Quản lý nhà nước về đầu tư công thành phố hà nội

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

…………/…………

……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN QUỐC KHÁNH

QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐẦU TƢ
CÔNG THÀNH PHỐ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

HÀ NỘI - NĂM 2017


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

…………/…………

……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN QUỐC KHÁNH

QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐẦU TƢ CÔNG
THÀNH PHỐ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

Chuyên ngành: Quản lý công
Mã số: 60 34 04 03

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. NGUYỄN QUANG HỒNG

HÀ NỘI - NĂM 2017

2


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan thực hiện nghiên cứu luận văn một cách nghiêm túc, tuân
thủ đúng các quy định của Bộ Giáo dục và Đào tạo, Học viện Hành chính Quốc gia
và sự hƣớng dẫn của giáo viên đƣợc Trƣờng phân công.
Hà Nội, ngày

tháng năm 2017

Học viên lớp cao học HC20.B2

Nguyễn Quốc Khánh

3

MỤC LỤC
TRANG PHỤ BÌA
LỜI CAM ĐOAN
MỤC LỤC
DANH MỤC CÁC BẢNG ...................................................................................

6

DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ ..................................................................................

7

MỞ ĐẦU ..............................................................................................................

8

Chƣơng 1 Cơ sở lý luận và kinh nghiệm thực tiễn về quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ
công cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng ............................................... 13
1.1. Những khái niệm cơ bản về đầu tƣ công ..................................................... 13
1.2. Quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ công cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung

ƣơng .................................................................................................................... 31
1.2.1. Khái niệm quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ công .................................... 31
1.2.2. Sự cần thiết của quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ công ............................ 31
1.2.3. Nguyên tắc quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ công ................................... 32
1.2.4. Nội dung quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ công ...................................... 34
1.2.5. Các nhân tố ảnh hƣởng đến quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ công ......... 44
1.3. Kinh nghiệm quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công ........................................... 48
Tiểu kết chƣơng 1 ............................................................................................... 52

Chƣơng 2 Thực trạng quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ công thành phố Hà Nội giai
đoạn 2011-2016 .................................................................................................. 53
2.1. Khái quát chung về tình hình phát triển kinh tế - xã hội thành phố Hà Nội
giai đoạn 2011-2016 ........................................................................................... 53
2.2. Thực trạng quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ công thành phố Hà Nội giai đoạn
2011-2016 .................................................................................................. 56

2.3. Đánh giá chung quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ công thành phố Hà Nội
giai đoạn 2011-2016 ........................................................................................... 75
Tiểu kết chƣơng 2 ............................................................................................... 79
Chƣơng 3 Giải pháp tăng cƣờng quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ công thành phố Hà
Nội giai đoạn đến năm 2020 ............................................................................... 80
3.1. Bối cảnh mới về đầu tƣ công thành phố Hà Nội giai đoạn đến năm 2020 .. 80
4


3.2. Mục tiêu, quan điểm, định hƣớng quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công thành
phố Hà Nội đến năm 2020................................................................................ 87
3.3. Một số giải pháp chủ yếu nhằm tăng cƣờng quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ

công thành phố Hà Nội giai đoạn từ nay đến năm 2020................................... 95
Tiểu kết chƣơng 3........................................................................................... 108
KẾT LUẬN.................................................................................................... 109
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO........................................................ 110
PHỤ LỤC 1 Tổng hợp các hạn chế trong các văn bản pháp quy của Trung ƣơng
112
PHỤ LỤC 2 Tiêu chí phân loại dự án đầu tƣ công......................................... 117
PHỤ LỤC 3 Danh mục các dự án kêu gọi đầu tƣ theo hình thức PPP trên địa
bàn thành phố Hà Nội giai đoạn 2016-2020 (đợt 1)........................................ 127

5


DANH MỤC CÁC BẢNG
Bảng

Trang

Bảng 2.1. Vốn đầu tƣ phát triển của thành phố Hà Nội giai đoạn 201153

2016
Bảng 2.2. Một số chỉ tiêu đầu tƣ công của thành phố Hà Nội

60

Bảng 2.3. Tỷ trọng vốn đầu tƣ công/tổng vốn đầu tƣ xã hội của thành phố
Hà Nội
Bảng 2.4. Chi đầu tƣ phát triển và XDCB bằng NSĐP của thành phố Hà
Nội
Bảng 2.5. Cơ cấu đầu tƣ chi đầu tƣ XDCB theo lĩnh vực và theo ngành
của thành phố Hà Nội trong kế hoạch đầu tƣ công trung hạn 2016-2020

6

60

61
62

DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ
Hình

Trang

Hình 1.1. Các nội dung của chi đầu tƣ công theo thông lệ quốc tế
Hình 1.2. Các nội dung của chi đầu tƣ phát triển theo Luật Ngân sách
Việt Nam

7

13
18


MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài luận văn
Sau khi đƣợc mở rộng năm 2008, thủ đô Hà Nội có diện tích tự nhiên là 3.324
km2, dân số đến nay là 7,26 triệu ngƣời, so với Thủ đô của một số nƣớc châu

Á và thành phố Hồ Chí Minh, diện tích của thủ đô Hà Nội là lớn nhất. Với một thủ
đô rộng lớn về diện tích và đông dân nhƣ Hà Nội, các vấn đề về đầu tƣ phát triển
luôn đƣợc coi trọng đặc biệt bởi trình độ phát triển giữa các vùng miền còn chƣa
đồng đều, Hà Nội có điểm xuất phát từ sự phát triển thấp.
Thực tế các năm qua cho thấy, nhu cầu và vốn đầu tƣ công của Thủ đô dành
cho đầu tƣ phát triển là rất lớn. Tuy nhiên, do những hạn chế trong quản lý nhà
nƣớc (QLNN) của Thành phố, việc quản lý, sử dụng nguồn vốn này chƣa hiệu quả,
vẫn còn thất thoát, lãng phí trong đầu tƣ, đặc biệt là đầu tƣ xây dựng cơ bản
(XDCB). Tăng cƣờng công tác QLNN đối với đầu tƣ công Thành phố, đảm bảo
yêu cầu đầu tƣ có trọng tâm, trọng điểm, tránh dàn trải gắn với tái cơ cấu đầu tƣ

công; kiểm soát chặt chẽ và sử dụng hiệu quả các nguồn vốn; chú trọng giám sát,
đánh giá hiệu quả đầu tƣ là những vấn đề bức thiết đang đặt ra hiện nay.
Xuất phát từ lý do nêu trên, tôi mạnh dạn chọn đề tài “Quản lý nhà nƣớc về
đầu tƣ công thành phố Hà Nội” làm luận văn thạc sĩ của mình.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn
2.1. Các công trình nghiên cứu đã công bố của các tác giả liên quan đến
đề tài luận văn và các khoảng trống nghiên cứu
Tính đến nay, có nhiều công trình nghiên cứu đã công bố của các tác giả liên
quan đến đề tài luận văn, tiêu biểu là các công trình sau:
- Đề tài “Định hƣớng và những giải pháp nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu
tƣ XDCB từ ngân sách do thành phố Hà Nội quản lý giai đoạn 2004-2010” do Tác
giả Nguyễn Thị Nhƣ Thuần - Sở Kế hoạch và Đầu tƣ Hà Nội làm chủ nhiệm thực
hiện, công bố năm 2003. Đề tài không nghiên cứu trọng tâm vào QLNN mà nghiên
cứu cơ sở lý luận và đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tƣ
XDCB của Thành phố. Thời gian nghiên cứu trong giai đoạn 2004-2010.
8


