Một số vấn đề lý luận về xây dựng chính quyền đô thị việt nam nhìn từ mô hình chính quyền đô thị tự chủ ở nhật bản

Một số vấn đề lý luận về xây dựng chính quyền đô thị Việt Nam
tham khảo mô hình chính quyền đô thị tự chủ ở Nhật Bản
TS. Nguyễn Ngọc Hiếu1
Tóm tắt: Các đô thị ở Việt Nam đứng trước cơ hội thay đổi lớn về mặt thể chế với sự ra đời
của một chính quyền phù hợp hơn với cuộc sống đô thì. Luận cứ để xây dựng chính quyền đô
thị phù hợp có nhiều, xong những đặc trưng của một chính quyền đô thị được trao quyền
rộng rãi (tự chủ) là tinh thần và căn cốt của mô hình quốc tế. Bài viết này trao đổi về nhiều
luận cứ về xây dựng chính quyền đô thị sử dụng mô hình chính quyền đô thị Nhật Bản như
một mẫu hình tham khảo.
Từ khóa: chính quyền đô thị tự chủ, kinh nghiệm Nhật Bản, phân cấp quản lý, mô hình quản
lý đô thị.

1

Bối cảnh

Quá trình đô thị hóa ở Việt Nam diễn ra đồng thời với quá trình chuyển đổi nền
kinh tế, thể chế kinh tế - chính trị và hiện đại hóa về nhiều mặt dẫn đến sự điều
chỉnh không theo kịp yêu cầu thực tiễn, nhất là trong bối cảnh phát triển nhanh.
Tốc độ phát triển nhanh, đặc biệt là các đô thị lớn trong vòng 20 năm qua là
thách thức rất lớn cho quá trình đổi mới hệ thống chính quyền đô thị. GDP ở
khu vực đô thị tăng từ 50% (1980-1990) đến trên dưới 80% GDP cả nước
(2000-2010); trong khi chúng được tạo ra bởi 20%- 30% dân số và khoảng 4%
diện tích quốc gia. Mức độ tập trung các hoạt động, tính chất phức tạp, và yêu
cầu quản lý cao ở đô thị lớn ngày cànkhác biệt so với tính chất quản lý lãnh thổ
nói chung hay quản lý lĩnh vực nông thôn. Khoảng cách giữa mục tiêu xây
dựng bộ máy „tập trung, thống nhất, thông suốt, bộ máy tinh gọn và hợp lý,
tăng cường tính chuyên nghiệp, giải quyết nhanh gọn công việc của người
dân’ (Government, 2011) và thực tế tại các khu vực đô thị ngày càng lớn hơn.
Những bất cập không chỉ ở trong khu vực quản lý đô thị, mà còn có tính hệ
thống. Có thể quan sát được những dấu hiệu như đùn đẩy trách nhiệm giữa các

cấp và tồn tại nhiều việc hai, ba cấp cùng có trách nhiệm và ra nghị quyết nhưng
không rõ ràng cấp nào giải quyết vấn đề gì (Doan Loan, 2012). Trong thiết kế
hệ thống, cấp cơ sở, cấp dân bầu, cấp có trách nhiệm chưa quy về một mối. Cấp
dưới trong hệ thống hành chính trở thành cấp lệ thuộc khi cấp trên giao việc và
trách nhiệm, đôi khi không tương xứng (Hao Vo Tri, 2012).

1

TS. Nguyễn Ngọc Hiếu, Phó Trưởng Khoa Quản lý nhà nước về đô thị và nông thôn, Học viện Hành chính.

© Dr. Hieu Nguyen 2012

Trang 1


Bộ máy chính quyền cũng đã nhận thức được vấn đề tập trung trách nhiệm vào
người đứng đầu và tính giải trình. Tuy nhiên vấn đề không đơn giản bởi việc
chịu trách nhiệm và giải trình phải trở thành nền tảng cho cả bộ máy quản lý với
người đứng đầu đô thị chịu trách nhiệm giải trình cao nhất với toàn thể dân cư
của họ. Mô hình tổ chức chính quyền đô thị trên thế giới thường đảm bảo điều
này bằng cách để thị dân trực tiếp bầu ra người đứng đầu. Thể chế hiện tại ở
Việt Nam chưa cho phép điều này diễn ra, nhưng tiếng nói cải cách đã chính
thức đề xuất ở Đà Nẵng từ năm 2008. Các đề xuất này được lặp lại và thảo luận
gần đây (2010-2012) thường xuyên và nghiêm túc hơn.
Vấn đề không chỉ nằm trong nhánh hành chính mà còn nằm ở hệ thống chính
trị. Bộ máy hành chính Việt Nam được xây dựng đan xen với hệ thống chính trị;
cho phép một cán bộ/công chức có thể đóng nhiều vai: lúc thì là giám sát nghị
viện/nghị trường, lúc lại là lãnh đạo cấp ủy ra chủ trương, lúc thì lại trực tiếp
giải quyết công việc. Sự chồng chéo trách nhiệm trong bố trí nhân sự dẫn đến
nể nang, hoặc xung đột lợi ích, và giảm tính phê phán khách quan. Đặc biệt, khi

