng dự đoán chính sách và nguồn tài trợ để các
Bộ, ngành có thể lên kế hoạch trước và các chương trình có thể được duy trì;
- Cung cấp cho các cơ quan, ban, ngành ràng buộc ngân sách cứng và quyền
tự chủ, từ đó khuyến khích sử dụng vốn hiệu quả.


12

2.2.3.Các giai đoạn của khuôn khổ chi tiêu trung hạn
2.2.3.1. Khuôn khổ tài khoá trung hạn
Khuôn khổ tài khoá trung hạn (Medium Term Fiscal Framework – MTFF)

tập hợp mục tiêu chính sách và kế hoạch tài chính trong một khuôn khổ kinh tế vĩ
mô trung hạn. Khuôn khổ tài khoá trung hạn xác định những ràng buộc về tài chính
đối với việc phân bổ các nguồn lực. Đặc trưng của khuôn khổ tài khoá trung hạn là
việc xác lập những giới hạn về mặt tài chính: chi ngân sách/GDP, thu ngân
sách/GDP, thâm hụt ngân sách/GDP, nợ công/GDP, trần chi tiêu cho các Bộ chi
ngân sách,… Những giới hạn này được xác định từ 3 – 5 năm và các quyết định về
phân bổ ngân sách phải được thực hiện trong khuôn khổ này. Mục tiêu quản lý tài
chính công của khuôn khổ tài khoá trung hạn là tăng cường kỷ luật tài khoá, đặc
biệt là đảm bảo cân đối tài khoá. Đặc điểm của khuôn khổ tài khoá trung hạn là theo
cách tiếp cận từ trên xuống (top-down); tập trung vào việc phân bổ nguồn lực để tài
trợ cho yếu tố đầu vào để phục vụ hoạt động, để thực hiện các chương trình, dự án
của các cơ quan chi tiêu; các cơ quan chi tiêu chịu trách nhiệm trong việc sử dụng
các yếu tố đầu vào; khuôn khổ tài khoá trung hạn chỉ dự báo ở mức tổng thể nhất
các chỉ số kinh tế, tài chính.
2.2.3.2. Khuôn khổ ngân sách trung hạn
Khuôn khổ ngân sách trung hạn (Medium Term Budget Framework –
MTBF) là bước phát triển tiếp theo của khuôn khổ tài khoá trung hạn trên cơ sở
phát triển các dự toán ngân sách cho từng đơn vị sử dụng ngân sách; xác định trần
chi tiêu của cơ quan và chương trình dựa trên sự xem xét giữa nguồn lực sẵn có từ
trên xuống được xác định bằng khuôn khổ tài khoá trung hạn và nhu cầu nguồn lực
từ dưới lên để tài trợ cho các kế hoạch chi tiêu của ngành. Mục tiêu của khuôn khổ
ngân sách trung hạn là phân bổ nguồn lực theo các ưu tiên chiến lược của đất nước,
của ngành để chi ngân sách đạt hiệu quả cao nhất, đồng thời việc phân bổ các nguồn
lực phải được đặt trong khuôn khổ tài khoá trung hạn. Đặc điểm của khuôn khổ
ngân sách trung hạn tương tự như khuôn khổ tài khoá trung hạn nhưng có thêm trần


13

chi tiêu cho từng chương trình, quy trình ngân sách dựa trên cả việc ấn định từ trên

xuống cũng như nhu cầu chi tiêu được xây dựng từ dưới lên và một số nội dung
chính thì dựa trên cơ sở yếu tố đầu vào.
2.2.3.3. Khuôn khổ trung hạn theo kết quả hoạt động
Khuôn khổ trung hạn theo kết quả hoạt động (Medium Term Performance
Framework – MTPF) là cấp độ thứ ba tiếp theo khuôn khổ tài khoá trung hạn và
khuôn khổ ngân sách trung hạn. Khuôn khổ trung hạn theo kết quả hoạt động là kế
hoạch chi ngân sách của từng ngành, từng cơ quan, đơn vị trong thời gian trung hạn,
trong đó trình bày mục tiêu, nhiệm vụ, hoạt động,… của từng ngành, từng đơn vị.
Đặc trưng của khuôn khổ này là sử dụng có hệ thống dữ liệu thông tin đánh giá kết
quả hoạt động trên cơ sở các yếu tố định lượng theo kết quả đầu ra và việc phân bổ
ngân sách gắn chặt với kết quả thực hiện công việc. Mục đích của khuôn khổ trung
hạn theo kết quả hoạt động là điều kiện cho thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách
sắp xếp thứ tự ưu tiên thực hiện các nhiệm vụ, hoạt động trong phạm vi trần chi
tiêu, hướng tới hiệu quả sử dụng các nguồn lực công để cung cấp các hàng hoá và
dịch vụ công tốt hơn cho người dân.
2.2.4. Quy trình khuôn khổ chi tiêu trung hạn
Như đã trình bày ở trên, khuôn khổ chi tiêu trung hạn bao gồm giới hạn tổng
nguồn lực được xác định từ trên xuống, ước tính chi phí năm hiện hành và giai đoạn
trung hạn cho chính sách hiện có và sau cùng là sự đối chiếu giữa dự toán chi tiêu
và nguồn lực với các chính sách và ưu tiên của chính phủ. Cách tiếp cận khi áp
dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn có thể được coi là một quy trình ba giai đoạn:
- Xác định tổng nguồn lực trung hạn (cách tiếp cận từ trên xuống): Bộ Tài
chính hoặc Bộ khác chịu trách nhiệm chuẩn bị ngân sách, sử dụng khung tài chính
vĩ mô và các mô hình dự báo để đánh giá tổng nguồn lực sẵn có dựa trên khả năng
thu thuế và thu khoản thu khác, khả năng vay nợ và các cam kết viện trợ để hỗ trợ
các chương trình và dự án. Nguồn lực sẵn có được phân bổ cho các cơ quan chi tiêu