- Đề tài “Quản lý vốn đầu tƣ XDCB từ ngân sách nhà nƣớc (NSNN) của
thành phố Hà Nội” - Luận văn Thạc sĩ Kinh tế chính trị do Tác giả Lê Toàn Thắng
bảo vệ và công bố năm 2012 tại Đại học Quốc gia Hà Nội. Đề tài không đặt trọng
tâm vào nghiên cứu QLNN mà nghiên cứu quản lý vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN.
- Đề tài khoa học cấp Thành phố “Tái cấu trúc đầu tƣ công thành phố Hà
Nội phục vụ tăng trƣởng cao, bền vững trong giai đoạn 2011-2020” do TS. Nguyễn
Đình Dƣơng thực hiện, bảo vệ và công bố năm 2012 tại Viện nghiên cứu phát triển
kinh tế - xã hội Hà Nội. Đề tài nghiên cứu có liên quan đến đầu tƣ công thành phố
Hà Nội, song không đặt trọng tâm vào nghiên cứu QLNN.
- Đề tài “Quản lý nhà nƣớc về vốn đầu tƣ trong phát triển kết cấu hạ tầng
giao thông đô thị Hà Nội” - Luận án Tiến sĩ Kinh tế do Tác giả Hồ Thị Hƣơng Mai
bảo vệ và công bố năm 2015 tại Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh. Đề tài

đặt trọng tâm nghiên cứu vào QLNN nhƣng nghiên cứu trong phạm vi hẹp thuộc
ngành giao thông.
- Báo cáo nghiên cứu “Đầu tƣ công, thực trạng và tái cơ cấu” do Tác giả Vũ
Tuấn Anh, Nguyễn Quang Thái, Viện Kinh tế Việt Nam công bố năm 2011, Nhà
xuất bản Từ điển Bách Khoa Hà Nội. Đề tài vừa nghiên cứu về đầu tƣ công, vừa
nghiên cứu về QLNN đối với đầu tƣ công, song phạm vi nghiên cứu là quốc gia.
- Báo cáo nghiên cứu “Một số giải pháp nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu
tƣ XDCB tập trung từ NSNN do thành phố Hà Nội quản lý” do Tác giả Cấn Quang
Tuấn công bố năm 2009. Mặc dù phạm vi nghiên cứu của đề tài là thành phố Hà
Nôi, song đề tài chỉ nghiên cứu về hiệu quả sử dụng vốn đầu tƣ XDCB.
- Báo cáo nghiên cứu “Tái cơ cấu đầu tƣ trong nông nghiệp trong bối cảnh
đổi mới mô hình tăng trƣởng và tái cấu trúc nền kinh tế ở Việt Nam” do Tác giả
Đặng Kim Sơn công bố năm 2010 tại Hội thảo về tái cơ cấu đầu tƣ do Ủy ban kinh
tế của Quốc hội và Viện Khoa học xã hội Việt Nam tổ chức tại Huế tháng 12/2010.
Đề tài có nghiên cứu về đầu tƣ công, song không tập trung vào QLNN và phạm vi
nghiên cứu trong ngành nông nghiệp trên lãnh thổ Việt Nam.
2.2. Tóm tắt những khoảng trống nghiên cứu của các công trình nêu trên
và những vấn đề mà đề tài luận văn cần tập trung nghiên cứu, giải quyết
9


2.2.1. Tóm tắt những khoảng trống nghiên cứu của các công trình nêu
trên - Về mặt thời gian
Đa số các đề tài, báo cáo nghiên cứu nêu trên đã công bố cách đây nhiều
năm, khi đó Luật Đầu tƣ công chƣa ra đời. Công trình công bố gần đây nhất của
nghiên cứu trên lĩnh vực kết cấu hạ tầng giao thông đô thị, không nghiên cứu về
đầu tƣ công trên giác độ tổng thể các lĩnh vực.
- Về mặt nội dung
Đối với các đề tài, đã đƣa ra đƣợc một số nội dung chủ yếu về cơ sở lý luận
và kinh nghiệm thực tiễn về QLNN đối với đầu tƣ công. Tuy nhiên, có sự khác biệt

về phạm vi nghiên cứu, đối tƣợng nghiên cứu; cơ sở khoa học và phƣơng pháp
luận về đầu tƣ công đƣợc kế thừa, vận dụng từ các trƣờng phái nghiên cứu, các
học thuyết ở nƣớc ngoài, tại thời điểm nghiên cứu của các đề tài, hệ thống lý luận
về đầu tƣ công của Việt Nam còn ở giai đoạn phôi thai, chƣa phát triển.
Đối với các báo cáo nghiên cứu, do tích chất của báo cáo là ngắn gọn, tập
trung, đi thẳng vào vấn đề, nên các báo cáo nghiên cứu chƣa xây dựng đƣợc cho
mình (hoặc ít chú trọng) cơ sở lý luận và thực tiễn về QLNN đối với đầu tƣ công,
đặc biệt đầu tƣ công thành phố Hà Nội mà chỉ tập trung vào phân tích thực trạng,
nguyên nhân, kiến nghị một số giải pháp, cá biệt có công trình chỉ nghiên cứu trong
phạm vi hẹp theo ngành dọc quản lý.
2.2.2. Những vấn đề mà đề tài luận văn cần tập trung nghiên cứu, giải quyết Một
là, làm rõ hệ thống cơ sở lý luận về QLNN đối với đầu tƣ công cấp tỉnh, thành phố
trực thuộc Trung ƣơng đặt trong bối cảnh Luật Đầu tƣ công số
49/2014/QH13 đƣợc Quốc hội khóa XIII, kỳ họp thứ 7 thông qua ngày 18/6/2014.
Hai là, trên cơ sở phân tích, đánh giá thực trạng QLNN đối với đầu tƣ công
thành phố Hà Nội, tác giả đề xuất các giải pháp tăng cƣờng QLNN đối với đầu tƣ
công thành phố Hà Nội theo hƣớng phát triển bền vững, nhằm thực hiện Nghị
quyết của Đại hội Đảng bộ thành phố Hà Nội lần thứ XVI về phát triển Thủ đô 5
năm (2015 - 2020).
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
-

Mục đích
10


Mục đích nghiên cứu của luận văn là đƣa ra cơ sở khoa học về đầu tƣ công
và QLNN đối với đầu tƣ công, từ đó đối chiếu vào thực tiễn QLNN đối với đầu tƣ
công thành phố Hà Nội để kiến nghị các giải pháp phù hợp nhằm khắc phục những
hạn chế trong QLNN đối với đầu tƣ công Thành phố.