nhiều cấp Hội đồng nhân dân mang tiếng là cơ quan quyền lực nhưng nghị
quyết đưa ra không có thực lực là nguồn thu ngân sách và thẩm quyền hành
chính ở cấp đó đi kèm thì nhiều Nghị quyết không có khả năng thực thi. Hội
đồng nhân dân còn lệ thuộc vào Ủy ban nhân dân về mặt tổ chức hành chính và
tài chính thì khó đảm bảo chức năng giám sát.
Vấn đề trao quyền rộng rãi hơn cho các đô thị đã có nhiều chuyển biến, xong
chưa đồng đều. Tại các đô thị lớn, vấn đề tự chủ2 về tài chính ngày càng trở nên
rõ ràng và cấp thiết. Sau Pháp lệnh Thủ đô năm 2000 và Nghị định 93/CP năm
2001, Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh được quyền tự chủ rộng rãi hơn trong
phân cấp ngân sách để chủ động thực hiện các nhiệm vụ đầu tư và phát triển
(Government, 2001; National Assembly, 2000). Luật Ngân sách 2002 (hiệu lực
từ 2004) đẩy mạnh phân cấp hơn cho địa phương, đặc biệt là cấp tỉnh trong thu
từ đất đai và chi đầu tư phát triển (National Assembly, 2002). Tuy nhiên, việc
phân cấp cấp tỉnh vẫn chưa đến với cấp đô thị trực thuộc tỉnh hoặc trực thuộc
huyện. Bộ máy và cách thức quản lý ở thị trấn vẫn khá giống xã và huyện vẫn
giống thành phố và thị xã trực thuộc tỉnh. Cấp dưới tỉnh chưa được quyết định
mức thu phí, lệ phí, chính sách ưu đãi. Đây vẫn còn là vấn đề tranh luận và cân
nhắc trong mô hình sắp tới.

2

Tự chủ có tính tương đối, không phải tự chủ hoàn toàn mà là tự chủ về các mặt được phân cấp và đa số các
lĩnh vực thuộc về địa phương quản lý.

© Dr. Hieu Nguyen 2012

Trang 2


Dù mức độ tác động của những bất cập trong mô hình quản lý đô thị hiện hành

tới sự phát triển bền vững còn thiếu căn cứ; tuy nhiên, có thể nhận diện rõ ràng
hơn vấn đề này trong giai đoạn nền kinh tế đang khó khăn hiện nay. Sự thiếu
hụt trầm trọng về đất dành cho phát triển hạ tầng khó có thể biện minh khi đất
đai vẫn nằm trong tay Nhà Nước. Sự dư thừa về nguồn cung nhà ở, hàng trăm
dự án bỏ không, chung cư trung cao cấp cần đến 7 năm để bán hết tại Hà Nội là
minh chứng cho việc thành phố vẫn khẳng định các dự án tuân thủ quy hoạch
định hướng (Dragon Capital, 2012). Quy hoạch Hà Nội năm 2011 „vẽ‟ dự án
vượt xa nhu cầu thực tế. Quy hoạch nhìn 15-30 năm dường như „hỗ trợ‟ hợp
thức hóa các dự án bao chiếm đất rồi bỏ hoang tràn lan nhưng lại không có cơ
sở để „phanh‟ các dự án chưa cần thiết. Đây có thể không chỉ là lỗi hệ thống
quy hoạch mà còn là cả bộ máy quản lý phát triển, dự báo, và ra quyết định. Các
dự án phát triển khi phê duyệt có đủ hạ tầng xã hội nhưng đến khi thực hiện
không có vẫn không có cơ quan nhà nước đứng ra chịu trách nhiệm có thể phản
ánh hiệu lực thực thi của bộ máy hành chính.
Trong bối cảnh đó, vẫn có những điểm sáng và đó là nơi đề cao trách nhiệm
giải trình. Nếu nhìn riêng vào bộ máy quản lý, Đà Nẵng chưa có nhiều khác
biệt; nhưng lại đi đầu trong thực hiện cơ chế dân chủ trực tiếp, quyết tâm chính
trị cao để đổi mới toàn diện. Tuy nhiên, bài học Đà Nẵng không phải địa
phương nào cũng học được hay muốn làm bởi thành công trong giải quyết bất
cập về xã hội, an ninh trật tự, môi trường không đơn giản xuất phát từ quyền tự
chủ mà còn đi kèm với trách nhiệm giải trình, sự rõ ràng về hình thành quyền
lực và đánh giá công việc. Những đề xuất của Đà Nẵng cần được ủng hộ và
nhân rộng ở các địa phương khác cũng như từ Trung Ương.
Trong một xu thế cải cách chung, vấn đề cải cách chính quyền đô thị đã và
đang được nhìn nhận tích cực với chủ trương từ trung ương cho đến sự đồng
thuận ở nhiều địa phương. Năm 2012, các địa phương đang góp ý cho dự thảo
Hiến pháp mới đều hướng đến giải quyết các vấn đề có tính cốt lõi như hình
thành quyền lực; cơ sở của trách nhiệm và bất tín nhiệm; cách thức giám sát đối
với bộ máy hành pháp ở địa phương và trung ương. Những đề xuất hợp nhất
chức danh bí thư và chủ tịch, bỏ cấp Hội đồng nhân dân trung gian, bầu trực

