NHỮNG GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ sử DỤNG NGUỒN vốn ODA TRONG PHÁT TRIỂN kết cấu hạ TẦNG KINH tế

NHỮNG GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ
SỬ DỤNG NGUỒN VỐN ODA TRONG PHÁT TRIỂN
KẾT CẤU HẠ TẦNG KINH TẾ
Hoàn thiện môi trường pháp lý và cơ chế chính sách để nâng cao hiệu quả
sử dụng vốn ODA trong phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế
Kể từ năm 1993 tới nay, Chính phủ đã không ngừng hoàn thiện khung pháp
lý cho việc quản lý nguồn vốn ODA. Song vẫn còn tồn tại những vấn đề như
thiếu một số hướng dẫn thực thi các văn bản cụ thể, hoặc chưa có những nghị
định phù hợp về quản lý tài chính, hoặc còn những khác biệt giữa quy định của
Chính phủ với quy định của các tổ chức tài trợ... Do đó, trong thời gian tới
Chính phủ cần: xúc tiến việc rà soát lại hệ thống các văn bản pháp quy có liên
quan tới quản lý vốn ODA nhằm bổ sung những quy phạm mới mà thực tế đòi
hỏi, đồng thời chỉnh sửa những bất cập trong các văn bản đã ban hành.
Chính phủ cần tiếp tục làm hài hòa thủ tục tiếp nhận và thực hiện các
chương trình, dự án ODA giữa Việt Nam và các nhà tài trợ thông qua việc hài
hòa về khuôn khổ thể chế, pháp lý và tổ chức hội nghị liên quan đến việc quản
lý, sử dụng ODA để xác định và tháo gỡ những vấn đề vướng mắc trong quá
trình tổ chức, thực hiện chương trình, dự án.
Chẳng hạn, sau một thời gian thực hiện, các khung pháp lý về ODA đã bộc
lộ một số hạn chế như: (i) Khâu phân cấp quản lý và sử dụng ODA cần được bổ
sung, sửa đổi theo hướng phân cấp mạnh hơn nữa thẩm quyền phê duyệt và điều
chỉnh bổ sung nội dung dự án, chương trình ODA cho các bộ, ngành, địa
phương trong quá trình thực hiện; Bổ sung các quy định về kế hoạch tổng thể,
kế hoạch chi tiết thực hiện dự án trong năm đầu tiên và kế hoạch theo dõi, đánh
giá dự án trong báo cáo nghiên cứu tiền khả thi để nâng cao chất lượng và tính
khả thi của các dự án; Nghị định cần được, sửa đổi theo hướng không phân biệt
ODA không hoàn lại và ODA vay ưu đãi trong phân bổ sử dụng cho các lĩnh
vực, vì trên thực tế, cả hai loại ODA trên đều sử dụng chung cho hầu hết các dự
án.
Khắc phục những hạn chế trên của Nghị định số 16/2016/NĐ-CP, Nghị
định 52/2017/NĐ-CP đã ra đời và đang từng bước được hiện thực hoá trong

quản lý và thực hiện các dự án sử dụng vốn ODA. Luật về quản lý và sử dụng
1


vốn ODA trên cơ sở tập hợp, sửa đổi và bổ sung các quy chế hiện hành về ODA
nhằm tạo ra một khung khổ pháp lý cao hơn, đồng bộ hơn, tạo điều kiện thuận
lợi cho việc thu hút, quản lý và sử dụng có hiệu quả nguồn vốn ODA.
Để khung khổ pháp lý về ODA có tính ổn định cao và có khả năng điều
chỉnh tốt đối với các hoạt động quản lý và sử dụng ODA, cần quán triệt một số
yêu cầu sau:
Thứ nhất, phải thiết lập chế tài đủ mạnh để nâng cao trách nhiệm của người
ra quyết định đầu tư. Các chế tài này phải rõ ràng, cụ thể tới mức: Người quyết
định đầu tư sai, gây lãng phí, thất thoát phải bị xử phạt ở các mức độ khác nhau
tuỳ theo mức độ sai phạm, có thể xử phạt hành chính, có thể bị cách chức hoặc
miễn nhiệm; Chủ đầu tư phải chịu trách nhiệm toàn diện về hiệu quả, chất lượng
của dự án; chấm dứt tình trạng giao cho người không đủ điều kiện năng lực về
chuyên môn nghiệp vụ thực hiện quản lý dự án; sắp xếp lại các ban quản lý dự
án theo đúng các tiêu chí và tiêu chuẩn phù hợp; Chủ đầu tư phải có trách nhiệm
kiểm tra, giám sát thường xuyên các ban quản lý dự án, phát hiện kịp thời những
vấn đề phát sinh và đề xuất các biện pháp xử lý.
Tất cả các dự án phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế sử dụng vốn ODA phải
thực hiện tốt các khâu của quy trình dự án đầu tư, thực hiện đúng các quy định
về đầu tư xây dựng trong nước và phù hợp với thông lệ quốc tế, đặc biệt là khâu
chọn dự án, đấu thầu xây dựng và mua sắm vật tư thiết bị, tư vấn V.V..
Thứ hai, phân định rõ trách nhiệm, quyền hạn giữa các cơ quan hữu trách
trong việc ra quyết định quản lý vốn ODA, nên lựa chọn một cơ quan chịu trách
nhiệm toàn diện từ khâu chuẩn bị dự án đến thực hiện và vận hành, khai thác dự
án. Nên thành lập tổ chức liên ngành làm nhiệm vụ tổng hợp, phân tích thông
tin, đánh giá tình hình trong mối quan hệ với các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô như: dư
nợ quốc gia, dư nợ chính phủ, tốc độ tăng tổng sản phẩm trong nước, kim ngạch