- Nhiệm vụ
Một là, hệ thống cơ sở lý luận về QLNN đối với đầu tƣ công.
Hai là, phân tích thực trạng QLNN đối với đầu tƣ công thành phố Hà Nội,
làm rõ hiệu quả và kết quả đầu tƣ đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của thành
phố Hà Nội, chỉ rõ các hạn chế và nguyên nhân.
Ba là, đề xuất quan điểm, định hƣớng, giải pháp QLNN về đầu tƣ công của
thành phố Hà Nội giai đoạn từ nay đến năm 2020.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
- Đối tượng nghiên cứu
QLNN đối với đầu tƣ công từ nguồn vốn cân đối NSĐP thành phố Hà Nội.
- Phạm vi nghiên cứu
+ Chủ thể QLNN: Chính quyền cấp Thành phố.
+ Khách thể: Đầu tƣ công trên địa bàn thành phố Hà Nội.
+ Về thời gian: Từ năm 2011 trở lại đây.
+ Về không gian: Trên địa bàn thành phố Hà Nội.
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn
- Phương pháp luận
Luận văn vận dụng chủ nghĩa duy vật biện chứng, phƣơng pháp luận về thế
giới quan và triết học Mác - Lênin làm phƣơng pháp luận trong nghiên cứu đề tài.
- Phương pháp nghiên cứu
Luận văn sử dụng các phƣơng pháp: Phƣơng pháp nghiên cứu tài liệu,
phƣơng pháp quan sát, phƣơng pháp thực nghiệm tại nơi làm việc, phƣơng pháp
xử lý và phân tích số liệu.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
11


- Về mặt lý luận
Nhằm hoàn thiện cơ sở lý luận QLNN đối với đầu tƣ công cấp tỉnh, thành
phố trực thuộc Trung ƣơng, góp phần phát triển lĩnh vực QLNN đối với đầu tƣ

công thành một môn khoa học trong thời kỳ phát triển kinh tế tri thức.
- Về mặt thực tiễn
+ Góp phần thực hiện hoàn thành các mục tiêu mà Đảng bộ và chính quyền
thủ đô Hà Nội đề ra trong chiến lƣợc, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn
5 năm 2016-2020.
+ Góp phần thực hiện thắng lợi nhiệm vụ tái cấu trúc đầu tƣ công thành phố
Hà Nội, đóng góp chung cho sự thành công của tái cấu trúc đầu tƣ công của quốc
gia.
+ Luận văn còn là tài liệu tham khảo giúp các nhà lãnh đạo, các nhà quản lý,
các nhà làm chính sách có cơ sở hoạch định và ban hành các chính sách phát triển
kinh tế - xã hội, đồng thời là tài liệu hữu ích cho bạn đọc nghiên cứu các vấn đề về
đầu tƣ nói chung và đầu tƣ công thành phố Hà Nội nói riêng.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn
có 03 chƣơng gồm:
Chƣơng 1: Cơ sở lý luận và kinh nghiệm thực tiễn về quản lý nhà nƣớc đối
với đầu tƣ công cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng.
Chƣơng 2: Thực trạng quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ công thành phố Hà
Nội giai đoạn 2011-2016.
Chƣơng 3: Giải pháp tăng cƣờng quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ công
thành phố Hà Nội giai đoạn đến năm 2020.

12


Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NHÀ
NƢỚC ĐỐI VỚI ĐẦU TƢ CÔNG CẤP TỈNH, THÀNH PHỐ
TRỰC THUỘC TRUNG ƢƠNG
1.1. Những khái niệm cơ bản về đầu tƣ công

1.1.1. Khái niệm đầu tƣ
Đầu tƣ là quá trình sử dụng các nguồn lực về tài chính, lao động, tài
nguyên thiên nhiên và các tài sản vật chất khác nhằm trực tiếp hoặc gián tiếp tái sản
xuất giản đơn và tái sản xuất mở rộng các cơ sở vật chất kỹ thuật của nền kinh tế.
Xuất phát từ phạm vi phát huy tác dụng của các kết quả đầu tƣ, có thể có những
cách hiểu khác nhau về đầu tƣ.
Đầu tư theo nghĩa rộng là sự hy sinh các nguồn lực ở hiện tại để tiến hành
các hoạt động nào đó nhằm thu về cho ngƣời đầu tƣ các kết quả nhất định trong
tƣơng lai lớn hơn các nguồn lực đã bỏ ra. Nguồn lực có thể là tiền, tài nguyên thiên
nhiên, sức lao động và trí tuệ. Các kết quả đạt đƣợc có thể là sự tăng thêm các tài
sản tài chính, tài sản vật chất, tài sản trí tuệ và nguồn lực.
Đầu tư theo nghĩa hẹp chỉ bao gồm những hoạt động sử dụng các nguồn lực
ở hiện tại nhằm đem lại cho nền kinh tế - xã hội những kết quả trong tƣơng lai lớn
hơn các nguồn lực đã sử dụng để đạt đƣợc các kết quả đó.
Từ đây có khái niệm về đầu tƣ nhƣ sau: Đầu tƣ là hoạt động sử dụng các
nguồn lực tài chính, nguồn lực vật chất, nguồn lực lao động và trí tuệ để sản xuất,
kinh doanh trong một thời gian tương đối dài nhằm thu về lợi nhuận và lợi ích kinh
tế xã hội.
1.1.2. Khái niệm đầu tƣ công
1.1.2.1. Quan niệm của thế giới
Trong những thập kỷ gần đây, vai trò của đầu tƣ công đối với phát triển là
một trong những chủ đề nhận đƣợc sự quan tâm lớn của các chính phủ và các nhà
nghiên cứu. Cho dù mối quan tâm đó có thể xuất phát từ nhu cầu học hỏi những
thành công về tăng trƣởng cao liên tục nhiều năm do đầu tƣ dẫn dắt của các nƣớc
Đông Á hay đó đƣợc xem là một cách thức tốt để gia tăng tốc độ đô thị hóa với nhu
13


cầu kết cấu hạ tầng kỹ thuật đi kèm cũng nhƣ phát huy các thành tựu khoa học kỹ
thuật trong công nghệ thông tin (CNTT) và năng lƣợng, thì mọi chính phủ của các

quốc gia ở các trình độ khác nhau đều đã nhận thấy nhu cầu phải tăng cƣờng quy
mô đầu tƣ công. Sự chú ý này dẫn đến đòi hỏi phải tìm đƣợc nguồn ngân sách để
đáp ứng nhu cầu đầu tƣ công và khi không thể tìm đƣợc, thì dẫn đến nhu cầu sáng
tạo ra các phƣơng thức hợp tác với các khu vực tƣ nhân, đặc biệt trong việc tài trợ
và thực hiện các dự án đầu tƣ kết cấu hạ tầng. Cuộc khủng hoảng kinh tế tài chính
toàn cầu thời gian qua càng thúc đẩy vai trò của đầu tƣ công với tƣ cách là công cụ
chính sách vực dậy nền kinh tế đang suy thoái, tạo ra việc làm và đặt nền móng cho
tăng trƣởng cao và bền vững.
Mặc dù có tầm quan trọng nhƣ vậy, nhƣng cách quan niệm và định nghĩa
đầu tƣ công không phải đã có sự thống nhất. Xem xét theo mục đích đầu tƣ, E.
Anderson và các cộng sự (2006) [18] cho rằng “đầu tư công (ròng) là phần chi tiêu
công làm gia tăng tích lũy tài sản, bao gồm xây dựng đường sá, trường học, bệnh
viện, không tính đến đầu tư cho giáo dục và y tế cho dù thực tế là chi tiêu cho những
lĩnh vực trên cũng là đầu tư…” Khái niệm này tƣơng ứng với định nghĩa đầu tƣ công
trong số liệu thống kê tài khoản quốc gia có tên gọi “capital expenditure”.