tiếp chức danh chủ tịch UBND ở cấp xã và thị trấn ở Hà Nội; bỏ HĐND cấp
quận và phường, đổi tên UBND thành UBHC và trao quyền bỏ phiếu bất tín
nhiệm cho HĐND cùng cấp; HĐND giám sát bằng đại biểu ở các cấp trung gian
ở Đà Nẵng (UBND Da Nang, 2011). Tựu trung lại, các luồng tư tưởng chia sẻ
chung các xu hướng cải cách là:
© Dr. Hieu Nguyen 2012

Trang 3


 Bỏ bớt cơ quan quyền lực cấp trung gian và cấp địa phương để Hội đồng
nhân dân thực quyết được với thực quyền;
 Giảm đầu mối giám sát, chỉ đạo và tập trung quyền lực cho chính quyền
đô thị cấp trên – cấp có thẩm quyền về ngân sách;
 Tập trung quyền lực cho người đứng đầu đô thị, đồng thời tăng trách
nhiệm giải trình và giám sát; và
 Gia tăng thực quyền cho cơ quan giám sát là Hội đồng nhân dân.
Tuy nhiên, bản thân những đề xuất này cũng chịu thách thức bởi yêu cầu đổi
mới rất khó thực hiện nếu không đổi mới cả phương thức hoạt động bao gồm
cả cách thức hình thành, cơ chế hoạt động và luật lệ, hệ thống khuyến khích,
công cụ quản lý để đảm bảo chức năng của chính quyền nhằm đáp ứng đòi
hỏi hiện tại và tương lai của khu vực đô thị nói riêng cũng như của cả đất
nước. Điều này đòi hỏi quá trình cải cách phải diễn ra đồng bộ, sâu rộng, và
cần những bước đột phá vào những khâu then chốt như tài chính, nhân sự,
xây dựng chính sách riêng, và quyết định riêng trong lĩnh vực quy hoạch.
Cho đến nay, nhiều nội dung mang tính then chốt vẫn đang được thảo luận và
cần cân nhắc lựa chọn như:
1. Chính quyền đô thị có những khác biệt gì là căn bản để quản lý tốt hơn so
với hiện tại?
2. Nếu bỏ bớt cấp trung gian là xu hướng thì quy mô dân số đô thị như thế

nào để thực hiện hiệu quả giám sát và thực hành dân chủ khi không còn
cấp cơ sở?
3. Xu hướng trao quyền tự chủ nhiều hơn cho các đô thị đã rõ, nhưng trao
quyền cho các đô thị có quy mô khác nhau sẽ theo tiêu chí nào? Cấp nào
trao quyền gì và tại sao?
4. Sự hình thành quyền lực và tính chính danh có phải là vấn đề không?
Nâng cao tính chính danh của chính quyền thì làm như thế nào?
5. Nhân sự đứng đầu chính quyền đô thị có nên theo cơ chế tranh cử và bầu
trực tiếp ở các nước phát triển và đề xuất của Đà Nẵng không?
6. Việc lựa chọn nhân sự trung gian và cơ quan quản lý trung gian sử dụng
mô hình nào? Thi tuyển cạnh tranh hay giới thiệu và bổ nhiệm truyền
thống?

© Dr. Hieu Nguyen 2012

Trang 4


7. Nghị quyết của Hội đồng nhân dân có trở thành hiệu lực pháp luật và
luôn đi với ngân sách tương ứng không?
8. Đô thị có được ngân sách chủ động với các loại phí – thuế riêng đáp ứng
theo thực tế không? Các thuế phí nào nên trao cho chính quyền được tự
thu và chịu trách nhiệm?
9. Đô thị có được ban hành chính sách riêng và cơ chế đặc thù để triển khai
nhiệm vụ không?
10.Mối quan hệ với cấp tỉnh sẽ được tự chủ như thế nào đối với đô thị trực
thuộc tỉnh?
11.Đô thị loại vùng sẽ liên kết và phối hợp với các đô thị trong vùng như thế
nào? Mỗi đô thị trong vùng sẽ tự chủ đến đâu?
Những vấn đề như vậy có thể được so sánh và tìm hiểu từ một số luận đề và

tham khảo mô hình chính quyền đô thị ở Nhật Bản.
2 Một số luận cứ về yêu cầu quản lý của chính quyền đô thị
2.1 Đô thị là một khu vực định cư có lối sống đô thị

