Cân đối nguồn lực tài chính địa phương để cung cấp dịch vụ giáo dục ở các trường công lập trên địa bàn thành phố sa đéc tỉnh đồng tháp
Bạn đang xem bản rút gọn của tài liệu. Xem và tải ngay bản đầy đủ của tài liệu tại đây (545.34 KB, 69 trang )
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH
LIÊU THỊ KIM MY
CÂN ĐỐI NGUỒN LỰC TÀI CHÍNH ĐỊA PHƯƠNG
ĐỂ CUNG CẤP DỊCH VỤ GIÁO DỤC Ở CÁC
TRƯỜNG CÔNG LẬP TRÊN ĐỊA BÀN
THÀNH PHỐ SA ĐÉC-TỈNH ĐỒNG THÁP
Chuyên ngành: TÀI CHÍNH CÔNG
Mã số: 8340201
LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
TS. NGUYỄN THỊ HUYỀN
Tp. Hồ Chí Minh – Năm 2019
LỜI CAM ĐOAN
Tác giả xin cam đoan Luận văn với đề tài: “Cân đối nguồn lực tài chính địa
phương để cung cấp dịch vụ giáo dục ở các trường công lập trên địa bàn thành
phố Sa Đéc - tỉnh Đồng Tháp” là công trình nghiên cứu khoa học của riêng tác
giả. Các số liệu thống kê và kết quả nghiên cứu trong luận văn là trung thực và chưa
được công bố trong bất cứ công trình nghiên cứu nào.
TP. Hồ Chí Minh, ngày 20 tháng 6 năm 2019
Tác giả
Liêu Thị Kim My
MỤC LỤC
TRANG PHỤ BÌA
LỜI CAM ĐOAN
MỤC LỤC
DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CÁC CHỮ VIẾT TẮT
DANH MỤC CÁC BẢNG
DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ, ĐỒ THỊ
TÓM TẮT
CHƯƠNG I GIỚI THIỆU NGHIÊN CỨU .......................................................... 1
1.1. Lý do chọn đề tài...................................................................................... 1
1.2. Mục tiêu, câu hỏi nghiên cứu cần trả lời ................................................... 2
1.2.1. Mục tiêu nghiên cứu ..................................................................... 2
1.2.2. Câu hỏi nghiên cứu cần trả lời....................................................... 2
1.3. Khung phân tích, dữ liệu và cách tiếp cận ................................................ 2
1.3.1. Khung phân tích............................................................................ 2
1.3.2. Dữ liệu thu thập ............................................................................ 2
1.3.3. Cách tiếp cận ................................................................................ 3
1.4. Ý nghĩa thực tiễn ...................................................................................... 3
1.5. Dự kiến kết cấu luận văn .......................................................................... 3
CHƯƠNG II KHUNG PHÂN TÍCH .................................................................... 4
2.1. Lý thuyết về phân cấp ngân sách .............................................................. 4
2.1.1. Khái niệm phân cấp ngân sách ...................................................... 4
2.1.2. Những điều kiện tiên quyết để phân cấp quản lý ngân sách nhà
nước đạt hiệu quả .................................................................................................... 6
2.1.3. Cân bằng ngân sách nhà nước ....................................................... 7
2.1.4. Cân đối ngân sách nhà nước.......................................................... 8
2.2. Lý thuyết về quản lý ngân sách theo đầu ra .............................................. 9
2.2.1. Khái niệm lập ngân sách theo đầu ra ............................................. 9
2.2.2. Những nhược điểm của phương thức lập ngân sách theo đầu ra .. 10
2.2.3. Mục đích của phương thức lập ngân sách theo đầu ra.................. 11
2.2.4. Phương thức lập và quản lý ngân sách theo đầu ra ...................... 11
2.2.5. Đặc trưng của khuôn khổ chi tiêu trung hạn ................................ 12
2.2.6. Bài học, kinh nghiệm ở một số nước về cải cách trong quản lý và
lập NS ................................................................................................................... 14
2.2.7. Thực trạng chi giáo dục – đào tạo ở Việt Nam ............................ 19
2.3. Văn bản pháp lý ..................................................................................... 20
CHƯƠNG III THỰC TRẠNG VIỆC CÂN ĐỐI VÀ SỬ DỤNG NGUỒN LỰC
TÀI CHÍNH ĐỂ CUNG CẤP DỊCH VỤ GIÁO DỤC Ở CÁC TRƯỜNG
CÔNG LẬP TRÊN ĐỊA BÀN TP. SA ĐÉC -TỈNH ĐỒNG THÁP GIAI ĐOẠN
2011-2018 ............................................................................................................. 22
3.1. Khái quát chung về thành phố Sa Đéc .................................................... 22
3.1.1. Đặc điểm tình hình kinh tế-xã hội của thành phố Sa Đéc............. 22
3.1.2. Tiềm năng, thế mạnh của thành phố Sa Đéc .............................. 23
3.2. Quy mô và số lượng các trường công lập trên địa bàn thành phố Sa
Đéc (các cấp học). ................................................................................................ 24
3.3. Nguồn lực tài chính địa phương và chi cho giáo dục công lập trên địa
bàn thành phố Sa Đéc giai đoạn 2011-2018 ........................................................ 27
3.4. Thực trạng quản lý ngân sách đối với giáo dục công lập trên địa bàn thành
phố Sa Đéc ............................................................................................................ 35
3.4.1. Phân bổ nguồn lực tài chính cho các trường công lập trên địa bàn
thành phố Sa Đéc................................................................................................... 35
3.4.2. Đánh giá thực trạng việc quản lý ngân sách đối với giáo dục công
lập trên địa bàn thành phố Sa Đéc.......................................................................... 39
3.4.3. Chất lượng và hiệu quả cung ứng dịch vụ giáo dục ở các cấp học
trên địa bàn thành phố Sa Đéc. .............................................................................. 44
3.5. Phân tích sự phân bổ nguồn lực tài chính địa phương cho giáo dục công
lập trên địa thành phố Sa Đéc. ............................................................................... 48
3.5.1. Phân tích sự phân bổ nguồn lực tài chính phương cho giáo dục
công lập trên địa bàn thành phố Sa Đéc. ................................................................ 48
3.5.2. Phân tích quản lý ngân sách theo đầu ra ...................................... 51
3.5.3. Đánh giá khả năng cân đối nguồn lực tài chính địa phương cho