Theo hệ thống tài khoản quốc gia (SNA) của Liên Hợp quốc (UN) và Sổ
tay thống kê tài chính chính phủ của Quỹ Tiền tệ quốc tế năm 2001 (GFSM 2001)
đã có một số quy định rõ ràng về định nghĩa và ghi chép các hoạt động đầu tƣ của
chính phủ trong kế toán và thống kê ngân sách chính phủ.
Theo đó, mặc dù các chính phủ trên thế giới có thể còn có các quan niệm
khác nhau nhƣng nhìn chung, đầu tƣ công hay đầu tƣ của chính phủ (tiếng Anh là
capital expenditure) về cơ bản đề cập đến hoạt động đầu tƣ của chính phủ vào tài
sản có thời gian sử dụng từ một năm trở lên. Đầu tƣ công cũng bao gồm đầu tƣ
nâng cấp hay phục hồi các tài sản vật chất mà cho phép gia tăng thời gian sử dụng
của tài sản (khác với việc sửa chữa hay bảo dƣỡng nhằm đảm bảo khả năng vận
hành tài sản trong thời gian sử dụng đã đƣợc kế hoạch) [19]. Ví dụ, đầu tƣ công
của chính phủ có thể bao gồm đầu tƣ vào các tài sản cố định mà chính phủ sử dụng
(ví dụ: văn phòng làm việc), hàng hóa bản chất là hàng hóa công cộng (ví dụ cầu,
đƣờng, điện, nƣớc) và các tài sản vô hình (ví dụ: giáo dục và nghiên cứu) [17].

14


Một cách khái quát, các nội dung chi đầu tƣ công trong thống kê ngân
sách theo thông lệ quốc tế [17] bao gồm: chi đầu tƣ tài sản cố định (đang tồn tại),
chi đầu tƣ tài sản cố định mới; chi đầu tƣ tài sản chính; chi chuyển giao (bao gồm
chi bổ sung cho NSĐP và chi hỗ trợ doanh nghiệp nhà nƣớc (DNNN)), chi trả nợ
(Hình 1.1).
Chi đầu tƣ công
(Capital expenditure)

Mua tài sản
(đang tồn tại)
- Nhà máy,
tài sản, trang
thiết bị.
- Tài sản tài
chính.

Mua tài sản
mới
- Nhà máy,
tài sản, trang
thiết bị.
- Tài sản tài
chính.

Chuyển giao
vốn
- Cho chính

quyền địa
phƣơng các
cấp.
- Các DNNN.

Trả nợ gốc

Hình 1.1. Các nội dung của chi đầu tư công theo thông lệ quốc tế
Tuy nhiên, tại một nghiên cứu khác của Liên Hợp quốc trình bày tại hội
thảo cấp cao về vai trò của đầu tƣ công đối với phát triển kinh tế và xã hội tháng
7/2009 tại Rio de Janeiro (Brazil) cho thấy không dễ để đƣa ra đƣợc khái niệm về
đầu tƣ công một cách rõ ràng nhƣ nhiều nghiên cứu đã có.
Về nguyên tắc, định nghĩa đầu tƣ công thƣờng dựa trên sự phân biệt giữa
chi đầu tƣ và chi thƣờng xuyên trong đó chi đầu tƣ liên quan đến bất cứ khoản chi
nào đem lại tài sản có thể sử dụng lâu dài trong tƣơng lai. Nhƣ thế, rất nhiều nội dung
đầu tƣ công có dạng chi vào kết cấu hạ tầng - ví dụ mạng lƣới đƣờng bộ, đƣờng sắt,
cảng, cầu, điện, nƣớc, rác, tòa nhà của cơ quan nhà nƣớc v.v… vốn có thời gian sử
dụng hàng thập kỷ. Mua sắm máy tính, thiết bị thí nghiệm, thậm chí sách giáo khoa
v.v… của chính phủ cũng đều thuộc đầu tƣ công. Nhƣng có những loại chi khác,
thƣờng diễn ra dƣới dạng chi thƣờng xuyên và đƣợc thống kê vào chi thƣờng xuyên
nhƣng có đóng góp lớn vào tích lũy tài sản và sự phát triển lâu dài của một quốc gia,
trong đó nổi bật nhất là chi giáo dục và y tế. Một nội dung khác cũng gây tranh cãi là
chi bảo dƣỡng định kỳ, thƣờng đƣợc thống kê vào chi thƣờng xuyên, nhƣng xét về ý
nghĩa kinh tế, chi bảo dƣỡng và phục hồi tài sản theo định

15


kỳ cần đƣợc coi là chi đầu tƣ vì nếu không có những hoạt động này, thời gian và
hiệu quả sử dụng tài sản có thể bị ảnh hƣởng rất lớn.

Cũng cùng quan điểm tƣơng tự, Bộ Tài chính Đan Mạch (2011) cho rằng
đầu tƣ của nhà nƣớc và vốn vật chất (đƣờng sá, văn phòng, các công trình thủy
lợi…) là một bộ phận quan trọng trong ngân sách đầu tƣ công. Song, đầu tƣ vào
giáo dục, đào tạo và nghiên cứu - đầu tƣ vào hạ tầng mềm, đóng vai trò quan trọng
không kém vào tăng trƣởng quốc gia, lại không đƣợc tính vào ngân sách đầu tƣ
công.
Viện Chính sách kinh tế Hoa Kỳ (2011) cũng cho rằng, đầu tƣ công là tất
cả các khoản chi tiêu của ngân sách cho các đối tƣợng khác nhau trong nền kinh tế
mà những khoản chi tiêu này có tác dụng kích hoạt hoặc thúc đẩy chi tiêu của mọi
thành phần kinh tế. Nhƣ vậy, theo khái niệm này, chi tiêu của nhà nƣớc cho giáo
dục, y tế và các lĩnh vực khác để phát triển con ngƣời cũng đƣợc coi là đầu tƣ
công. Thống nhất với cách hiểu này, giáo sƣ Robert Ducan (Đại học Missouri, Hoa
Kỳ, 2011) đã tóm tắt quan điểm của mình rằng “đầu tƣ công có nghĩa là sở hữu
công”. Nói cách khác, bất kỳ chi tiêu nào sử dụng các nguồn lực do nhà nƣớc sở
hữu đều bao hàm trong khái niệm đầu tƣ công, và nhƣ vậy đầu tƣ công gần nhƣ
đồng nhất với chi tiêu công.
Không chỉ có những tranh luận về cách thức định nghĩa đầu tƣ công trên
cơ sở phân loại ngân sách thế giới đang áp dụng phổ biến hiện nay, bản thân định
nghĩa đầu tƣ công theo các nhà kinh tế, ví dụ E. Anderson (2006) cũng có nhiều
điểm quan trọng cần xem xét trên góc độ kinh tế học chuẩn tắc. Thứ nhất, nguyên
nhân các chính phủ chi tiêu vào tài sản công là do các dạng thất bại của thị trƣờng
(do tƣ nhân cung cấp hàng hóa công không hiệu quả hay do địa tô độc quyền quá
lớn cho tƣ nhân). Thứ hai, vai trò của chính phủ trong đầu tƣ công không chỉ giới
hạn ở chi tiêu ngân sách của riêng chính phủ. Chỉ quá tập trung vào chi tiêu chính
phủ sẽ là một cách tiếp cận rất hẹp khi xem xét bức tranh quy mô đầu tƣ công và
quan trọng hơn, làm giảm vai trò tiềm năng của các chính phủ ở khía cạnh cung cấp
kết cấu hạ tầng công cộng. Rõ ràng nhất là trong hợp tác công tƣ (PPP), hầu hết chi
đầu tƣ thực hiện bởi khu vực tƣ nhân. Mục đích của các hoạt động đầu tƣ này là
nhằm cung cấp hàng hóa và dịch vụ công. Bên cạnh đó, vai trò của chính phủ trong
16