xuất nhập khẩu, cán cân thanh toán, bội chi ngân sách nhà nước. Tập trung công
tác quản lý và sử dụng vốn ODA vào một đầu mối theo hướng hình thành một
cơ quan quản lý nợ công, trong đó chủ yếu là ODA.
Cần phải khắc phục tình trạng yếu kém trong công tác điều phối và chia sẻ
thông tin giữa các bộ, cũng như giữa Trung ương và địa phương. Điều đó sẽ ảnh
hưởng tới tất cả các công đoạn phối hợp và triển khai ODA: từ khâu xây dựng
2


các chương trình quốc gia mang tính chất liên ngành, liên đới cao cho đến việc
quản lý ở cấp cơ sở như các vấn đề về giải phóng mặt bằng, tái định cư...
Chính phủ cũng đã có những biện pháp nhằm giải quyết các vấn đề liên
quan đến tiến độ và chất lượng của việc triển khai ODA. Tuy nhiên, như Chính
phủ đã xác nhận rằng khuôn khổ pháp lý vẫn chưa hoàn thiện và cần cố gắng
nhiều hơn nữa trong việc tăng cường và củng cố pháp luật. Một điều quan trọng
khác là cần tiếp tục nâng cao năng lực xây dựng thể chế cũng như thúc đẩy việc
thực hiện các quy định hiện hành.
Với tư cách là cơ quan đầu mối, Bộ Kế hoạch và Đầu tư cần tiếp tục cải
tiến các thủ tục lập kế hoạch về đầu tư công cộng nhằm tăng hiệu quả việc phân
bổ nguồn vốn ODA giữa các ngành và các vùng, đồng thời nâng cao tinh thần
làm chủ của các địa phương về các vấn đề xung quanh việc quản lý hiệu quả
mỗi đồng vốn ODA.
Bộ Kê hoạch và Đầu tư cũng cần thiết lập hoàn chỉnh hệ thống thu thập
thông tin, kiến thức và phản hồi đến các ban quản lý dự án nhằm truyền đạt kinh
nghiệm, tránh lặp lại những sai sót không đáng có trong quá trình chuẩn bị cũng
như quá trình thực hiện dự án.
Đối với các bộ hữu quan, trước khi ban hành các hướng dẫn về quản lý,
một mặt tham khảo các tài liệu cũng như kinh nghiệm của nước ngoài, mở các
hội thảo chuyên đề lấy ý kiến các chuyên gia, những người, bộ phận trực tiếp
thực hiện dự án, mặt khác cần điều hành hoạt động quản lý, sử dụng vốn ODA

trong nước một cách khoa học hơn.
Hoàn thiện cơ chế và mô hình quản lý phù hợp đối với các dư án ODA nói
chung và ODA cho phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế nói riêng
Phân tích sự vận hành của các ban quản lý dự án hiện hữu cho thấy, việc áp
dụng mô hình ban quản lý dự án trong xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế bằng
vốn ODA, với tư cách là người đại diện chủ đầu tư là hợp lý, nó là mô hình
được sử dụng phổ biến trên thế giới. Tuy nhiên, ở Việt Nam, cơ chế để mô hình
này vận hành hiệu quả lại chưa được thiết lập một cách rõ ràng: các ban quản lý
dự án đại diện chủ đầu tư thực hiện nhiệm vụ tiêu tiền của Nhà nước, với nhiều
quyền hành được trao, nhưng lại không gắn với trách nhiệm. Thành thử, được
trao quyền, trao tiền thì các ban quản lý dự án cứ tiêu, còn tiến độ công việc đến
đâu, chất lượng công trình như thế nào lại phụ thuộc vào cách “làm” báo cáo,
3


cách “tiến hành” nghiệm thu. Mặt khác, nắm trong tay một khối lượng tiền lớn,
lại không bị giám sát, quản lý bởi một cơ chế minh bạch, công khai nên các ban
quản lý dự án có trăm phương, nghìn kế để biển thủ những đồng tiền công quỹ
đó.
Hiện nay, trong khung thể chế chưa có cơ chế đối với các ban quản lý dự
án cũng như các bộ, ngành về việc đảm bảo chất lượng cũng như tiến độ công
trình trong quá trình thực hiện. Việc đánh giá chất lượng công trình còn mang
nặng tính hình thức. Sau khi công trình đã được nghiệm thu, mọi vấn đề nảy
sinh dường như địa phương thụ hưởng phải chấp nhận hoặc khi quy trách nhiệm
thì bộ phận này đùn đẩy bộ phận kia, cuối cùng vẫn là Nhà nước phải gánh chịu.
Để khắc phục tình trạng trên, ngay từ bây giờ Nhà nước phải xây dựng được một
cơ chế, chính sách ràng buộc trách nhiệm của những cơ quan, bộ phận chức
năng thực hiện chương trình, dự án sử dụng vốn vay với chất lượng của chính
các công trình mà họ quản lý.
Cần cải tiến cơ chế quản lý theo hướng sau:

Một là, tạo lập một cơ chế quản lý sao cho ban quản lý dự án phải chịu
trách nhiệm toàn diện về dự án từ khâu chuẩn bị cho đến khâu thực hiện, nghiệm
thu và vận hành dự án trước chủ đầu tư và đối tượng thụ hưởng. Xác định rõ tính
pháp lý của ban quản lý dự án theo hướng đảm bảo tính chuyên nghiệp, tăng
cường tính minh bạch, chống khép kín và tự chịu trách nhiệm.
Hai là, chủ đầu tư với tư cách là người đại diện pháp nhân của Nhà nước
trong việc sử dụng nguồn vốn, phải chịu trách nhiệm cụ thể trước Nhà nước về
công trình của mình cả về chất lượng cũng như tiến độ. Đồng thời, quy định rõ
trách nhiệm của người đứng đầu ra quyết định. Từ đó buộc chủ đầu tư lựa chọn
ban quản lý dự án thực sự có chất lượng, phù hợp với yêu cầu công việc, tránh
tình trạng khép kín trong quản lý đầu tư xây dựng cơ bản.
Ba là, xây dựng quy chế làm việc của ban quản lý dự án một cách chặt chẽ,
có chính sách đãi ngộ, có kinh phí hoạt động rõ ràng, minh bạch. Đồng thời, có
chế độ thưởng, phạt nghiêm minh: Khi công trình không bị thất thoát, đạt yêu
cầu chất lượng, đúng tiến độ thì chủ đầu tư có chế độ khen thưởng. Ngược lại,
qua thanh tra, kiểm tra, nếu công chức hoặc cán bộ ban quản lý dự án có sai
phạm thì xử lý kỷ luật nghiêm khắc, trong đó người lãnh đạo cũng phải chịu
trách nhiệm liên đới.
4


Chuẩn bị cẩn thận, chi tiết các khâu công tác của quy trình dự án, đặc biệt
là khâu chuẩn bị dự án, thiết kế kỹ thuật và dự toán tài chính để đảm bảo
thuận lợi trong quá trình thực hiện các dự án kết cấu hạ tầng kinh tế
Thông thường, các dự án kết cấu hạ tầng kinh tế sử dụng vốn ODA là
những dự án phức tạp cả về khía cạnh kinh tế lẫn khía cạnh kỹ thuật, đồng thời
lại phải trải qua các thủ tục trong nước cũng như thủ tục của các nhà tài trợ, nên
khi được đưa vào triển khai thực hiện phải mất thời gian tương đối dài, trung
bình là từ 2-3 năm, thậm chí có dự án tới 5 năm. Do đó, bất kỳ một khâu công
việc nào cần phải điều chỉnh hay bổ sung, sửa chữa sẽ làm chậm tiến độ thực

hiện dự án. Ngược lại, nếu việc chuẩn bị, thiết kế dự án mà được làm tốt ngay từ
đầu, thì không chỉ đẩy nhanh tiến độ thực hiện dự án, mà còn tạo điều kiện cho
việc dự toán tài chính được chuẩn xác, nhờ đó mà các khâu công tác khác cũng
được thực hiện tốt hơn.
Thực tế cho thấy, phần lớn các dự án bị chậm là do khâu chuẩn bị dự án để
đưa ra đàm phán, ký kết không chu đáo, nhất là các văn bản nghiên cứu tiền khả
thi (F/S) không đáp ứng yêu cầu, dẫn đến chậm trễ trong việc trình và duyệt báo
cáo vì phải điều chỉnh.
Để đảm bảo tiến độ thực hiện cũng như đảm bảo hiệu quả kinh tế - xã hội
của dự án thì công tác quy hoạch, lập kế hoạch và chuẩn bị dự án cần được chú
trọng hơn trong thời gian tới, trong đó cần nhấn mạnh tới các khía cạnh sau:
Thứ nhất, cần tăng cường năng lực quy hoạch, lập kế hoạch của Chính phủ.
Chính phủ cần xây dựng một cơ chế rõ ràng trong công tác quy hoạch, lập kế
hoạch, trong đó chú trọng tới quá trình chuẩn bị kế hoạch đầu tư công cộng, như
xây dựng quy hoạch, lập kế hoạch đầu tư tổng thể trên cơ sở chiến lược phát
triển quốc gia. Sau đó, các ngành, lĩnh vực, địa phương xây dựng quy hoạch, lập
kế hoạch phát triển cho ngành, địa phương mình. Từ những quy hoạch, kế hoạch
đầu tư đã được phê duyệt mà có sự sắp xếp thứ tự ưu tiên cho dự án ODA và bố
trí ODA cũng như các nguồn lực trong nước, giữa các ngành và các vùng lãnh
thổ một cách hợp lý. Đồng thời, thực hiện đánh giá chi tiêu công đối với từng
ngành, lĩnh vực và cả nước để làm cơ sở cho việc quản lý tốt hơn kế hoạch đầu
tư công cộng và đảm bảo quy hoạch phải đi trước một bước (vì quy hoạch ngoài
việc định hướng còn mang tầm chiến lược để làm cơ sở cho sự phát triển của cả
nền kinh tế (nghĩa rộng) và chò từng phân ngành kinh tế (nghĩa hẹp).
5