giáo dục công lập trên địa bàn thành phố Sa Đéc. .................................................. 52
3.5.4. Đánh giá công tác quản lý tài chính của các trường công lập trên
địa bàn thành phố Sa Đéc ...................................................................................... 53
CHƯƠNG IV NHỮNG KHUYẾN NGHỊ NHẰM CÂN ĐỐI NGUỒN LỰC
ĐỊA PHƯƠNG ĐỂ CUNG CẤP DỊCH VỤ GIÁO DỤC Ở CÁC TRƯỜNG
CÔNG LẬP TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ SA ĐÉC ..................................... 55
4.1. Những khuyến nghị liên quan đến Trung ương và chính quyền địa phương
cấp Tỉnh ................................................................................................................ 55
4.1.1. Cải thiện nguồn lực để gia tăng nguồn thu NS trên địa bàn TP Sa
Đéc ........................................................................................................................ 55
4.1.2. Thay đổi phương thức soạn lập ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu
trung hạn (MTEF) trong giáo dục .......................................................................... 56
4.2. Những khuyến nghị liên quan đến vấn đề đổi mới quản lý giáo dục ....... 58
KẾT LUẬN .......................................................................................................... 60
DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CÁC CHỮ VIẾT TẮT
AN - QP
An ninh - Quốc phòng
BQ
Bình quân
BS
Bổ sung
GD
Giáo dục
HS
Học sinh
HĐND
Hội đồng nhân dân
LCB
Lương cơ bản
MN
Mầm non
NS
Ngân sách
NSNN
Ngân sách nhà nước
QL
Quản lý
QLHC
Quản lý hành chính
SN GD - ĐT
Sự nghiệp Giáo dục - Đào tạo
SN KH - CN
Sự nghiệp Khoa học - Công nghệ
SN MT
Sự nghiệp môi trường
SN VH - TT
Sự nghiệp Văn hóa – Thể thao
SN PT - TH
Sự nghiệp Phát thanh – Truyền hình
SN ĐB XH
Sự nghiệp đảm bảo xã hội
SN KT
Sự nghiệp kinh tế
TH
Tiểu học
THCS
Trung học cơ sở
THPT
Trung học phổ thông
TB
Trung bình
UBND
Ủy ban nhân dân
XD
Xây dựng
XDCB
Xây dựng cơ bản
DANH MỤC CÁC BẢNG
Bảng 2.1. Lập ngân sách hàng năm và khuôn khổ chi tiêu trung hạn ở cấp Bộ,
ngành
Bảng 2.2. Những tác động ban đầu của cải cách MTEF ở Châu Phi
Bảng 3.1. Số lượng các trường công lập trên địa bàn thành phố Sa Đéc
Bảng 3.2. Số các lớp học của các cấp học trên địa bàn thành phố
Bảng 3.3. Số giáo viên của các cấp học trên địa bàn thành phố
Bảng 3.4. Số học sinh của các cấp học trên địa bàn thành phố
Bảng 3.5. Số thu NS cấp huyện giai đoạn 2011-2018
Bảng 3.6. Số chi NSNN cấp huyện giai đoạn 2011-2018
Bảng 3.7. Chi thường xuyên theo ngành giai đoạn 2011-2018 (tỷ lệ % trong
tổng chi của ngành)
Bảng 3.8. Dự toán chi thường xuyên NSNN cho SNGD giai đoạn 2011 – 2018
Bảng 3.9. Số chi đầu tư xây dựng, cải tạo, sửa chữa lớn trường lớp ở các cấp
học trên địa bàn thành phố giai đoạn 2011 -2018
Bảng 3.10. Chi thường xuyên SNGD các cấp học giai đoạn 2011 -2018
Bảng 3.11. Số chi sự nghiệp giáo dục khác
Bảng 3.12. Dự kiến nhu cầu chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển cho sự
nghiệp giáo dục đến năm 2010
Bảng 3.12. Tỷ lệ huy động học sinh trong độ tuổi mầm non đến trường
Bảng 3.13. Tỷ lệ huy động học sinh trong độ tuổi phổ thông đến trường
Bảng 3.14. Chất lượng chăm sóc và giáo dục đối với giáo dục mầm non
Bảng 3.15. Chất lượng chăm sóc và giáo dục đối với giáo dục phổ thông
DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ, ĐỒ THỊ
Biểu đồ 3.1. Chi thường xuyên theo ngành giai đoạn 2011-2018 (tỷ lệ % trong
tổng chi của ngành)
TÓM TẮT
Bất kỳ một quốc gia, một nhà nước nào cũng cần có nguồn lực tài chính để
đảm bảo chi cho sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội nói chung và sự nghiệp phát
triển giáo dục nói riêng, do đó vấn đề cân đối nguồn lực tài chính là nhu cầu cấp
thiết trong giai đoạn hiện nay. Luận văn nghiên cứu mối quan hệ giữa phân cấp
ngân sách và quản lý ngân sách theo đầu ra, từ đó phân tích sự cân đối và phân bổ
nguồn lực tài chính của địa phương để cung cấp dịch vụ giáo dục ở các trường công
lập trên địa bàn thành phố Sa Đéc – tỉnh Đồng Tháp giai đoạn 2011-2018. Nghiên
cứu sử dụng phương pháp thống kê mô tả, so sánh số liệu qua các năm để phân tích,
đánh giá những kết quả đạt được cũng như những hạn chế còn tồn tại trong việc
quản lý ngân sách theo đầu ra đối với giáo dục công lập trên địa bàn thành phố Sa
Đéc. Trên cơ sở đó, đề xuất các khuyến nghị để việc cân đối nguồn lực tài chính của
địa phương chi đầu tư cho giáo dục phù hợp với yêu cầu đổi mới của đất nước.
Từ khóa: phân cấp ngân sách, quản lý ngân sách theo đầu ra, cân đối
nguồn lực tài chính, chất lượng giáo dục.
ASBTRACT
Any country or state needs to have financial resources to ensure expenditure
for socio-economic development in general and education development in
particular, therefore, it is an urgent need to change the financial resources in the
current period. The thesis studies the relationship between budget decentralization
and output budget management, thereby analyzing the balance and allocation of
local financial resources to provide education services in public schools in Sa Dec
city of Dong Thap province in the period of 2011-2018. The study uses descriptive
statistical methods, compares data over the years to analyze and evaluate the
achieved results as well as remained limitations in managing output budget for
public education in Sa Dec city. On that basis, propose recommendations for the
balance of
local financial resources in education investment in line with the
country's renewal requirements.
Keywords: budget allocation, output managing budgets, financial
resources balance, education quality.
1
CHƯƠNG I
GIỚI THIỆU NGHIÊN CỨU
1.1. Lý do chọn đề tài
Trước yêu cầu đổi mới của nền kinh tế thị trường theo xu hướng “mở”, “hội
nhập quốc tế” tạo ra những tiền đề đòi hỏi Nhà nước cần phải đẩy mạnh phân cấp
quản lý nhà nước giữa chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương, nhằm
để tạo điều kiện cho chính quyền địa phương các cấp phát huy tính sáng tạo; tính
năng động; nâng cao quyền tự chủ - tự chịu trách nhiệm về tài chính khi thực hiện
nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của địa phương.