Khác với nông thôn, cuộc sống đô thị có tính chuyên môn hóa về lao động nên
cư dân sống lệ thuộc vào một hệ thống dịch vụ và hạ tầng tiện ích đáp ứng các
nhu cầu thiết yếu. Khu vực này tồn tại lệ thuộc vào hệ thống hạ tầng định cư,
hạ tầng kinh tế sản xuất bao gồm cả hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội. Hệ
thống kết cấu hạ tầng này cần phải được đầu tư, tài trợ, quản lý, duy trì chăm
sóc bởi những người có chuyên môn.
Trong khu vực đô thị tồn tại nhiều không gian công cộng và hạ tầng dung chung
cần được bảo trì chăm sóc để đảm bảo chất lượng cuộc sống. Kinh phí và trách
nhiệm duy trì khu vực này thuộc về cộng đồng.
Khu vực này cũng dễ bị tổn thương bởi tính phức tạp của hệ thống kỹ thuật hạ
tầng, mật độ của các hoạt động sản xuất, tính chất phụ thuộc của các dịch vụ và
quản lý xã hội.
2.2 Đô thị là cộng đồng xã hội có tổ chức cần sự quản lý tập trung

© Dr. Hieu Nguyen 2012

Trang 5


2.3 Đô thị là một thực thể kinh tế dựa trên nền tảng vốn xã hội và sự sáng
tạo

Trong các nguồn vốn ở khu vực này kh, nguồn vốn lao động, tài nguyên tự
nhiên, khoa học công nghệ Giá trị của đô thị
3 Mô hình chính quyền đô thị (tự chủ) ở Nhật Bản
3.1 Hệ thống đô thị

Nhật Bản dù đã công nghiệp hóa và đẩy mạnh đô thị hóa trước Việt Nam cả
trăm năm, nhưng sự hình thành bộ máy chính quyền đô thị của vẫn có nhiều nét
của quản lý cộng đồng xã hội kiểu nông thôn tự quản. Dù có những cải cách
trong phân chia cấp độ tự quản để quản lý đô thị tốt hơn thì tinh thần này là đặc
điểm bất biến trong hàng trăm năm qua.
Xã hội đô thị dù „vô danh tính (anonymous) vẫn được tổ chức quản lý như một
cộng đồng với người đứng đầu đại diện cho cả đô thị có trách nhiệm cao
nhất. Từ thế kỷ XIX cho đến XX, cơ chế ủy nhiệm và bổ nhiệm theo vùng (thế
kỷ 19) được thay thế bằng xây dựng chính quyền đô thị bầu gián tiếp Thị trưởng
(trước năm 1945), rồi bầu trực tiếp Thị trưởng và Hội đồng (sau năm 1945)
(nhieu tac gia, 2012).
Chú ý là sự trao quyền hay trách nhiệm đứng đầu thực chất không phải là trao
cho cấp chính quyền mà thực chất là trao cho người dân bởi người dân trực
tiếp bầu ra người đứng đầu và các đại diện trong Hội đồng địa phương. Việc
tôn trọng sự tự quyết của các „đoàn thể‟ và „người dân‟ địa phương được thể
hiện thành tinh thần cốt lõi trong hiến pháp (Quoc hoi Nhat ban, 1946).
Nội dung “đoàn thể tự quản” là thiết lập đoàn thể địa phương với tư cách pháp
nhân độc lập từ nhà nước; lấy đoàn thể khu vực đó đưa vào hành chính địa
phương; và “người dân tự quản” là xóa bỏ sự can thiệp của chính quyền trung
ương vào hành chính địa phương, xử lý một cách tự chủ dựa trên ý của người
dân thuộc địa phương đó. Khi tôn trọng các quyền này thì Nhà nước đã tin
tưởng và giao cho dù là Thị trưởng hay Trưởng thôn những quyền điều hành
trong phạm vi và giảm thiểu can thiệp hành chính từ cấp trên. Ngược lại,
người đứng đầu chịu sự giám sát của Hội đồng địa phương – cơ quan quyền lực
ở địa phương một cách thực chất.