Hiện nay, chúng ta thiếu một khung pháp lý đầy đủ cho việc lập, phê duyệt,
quản lý quy hoạch; thiếu sự chỉ đạo và hướng dẫn thông nhất về các vấn đề liên
quan đến công tác quy hoạch trong phạm vi cả nước; thiếu kiểm tra, giám sát

thực hiện quy hoạch trong các kế hoạch trung hạn và ngắn hạn. Vì vậy cần sớm
xây dựng khung pháp lý về vấn đề này.
Thứ hai, phân bổ ngân sách chưa phù hợp cũng là một trong những cản trở
công tác chuẩn bị dự án ở giai đoạn đầu. Do đó, cần chuẩn bị đủ ngân sách để
đảm bảo hiệu quả của khâu công tác này.
Thứ ba, cần phải có phương án giải quyết vấn đề tái định cư ngay trong giai
đoạn chuẩn bị dự án. Việc chậm trễ trong các dự án phát triển kết cấu hạ tầng
kinh tế chủ yếu do khâu giải phóng mặt bằng, tái định cư. Phải tính đến lợi ích
hợp lý của người dân trong vùng bị giải tỏa, không những về tái định cư mà cả
giải quyết việc làm cho người dân bị mất đất canh tác, mất nhà ở, địa điểm kinh
doanh; nếu đảm bảo ít nhất là bằng và tốt nhất là hơn trước thì người dân sẽ sẵn
sàng di chuyển. Suy đến cùng thì việc giải tỏa, tái định cư để thực hiện các dự án
phát triển kinh tế - xã hội cuối cùng cũng vì lợi ích của người dân, khi đời sống
của người dân được ổn định thì mới ổn định xã hội và phát triển kinh tế được.
Nên có thể nói việc thiếu một kế hoạch tái định cư mang tính thực tiễn, tổng hòa
và toàn diện trong quá trình làm quy hoạch, lập kế hoạch dự án là một trở ngại
cho công tác thực hiện dự án sau này.
Thứ tư, cần có sự phối hợp chặt chẽ hơn nữa với các nhà tài trợ trong khâu
chuẩn bị dự án. Do quá trình chuẩn bị dự án của các nhà tài trợ rất khác với phía
Việt Nam, nên phải đảm bảo hài hòa để giảm nhẹ gánh nặng cho Chính phủ.
Việc chia sẻ thông tin, tham khảo ý kiến của các cơ quan đối tác, sự phối hợp
chủ động và tích cực giữa nhà tài trợ và Chính phủ cũng như những chiến lược
phát triển ngành đã được các bên chia sẻ dưới sự chỉ đạo kiên quyết của Chính
phủ là rất quan trọng.
Quản lý chặt chẽ việc thực hiện các dự án kết cấu hạ tầng kinh tế sử dụng
vốn ODA nhằm chống thất thoát, lãng phí, đảm bảo tiến độ và chất lượng
công trình
Để thực hiện một dự án kết cấu hạ tầng kinh tế sử dụng vốn ODA được trôi
chảy, tiết kiệm và bảo đảm chất lượng cũng như tiến độ, ngoài việc đảm bảo các
quy trình dự án được chuẩn bị chu đáo, thận trọng, thì việc quản lý chặt chẽ quá

6


trình thực hiện dự án cũng phải được coi trọng. Những dự án thuộc lĩnh vực này
thường có liên quan tới các công đoạn kỹ thuật với nhiều hạng mục mà vật liệu,
thiết bị có khả năng thay thế cao, các khoản mục tài chính khá phức tạp... nên
nếu quá trình thực hiện không được quản lý chặt chẽ sẽ dễ dẫn tới thất thoát,
lãng phí và không đảm bảo tiến độ cũng như chất lượng. Nhằm đảm bảo những
mục tiêu trên cần lưu ý các vấn đề như:
- Nên sử dụng tư vấn cho quá trình thực hiện dự án, nhưng phải cân nhắc
thận trọng khi lựa chọn tư vấn để tránh lãng phí, vì việc thuê tư vấn nước ngoài
là vô cùng tốn kém. về vấn đề này, trước mắt Chính phủ cần ban hành chính
sách khuyến khích các đơn vị tư vấn, thi công, xây lắp trong nước có đủ năng
lực bước đầu hợp tác với các đối tác nước ngoài tham gia các dự án ODA, dần
dần tạo lập các tổ chức hay tập đoàn đủ mạnh, có uy tín với các tổ chức tài trợ
để thay thế dần tư vấn và nhà thầu nước ngoài.
- Cần tăng cường điều phối và trao đổi thông tin để cải tiến công tác thực
hiện dự án cả trong nội bộ và giữa các cơ quan quản lý, giữa các ban quản lý dự
án...
- và trao đổi thông tin giữa các cơ quan Việt Nam, giữa các tổ chức cung
cấp ODA với nhau, giữa các cơ quan Việt Nam với các nhà tài trợ để các vướng
mắc được giải quyết nhanh chóng. Việc giải quyết vướng mắc trong quá trình
thực hiện dự án cần phải được tiến hành thường xuyên, nhanh gọn. Đồng thời,
phải tăng cường hơn nữa việc điều phối
- Khi quyết định đầu tư, phải ghi rõ vốn vay ODA và vốn đối ứng trong
nước, phải chuẩn bị đủ vốn đối ứng cho các dự án, đồng thời phải có vốn dự
phòng đầu tư của ngân sách để trang trải khi tăng chi phí giải phóng mặt bằng...
Các dự án thuộc nhóm B, C, địa phương phải tự cân đối phần vốn đối ứng
hàng năm, và thường là gặp khó khăn vì ngân sách địa phương hạn hẹp. Do đó,
Chính phủ cần có chính sách hợp lý để các địa phương lập được quỹ đối ứng