Nhìn chung, những năm qua chính quyền địa phương các cấp đã phát huy
được tính sáng tạo và chủ động khai thác tốt nguồn lực góp phần nâng cao hiệu quả
quản lý nhà nước, phát triển kinh tế - xã hội, trên tinh thần thực hiện đúng quan
điểm chủ trương của Đảng và Nhà nước về phân cấp quản lý nhà nước.
Nếu xét tổng thể quá trình đổi mới về phân cấp giữa chính quyền Trung ương
và chính quyền địa phương thì vẫn còn tồn tại hạn chế, bất cập như: phân cấp chưa
gắn kết với quyền tự chủ - tự chịu trách nhiệm; chưa tạo sự chủ động cho chính
quyền địa phương khi phân bổ và sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước.
Một số địa phương còn bị phụ thuộc bởi nền kinh tế nông nghiệp chậm phát
triển, kinh tế hạ tầng chưa phát triển, nên chưa tự cân đối nguồn lực tài chính còn
phải nhận bổ sung kinh phí từ ngân sách cấp trên. Do đó, khi Trung ương phân cấp
nhiệm vụ quản lý nhà nước về giáo dục cho địa phương, những địa phương này gặp
không ít khó khăn khi cân đối nguồn lực để cung cấp dịch vụ giáo dục tốt hơn cho
các trường công lập. Từ những vấn đề trên cho thấy cân đối nguồn lực tài chính địa
phương là nhu cầu cấp thiết hiện nay. Xuất phát từ tình hình thực tế tại địa phương,
tác giả chọn đề tài: “Cân đối nguồn lực tài chính địa phương để cung cấp dịch
vụ giáo dục ở các trường công lập trên địa bàn thành phố Sa Đéc - tỉnh Đồng
Tháp” để làm luận văn thạc sĩ kinh tế.
2
1.2. Mục tiêu, câu hỏi nghiên cứu cần trả lời
1.2.1. Mục tiêu nghiên cứu
Mục tiêu của đề tài là xem xét việc lập dự toán và phân bổ nguồn tài chính địa
phương cho giáo dục có những hạn chế nào ở khía cạnh nguồn lực và trách nhiệm
chi tiêu để cung cấp dịch vụ đạt chuẩn. Bên cạnh đó, bài viết đề cập đến sự cân đối
nguồn lực ngân sách địa phương và khả năng cung ứng dịch vụ giáo dục tốt hơn
trên cơ sở soạn lập ngân sách theo đầu ra (theo học sinh).
1.2.2. Câu hỏi nghiên cứu cần trả lời
- Nguồn lực tài chính địa phương phân bổ cho sự nghiệp giáo dục ở các trường
công lập trên địa bàn thành phố Sa Đéc và cơ sở lập dự toán như thế nào?
- Làm thế nào để cân đối nguồn lực địa phương để áp dụng phương thức soạn
lập dự toán phù hợp và thực tế tại các trường công lập ở thành phố Sa Đéc để cung
cấp dịch vụ giáo dục tốt hơn?
1.3. Khung phân tích, dữ liệu và cách tiếp cận
1.3.1. Khung phân tích
- Lý thuyết phân cấp ngân sách để phân tích việc cân đối nguồn lực tài chính
địa phương (ngân sách quận, huyện).
- Lý thuyết về quản lý ngân sách theo đầu ra để phân tích sự phân bổ nguồn
lực tài chính cho các trường công lập và đánh giá chất lượng cung ứng dịch vụ giáo
dục ở những trường công lập trên địa bàn thành phố Sa Đéc – tỉnh Đồng Tháp giai
đoạn 2011-2018.
1.3.2. Dữ liệu thu thập
Thu thập dữ liệu từ khâu lập dự toán cho đến khâu quyết toán ngân sách của
các cấp học: Mầm non, Tiểu học và Trung học cơ sở trên địa bàn thành phố Sa Đéc,
giai đoạn từ 2011-2018.
Số liệu thứ cấp từ những ngành hữu quan như: Phòng Tài chính - Kế hoạch
thành phố Sa Đéc; Phòng Giáo dục và Đào tạo thành phố Sa Đéc, Chi Cục Thống
kê thành phố Sa Đéc.
3
1.3.3. Cách tiếp cận
Để trả lời cho hai câu hỏi trên, tác giả áp dụng phương pháp thống kê mô tả,
phân tích, đối chiếu và tổng hợp số liệu qua các năm.
1.4. Ý nghĩa thực tiễn
Thông qua việc lập dự toán và phân bổ nguồn lực tài chính địa phương cho sự
nghiệp giáo dục giai đoạn 2011-2018. Từ đó, đề xuất một số khuyến nghị để áp
dụng phương thức soạn lập dự toán phù hợp và thực tế tại các trường công lập ở
thành phố Sa Đéc nhằm tăng khả năng cung cấp dịch vụ giáo dục trên cơ sở soạn
lập ngân sách theo đầu ra (theo học sinh).
1.5. Dự kiến kết cấu luận văn
Ngoài danh mục các chữ viết tắt, danh mục các bảng, tài liệu tham khảo…,
phần nội dung luận văn gồm các chương sau:
Chương 1. Giới thiệu nghiên cứu
Chương 2. Khung phân tích
Chương 3. Thực trạng việc cân đối và sử dụng nguồn lực tài chính để cung
ứng dịch vụ giáo dục ở các trường công lập trên địa bàn thành phố Sa Đéc – tỉnh
Đồng Tháp giai đoạn 2011-2018
Chương 4. Những khuyến nghị nhằm cân đối nguồn lực địa phương để cung
cấp dịch vụ giáo dục ở các trường công lập trên địa bàn thành phố Sa Đéc.
Kết luận
4
CHƯƠNG II
KHUNG PHÂN TÍCH
2.1. Lý thuyết về phân cấp ngân sách
2.1.1. Khái niệm phân cấp ngân sách
- Khái niệm: Phân cấp ngân sách là việc xác định phạm vi, trách nhiệm và
quyền hạn của chính quyền các cấp, các đơn vị dự toán ngân sách trong việc quản lý
ngân sách nhà nước phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội.
- Nguyên tắc phân cấp của ngân sách địa phương
Ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động trong
thực hiện những nhiệm vụ được giao; tăng cường nguồn lực cho ngân sách. Hội
đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là cấp tỉnh) quyết
định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp chính quyền địa
phương phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng – an ninh và
trình độ quản lý của mỗi cấp trên địa bàn.
Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có
Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân.