© Dr. Hieu Nguyen 2012

Trang 6

Về mặt hệ thống, các đô thị Nhật Bản có ngưỡng xếp loại đô thị cao hơn Việt
Nam một bậc. Đô thị loại 4 là ngưỡng của Nhật Bản được coi là đô thị, còn đô
thị loại 5 của chúng ta tương đương các làng (Xem bảng dưới).
Đô thị loại

Hệ thống đô
thị Việt Nam
(6loại)

Hệ thống đô thị Nhật Bản (tính cả
đơn vị quận trong đô thị lớn – 5 loại
và 1 cơ chế đặc biệt trong vùng đô
thị lớn)

Loại ngoại lệ - đặc biệt - vùng đô thị lớn

2

3

Đô thị vùng - trên 50 vạn đến 1 triệu dân (VN
là đô thị loại 1 đô thị trực thuộc trung ương
hoặc tỉnh. Nhật Bản là trao quyền tự chủ toàn
diện

10

19

Đô thị VN loại trực thuộc tỉnh tương đương
loại 2 đến 4; Nhật Bản là đô thị bình thường,
dân số >5 vạn

90

785

0,4vạn <đô thị nhỏ <5 vạn (Nhật Bản không
công nhận đô thị nhỏ hơn 5 vạn - nhỏ hơn là
làng)

653

0

Đơn vị đô thị có tính tự chủ có bộ máy quản
lý chuyên môn (Việt Nam là quận và các
thành phố - thị xã – không tính thị trấn)

146

785

Tổng số

755

785

Bảng 1: so sánh hệ thống đô thị Việt Nam và Nhật Bản
Nguồn: tác giả tổng hợp từ thống kê Bộ Xây dựng (MOC, 2011) và Viện nghiên
cứu so sánh quốc tế về chính quyền địa phương Nhật Bản (Satoru OHSUGI,
2011).
So với Việt Nam, số lượng các đô thị gần tương đương, nhưng hơn 700 đô thị
của họ đều có bộ máy chính quyền riêng, có quản lý chuyên môn (tùy cấp), và
đều có tính tự chủ nhất định.
3.2 Phân cấp và trao quyền trong hệ thống

Về mặt tổ chức, mỗi đô thị chỉ có một cấp chính quyền (trừ Tokyo) và các cấp
loại chính quyền được xếp thứ hạng và phân loại tổ chức bộ máy dựa vào quy
mô và đặc điểm hoàn thiện của mỗi đô thị trong hệ thống. Nếu là đô thị lớn
hoặc khu vực lõi đã được phát triển hoàn thiện thì sự trao quyền cũng rộng rãi
hơn để đô thị tự quyết nhiều vấn đề phát triển và phức tạp như quy hoạch, hạ
tầng, và đất đai. Ngược lại, các đô thị quy mô nhỏ sẽ được giao tự chủ các vấn
© Dr. Hieu Nguyen 2012

Trang 7


đề thấp hơn. Mức độ cao thấp được mô tả giống như các thang bậc ở trong mô
hình phân loại mức độ tự quản theo loại hình và quy mô (Xem hình dưới).

Hình 1: phân loại đô thị ở Nhật Bản theo Luật Tự quản Địa phương
Nguồn: (Satoru OHSUGI, 2011, p.1)
Với mô hình này, có thể thấy các hạt nhân đô thị được tách ra để trao chế độ tự
quản riêng. Đô thị càng lớn được trao quy chế tự quản càng lớn, và các đô thị
lớn tới mức ½ triệu – 1 triệu dân được trao quy chế đặc biệt (designated) - trao
quyền tự chủ toàn diện rộng rãi. So với Việt Nam, các đô thị xếp vào nhóm tự

chủ rộng rãi (chỉ định) có quy mô tương đương đô thị loại 1 và 2 trực thuộc
trung ương và trực thuộc tỉnh ở Việt Nam. Hệ thống đô thị loại được trao quyền
bình thường tương đương với các đô thị loại 3 của Việt Nam.
Nhìn từ cấp cơ sở, hệ thống đô thị Nhật Bản tự chủ không chỉ với Trung ương
mà còn với đơn vị hành chính cấp trên nó, ví dụ cấp tỉnh. Tất nhiên mức độ tự
quản là hạn chế với các đô thị nhỏ, nhưng các đô thị lớn mặc dù thuộc một tỉnh
về mặt địa lý nhưng cũng có quy chế tự quản đối với cả tỉnh đó. Chú ý rằng chỉ
rất ít các đô thị được trao quy chế „thành phố chỉ định‟ (có thể hiểu là thành phố
tương đối lớn, có nền kinh tế độc lập và vùng ảnh hưởng – dân số 500‟000 trở
lên – kể cả ngoại vi).
© Dr. Hieu Nguyen 2012