nhằm chủ động trong việc thực hiện dự án.
Để đảm bảo thực hiện dự án đúng tiến độ và chất lượng, phải làm tốt công
tác đấu thầu. Hiện đây đang là nỗi băn khoăn của các nhà tài trợ, nhất là trong
lĩnh vực xây dựng kết cấu hạ tầng còn có sự lệch nhau về quan điểm giữa Chính
phủ và nhà tài trợ về vấn đề giá, hay chất lượng khi chọn gói thầu. Bên cạnh đó
là tình trạng bỏ thầu quá thấp, hoặc “cai đầu dài” trong các dự án kết cấu hạ tầng
7


kinh tế sử dụng vốn ODA. Bởi vậy, cần phải cải tiến công tác đấu thầu theo các
hướng sau:
- Thực hiện tốt trình tự đấu thầu mua sắm hàng hóa và đấu thầu xây lắp:
+ Sơ tuyển nhà thầu (nếu có),
+ Lập hồ sơ mời thầu,
+ Gửi thư mời thầu hoặc thông báo mời thầu,
+ Nhận và quản lý hồ sơ dự thầu,
+ Mở thầu,
+ Đánh giá và xếp hạng nhà thầu,
+ Trình duyệt kết quả đấu thầu,
+ Công bố trúng thầu, thương thảo hoàn thiện hợp đồng,
+ Trình duyệt nội dung hợp đồng.
- Thực hiện tốt công tác đấu thầu nhằm đảm bảo cạnh tranh lành mạnh,
công khai, minh bạch để lựa chọn được nhà thầu phù hợp, đảm bảo hiệu quả
kinh tế của dự án.
- Thực hiện tốt phương thức đấu thầu một hồ sơ áp dụng cho đấu thầu mua
sắm hàng hóa và xây lắp; đấu thầu hai túi hồ sơ áp dụng cho nhiều trường hợp
trong đó có các. Thực hiện tốt việc thanh tra, kiểm tra về đấu thầu nói chung, về
đấu thầu mua sắm hàng hóa, xây lắp nói riêng và về việc thực hiện hợp đồng
theo đúng quy định trong quy chế đấu thầu.
Trong phương thức đấu thầu hai túi hồ sơ (là phương thức nộp đề xuất về

kỹ thuật và giá trong từng túi hồ sơ riêng vào cùng một thời điểm), túi hồ sơ kỹ
thuật sẽ được xem xét trước để đánh giá. Các nhà thầu đạt số điểm kỹ thuật từ
70% trở lên sẽ được mở tiếp túi hồ sơ để xuất về giá đối với các gói thầu xây
lắp. Cách lựa chọn nhà thầu này có ưu điểm là có thể lựa chọn được nhà thầu có
năng lực thi công, tuy nhiên sẽ mất rất nhiều thời gian và làm chậm tiến độ dự
án. Các gói thầu có quy mô nhỏ từ 3 - 15 tỷ đồng và công nghệ thi công không
quá khó thì không cần áp dụng cách làm này, mà nên sử dụng phương thức đơn
giản hơn.

8


- Tăng cường hơn nữa tính pháp lý của các quy định và hiệu lực của các
văn bản hướng dẫn thực hiện quy chế đấu thầu cũng như năng lực và kinh
nghiệm của các nhà thầu, đảm bảo rằng dù ở hình thức đấu thầu nào thì công tác
này vẫn đảm bảo được sự tuân thủ nghiêm túc các quy định pháp luật về đấu
thầu và tạo ra sự cạnh tranh lành mạnh. Nếu tính pháp lý và hiệu lực thực thi của
các quy định về đấu thầu không được tuân thủ, năng lực và kinh nghiệm của các
nhà thầu không được quy định rõ ràng và hợp lý sẽ khó đảm bảo có được kết
quả đấu thầu hiệu quả, hạn chế cơ hội tham gia của các nhà thầu, tức làm giảm
sự cạnh tranh.
- Phải có các tiêu chuẩn đánh giá trước khi quy trình đánh giá bắt đầu và
phải được áp dụng đúng những tiêu chuẩn này.
- Khi bỏ giá thầu thấp, nếu nhà thầu không có những biện pháp tổ chức thi
công hợp lý, không có năng lực tài chính đủ mạnh thì khó đảm bảo được chất
lượng của dự án. Nhưng nếu là nhà thầu lớn, có uy tín, thì dù bỏ giá thầu thấp
vẫn có khả năng đảm bảo được chất lượng theo yêu cầu của hồ sơ đề ra. Vì thế
các gói thầu giá thấp phải được xem xét kỹ để đảm bảo nhà thầu thực thi đầy đủ
các nghĩa vụ và yêu cầu về tiêu chuẩn kỹ thuật quy định trong hợp đồng. Phải
thẩm định kỹ năng lực của nhà thầu sơ tuyển, chứng khảo.

Chấn chỉnh những khâu yếu về hồ sơ mời thầu trong từng thời điểm. Đối
với các nhà thầu xây dựng thì hồ sơ mời thầu, các điều kiện hợp đồng là cao
nhất và chi phối các điều khoản khác. Vì vậy, hồ sơ mời thầu phải được làm rất
kỹ, hội tụ đủ yêu cầu của chủ công trình và quy định của pháp luật, phù hợp với
thông lệ quốc tế. Khi đã bán hồ sơ mời thầu thì phải tìm cách quản lý, vận dụng
khai thác và quyết định giá theo tài liệu có trong hồ sơ, tránh việc hiểu khác
nhau và áp dụng thiếu nhất quán. Mặt khác, cần chọn lựa và nâng cao trình độ
của cơ quan quản lý, thanh tra, kiểm toán... để các vấn đề được xem xét trên
cùng một mặt bằng do hồ sơ thầu quy định, từ đó xác định được đúng người,
đúng trách nhiệm, tạo môi trường cho các doanh nghiệp phát huy tiềm năng của
mình.
- Đây là một lĩnh vực thường dễ dẫn đến tiêu cực như tham nhũng, thất
thoát vốn... Do đó, việc ban hành một quy định mua sắm rõ ràng, minh bạch và
giảm thiểu các tiêu chuẩn đánh giá định tính sẽ không những tạo ra hiệu quả và