Phân cấp ngân sách địa phương được thực hiện theo nguyên tắc:
+ Ngân sách trung ương, ngân sách mỗi cấp chính quyền địa phương được
phân định nguồn thu, nhiệm vụ chi cụ thể. Việc phân định được đảm bảo theo pháp
luật. Các cấp chính quyền không được phép đặt ra hoặc điều chỉnh khoản thu của
ngân sách cấp mình. Mỗi cấp ngân sách chỉ phải tiến hành nhiệm vụ thu chi trên cơ
sở luật định.
+ Bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới phải đảm bảo công
bằng, đảm bảo yêu cầu phát triển cân đối giữa các vùng, địa phương. Số bổ sung
này là khoản thu của ngân sách cấp dưới. Việc bổ sung không thực hiện đồng loạt
đối với mọi cấp ngân sách mà dựa trên khả năng thu, nhiệm vụ chi của mỗi cấp
ngân sách mà ngân sách cấp trên sẽ thực hiện việc bổ sung.
5
+ Không được dùng ngân sách cấp này để chi cho nhiệm vụ của NS cấp
khác. Trường hợp cơ quan quản lý nhà nước cấp trên ủy quyền cho cơ quan quản lý
nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi thuộc chức năng của mình thì phải
chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới thực hiện nhiệm vụ
đó.
Nguyên tắc phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp ở
địa phương ở Việt Nam theo luật ngân sách Nhà nước hiện hành. HĐND cấp tỉnh
quyết định phân cấp cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp ở địa
phương theo nguyên tắc sau:
- Phù hợp với phân cấp nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng – an
ninh đối với từng lĩnh vực và đặc điểm kinh tế, địa lý dân cư, trình độ quản lý của
từng vùng, từng địa phương
- Ngân sách xã, thị trấn được phân chia nguồn thu từ các khoản: thuế sử dụng
đất phi nông nghiệp, thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; thuế sử dụng đất
nông nghiệp thu từ hộ gia đình; lệ phí trước bạ nhà, đất.
- Ngân sách cấp huyện, ngân sách cấp xã không có nhiệm vụ chi nghiên cứu
khoa công nghệ.
- Trong phân cấp nhiệm vụ chi đối với thị xã, thành phố thuộc tỉnh phải có
nhiệm vụ chi đầu tư xây dựng các trường phổ thông công lập các cấp, điện chiếu
sáng, cấp thoát nước, giao thông đô thị, vệ sinh đô thị và các công trình phúc lợi
công cộng khác.
Từ những cơ sở nêu trên, nhà nước phải thực hiện chính sách phân cấp quản lý
ngân sách để việc điều hành quản lý ngân sách hiệu quả hơn, nhằm góp phần phát
triển kinh tế nước nhà.
Khi nền kinh tế phát triển thì nhu cầu về hàng hóa tư và công cũng phát triển.
Tăng tính dân chủ và sáng tạo cho các đơn vị công quyền. Sự đa dạng về truyền
thống tín ngưỡng và văn hóa được đảm bảo. Từ đó, người dân thấy rõ và sẵn sàng
chi trả các dịch vụ công cung cấp. Các quyết định của người dân trong việc tạo ra
6
hàng hóa/dịch vụ công phản ánh đúng nhu cầu của họ (Hiệu quả phân bổ). Tăng
cường tính kiểm tra và chống tham nhũng.
2.1.2. Những điều kiện tiên quyết để phân cấp quản lý ngân sách nhà nước đạt
hiệu quả
Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cho chính quyền địa phương các cấp đòi
hỏi chính quyền địa phương các cấp phải chuẩn bị cho mình điều kiện để tiếp nhận
sự phân cấp. Đồng thời, chính quyền địa phương cấp trên cần hỗ trợ cho chính
quyền địa phương cấp dưới có đủ được những điều kiện đó. Những công trình
nghiên cứu tổng kết kinh nghiệm về phân cấp quản lý ngân sách cho chính quyền
địa phương của các nước cũng chỉ ra những điều kiện tiên quyết cần có. Đó là:
Thứ nhất, tăng cường năng lực thực thi quản lý ngân sách nhà nước của chính
quyền địa phương các cấp.
Thứ hai, thiết kế một cách khoa học mối quan hệ đối tác giữa chính quyền
Trung ương và chính quyền địa phương các cấp về thực hiện nhiệm vụ quản lý ngân
sách được chuyển giao.
Thứ ba, có con người, vật lực và nguồn tài chính cần thiết để hoạt động thực
thi nhiệm vụ quản lý ngân sách của chính quyền địa phương được đảm bảo.
Thứ tư, mở rộng sự tham gia của công dân thông qua các cơ quan đại diện
cũng như những tổ chức quần chúng.
Thứ năm, hoàn thiện việc đánh giá thông tin về kinh tế - xã hội, từ đó đưa ra
được những quyết định hợp lý cho cả nước và từng địa phương.
Thứ sáu, phân cấp phải được gắn kết giữa quyền tự chủ - tự chịu trách nhiệm
về tài chính với chức năng và thẩm quyền cung ứng dịch vụ công của chính quyền
địa phương. Nhờ tự chủ - tự chịu trách nhiệm về tài chính, không những giúp cho
những nhà lãnh đạo địa phương đảm bảo nguồn lực cho các quyết định của mình
mà còn đảm bảo thực hiện những cam kết trước cử tri.
Thứ bảy, người dân ở địa phương phải được cung cấp đầy đủ thông tin về
nguồn lực mà địa phương hiện có, chi phí cho các dịch vụ công, cũng như các
7
phương án lựa chọn khi cung cấp dịch vụ công để người dân có thể tham gia vào
quá trình ra quyết định, nhất là quyết định về phân cấp ngân sách.
Thứ tám, phải có cơ chế lấy ý kiến của người dân trong cộng đồng để họ được
trình bày nguyện vọng của mình, cũng như buộc các đại biểu dân cử phải có trách
nhiệm đối với các nguyện vọng đó. Như vậy, mới tạo động lực cho người dân tham
gia tích cực vào quá trình phân cấp
Thứ chín, cần phải có những quy định buộc chính quyền địa phương phải báo
cáo công khai minh bạch và tự chịu trách nhiệm về kết quả hoạt động để người dân
có thể giám sát họ chặt chẽ hơn.
Thứ mười, nên thiết lập những công cụ cho phân cấp như: hệ thống ngân
sách; khung pháp lý; bộ máy tổ chức v.v...
2.1.3. Cân bằng ngân sách nhà nước
- Mất cân bằng hàng dọc
Theo Wilon (1996): mất cân bằng hàng dọc dùng để chỉ khoảng cách giữa nhu
cầu chi tiêu và nguồn thu sẵn có của các cấp chính quyền.
Theo Odd Helge Fjeldstad (2001): “Hầu như không có ngoại lệ, các nước phân
định chức năng chi tiêu cho chính quyền địa phương luôn nhiều hơn nguồn thu
được phân giao cho cấp chính quyền đó. Kết quả của sự không tương khớp giữa
chức năng và nguồn lực này gọi là mất cân bằng hàng dọc_ là các chính quyền địa
phương thường phụ thuộc vào khoản chuyển giao từ các cấp chính quyền cao hơn”.