Trang 8


Việc quản lý các đô thị rất lớn như Tokyo, Kyoto, và Osaka có quy chế riêng
cho cả đô thị lõi lẫn các đô thị cấp cơ sở của vùng (ward). Vùng Tokyo được
phân thành hai cấp quản lý với sự trao quyền tự chủ cũng khá rộng rãi cho cấp
dưới (ward – có thể hiểu là các phường lớn). Gọi là „phường lớn‟ vì chúng có
quy mô lớn hơn phường của Việt Nam nhiều lần – dân số tương đương quận với
quy mô trung bình khoảng 200‟000 đến 400‟000 người. Nhật Bản không sử
dụng cấp trung gian trong mô hình chính quyền đô thị hiện tại.
Đô thị „chỉ định‟ có phạm vi phân nhiệm là toàn diện với đủ các lĩnh vực, đăc
biệt là vấn đề quản lý phát triển tương đương như cấp tỉnh (tự quản về quy
hoạch và các dự án phát triển đô thị). Các đô thị nhỏ hơn được quản lý hạ tầng,
đất đai bên cạnh quy hoạch. Đô thị nhỏ nữa chỉ được phân bổ phúc lợi xã hội
(Xem hình tháp ở dưới).

quy hoạch phát triển đô thị, giao
thông ngoại thị

Đô thị tự chủ toàn diện

quản lý quảng cáo
đô thị, ...

quản lý hạ tầng, môi trường, nhà ở,
xây dựng, quy hoạch, đất đai, thanh
tra

Đô thị đặc biệt

hỗ trợ tài chính gia đình & chính
sách xã hội

Đô thị bình thường

quản lý đường sá và y tế công cộng, giáo dục
mầm non và tiểu học
Bầu cử trực tiếp và giám sát bằng hội đồng, ngân sách,
chính sách thực thi riêng

Hình 2: mức độ trao quyền ở các cấp độ đô thị khác nhau
Nguồn: tổng hợp từ Ohsugi (2011, p.31)
3.3 Nhân sự

Hệ thống nhân sự trung gian trong bộ máy chính quyền đô thị ở Nhật Bản được
tuyển dụng và đào tạo theo hệ thống chức nghiệp. Tuy nhiên, người đứng đầu
hệ thống này là chính trị gia được bầu
© Dr. Hieu Nguyen 2012

Trang 9


4 Một số đề xuất xây dựng mô hình chính quyền đô thị ở Việt Nam
Xuất phát từ cộng đồng, dựa vào nền tảng dân chủ để giao quyền lực cho người
đứng đầu, mô hình chính quyền này đã trở nên phổ biến trên thế giới. Đây cũng
là những mong muốn và xu thế được thể hiện trong một số đề xuất để chính
quyền đô thị có thêm thực quyền và thực lực đáp ứng sự phát triển của đất nước.
Xuất phát từ những kinh nghiệm của Nhật Bản, từ thực tiễn Việt Nam và đối
chiếu với các hệ thống quản lý đô thị khác trên thế giới, quá trình xây dựng hệ
thống quản trị đô thị ở Việt Nam cần có một số điều chỉnh như sau:
1. Xây dựng chính quyền đô thị tự chủ/tự quản (autonomus status) với bản chất
trao quyền cho ‘thị dân’ là mục tiêu hướng tới và cần hiện thực hóa bằng
các bước đi cụ thể, có tính đến điều kiện ở Việt Nam. Chúng ta cần mạnh
dạn trao cho nhân dân quyền trực tiếp chọn lựa người đứng đầu qua hình
thức tranh cử. Đồng thời, nâng cao vị thế Hội đồng nhân dân để trở thành
đối trọng bằng các quyền giám sát và năng lực giám sát. Tòa án có thể trở
thành bên thứ ba, hay cấp trên trực tiếp cũng có thể trở thành một bên thứ ba
để hỗ trợ và hướng dẫn các bên khi có tranh chấp. Việc bầu cử trực tiếp phổ
thông đầu phiếu là mô hình đáng tham khảo và sử dụng trong điều kiện dân
trí đã nâng cao. Đây cũng là đề xuất của lãnh đạo thành phố Đà Nẵng về bầu
thị trưởng trực tiếp.
2. Đã trao quyền thì phải trao thực quyền. Việc tổ chức hội đồng nhân dân chỉ
có ý nghĩa khi có ngân sách riêng và chính sách riêng gắn với các sắc thuế
riêng và loại phí riêng. Các vị trí phải độc lập, hành pháp thì không làm
giám sát và ngược lại. Điều này cũng trùng với yêu cầu các vị trí dân bầu
phải làm chuyên trách cao hơn. Tất nhiên vấn đề này liên quan đến cải cách
về hệ thống chính trị.
3. Đô thị có quy mô nhỏ cũng cần hình thành chính quyền đô thị riêng, dù

phạm vi trao quyền về các lĩnh vực kỹ thuật phức tạp còn ít; nhưng việc quản
lý về mặt xã hội vẫn có đầy đủ, và chỉ có một cấp thực thi các việc được
trao. Cấp trên giao quyền thì ít can thiệp vào việc cấp dưới, tránh để một
việc hai cấp cùng có trách nhiệm. Đây là cốt lõi của việc phân công tổ chức
bộ máy. Việc hình thành thang nấc tự chủ có thể phụ thuộc vào hệ thống
phân cấp hiện hành nhưng cần điều chỉnh theo thực tế khi xem xét đầy đủ
các yếu tố chín muồi (Xem bảng 2 ở dưới). Việc trao quyền không chỉ là
khung hay tiêu chí mà cần có lộ trình và lựa chọn phù hợp với quy mô, đặc
điểm năng lực hiện hành của từng đô thị qua các đánh giá chuyên môn và ý
chí của Hội đồng thành phố quyết tâm chuyển đổi mô hình.
© Dr. Hieu Nguyen 2012