dự án PPP - về mặt giám sát, quản lý, gánh chịu rủi ro và là ngƣời mua tài sản cuối
cùng (có thể là rất lâu trong tƣơng lai, nhƣng đó cũng là một phần cam kết trong
hợp đồng) sẽ vẫn là phổ biến. Tƣơng tự, trong nhiều trƣờng hợp khi khu vực tƣ
nhân đầu tƣ vào sản xuất các hàng hóa độc quyền tự nhiên, cần phải có các quy
định của chính phủ. Trong những lĩnh vực đầu tƣ tƣ nhân khác, quy định về vai trò
của chính phủ cũng đóng vai trò then chốt để thực hiện các mục tiêu chính sách
công (trong trƣờng hợp có các hiệu ứng ngoại lai), dù những khoản đầu tƣ này sẽ
đƣợc ghi nhận là đầu tƣ tƣ nhân.
Những tranh luận còn bỏ ngỏ về các vấn đề nêu trên khiến khái niệm về đầu
tƣ công của thế giới vẫn đang trong quá trình tiếp tục hoàn thiện.
1.1.2.2. Quan niệm của Việt Nam
Khảo sát một số công trình nghiên cứu và giáo trình về đầu tƣ phát triển
và đầu tƣ công, đầu tƣ XDCB ở Việt Nam, dễ thấy quan niệm về đầu tƣ phát triển
của nƣớc ta là không khác biệt so với quan niệm của thế giới, trong khi đó còn có
khoảng cách khá xa giữa quan niệm đầu tƣ công, đầu tƣ XDCB ở Việt Nam với
quan niệm của thế giới.
a) Về đầu tư phát triển
Ở mức độ khái quát cao, đầu tƣ phát triển đƣợc định nghĩa là “công việc
sử dụng một khoản tiền vốn có tính toán, để đạt được mục đích nhất định vì sự phát
triển” [14]. Cụ thể hơn, đầu tư phát triển được hiểu là “bộ phận cơ bản của đầu
tư, là việc chi dùng vốn trong hiện tại để tiến hành các hoạt động nhằm làm tăng thêm
hoặc tạo ra nhưng tài sản vật chất (nhà xưởng thiết bị…) và tài sản trí tuệ (tri thức, kỹ
năng…), gia tăng năng lực sản xuất, tạo thêm việc làm và vì mục tiêu phát triển” [5].
Dù định nghĩa thiên về tính khái quát cao hay thiên về cụ thể, các quan niệm này đồng
nhất với quan niệm về đầu tƣ phát triển của cộng đồng quốc tế. Ví dụ, quan niệm của
Quỹ Tiền tệ quốc tế, đầu tƣ phát triển đƣợc định nghĩa là phần sản lƣợng đƣợc tích
lũy nhằm tăng năng lực sản xuất tƣơng lai của nền kinh tế [20].

b) Về đầu tư công
Quan niệm về đầu tƣ công chƣa đƣợc thống nhất giữa các nhà nghiên
cứu, các nhà hoạch định chính sách, cơ quan quản lý trong nƣớc và có sự khác biệt
với quan niệm và thống kê của quốc tế.
17


Theo Nguyễn Đăng Bình [2], đầu tƣ công đƣợc hiểu là đầu tƣ vào hàng hóa
công cộng, “nói chung là đầu tƣ của nhà nƣớc vào cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội, sản
xuất, cung cứng sản phẩm, dịch vụ công ích, cải thiện môi trƣờng sinh thái, tài nguyên
thiên nhiên và bảo đảm an ninh quốc phòng”. Quan niệm này liệt kê khá cụ thể về các
nội dung của đầu tƣ công nhƣng tính khái quát chƣa cao nên không bao hàm hết các
nội hàm của đầu tƣ công. Quan niệm tƣơng tự cũng đƣợc thể hiện trong nghiên cứu
của Nguyễn Đức Thành và Đinh Tuấn Minh [9]: Đầu tƣ công (thuần) đƣợc hiểu nhƣ
là phần chi tiêu công (public expenditure) đƣợc thêm vào lƣợng vốn vật chất để tạo ra
các dịch vụ xã hội, chẳng hạn xây dựng đƣờng sá, cầu cảng, trƣờng học, bệnh viện
v.v… Nguồn vốn đầu tƣ công thƣờng bao gồm NSNN, trái phiếu chính phủ, hoặc viện
trợ phát triển của nƣớc ngoài. Tùy theo quan niệm của từng quốc gia mà đầu tƣ công
có thể bao gồm các dự án cho các mục đích kinh doanh (qua khu vực DNNN) hoặc các
dự án chỉ thuần mục đích công ích.

Vũ Tuấn Anh và Nguyễn Quang Thái [1] cho rằng, theo lý thuyết kinh tế
học, đầu tƣ công là việc đầu tƣ để tạo năng lực sản xuất và cung ứng hàng hóa
công cộng. Hàng hóa công cộng phải thỏa mãn hai đặc tính là không có tính cạnh
tranh và không có tính loại trừ (Varian, 1992). Tuy nhiên, trên thực tế, ở các nƣớc
đang phát triển, trong đó có Việt Nam, chính phủ có thể đảm nhận chức năng rộng
hơn, không chỉ sản xuất và cung ứng các hàng hóa công cộng, mà còn sản xuất và
cung ứng rất nhiều hàng hóa tƣ nhân (ví dụ, sản xuất sắt, thép, xi măng). Ngƣợc
lại, ở các nƣớc phát triển tƣ nhân ngày càng tham gia nhiều hơn vào cung ứng các
hàng hóa công cộng.