Theo Bird và Tarasov (2004): “Kết quả sự khác nhau giữa chi tiêu và nguồn tự
thu của các cấp chính quyền khác nhau gọi là mất cân bằng hàng dọc”.
Một cách nhìn khác của Rodden (2003), Oates (2006) “xem mất cân bằng
hàng dọc là sự phụ thuộc khoản chuyển giao”.
Chỉ số mất cân bằng hàng dọc – VFI
Theo Eyraud và Lusinyan (2013), chỉ số mất cân bằng hàng dọc -VFI (vertical
fiscal imbalance):
VFI=1- rown/sown
8
Trong đó rown và sown là nguồn tự thu và chi tiêu của cơ quan địa phương. Nếu
VFI= 0,5 có nghĩa cơ quan địa phương nhận khoản chuyển giao từ Trung ương
chiếm tỷ trọng 50% tổng thu ngân sách địa phương hay đáp ứng 50% tổng chi ngân
sách địa phương.
- Mất cân bằng hàng ngang
Mất cân bằng hàng ngang là những khác biệt về năng lực và nhu cầu giữa các
đơn vị cơ quan địa phương trong cùng một cấp chính quyền.
2.1.4. Cân đối ngân sách nhà nước
Khái niệm cân đối ngân sách nhà nước
- Xét về bản chất, cân đối ngân sách nhà nước là cân đối giữa nguồn thu mà
Nhà nước huy động được tập trung vào ngân sách nhà nước trong một năm và sự
phân phối, sử dụng nguồn thu đó thỏa mãn nhu cầu chi tiêu của Nhà nước trong
năm đó.
- Xét về gốc độ tổng thể, cân đối ngân sách nhà nước phản ánh mối tương
quan giữa thu và chi trong năm tài khóa. Nó không chỉ là sự tương quan giữa tổng
thu và tổng chi mà còn thể hiện sự phân bổ hợp lý giữa cơ cấu các khoản thu và cơ
cấu các khoản chi của ngân sách nhà nước.
- Xét về phương diện phân cấp quản lý nhà nước, cân đối ngân sách nhà nước
là cân đối về phân bổ và chuyển giao nguồn thu giữa các cấp ngân sách, giữa Trung
ương và địa phương và giữa các địa phương với nhau để thực hiện chức năng và
nhiệm vụ được giao.
Đảm bảo cân đối ngân sách là một đòi hỏi có tính chất khách quan xuất phát từ
vai trò nhà nước trong can thiệp vào nền kinh tế thị trường với mục tiêu ổn định,
hiệu quả và công bằng. Tính toán nhu cầu chi sát với khả năng trong khi lập ngân
sách ngân sách là rất quan trọng. Các khoản chi chỉ được phép thực hiện khi đã có
đủ các nguồn thu bù đắp.
Nguyên tắc này được quán triệt chặt chẽ trong quá trình quản lý ngân sách trên
cả ba khâu: lập dự toán, tổ chức chấp hành dự toán và quyết toán ngân sách cũng
như quá trình phân cấp ngân sách cho các địa phương.
9
2.2. Lý thuyết về quản lý ngân sách theo đầu ra
2.2.1. Khái niệm lập ngân sách theo đầu ra
Theo Kristensen cho rằng: “Quản lý và lập ngân sách theo đầu ra mô tả những
chức năng khu vực công trong cung ứng hàng hóa và dịch vụ và tính toán bao nhiêu
dịch vụ đang được cung cấp và sản phẩm đang được sản xuất. Tập trung vào đầu ra
chủ yếu hướng đến các chỉ số như là khối lượng và tính kịp thời, và đến mức độ
khác nhau, chất lượng, ví dụ có bao nhiêu tuyên bố liên quan người hưởng quyền
lợi được xử lý với các lỗi tối thiểu”.
Theo Irene Rubin, khác với ngân sách đầu vào, lập ngân sách theo đầu ra ít tập
trung vào kiểm soát chi phí và quan tâm đến việc xem xét chương trình có mang
tính hiệu quả - chi phí không? Có nghĩa là, nó không chú ý chi phí của chương trình
bao nhiêu nhưng xem xét công dân sẽ nhận được gì với số tiền chính phủ bỏ ra.
Ngân sách đầu ra không chú ý đến hạng mục, giảm một số hoặc thậm chí loại bỏ
hạng mục bằng cách đưa ra số tiền trọn gói. Ngân sách đầu ra nhấn mạnh quản lý
chương trình hơn là quản lý đơn vị hành chính như là các phòng ban. Thay vì mô tả
những phòng ban của những công trình công cộng, báo cáo ngân sách chi tiết theo
chương trình như là cung ứng và phân phối nước sạch, sửa chữa và xây dựng
đường, xử lý chất thải. Bằng cách chia ngân sách theo những chương trình hiện
hành, ngân sách được phân ra theo chức năng, ví dụ: chi phí về cung cấp 1m3 nước
sạch.
Lập ngân sách theo đầu ra là một phương thức soạn lập ngân sách dựa trên
nhu cầu người thụ hưởng để xây dựng, lựa chọn chương trình nhằm tạo ra đầu ra
tương ứng với nguồn lực cho trước, đảm bảo tính hiệu suất, tính kịp thời và trong
một vài trường hợp cũng xem xét đến hiệu quả. Đo lường kết quả hoạt động của
đơn vị theo đầu ra một cách truyền thống phải đầy đủ các yếu tố: số lượng, chất
lượng, tính kịp thời và chi phí. Một cách phức tạp hơn, đo lường chất lượng đầu ra
có thể xem xét đến những kết quả của chính phủ mà đầu ra đóng góp. Kết quả đo
lường đầu ra không chỉ phục vụ cho nhu cầu nội bộ để quản lý mà là cơ sở để cộng
10
đồng có thể biết được chính quyền đang cung ứng dịch vụ như thế nào, qui mô và
chất lượng ra sao?
2.2.2. Những nhược điểm của phương thức lập ngân sách theo đầu ra
Lập ngân sách dựa vào đầu ra cũng có những nhược điểm sau:
Một là, những dịch vụ công điển hình như là thu gom xử lý chất thải rắn, cung
cấp nước sạch, vệ sinh đô thị, phát hành hộ chiếu v.v… thì việc đo lường số lượng
đầu ra dễ thực hiện. Những dịch vụ không dễ đo lường dịch vụ đầu ra vì có những
đơn vị sản phẩm tạo ra không đồng nhất như cấp phép đầu tư, giải quyết tranh chấp
(tòa án), dịch vụ xã hội v.v…
Hai là, nhấn mạnh việc đo lường đầu ra về số lượng tại các cơ quan cung cấp,
khía cạnh tác động chương trình đối với xã hội không được chú ý.