9


tính kinh tế mà còn giảm bớt nhu cầu phê duyệt qua nhiều cấp về mặt hành
chính, đặc biệt là ở những dự án phức tạp.
- Tiếp tục hài hòa thủ tục giữa các dự án và các nhà tài trợ. Quá trình thẩm
định và phê duyệt dự án phải qua phía các cơ quan chính phủ Việt Nam và nhà
tài trợ. Để đảm bảo cho việc phê duyệt được suôn sẻ, cần có sự trao đổi, phối
hợp ở cả hai phía, cả về thủ tục, nội dung và thời gian thẩm định.
- Cần nghiên cứu khả năng phân cấp cho các cơ quan chủ quản các địa
phương phê duyệt thiết kế chi tiết và tổng dự toán của các dự án ODA nhằm
khắc phục tình trạng kéo dài thời gian xem xét, phê duyệt các thủ tục như hiện
nay. Một trong những nguyên nhân nổi cộm nhất là quy trình thực hiện quá phức
tạp, nên cần trao thêm thẩm quyền và nhiệm vụ ra quyết sách cho các chính
quyền địa phương, những nơi trực tiếp điều hành dự án, như thế có thể tiết kiệm

được thời gian hơn và góp phần tăng tốc độ giải ngân.
- Tiếp tục đơn giản hóa các thủ tục hành chính, đặc biệt là Bộ Tài chính cần
hướng dẫn các đơn vị cấp dưới các thủ tục về thuế, rút vốn, tạo điều kiện bố- trí
đủ vốn đối ứng.
- Tiến hành các hội nghị, hội thảo để bồi dưỡng kinh nghiệm quản lý các
dự án sử dụng nguồn vốn ODA, bồi dưỡng kiến thức về các thủ tục có liên quan
đến vấn đề đấu thầu, thanh toán và báo cáo định kỳ.
- Các ban quản lý cần có mối liên hệ tốt với địa phương, các cơ quan liên
quan đóng trên địa bàn nơi dự án được thực hiện để tránh tình trạng vướng mắc
do có những hạng mục của dự án có ảnh hưởng tới các công trình của địa
phương, của các đơn vị khác đóng trên địa bàn.
Để thúc đẩy giải ngân cần tập trung tháo gỡ 6 nhóm vấn đề lớn là: đất đai
và giải phóng mặt bằng; bảo đảm vốn đối ứng; đấu thầu và sử dụng tư vấn; kiện
toàn và tăng cường năng lực các ban quản lý dự án; cải tiến thủ tục hành chính
và hài hòa thủ tục với các nhà tài trợ.
Cần thiết phải thành lập bộ phận theo dõi và đánh giá sau dự án:
Cho đến nay công tác theo dõi và đánh giá sau dự án chưa được chú ý đúng
mức, thậm chí có dự án bàn giao, nghiệm thu xong là xong. Do vậy, việc rút
kinh nghiệm cho các dự án tiếp sau gần như không có và công tác sau dự án
đang nảy sinh nhiều vấn đề mà Chính phủ lại phải đứng ra khắc phục hậu quả
10


hoặc xảy ra tình trạng đùn đẩy trách nhiệm của các cơ quan liên quan khi dự án
bộc lộ những khiếm khuyết về mặt chất lượng hoặc vận hành. Bởi vậy, cần thiết
lập một hệ thống cơ quan theo dõi và đánh giá từ Trung ương tới các đơn vị thực
hiện đối với các dự án đang thực hiện và đã thực hiện. Hệ thống này có thể cung
cấp được những thông tin phản hồi nội bộ giúp cho công tác quản lý tốt hơn và
dự án thực hiện hiệu quả hơn. Nếu có vấn đề nào đó nảy sinh trong quá trình
thực hiện thì bộ phận này phối hợp với nhà tài trợ tìm mọi biện pháp giải quyết.