14

dựa trên chi tiêu trong quá khứ, các ưu tiên và chính sách mới và hướng dẫn liên
quan của chính phủ, hội đồng Bộ trưởng hoặc một cơ quan tương tự.
- Xác định nhu cầu tài trợ trung hạn của các cơ quan chi tiêu (cách tiếp cận từ
dưới lên). Các cơ quan chi tiêu chuẩn bị kế hoạch chi tiêu dựa trên chiến lược ngành
và chi phí ước tính của các hoạt động hiện hành và các hoạt động mới. Các kế
hoạch này sẽ được chuyển thành yêu cầu ngân sách nhiều năm. Trong khi xây dựng
các yêu cầu, các cơ quan chi tiêu thường phải sử dụng các giả định chi phí thống
nhất (ví dụ, các giả định về tiền lương và giá cả) được trình bày trong thông tư ngân
sách.
- Thông qua quá trình đối chiếu và hoàn thiện ngân sách hàng năm, Bộ Tài
chính đánh giá các yêu cầu ngân sách của các cơ quan chi tiêu, có tính đến các
chiến lược ngành và nguồn lực. Dựa trên các cuộc thảo luận với các cơ quan chi
tiêu, hướng dẫn bổ sung được cung cấp bởi chính phủ đồng thời xem xét sự đánh
đổi, từ đó thỏa thuận phân bổ nhiều năm cho các cơ quan chi tiêu và chương trình
khả thi được đưa ra. Ngân sách hàng năm được chuẩn bị, xác nhận bởi chính phủ và
trình lên quốc hội để phê duyệt. Các cơ quan chi tiêu sau đó hoàn thành chiến lược
ngành và kế hoạch chi tiêu của họ.
Quy trình chi tiết đối với việc lập ngân sách theo phương thức khuôn khổ chi
tiêu trung hạn được trình bày trong Sổ tay Quản lý Tài chính và Chi tiêu công của
Worldbank (2008) thể hiện ở Hình 2.2:
- Xây dựng khung kinh tế vĩ mô và tài chính: theo cách tiếp cận từ trên
xuống, Bộ Tài chính ước tính tổng nguồn lực sẵn có thông qua khung kinh tế vĩ mô
và tài khóa. Trong giai đoạn này, cần phải chú ý đến tầm quan trọng của việc liên
kết được các dự báo kinh tế với các mục tiêu tài khóa và việc xây dựng, sử dụng các
mô hình để dự báo.
- Đánh giá việc thực hiện: Dựa trên các tài liệu Đánh giá chi tiêu công
(PERs) hoặc Tài liệu khung ngân sách (BFPs), các Bộ, ngành chuẩn bị tài liệu tóm


15

tắt hoạt động trong các năm trước, xác định các vấn đề cần giải quyết và ước tính
ngân sách bổ sung cần thiết cho giai đoạn ba năm tới.
Cách tiếp cận từ trên xuống: Bộ Tài chính và Chính phủ
Khung tài
chính trung hạn
Ước tính nguồn
lực

Mức trần
Mức trần của
các Bộ được
thiết lập dựa
trên yêu cầu
từ dưới lên

Chính phủ:
Xem xét
mức trần dựa
trên các ưu
tiên của
chính phủ

Quốc hội:
Thông qua
phân bổ ngân
sách năm đầu
và dự kiến
phân bổ ngân
sách cho hai

năm tiếp theo

Cách tiếp cận từ dưới lên:
Các Bộ, ngành
Tài liệu khung ngân sách (BFPs)
hoặc Đánh giá chi tiêu công (PERs)
Các Bộ, ngành xác định mục tiêu, đánh
giá thực hiện trong các năm trước và
ước tính quỹ cần tài trợ/nguồn tiết kiệm
trong ba năm tiếp theo dựa trên các
chính sách và ưu tiên chiến lược

Ước tính ngân sách ba năm
tiếp theo
Các Bộ hoàn thiện các ước
tính dựa trên mức trần đã được
phê duyệt trong ba năm

Hình 2.2. Quy trình khuôn khổ chi tiêu trung hạn
Nguồn: Worldbank (2008)

- Xây dựng mức trần: Khi tổng nguồn lực sẵn có cho chi tiêu công được
xác định và kết quả đánh giá việc thực hiện của các Bộ, ngành đã hoàn thành, Bộ
Tài chính xây dựng khung chi tiêu chiến lược để đánh giá sự đánh đổi của các hoạt
động cần tài trợ trong cùng một ngành và giữa các ngành; để làm cơ sở để thiết lập
mức trần của ngành cho ba năm ngân sách tiếp.
- Chính phủ xem xét mức trần và khung tài chính do Bộ Tài chính đề
xuất để đánh giá đề xuất phân bổ ngân sách có phù hợp với các ưu tiên của
chính phủ hay không: Đây là giai đoạn quan trọng của quy trình MTEF đòi hỏi cơ
quan ra quyết định chính trong chính phủ phải phân bổ nguồn lực trung hạn trên cơ

sở nguồn lực giới hạn và ưu tiên liên ngành. Điều này được thực hiện bằng cách xác