Ba là, Chính phủ và công chúng thường đề cập đến kết quả chứ không phải
đầu ra trong các chương trình nghị sự, điều này làm gia tăng trách nhiệm giải trình
không phù hợp (vì giải trình tập trung vào đầu ra).
Bốn là, đầu ra thường không có sự liên kết mạnh mẽ giữa các chính sách của
chính phủ bằng kết quả.
Năm là, tập trung vào đầu ra, ít có thông tin hoặc những bài học cho chính phủ
để sau đó sử dụng trong xây dựng chính sách hoặc kiểm tra công trình nào thực sự
hoàn thành.
Aiden Rose (2003) viết: “Cách tiếp cận đầu ra bị chỉ trích bởi vì trong khi lập
ngân sách theo đầu ra đảm bảo rằng các chính phủ nhận nhiều hơn với chi phí ít
hơn, họ có thể nhận nhiều đầu ra mà chúng ít đóng góp trong giải quyết những vấn
đề chính sách. Vì thế, nhiều nước tuyên bố rằng họ sẽ thích nghi với cách tiếp cận
theo kết quả, nhấn mạnh việc thực hiện những kết quả. Tuy nhiên, bằng chứng thực
nghiệm cho thấy rằng tiến trình này hiện nay là hạn chế. Đối với nhiều nước, điều
này vẫn còn là mục tiêu hoặc một khát vọng chứ không phải là một sự mô tả về
công việc nhà nước hiện hành”.
11
2.2.3. Mục đích của phương thức lập ngân sách theo đầu ra
Phương thức lập ngân sách theo đầu ra nhằm đẩy mạnh việc đổi mới quản lý
nguồn lực của Chính phủ ở tầm trung hạn. Để có tầm nhìn trung hạn trong ước tính
chi tiêu ngân sách, thông tin các khuôn khổ kinh tế vĩ mô, chính sách tài chính,
chính sách cân đối hay thâm hụt tài khóa phải được dự báo và dự kiến, thông tin về
xu hướng và các thay đổi trong ưu tiên chiến lược phải được cập nhật gắn với chính
sách quốc gia. Điều nay, đòi hỏi một sự quyết tâm chính trị, nâng cao năng lực của
các cơ quan thuộc khu vực công cũng như Chính phủ để tạo nên tính ổn định và khả
năng tiên liệu trong lập ngân sách. Mặt khác, tính tiên liệu sẽ được hỗ trợ bởi quy
trình MTEF (Medium-Term Expenditure Framework, MTEF) hoạt động liên tục và
theo nguyên tắc cuốn chiếu. MTEF còn góp phần: cải thiện cân đối kinh tế vĩ mô,
đặc biệt là kỷ luật tài khóa; phân bổ nguồn lực tốt hơn giữa các ngành và khu vực;
dự báo ngân sách tốt hơn và giới hạn nguồn lực các Bộ hợp lý hơn; sử dụng tiền
ngân sách hiệu quả hơn; trách nhiệm giải trình về kết quả các khoản chi tiêu công
có ý nghĩa hơn.
2.2.4. Phương thức lập và quản lý ngân sách theo đầu ra
- Phương thức lập ngân sách đầu ra đòi hỏi việc dự báo nhu cầu xã hội, nguồn
lực của chính phủ ở tầm trung hạn để xác định ưu tiên chính sách, chủ động lựa
chọn hoạt động, chương trình cung cấp hàng hóa và dịch vụ theo hướng hoạt động,
chương trình đảm bảo tính hiệu suất, hiệu quả, tính kịp thời và chất lượng.
- Quản lý ngân sách theo đầu ra theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MediumTerm Expenditure Framework, MTEF) nhằm gia tăng kỷ luật chi tiêu của Chính
phủ và có sự gắn kết giữa chính sách, lập kế hoạch và lập ngân sách.
Theo ngân hàng Thế giới, “MTEF bao gồm về nguồn lực được giới hạn theo
con đường từ trên xuống; và việc ước tính chi phí dự toán năm hiện hành và giai
đoạn trung hạn cho chính sách đang tồn tại và sau cùng, một sự đối chiếu giữa dự
toán chi tiêu với nguồn lực sẵn có trong nội dung tiến trình ngân sách hàng năm”.
“Tổng nguồn lực được giới hạn theo con đường từ trên xuống” về cơ bản dựa trên
mô hình kinh tế vĩ mô để đưa ra mục tiêu tài khóa và ước tính nguồn thu và tổng chi
12
tiêu, bao gồm nghĩa vụ tài chính của Chính phủ. Thực hiện chính sách kinh tế vĩ
mô, các ngành cam kết trong “tiến trình từ dưới lên” bắt đầu xem lại những chính
sách và hoạt động của ngành với quan điểm tối ưu hóa trong phân bổ nguồn lực”.
MTEF là một phương pháp soạn lập ngân sách trung hạn, có tính minh bạch.
MTEF xác định một giới hạn nguồn lực tài chính tổng thể từ trên xuống đối với kỷ
luật tài chính tổng thể và yêu cầu các dự toán chi phí thực hiện các chính sách từ
dưới lên và hợp nhất chúng với các chi tiêu phù hợp với các ưu tiên chiến lược.
Việc xác định một giới hạn nguồn lực tổng thể được thực hiện ở quy trình thứ
nhất “xác định nguồn lực tài chính” theo trình tự: Cơ quan Trung ương chuẩn bị báo
cáo cập nhật về tình hình kinh tế và tài chính và Chính phủ tiến hành xác định các
chi tiêu tài chính. Sự minh bạch đòi hỏi nội dung cập nhật vào dự báo kinh tế vĩ mô
này thể hiện trong báo cáo cập nhật kinh tế và tài chính; kết quả về xác định chi tiêu
tài chính được thể hiện trong tài liệu gọi là khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEFMedium -Term Expenditure Framework).
Việc xây dựng các dự toán chi phí thực hiện các chính sách từ dưới lên được
thể hiện ở quy trình thứ hai theo trình tự: Trước hết, Chính phủ phải xác định các ưu
tiên của Chính phủ và các Bộ, chính quyền địa phương (cấp Tỉnh, thành phố) phải
xác định được các ưu tiên của toàn ngành hoặc Tỉnh. Tính minh bạch đòi hỏi các ưu
tiên của Chính phủ phải được giải thích trong báo cáo chính sách ngân sách trung
hạn và các ưu tiên của từng Bộ phải được nêu ra trong các kế hoạch phát triển chiến
lược của ngành. Kế tiếp, các ngành sẽ ước tính chi phí thực tế thông qua việc lựa
chọn các hoạt động, chương trình nhằm thực hiện các ưu tiên chiến lược và cuối
cùng là cân đối chi phí với nguồn lực sẵn có.