Trang 10


4. Chỉ với các đô thị có quy mô trung bình lớn thì cấp tỉnh mới được trao các
thẩm quyền về quản lý kỹ thuật phức tạp như quản lý đất đai, xây dựng cơ sở
hạ tầng và kiểm soát phát triển đô thị. Các nội dung này khi trao quyền cần
tiến tới mô hình một đầu mối để không còn trùng lắp chức năng quản lý giữa
Sở Xây dựng và Phòng quản lý đô thị các đô thị trực thuộc tỉnh. Nếu có trao
thì nhất quán hỗ trợ năng lực cấp dưới; còn không thì không giao nhưng phải
bố trí đủ lực lượng sâu sát để thực hiện nhiệm vụ.
5. Tổ chức quản lý đô thị ở đô thị lớn cần cân nhắc mô hình đô thị lõi đối với
đô thị loại 1 trực thuộc tỉnh và trung ương. Đô thị loại 1 trực thuộc tỉnh
hoàn toàn có thể có quyền tự chủ rộng rãi gần với tỉnh nhưng không nhất
thiết phải thuộc Trung ương. Đô thị loại này có thể học tập mô hình quản lý
xây dựng chính quyền quản lý riêng khu vực đô thị lõi và để cá huyện ngoại
vi quản lý tự chủ theo mô hình nông thôn. Đà Nẵng, Cần Thơ, và Hải
Phòng, (và cả Huế) có thể trao quyền rộng rãi hơn cho huyện và tập trung
quản lý khu vực đô thị với chỉ cần một cấp chính quyền.

6. Cần cân nhắc điều chỉnh lại quy mô chính quyền cơ sở ở vùng đô thị loại
đặc biệt. Quy mô của thành phố Hồ Chí Minh hay Hà Nội hiện nay quá lớn
để chính quyền một cấp Hội đồng nhân dân có thể giám sát có hiệu quả.
Nhưng cấp phường lại quá nhỏ để giám sát và đảm bảo thực hiện. Cấp quận
là trung gian lại đang được đề xuất bỏ Hội đồng nhân dân có thể dẫn đến
nhiều bất cập về giám sát khi trao quyền lớn cho quận như hiện nay nhưng
lại chỉ giám sát từ thành phố và không có ở phường. Tại hai đô thị này,
thiết nghĩ nên áp dụng mô hình chính quyền Tokyo với cấp quận làm
cấp cơ sở và là đô thị hai cấp: quận và thành phố. Quy mô của mỗi đơn
vị cơ sở có thể lấy từ vài chục ngàn đến vài trăm ngàn, nhưng phải có căn cứ
lịch sử, địa lý, văn hóa, chính trị để phân chia cho hợp lý, không phải cắt
theo quy mô đơn thuần. Đây còn là vấn đề nghiên cứu kỹ lưỡng hơn.
7. Vùng ngoại vi đô thị vùng cần xây dựng mô hình riêng. Hà Nội so với thành
phố Hồ Chí Minh cũng những khác biệt do tỉ lệ diện tích và dân số nông
nghiệp lớn. Có thể áp dụng mô hình đô thị lõi làm hai cấp, và bên ngoài là
tỉnh Hà nội. Bên trong đô thị lõi có thể áp dụng mô hình này với hai cấp
chính quyền: cơ sở - quận hiện tại. Bên ngoài Hà Nội là các huyện có cơ chế
quản lý như huyện ngoại thành được trao quyền tự chủ cơ sở cao hơn. Các
đô thị khác của tỉnh Hà Nội thuộc huyện quản lý như cũ, nhưng Sơn Tây cần
trao quyền rộng rãi hơn để tự chủ trong quản lý (có thể không hoàn toàn
giống quận nhưng tương đồng). Thành phố Hồ Chí Minh cũng có Cần Giờ,
© Dr. Hieu Nguyen 2012

Trang 11


Củ Chi, Nhà bè; Đà Nẵng cũng có huyện Hòa Vang rất khác biệt so với phần
đô thị còn lại.
8. Tổng hợp đề xuất là một hệ thống đô thị với hệ thống phân cấp và trao quyền
tự chủ mới như sau:

Loại chính quyền

Hiện tại

Đề xuất

Phường tại các
đô thị loại 1 trực
thuộc trung
ương trở lên

Có HĐND

Bỏ HĐND và sáp nhập lại thành phường lớn

Quận tại đô thị
loại đặc biệt

Có đủ HĐND Hình thành chính quyền cơ sở mới với đầy đủ HĐND và
UBHC

Quận tại đô thị
loại 1 trực thuộc
trung ương

Có đủ HĐND Bỏ HĐND cấp quận mà hình thành chính quyền đô thị
thống nhất một cấp ở đô thị lõi và trao quyền gần như
cấp tỉnh.