Vì thế, đối với trƣờng hợp của những nƣớc mà khu vực kinh tế nhà nƣớc
đóng vai trò lớn nhƣ ở Việt Nam, nhiều nhà khoa học trong nƣớc cho rằng, cần
phải quan niệm đầu tƣ công là tất cả các khoản đầu tƣ do chính phủ và các doanh
nghiệp thuộc khu vực kinh tế nhà nƣớc tiến hành. Trong quan niệm này, đầu tƣ
công đƣợc xem xét không phải từ góc độ mục đích (có sản xuất hàng hóa công
cộng hay không, có mang tính kinh doanh hay là phi lợi nhuận) mà từ góc độ tính
sở hữu của nguồn vốn dùng để đầu tƣ [1]. Cụ thể ở Việt Nam, đầu tƣ công là đầu
tƣ bằng nguồn vốn nhà nƣớc theo quy định của pháp luật hiện hành, bao gồm: Vốn

18


NSNN, vốn tín dụng do nhà nƣớc bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tƣ phát triển của nhà
nƣớc, vốn đầu tƣ phát triển của các DNNN và các vốn khác do nhà nƣớc quản lý.
Khác với quan điểm của các nhà khoa học, các nhà hoạch định chính sách
trong nƣớc cho rằng “Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các
chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các
chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội” [6]. Quan niệm nhƣ vậy đã
loại bỏ những hoạt động đầu tƣ của chính phủ nhằm mục đích kinh doanh có gia
tăng tích lũy tài sản của nền kinh tế. Theo cách hiểu này lĩnh vực đầu tƣ công bao
gồm: (i) Đầu tƣ chƣơng trình, dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội; Đầu tƣ phục
vụ hoạt động của cơ quan nhà nƣớc, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức
chính trị - xã hội; (ii) Đầu tƣ và hỗ trợ hoạt động cung cấp sản phẩm, dịch vụ công
ích; (iii) Đầu tƣ của Nhà nƣớc tham gia thực hiện dự án theo hình thức đối tác
công tƣ [6].
Về khía cạnh thống kê, rõ ràng là có sự khác biệt rất lớn về các khái niệm
Việt Nam sử dụng so với thông lệ quốc tế. Trong phạm vi của đề tài, sự khác biệt
lớn nhất đó nằm ở khái niệm đầu tƣ XDCB.
Trong thống kê chi ngân sách của Việt Nam có nội dung chi đầu tƣ phát
triển (bản dịch tiếng Anh của Bộ Tài chính sử dụng thuật ngữ capital development

expenditure), trong chi đầu tƣ phát triển có chi đầu tƣ XDCB (bản dịch tiếng Anh
của Bộ Tài chính sử dụng thuật ngữ (capital construction investment, trong khi
Niên giám thống kê dịch là capital expenditure).
Thống kê ngân sách của quốc tế không có khái niệm đầu tƣ XDCB mà hiểu
nhƣ Tổng Cục thống kê thì chi đầu tƣ XDCB chính là chi đầu tƣ của chính phủ
(capital expenditure) nhƣ thế giới dùng. Tuy vậy, ở Việt Nam, thống kê chi đầu tƣ
XDCB của chính phủ chỉ là một nội dung của chi đầu tƣ phát triển bằng ngân sách
(khoảng 40% chi đầu tƣ phát triển bằng ngân sách) và về mặt nội dung cũng hẹp hơn
rất nhiều so với thống kê chi đầu tƣ của chính phủ theo cách thống kê của thế giới. Vì
thế, có lẽ không thể dùng thuật ngữ “capital expenditure” để dịch và hiểu tƣơng
đƣơng nhƣ “chi đầu tƣ XDCB” ở Việt Nam mà thuật ngữ này của quốc tế sát với “chi
đầu tƣ phát triển” hơn, tuy vẫn có khác biệt, đó là chi trả nợ ở Việt Nam

19


không tính vào chi đầu tƣ phát triển trong khi đó là một bộ phận của thống kê chi
đầu tƣ công theo thông lệ quốc tế.
Chi đầu tƣ phát triển
(Capital development
expenditure)

Đầu tƣ cho
các dự án

Đầu tƣ và hỗ trợ vốn cho các
doanh nghiệp cung cấp sản phẩm,
dịch vụ công ích do Nhà nƣớc đặt
hàng; các tổ chức kinh tế; các tổ
chức tài chính của trung ƣơng;

đầu tƣ vốn nhà nƣớc vào doanh
nghiệp theo quy định của pháp
luật

Các khoản
chi đầu tƣ
phát triển
khác theo quy
định của pháp
luật

Hình 1.2. Các nội dung của chi đầu tư phát triển theo Luật Ngân sách Việt
Nam
c) Về đầu tƣ XDCB bằng vốn ngân sách
Nhƣ đã nêu ở trên, thống kê ngân sách quốc tế hiện nay không có khái
niệm đầu tƣ XDCB.
Ở nƣớc ta, khái niệm vốn đầu tƣ XDCB đƣợc sử dụng phổ biến với nội
dung bao hàm những chi phí bằng tiền để xây dựng mới, mở rộng, xây dựng lại
hoặc khôi phục năng lực sản xuất của tài sản cố định trong nền kinh tế.
Về bản chất, vốn đầu tƣ XDCB chỉ bao gồm những chi phí làm tăng thêm
giá trị tài sản cố định và gồm 02 bộ phận: (i) Vốn đầu tƣ để mua sắm hoặc xây
dựng mới TSCĐ (thƣờng đƣợc gọi là vốn đầu tƣ XDCB và (ii) Chi phí cho sửa
chữa lớn TSCĐ.
Về nội dung chi tiêu, vốn đầu tƣ XDCB và chi phí cho sửa chữa lớn
TSCĐ bao gồm: Chi phí cho việc thăm dò, khảo sát và quy hoạch xây dựng chuẩn
bị cho việc đầu tƣ; chi phí thiết kế công trình; chi phí xây dựng; chi phí mua sắm,
lắp đặt máy móc, thiết bị và những chi phí khác thuộc nguồn vốn đầu tƣ XDCB;
chi phí cho việc sửa chữa lớn nhà cửa, vật kiến trúc và máy móc thiết bị, sửa chữa
lớn các TSCĐ khác.
1.1.2.3. Quan điểm của Tác giả

20


Từ khảo sát các nghiên cứu trong và ngoài nƣớc về quan niệm đầu tƣ
công, Tác giả thấy rằng:
a) Về mặt ý nghĩa kinh tế
Để có quan niệm đầu tƣ công đúng đắn, cần xuất phát từ một quan niệm
1

đầu tƣ phát triển đúng đắn . Quan niệm đầu tƣ phát triển đã đƣợc sử dụng thống
nhất ở cả trong nƣớc và quốc tế là hoạt động đầu tƣ nhằm tăng năng lực sản xuất
tƣơng lai của nền kinh tế. Khi nhà nƣớc là ngƣời đầu tƣ thì hoạt động đầu tƣ đó
cần đƣợc gọi là đầu tƣ công, khi tƣ nhân là ngƣời đầu tƣ thì hoạt động đầu tƣ đó
cần đƣợc gọi là đầu tƣ tƣ nhân.
Nhƣ vậy, Tác giả thống nhất với quan niệm cho rằng: Đầu tƣ công là đầu
tƣ bằng nguồn vốn nhà nƣớc bao gồm vốn NSNN, vốn vay trong và ngoài nƣớc
của chính phủ, vốn đầu tƣ phát triển của các DNNN và các vốn khác do nhà nƣớc
quản lý. Cần lƣu ý là quan niệm nhƣ vậy khác với ý kiến cho rằng việc gia tăng tƣ
bản tƣ nhân đƣợc gọi là đầu tƣ tƣ nhân… Việc gia tăng tƣ bản xã hội đƣợc gọi là
đầu tƣ công vì có những hoạt động đầu tƣ của chính phủ đƣợc thực hiện không
nhằm gia tăng tƣ bản xã hội, ví dụ đầu tƣ của các DNNN kinh doanh vì lợi nhuận.
Đối với khái niệm đầu tƣ XDCB, Tác giả cho rằng Việt Nam nên hƣớng
tới việc xây dựng hệ thống thuật ngữ và cách thống kê nhƣ thông lệ quốc tế, do đó
không nên sử dụng khái niệm đầu tƣ XDCB, nên thống nhất sử dụng một thuật ngữ
“chi đầu tƣ công” nhƣ thông lệ quốc tế (capital expenditure).
Nhƣng quan trọng hơn là không chỉ dừng ở những tranh luận về khái
niệm mà nên đi sâu tìm hiểu nguồn gốc sâu xa của đầu tƣ công, cần phân tích đó là
hoạt động đầu tƣ nhằm thể hiện vai trò của chính phủ trong nền kinh tế. Quy mô và
lĩnh vực đầu tƣ công hợp lý thể hiện ở kết quả cuối cùng là chính phủ hoàn thành
đúng và tốt nhất vai trò của mình trong nền kinh tế. Vậy, lịch sử kinh tế học và thực