2.2.5. Đặc trưng của khuôn khổ chi tiêu trung hạn
- MTEF là phương pháp lập ngân sách theo cách tiếp cận trung hạn và theo
nguyên tắc cuốn chiếu. Trung hạn là từ 3 đến 5 năm. Nguyên tắc cuốn chiếu là liên
tục, không bị cắt đoạn giữa các kỳ lập ngân sách để thực hiện những chương trình,
hoạt động kéo dài, đã được dự kiến trong khuôn khổ chi tiêu trung hạn trước đó
13
nhằm đạt được mục tiêu đã đưa ra trong kế hoạch, chiến lược và chính sách của
quốc gia, địa phương hay của ngành.
- MTEF phân bổ nguồn lực trên cơ sở ưu tiên chiến lược của quốc gia, địa
phương hay của ngành. Trong quá trình lập ngân sách theo MTEF, có sự liên quan
giữa chính sách, kế hoạch và lập ngân sách. Do vậy, MTEF được gắn kết với
phương thức soạn lập ngân sách theo đầu ra và quản lý theo kết quả.
- MTEF là phương pháp mà các nhà soạn lập ngân sách sử dụng với nhận thức
là nguồn lực luôn bị hạn chế và không thể tăng trong thời kỳ trung hạn (dự kiến
nguồn và sử dụng nguồn lực luôn bị chi phối của kỷ luật tài chính tổng thể trong
trung hạn). MTEF không tạo nguồn lực mà là phương tiện hoặc công cụ để xác định
và phân bổ nguồn lực phù hợp với những mục tiêu chính sách và ưu tiên chiến lược.
- MTEF luôn đưa ra giới hạn tài chính: trần nguồn lực giao từ trên xuống kết
hợp với dự toán từ dưới lên về chi phí hiện tại và trung hạn cho các chính sách hiện
có.
Để thấy rõ đặc trưng của khuôn khổ chi tiêu trung hạn, việc so sánh giữa cách
lập ngân sách hàng năm và khuôn khổ chi tiêu trung hạn ở các cấp Bộ, ngành là cần
thiết:
Bảng 2.1. Lập ngân sách hàng năm và khuôn khổ chi tiêu trung hạn ở cấp
Bộ, ngành
Ngân sách hàng năm
Khuôn khổ chi tiêu trung hạn
Đặt các vấn đề kinh tế vĩ mô ngắn
Kỷ luật tài chính
tổng thể
Tập trung vào các vấn hạn trong bối cảnh kinh tế vĩ mô
đề kinh tế vĩ mô ngắn trung hạn và ngành (3-5 năm);
hạn.
xây dựng năng lực trong nước về
lập mô hình kinh tế vĩ mô.
Liên kết giữa chính
sách, lập kế hoạch
và lập ngân sách
Thấp bởi các lựa chọn Hoạch định chính sách được chi
chính sách được đưa ra phối chặt chẽ bởi thực tế về
độc lập với thực tế nguồn lực. Vì vậy, mối liên kết
nguồn lực. Do vậy chính giữa hoạch định chính sách, lập
14
sách không bền vững và kế hoạch và lập ngân sách chặt
các hình thức chi tiêu chẽ hơn. Chi tiêu phản ánh được
không phản ánh được các ưu tiên đề ra của Chính phủ.
các ưu tiên mà Chính
phủ đề ra.
Các khuyến khích tạo ra Nhấn mạnh đến đầu ra và kết quả
đầu ra và kết quả thường đã đề ra với mức nguồn lực sẵn
Kết quả cung cấp
dịch vụ
là thấp vì chỉ coi trọng có. Các khuyến khích được đề ra
kiểm soát đầu vào; thiếu nhằm tăng nhu cầu về bằng chứng
thông tin chỉ tiêu đo (thiết lập chỉ tiêu đo lường, giám
lường, giám sát và đánh sát và đánh giá). Do vậy, việc
giá.
cung cấp dịch vụ được cải thiện.
Cao vì MTEF coi trọng việc tạo
Thấp vì phải đảm bảo
Tính tự chủ của
Bộ, ngành
tính tuân thủ khi ngân
sách truyền thống chú
trọng việc kiểm soát đầu
vào.
ra đầu ra và kết quả. Việc phân bổ
để thực hiện những ưu tiên chiến
lược ngành do các Bộ, ngành đảm
trách cho phép các nhà quản lý có
quyền hành hơn trong lựa chọn
cách thức đạt được các đầu ra và
kết quả.
2.2.6. Bài học, kinh nghiệm ở một số nước về cải cách trong quản lý và lập NS
Đầu thập niên 80, làn sóng cải cách trong các chính phủ tại các nước OECD
mà điển hình là nước Anh, New Zealand. Với lý thuyết quản lý công mới, những
cuộc cải cách triệt để trong quản lý chi tiêu công, tiến trình và phương thức soạn lập
ngân sách đã mang lại những kết quả khích lệ. Đầu thập niên 90, những phương
thức lập ngân sách theo đầu ra, lập ngân sách theo kết quả được áp dụng phổ biến ở
các nước này và được các học giả tranh luận sôi nổi.
15
- Bài học từ New Zealand: Năm 1984, New Zealand đi theo chương trình cải
cách quản lý công triệt để mang lại lộ trình tư nhân hóa phần lớn dịch vụ công và
cải cách quản lý và cơ cấu triệt để các ngành cốt lõi còn lại theo “chủ nghĩa hợp
đồng mới – new contractualism” (Shick, 1998). Và đã thành công trong việc chuyển
sang tập trung vào kết quả trong bối cảnh thông tin có chất lượng hơn. Điều này có
liên quan đến việc làm rõ vai trò riêng của các Bộ và người điều hành đơn vị. Trách
nhiệm giải trình được nâng cao với chế độ thưởng phạt gắn với kết quả thực hiện.
Tuy nhiên, công việc tiếp tục chuyển sang tập trung vào những kết quả xác thực.
Những nổ lực đang được thực hiện để cung cấp thông tin nhiều hơn về kết quả, cho
phép ưu tiên hơn trong phân bổ ngân sách. Điều này được xem như là sự bổ sung
thông tin đầu ra tốt hơn. Điều then chốt ở đây là cải thiện chất lượng của lời khuyên
chính sách. Dự án “The new Pathfinder” tìm kiếm để thiết lập những khuôn khổ đo
lường kết quả. Điều này sẽ thiết lập sự gắn kết giữa kết quả cuối cùng (ví dụ: giảm
tai nạn giao thông), kết quả trung gian (ví dụ: giảm tỷ lệ lái xe say rượu) và những
đầu ra (ví dụ: số lượng trạm cảnh sát giao thông) (Kibbwhile và Ussher, 2001).