Đồng thời, bộ phận đánh giá sau dự án sẽ chịu trách nhiệm đánh giá các dự án
đầu tư sau khi hoàn thành, có thể kết hợp cùng với cơ quan kiểm toán nhà nước
đánh giá các khoản chi tiêu, kế hoạch, phạm vi công việc, hoạt động của các nhà
thầu và tư vấn cũng như các cơ quan liên quan của Chính phủ.
Ngoài ra, để tạo điều kiện cho công tác quản lý sau dự án được thuận lợi và
công tác thanh tra, giám sát mang tính chủ động, thiết thực, cần tăng cường công
tác giám định đầu tư, kiểm tra chất lượng sản phẩm xây dựng cơ bản trên công
trường. Thực hiện nghiệm thu chặt chẽ nhằm hạn chế thất thoát, chống lãng phí,
đảm bảo chất lượng cho công trình.
Kinh nghiệm quốc tế, cũng như nghiên cứu chính sách của WB đã khẳng
định rõ ràng rằng: sự tham gia của đối tượng thụ hưởng quyết định sự thành
công của việc sử dụng vốn ODA trong phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế. Tuy
nhiên, trên thực tế việc tham gia của đối tượng thụ hưởng vào quá trình này là
rất khó khăn. Một là các chủ đầu tư, các ban quản lý dự án cũng như các cơ quan
chức năng có liên quan hoàn toàn không muốn có người giám sát mình, tìm ra
sai sót của mình. Mặt khác, kết cấu hạ tầng kinh tế là những công trình, dự án
mà đối tượng thụ hưởng khá rộng và phức tạp. Do đó, tìm ra cơ chế để cho
nhóm đối tượng này tham gia vào quy trình dự án là vấn đề cần quan tâm.
Ở nước ta, việc tham gia của công dân vào công cuộc xây dựng, phát triển
đất nước đã và đang được coi trọng. Kết cấu hạ tầng kinh tế thường là những dự
án kinh tế lớn, rất cần có sự tham gia giám sát của công dân, nhưng cơ chế để họ
có thể thực hiện được quyền tham gia giám sát của mình là chưa có. Do đó, từ
kinh nghiệm quản lý nói chung (để quản lý tốt cần công khai, làm cho đối tượng
bị quản lý phải tự quản lý mình và bị quản lý bởi đông đảo công chúng) và
những hạn chế trong quản lý khép kín cho thấy để các đối tượng thụ hưởng có
thể tham gia vào việc giám sát, quản lý trong các dự án kết cấu hạ tầng kinh tế
11


sử dụng vốn ODA, cần tạo lập cơ chế theo các hướng sau: Một là, thành lập một

tiểu ban giám sát, có thể gọi là ban công tác cộng đồng. Tiểu ban này do các đối
tượng thụ hưởng để cử người đại diện cho mình tham gia vào quy trình của dự
án. Những người được đề cử phải là những người có trách nhiệm trong công
việc, có am hiểu ở một mức độ nhất định về pháp luật, về các quy trình và công
việc của dự án, có phẩm chất và tư cách đạo đức tốt, có tinh thần phê bình và tự
phê bình cao. Tìm được những đối tượng này không dễ, nhưng trong một cộng
đồng đông đảo, vối mỗi người có một nghề nghiệp chuyên môn và tầm hiểu biết
nhất định, chắc chắn các nhóm đối tượng thụ hưởng sẽ tìm được người đại diện
chính đáng cho họ, nói lên tiếng nói và bảo vệ được lợi ích chính đáng của họ.
Vấn đề ở đây là các chủ đầu tư, các ban quản lý dự án phải chấp nhận họ, phải
tạo điều kiện để họ có thể tham gia một cách thuận lợi vào các công đoạn của dự
án. Kinh phí hoạt động của tiểu ban này do các đơn vị thụ hưởng tài trợ trong
cân đối ngân sách, của các đơn vị này, hoặc trong phần kinh phí phục vụ dự án
mà đơn vị phải chịu.
Hai là, để tránh tình, trạng ban công tác cộng đồng bị vô hiệu hoá bởi chủ
đầu tư hoặc ban quản lý dự án mà vẫn đảm bảo có được sự tham gia của đối
tượng thụ hưởng, thì việc công khai tiến độ công việc, công khai các khoản mục
tài chính dự án (đấu thầu, (mức giá thắng thầu, nhà thầu), mua sắm (các nhà
cung cấp chào hàng, mức giá, sản phẩm được lựa chọn)) thường xuyên trên các
phương tiện thông tin đại chúng hoặc tại trang web của cơ quan chủ quản sẽ là
phương pháp hữu hiệu. Cách làm này không chỉ đảm bảo sự giám sát, tham gia
của cộng đồng mà còn làm cho công tác quản lý của bộ chủ quản, của các cơ
quan chức năng có liên quan được tiến hành dễ dàng và cập nhật.
Coi việc phòng, chống tham nhũng và chống thất thoát, lãng phí trong xây
dựng kết cấu hạ tầng kinh tế sử dụng vốn ODA như là một bước đột phá
trong quản lý, sử dụng vốn ODA
Những dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế trong đó phần lớn là sử dụng
ODA là những dự án thuộc lĩnh vực đầu tư công của Chính phủ. Những dự án
đầu tư công thường bị đánh giá là hiệu quả kinh tế không cao, do nhiều nguyên
nhân mà nổi bật là do thiếu sự cạnh tranh công khai, lành mạnh, do tệ luồn lọt

“cửa sau”, tạo kẽ hở cho nhiều dạng tham nhũng, biển thủ công quỹ ở hầu như
mọi cấp, mọi công đoạn và mọi đối tượng có liên quan.phải là một nguyên tắc
12