Đô thị loại 2 – 3 – Có hai cấp

phường và
4
thành phố

Bỏ cấp phường và hình thành một cấp chính quyền đô
thị là cấp cơ sở nhưng trao quyền rộng hơn hiện tại

Đô thị loại 5

Một cấp

Cho bầu thị trưởng giống xã trưởng, vẫn lệ thuộc vào
huyện về chuyên môn nhưng về mặt xã hội tăng tính tự
chủ

Đô thị loại 1 trực
thuộc tỉnh

Có hai cấp
phường và
thành phố

Bỏ cấp phường và hình thành đô thị lõi quản lý riêng
thành một cấp, trao quyền rộng rãi cho chính quyền đô
thị lõi, bên ngoài để tỉnh quản lý và tồn tại các đô thị
ngoại vi quản lý tự chủ

Đô thị loại 1 trực
thuộc trung
ương

Có ba cấp
phường,
quận, và
thành phố

Bỏ HĐND cấp phường và quận, hình thành một chính
quyền đô thị lõi quản lý riêng thành một cấp, trao quyền
rộng rãi cho chính quyền đô thị lõi, bên ngoài để tỉnh
quản lý và tồn tại các đô thị ngoại vi quản lý tự chủ toàn
diện.

Hà Nội

Có ba cấp
phường,
quận, và
thành phố

Hai cấp. Hình thành chính quyền cơ sở mới tương
đương cấp quận với đầy đủ HĐND và UBHC. Trên đó
là cấp thành phố. Cấp này trong vùng lõi đô thị cũng là
một cấp chính quyền nhưng rút gọn hơn, phân chia trách
nhiệm cho quận, quản lý ít hơn so với tỉnh.

Thành phố Hồ
Chí Minh

Có ba cấp
phường,

quận, và
thành phố

Hai cấp. Hình thành chính quyền cơ sở mới tương
đương cấp quận với đầy đủ HĐND và UBHC. Cấp
thành phố là một cấp chính quyền nhưng rút gọn hơn,
phân chia trách nhiệm cho quận, quản lý ít hơn so với
tỉnh.

Bảng 2: đề xuất thay đổi mô hình chính quyền đô thị ở Việt Nam
Nguồn: tác giả

© Dr. Hieu Nguyen 2012

Trang 12


Trên đây mới là những nghiên cứu ban đầu dựa trên tiếp cận hệ thống và lý
thuyết. Để áp dụng thành công cần triển khai nghiên cứu phạm vi lớn hơn, dựa
vào thực tiễn để kiểm chứng các nội dung đề xuất và lựa chọn triển khai. Mong
rằng bài viết cung cấp một số thông tin để các nhà nghiên cứu và hoạch định
chính sách có thêm cơ sở chọn lựa cho mô hình của Việt Nam trong tương lai.
Hà Nội, ngày 31/10/2014

Tài liệu tham khảo

Doan Loan. Ha Noi de xuat bi thu kiem chu tich quan huyen. vnexpress.net . 41-2012. Hanoi.
Ref Type: Newspaper
Dragon Capital 2012, Dragon Capital research on Vietnam property market Investment Fund.
Government. Decree 93/2001/ND-CP. 2001.

Ref Type: Statute
Government. Resolution 30/2011/ND-CP - Master program on public
administration reform from 2011 to 2020. 2011.
Ref Type: Statute
Hao Vo Tri. Thi truong nen de nguoi dan bau truc tiep. Tien phong online .
2012. Ho Chi Minh.
Ref Type: Newspaper
MOC 2011, Bao cao phat trien do thi nam 2011, Bo Xay dung, Hanoi.
National Assembly. National Budget Law 2002. 2002.
Ref Type: Statute
National Assembly, S. C. Capital Act. 2000.
Ref Type: Statute
nhieu tac gia 2012, Moi quan he giua chinh quyen Nha nuoc va dia phuong o
Nhat Ban.
Quoc hoi Nhat ban. Hien phap Nhat ban. Article 92-Article 95. 1946.
Ref Type: Bill/Resolution
Satoru OHSUGI 2011, The Large City System of Japan, Local Governance
System and its Implementation, Tokyo.
© Dr. Hieu Nguyen 2012

Trang 13


UBND Da Nang 2011, Bao cao de an xay dung chinh quyen do thi Da Nang.

© Dr. Hieu Nguyen 2012

Trang 14