Nhiều nhà bình luận nhấn mạnh những lưu giữ chính của mô hình có thể áp
dụng của New Zealand theo những nội dung khác nhau. Nó cũng cần được biết đến
rằng mô hình là một sự tiến triển với cách tiếp cận độc đáo là đầu ra và chỉ rõ kết
quả và cách tiếp cận này được xác định trên những thành tựu trước đó. Sâu xa hơn,
toàn bộ hệ thống là sự xem xét tích cực trong và ngoài chính phủ New Zealand và
đặc biệt, vai trò riêng của những đầu ra và những kết quả và việc chịu trách nhiệm
đối với chúng ra sao của các bộ và người điều hành đứng đầu là chủ đề của những
cuộc tranh luận rộng rãi.
- Kinh nghiệm áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF) ở các nước
+ Ở nước Úc bắt đầu chương trình cải cách toàn diện vào đầu thập niên 80,
một vấn đề then chốt là tình trạng thiếu liên kết giữa các chính sách, chương trình
với nguồn lực để thực hiện. Đợt khủng hoảng tài chính sau đó dấy lên mối quan hệ
về tính khả thi của các chính sách hiện hành của Chính phủ. Bên cạnh đó, thực tiễn
trước năm 1983 là Bộ Tài chính lựa chọn những giá tốt nhất thông qua đấu thầu cho
16
các khoản chi theo chương trình của Bộ chuyên ngành mà bỏ qua việc xem xét
nghiêm ngặt cơ sở pháp lý của chúng. Vì vậy các khoản chi năm sau cứ cao hơn
năm trước.
Về dự báo chi phí của chính sách hiện hành: Năm 1983, Chính phủ công bố hệ
thống tiên lượng. Hệ thống này được hình thành từ các ước lượng mức độ và thành
phần chi tiêu cho các hoạt động trong thời gian ba năm với giả định không xãy ra
bất kỳ thay đổi nào về chính sách. Bộ Tài chính thảo luận với các Bộ chuyên ngành
ước tính chi phí cho các chương trình hiện hành rồi đảm nhiệm cập nhật định kỳ các
khoản ước chi sao cho phản ảnh được những thay đổi của thông số kinh tế, biến
động kỹ thuật và quan trọng nhất là đảm bảo tính hiệu quả của các quyết định chính
sách của Chính phủ; đồng thời đưa ra những khuyến nghị về chương trình và chính
sách mà một phần của chúng liên quan đến các khoản ước chi. Trong đó, các khoản
ước chi được công bố cho thời kỳ 3 năm nhằm đảm bảo: cung cấp cho Quốc hội và
công chúng nhiều thông tin tốt hơn về tính hiện thực của ngân sách, về các ưu tiên
chiến lược và thành phần chi tiêu công; các quyết định được thực hiện với nhận
thức ngày càng lớn về những cam kết trong tương lai, tức là các khoản ước chi phải
được thực thi nghiêm túc hơn. Các khoản ước chi mang tính kỷ luật cao trong quá
trình hoạch định ngân sách: nếu chính sách của Chính phủ không đổi thì việc tài trợ
cho các chính sách sẽ theo đúng ước chi; các khoản chi ước lượng trước phải khớp
với dự chi được công bố năm trước.
Về cơ chế thể chế: Chính phủ thành lập Ủy ban Đánh giá chi tiêu (ERC). ERC
gồm: Thủ tướng, Tổng thủ quỹ, Bộ trưởng Bộ Tài chính và một số chuyên viên cao
cấp của các Bộ chuyên ngành có số chi lớn. Nhiệm vụ của Ủy ban Đánh giá chi
tiêu: xác định khuôn khổ tài chính tổng thể; quản trị việc hình thành các chính sách
mang tính chiến lược. Ủy ban Đánh giá chi tiêu ra quyết định phân phối tổng nguồn
lực cho các Bộ chuyên ngành. Sau đó Bộ trưởng phân phối nguồn lực cho các chính
sách và chương trình của ngành mình phù hợp chính sách chung của Chính phủ và
trong một giới hạn ngân sách nghiêm ngặt.
17
Về tuân thủ kỷ luật tài chính tổng thể: đầu năm 1985, Chính phủ thông qua
một chiến lược nhằm đạt ba mục tiêu sau: không gia tăng tỷ lệ ngân sách trên GDP;
không gia tăng tỷ lệ thu ngân sách trên GDP; giảm tỷ lệ thâm hụt trên GDP. Đến
cuối thập niên 80, chiến lược nói trên mang lại kết quả như sau: tỷ lệ thâm hụt 4%
chuyển thành tỷ lệ thặng dư 2%; chi tiêu của Chính phủ hướng vào những ưu tiên
chiến lược; các biện pháp sử dụng nguồn lực hiệu quả được tăng cường mạnh mẽ.
+ Ở các nước thuộc Châu Phi: Đến những năm cuối thập niên 90, 13 nước
thuộc Châu Phi (Ghana, Benin, Namibia, Kenya, Uganda, Burkina Faso, Guinea,
Malawi, Rwanda, South Africa, Tanzania, Namibia, Mozambique) áp dụng MTEF
trong giai đoạn (1996 - 2001). MTEF sẽ không làm được những kết quả như kỳ
vọng nên những chương trình cải cách khác không được thực thi và đi kèm như vấn
đề cải cách thể chế, trình độ quản lý, kỹ năng dự báo, kỹ năng soạn lập ngân sách.
Kết quả thực tế áp dụng MTEF ở Châu Phi là những minh họa điển hình.
Bảng 2.2. Những tác động ban đầu của cải cách MTEF ở Châu Phi
Kết quả mong đợi
Kết quả thực tế
- Cải thiện cân đối kinh tế vĩ mô, - Không có bằng chứng thực nghiệm rõ ràng về
đặc biệt là kỷ luật tài khóa.
- Phân bổ nguồn lực tốt hơn giữa
các ngành, khu vực.
cải thiện cân đối kinh tế.
- Một vài bằng chứng thực nghiệm có giới hạn
bằng MTEF được kết hợp với tái phân bổ cho
các hoạt động.
- Dự báo ngân sách và giới hạn - Không có bằng chứng thực nghiệm về sự liên
nguồn lực cho các Bộ hợp lý kết giữa MTEF và dự báo ngân sách có ý nghĩa
hơn.
hơn.
- Sử dụng đồng tiền ngân sách
hiệu quả hơn.
- Không có bằng chứng rằng MTEF được phát
triển đầy đủ để đưa ra hiệu quả lợi ích trong các
lĩnh vực chi tiêu.
Philippe Le Houeror, chuyên viên quản lý tài chính ngành làm việc ở Ngân
hàng Thế giới, nghiên cứu về MTEF áp dụng ở Châu Phi cho rằng: Không thể áp