chủ đạo. Tính chuyên nghiệp của đơn vị thực hiện dự án ngoài việc đảm bảo về
mặt kỹ thuật còn đảm bảo kiểm soát được hiệu quả kinh Kết cấu hạ tầng kinh tế
là lĩnh vực có yêu cầu kỹ thuật mang tính chuyên biệt cao, nên việc lựa chọn
đơn vị thực hiện mang tính chuyên nghiệp tế tài chính của đơn vị dự án do nắm
chắc quy trình kỹ thuật mà có sự lựa chọn hợp lý đối với vật tư, thiết bị, biết
được những “điểm yếu” có thể phát sinh tham nhũng hoặc lãng phí.
Quản lý tập trung vào một đầu mối, sử dụng một đơn vị chuyên nghiệp
thực hiện dự án làm cho hoạt động quản lý minh bạch và tăng trách nhiệm giải
trình của người quản lý cũng là phương thức phòng, chống tham nhũng, lãng phí
hữu hiệu không chỉ đối với chi tiêu ODA mà còn hữu ích với tất cả các loại chi
tiêu công khác, bao gồm cả các nguồn lực quốc gia.
Nên tăng cường áp dụng chế độ kiểm toán độc lập quốc tế, thay vì chỉ duy
nhất kiểm toán nhà nước tham gia vào việc giám sát hoạt động sử dụng với có
nguồn gốc từ ngân sách nói chung và ODA cho phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế
nói riêng.
Tham nhũng, lãng phí nguồn vốn ODA trong phát triển kết cấu hạ tầng
kinh tế không chỉ diễn ra trong quá trình thực hiện dự án, vận hành dự án mà có
thể diễn ra tình trạng sử dụng lãng phí, quá tải làm cho công trình nhanh xuống
cấp, làm tăng kinh phí duy tu, bảo dưỡng cho ngân sách quốc gia. Do đó, để
không lãng phí trong sử dụng các dịch vụ kết cấu hạ tầng kinh tế, đồng thời tạo
thêm nguồn trả nợ, cần thay đổi quan niệm cung cấp dịch vụ công theo hướng:
các dịch vụ kết cấu hạ tầng kinh tế được cung cấp dưới dạng thu phí (với nhiều
mức phí khác nhau tuỳ vào chất lượng dịch vụ được cung ứng và đối tượng sử
dụng dịch vụ), nhưng đồng thời tạo cơ chế cạnh tranh trong các đối tượng được
tham gia vào việc cung ứng các dịch vụ này.

Tự do báo chí và sự tham gia tích cực của báo chí vào việc giám sát các
hoạt động công, các dự án sử dụng ngân sách nhà nước nói chung, dự án kết cấu
hạ tầng kinh tế sử dụng vốn ODA nói riêng là rất hữu ích đối với công tác
phòng, chống tiêu cực, tham nhũng và tạo một môi trường xã hội dân sự lành
mạnh. Thực tế cho thấy, tự do báo chí đã và đang là một trong những công cụ
phòng, chống tham nhũng khá hữu hiệu. Đã có nhiều vụ tham nhũng, tiêu cực
lớn nhỏ được phanh phui, tạo ra dư luận tích cực trong xã hội.

13


Đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao trình độ quản lý và nghiệp vụ chuyên môn
cho đội ngũ cán bộ làm việc trong các dự án kết cấu hạ tầng kinh tế sử dụng vốn
ODA
Bài học rút ra từ kinh nghiệm trong việc quản lý và sử dụng vốn ODA của
Trung Quốc, Ấn Độ và các nước Đông Nam Á cho thấy: năng lực và trình độ
đội ngũ cán bộ quản lý dự án các cấp là yếu tố quan trọng hàng đầu quyết định
hiệu quả của dự án ODA.
Ở Việt Nam hiện nay, hầu hết đội ngũ cán bộ quản lý dự án ODA không
chuyên nghiệp, đa số được các bộ, ngành, địa phương, doanh nghiệp nhà nước
cử sang để kiêm nhiệm việc quản lý dự án. Phần lớn số cán bộ này năng lực yếu,
không nắm vững được các kiến thức về pháp luật của Việt Nam cũng như của
các nhà tài trợ, trình độ ngoại ngữ kém, năng lực phân tích và đánh giá, thẩm
định dự án yếu, kinh nghiệm trong đàm phán, ký kết hiệp định chưa nhiều.
Thêm vào đó, do công việc chính thường xuyên bận rộn, nên thời gian dành cho
việc đi sâu vào nghiệp vụ quản lý dự án không nhiều, chế độ đãi ngộ và trách
nhiệm (nhất là các vị trí kiêm nhiệm) cũng như thưởng phạt thiếu rõ ràng, dẫn
đến tình trạng không có động lực thúc đẩy các cán bộ này làm tốt công việc và
cũng không có sự ràng buộc trách nhiệm của họ, nên chất lượng dự án hoàn
thành đạt thấp. Vì vậy, trong thời gian tới công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ

trong lĩnh vực thu hút và sử dụng ODA để phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế cần
được coi trọng, trong đó chú trọng tới các khía cạnh như:
- Xây dựng chiến lược cán bộ chuyên trách quản lý, kết hợp đào tạo tại chỗ
với đào tạo lâu dài đội ngũ cán bộ kế cận.
- Tăng cường đào tạo ở trong và ngoài nước, cả về kỹ năng quản lý, kỹ
thuật và ngoại ngữ.
- Chia sẻ thông tin giữa ban quản lý dự án và tổ chức tài trợ và vối các ban
quản lý dự án khác nhau. Tổ chức hội thảo giữa các ban quản lý dự án.
- Hình thành đội ngũ cán bộ quản lý chủ chốt, chuyên trách về từng mảng
nghiệp vụ chuyên môn, tham gia với tư cách là những người quản lý chủ chốt
trong các ban quản lý dự án từ Trung ương tới các bộ, ngành, địa phương.
- Có các quy định tiêu chuẩn tối thiểu đối với các cán bộ làm công tác quản
lý dự án về chuyên môn kỹ thuật, về kinh nghiệm quản lý và trình độ ngoại ngữ.
14


- Sớm đưa công nghệ thông tin tham gia vào công tác quản lý dự án, tạo
nên sự thông suốt từ Trung ương tới các địa phương, bộ, ngành và các ban quản
lý, tạo điều kiện cho hoạt động của các dự án hiệu quả hơn.

15