tiễn các quốc gia, đặc biệt là các quốc gia đang phát triển đã tranh luận nhƣ thế nào
về vấn đề này?
* Vai trò của chính phủ trong nền kinh tế
Nghiên cứu về vai trò của chính phủ trong nền kinh tế đã có từ buổi đầu
của lịch sử kinh tế học và vẫn là một trong những chủ đề tranh luận sôi nổi đến nay.
1Trong khuôn khổ nghiên cứu này Tác giả xin phép không xem xét nội dung đầu tƣ tài chính.

21


Về cơ bản có thể tóm gọn lại thành ba trƣờng phái: trƣờng phái cho rằng chính phủ
nên ít can thiệp và để thị trƣờng quyết định mọi hoạt động kinh tế (tiêu biểu là A.
Smith); trƣờng phái cho rằng chính phủ nên đóng vai trò lãnh đạo, dẫn dắt (tiêu
biểu là J.M Keynes) và trƣờng phái thứ ba cho rằng cần kết hợp cả vai trò của thị
trƣờng và của chính phủ (P.A Sammuelson).
Cụ thể hơn, theo tổng kết của Irma Adelman, nhà kinh tế Đại học
California Berkeley [21], khi xem xét các quan điểm và thực tiễn về vai trò tối ƣu
của chính phủ trong phát triển, đặc biệt ở các nƣớc đang phát triển, kể từ khi kết
thúc chiến tranh thế giới lần thứ hai đến nay thì về cơ bản, có thể chia các tranh
luận theo ba thời kỳ:
- Thời kỳ chính phủ đƣợc xem là lực lƣợng chủ đạo dẫn dắt nền kinh tế
kéo dài từ 1940 đến 1979
Thời kỳ này chính phủ đảm nhận vai trò kinh doanh chủ đạo trong nền
kinh tế. Các quan điểm cổ vũ cho trào lƣu này có thể thấy trong các nghiên cứu của
các nhà kinh tế học cổ điển trƣớc Marshall và ngay sau chiến tranh thế giới thứ hai
nhƣ W.A Lewis, Rosenstein Rodan, Nurkse, Singer, Prebish, Hirshman và
Leibenstein. Các nhà kinh tế này cho rằng phát triển kinh tế đòi hỏi việc tái phân bổ
một cách hệ thống các nguồn lực sản xuất từ khu vực năng suất lao động thấp, công
nghệ truyền thống (lạc hậu), mức sinh lợi giảm dần sang khu vực có năng suất cao,
công nghệ hiện đại và mức sinh lợi tăng dần. Với giả định rằng, quá trình tái phân

bổ nguồn lực bị cản trở bởi tính cứng nhắc vốn là bản chất của công nghệ và thể
chế, trƣờng phái này cho rằng, đầu tƣ nhỏ lẻ, kết cấu hạ tầng thiếu và yếu kém, hạn
chế về tầm nhìn và thiếu vắng các thị trƣờng sẽ cản trở việc chuyển giao nguồn lực
giữa các khu vực một cách suôn sẻ theo hƣớng tối đa hóa lợi nhuận của tƣ nhân.
Ngoại ứng công nghệ ở các dự án kết cấu hạ tầng và dự án công nghiệp “cơ bản” sẽ
dẫn đến hợp tác thất bại và khiến tƣ nhân không (ít) đầu tƣ vào đó.
Quan điểm chính phủ đóng vai trò chủ đạo trong phát triển đã càng đƣợc
tăng cƣờng bởi thực tiễn cuối những năm 1950 cho thấy không có đủ các nhà công
nghiệp tiềm năng sẵn lòng và có thể thực hiện các dự án công nghiệp, trong khi đó đầu
tƣ vào bất động sản đem lại lợi nhuận cao. Hầu hết các nhà kinh tế phát triển cổ điển
đề xuất khi thiếu vắng khu vực tƣ nhân, chính phủ một mặt phải tiếp tục thực
22


hiện công việc của doanh nghiệp, mặt khác đồng thời phải thúc đẩy sự phát triển
của kinh tế tƣ nhân bằng cách tăng suất sinh lợi từ đầu tƣ tƣ nhân nhờ trợ cấp trực
tiếp của chính phủ hay bằng các dự án hợp tác công tƣ hoặc bằng cách trợ cấp các
chƣơng trình đào tạo quản lý v.v…
- Thời kỳ chính phủ đƣợc nhìn nhận là nguồn gốc của các vấn đề (từ năm
1979 đến năm 1996)
Các quan điểm nghi ngờ vai trò chủ đạo của chính phủ trong nền kinh tế
đã bắt đầu từ đầu những năm 1970 khi Tổ chức Lao động quốc tế (ILO) công bố
một loạt báo cáo về tình hình việc làm ở các nƣớc đang phát triển. Các báo cáo đã
kết luận rằng, mặc dù đạt đƣợc tăng trƣởng kinh tế cao và công nghiệp hóa, nhƣng
tỷ lệ thất nghiệp và bán thất nghiệp luôn ở mức rất cao (khoảng 20% lực lƣợng lao
động thành thị) và liên tục gia tăng. Lao động có kỹ năng và bán kỹ năng đƣợc khu
vực công nghiệp hiện đại hấp thụ và đã trở thành giai cấp trung lƣu trong xã hội,
trong khi lao động thất nghiệp hay bán thất nghiệp ở các khu vực năng suất thấp
(nông nghiệp và dịch vụ phổ thông ít kỹ năng) và ở các doanh nghiệp năng suất
thấp (doanh nghiệp nhỏ sử dụng công nghệ lạc hậu) đang ngày càng tụt hậu.

Có một số nguyên nhân đƣợc chỉ ra để lý giải thất bại trong quá trình
phát triển này. Nhƣng về cơ bản, tất cả các lý giải đều dựa trên luận điểm rằng quá
trình phát triển dƣới dự dẫn dắt của chính phủ đã tạo ra giá nhân tố so sánh không
hợp lý vì không phản ánh sự khan hiếm tƣơng đối xét ở góc độ kinh tế: Trợ cấp
vốn của chính phủ đã làm vốn bị định giá thấp so với mức độ khan hiếm thật sự của
nó và lao động bị định giá quá cao cả so với vốn và so với mức độ khan hiếm thật
sự của lao động. Điều này đã dẫn đến việc sử dụng công nghệ quá thâm dụng vốn.
Quá trình công nghiệp hóa cƣỡng ép chuyển đổi nguồn lực từ khu vực nông nghiệp
sang công nghiệp bằng cách giảm giá cánh kéo giữa hàng nông sản và hàng công
nghiệp khiến cho thu nhập của khu vực nông thôn luôn bị duy trì ở mức thấp cùng
với kỳ vọng mức lƣơng cao ở khu vực công nghiệp thành thị đã dẫn đến tình trạng
di cƣ rất mạnh từ nông thôn ra thành thị. Cho dù nguyên nhân là gì thì phƣơng
thuốc đề xuất cũng đều hƣớng tới thực hiện các chính sách nhằm “định giá đúng”
nhƣ giảm trợ cấp trực tiếp và gián tiếp của chính phủ, tăng lãi suất và giảm bảo hộ
thuế quan, tăng giá hàng nông nghiệp v.v…
23


Trƣờng phái “định giá đúng” đánh dấu sự bắt đầu của kinh tế phát triển
tân cổ điển. Thay vì tranh luận về các dạng can thiệp khác nhau của chính phủ,
trƣờng phái “định giá đúng” đặt vấn đề rằng sự can thiệp của chính phủ cần phải
hạn chế đến tối đa. Các nhà lý thuyết thƣơng mại tân cổ điển hàng đầu của kinh tế
phát triển nhƣ Krueger và Bhagwati đã nhấn mạnh đến vai trò của thƣơng mại
quốc tế trong thay thế cầu trong nƣớc còn thấp ở các nƣớc đang phát triển. Họ cho
rằng điều cốt yếu nhất chính phủ cần làm để nền kinh tế tự vận hành trên con
đƣờng tăng trƣởng bền vững là loại bỏ các rào cản đối với thƣơng mại quốc tế.
Theo trƣờng phái “thƣơng mại là đủ”, tăng trƣởng kinh tế do xuất khẩu dẫn dắt sẽ
là kết cục tất yếu. Lợi thế so sánh, kết hợp định lý Hecksher - Ohlin sau đó sẽ đảm
nhiệm nốt phần còn lại. Chính phủ cũng nên loại bỏ các méo mó giá cả trên thị
trƣờng hàng hóa và thị trƣờng nhân tố sản xuất trong nƣớc để thúc đẩy các nhân tố

sản xuất chuyển dịch hợp lý, khuyến khích việc ứng dụng công nghệ phù hợp và
tăng tích lũy tƣ bản.
- Thời kỳ củng cố vai trò của chính phủ từ năm 1996 đến nay
Từ năm 1996 đến nay đã có các nghiên cứu đánh giá lại vai trò tối ƣu
của chính phủ trong phát triển kinh tế. Thứ nhất, các nhà kinh tế và các nhà hoạch
định chính sách cùng nhận ra rằng, kết quả tăng trƣởng của các nƣớc đang phát
triển trong những năm 1980, khi thực hiện các đề xuất hạn chế tối đa vai trò của
chính phủ, là khá kém cỏi. Thứ hai, mặc dù tăng trƣởng yếu kém diễn ra ở hầu hết
các nƣớc đang phát triển, ở khu vực Đông Á và một số nƣớc Nam Á nơi mà chính
phủ đóng vai trò tích cực đã có thành tích tăng trƣởng rất ấn tƣợng. Thứ ba, ở các
nƣớc thuộc Tổ chức Hợp tác và phát triển kinh tế (OECD) cũng có xu hƣớng phản
đối triết lý tân tự do của thập kỷ 1980 mà kết quả là tăng trƣởng thấp và thất nghiệp
cao, chuyển sang tăng cƣờng vai trò của chính phủ.
Tuy nhiên, giờ đây trung tâm của tranh luận không ở chỗ tối thiểu hóa vai
trò của chính phủ mà tập trung vào việc làm thế nào để chính phủ can thiệp hiệu quả
hơn, hình thành nên trƣờng phái “Hậu đồng thuận Washington”. Trƣờng phái này ủng
hộ việc linh hoạt phối hợp tƣơng tác giữa nhà nƣớc và thị trƣờng. Theo đó, các chính
phủ phát triển đóng vai trò quan trọng trong đầu tƣ, ngân sách, hình thành vốn nhân
lực, đầu tƣ vào công nghệ, thiết lập thể chế, và thúc đẩy cải cách chính
24


sách và thể chế. Trƣờng phái này cũng nghiên cứu để tìm ra các cách thức tăng
cƣờng năng lực của chính phủ trong hoạch định và thực hiện các chính sách phát
triển trên cơ sở có một đội ngũ công chức trung thực và có năng lực.
Tổng kết quan điểm của các trƣờng phái kinh tế về vai trò của chính phủ
trong nền kinh tế các nƣớc đang phát triển ở trên đã cho thấy rõ cả mặt ƣu điểm và
hạn chế khi chính phủ can thiệp vào nền kinh tế. Mặc dù vậy, cần nhấn mạnh rằng,
sự tiến hóa của các lý thuyết cũng đã khẳng định việc chính phủ cần tham gia vào
phát triển kinh tế là điều tất yếu nhƣng câu hỏi còn bỏ ngỏ là: Làm thế nào để các

can thiệp của chính phủ là đúng đắn và hiệu quả? Vì đầu tƣ công là một trong
những công cụ quan trọng nhất của chính phủ, câu hỏi tƣơng tự với đầu tƣ công là:
Làm thế nào để đầu tƣ công vào đúng chỗ (đúng lĩnh vực), đem lại hiệu quả cao
nhất trong nền kinh tế?
* Phạm vi đầu tư công hợp lý
Nhƣ trên đã nêu, câu hỏi quan trọng là phạm vi đầu tƣ công nhƣ thế nào
là hợp lý? Liệu có những tiêu chí về mặt kinh tế có thể giúp xác định hoạt động đầu
tƣ nào đó nên thực hiện bởi nhà nƣớc hay tƣ nhân? Câu hỏi này đã đƣợc nêu ra từ
nhiều thế kỷ trƣớc. Adam Smith, cha đẻ của kinh tế học cổ điển, ở thế kỷ XVIII đã
đƣa ra danh sách lĩnh vực đầu tƣ công trong các lĩnh vực sau: (1) Quốc phòng; (2)
Thể chế và (3) Một số loại công trình phúc lợi [15]. Ngày nay, nhìn chung có ba
cách tiếp cận để trả lời câu hỏi này. Cách tiếp cận thứ nhất cho phép chính phủ thực
hiện đầu tƣ công chỉ khi khu vực tƣ nhân không thể đảm nhận đƣợc công việc đó.
Đây có thể xem là cách tiếp cận của các nhà kinh tế thị trƣờng tự do cực đoan. Ở
khía cạnh ngƣợc lại là cách tiếp cận trong đó nhà nƣớc đảm nhiệm hầu nhƣ mọi
hoạt động trong nền kinh tế (còn đƣợc gọi là cách tiếp cận xã hội chủ nghĩa). Cách
tiếp cận dung hòa hơn cho phép chính phủ có vai trò năng động hơn so với các tiếp
cận thứ nhất nhƣng không quá ôm đồm nhƣ cách tiếp cận thứ ba [22].
Về mặt thực tiễn, nghiên cứu của Adelman và Morris xem xét vai trò của
chính phủ nói chung và đầu tƣ công nói riêng của các nƣớc trên thế giới theo ba
nhóm nƣớc - phụ thuộc vào trình độ phát triển - bao gồm: nhóm nƣớc kém phát
triển, nhóm nƣớc đang phát triển và nhóm nƣớc phát triển [16].

25