Quản lý nhà nước trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp ở hà nội

VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

PHẠM NGỌC HƯƠNG QUỲNH

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRONG QUÁ TRÌNH
THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP Ở HÀ NỘI

Ngành: Quản lý Kinh tế
Mã số: 9.34.04.10

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
1. PGS. TS. NGUYỄN NGỌC THANH
2. TS. NGUYỄN ĐÌNH DƯƠNG

HÀ NỘI, 2019


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi, các số liệu nêu
trong luận án là trung thực. Những kết luận khoa học của luận án chưa từng được
công bố trong bất kỳ công trình nào khác.

Tác giả luận án

Phạm Ngọc Hương Quỳnh

ii

LỜI CẢM ƠN
Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới PGS.TS. Nguyễn Ngọc Thanh và TS.
Nguyễn Đình Dương, hai thầy hướng dẫn khoa học, đã tận tâm chỉ bảo và định
hướng, giúp tôi dần trưởng thành trong quá trình nghiên cứu và hoàn thành luận án.
Tôi xin trân trọng cảm ơn sự giúp đỡ tận tình của tập thể các thầy giáo, cô
giáo tại Học viện Khoa học xã hội đối với tôi trong quá trình học tập, nghiên cứu và
hoàn thành luận án này.
Luận án này được thực hiện với sự hỗ trợ và giúp đỡ rất lớn của lãnh đạo,
cán bộ, công chức Ủy ban nhân dân, các hộ gia đình trên địa bàn điều tra tại thành
phố Hà Nội. Tôi xin ghi nhận và bày tỏ lòng biết ơn chân thành sự giúp đỡ và tạo
điều kiện quý báu đó giúp tôi thực hiện nghiên cứu đề tài.
Trong thời gian học tập và nghiên cứu, tôi cũng đã nhận được sự hỗ trợ từ
lãnh đạo và giảng viên Khoa Khoa học hành chính và Tổ chức nhân sự, Học viện
Hành chính Quốc gia, lãnh đạo và giảng viên Khoa Kinh tế Chính trị, Trường Đại
học Kinh tế, Đại học Quốc gia Hà Nội, và các anh chị em trong Công ty TNHH
Thương mại và Dịch vụ Cánh diều, đã tạo điều kiện thuận lợi về thời gian và động
viên tinh thần giúp đỡ tôi trong quá trình nghiên cứu và hoàn thành luận án. Tôi xin
trân trọng cảm ơn.
Cuối cùng, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn trân quý tới gia đình, người thân và
bạn bè đã luôn kịp thời động viên, chia sẻ và hỗ trợ hết sức giúp đỡ tôi trong suốt
quá trình học tập, nghiên cứu và hoàn thành luận án.
Một lần nữa tôi xin trân trọng cảm ơn sự giúp đỡ của tất cả các cá nhân và
tập thể đã giúp đỡ tôi hoàn thành luận án này.
Tác giả luận án

Phạm Ngọc Hương Quỳnh

iii

MỤC LỤC
MỞ ĐẦU .................................................................................................................... 1
CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VỀ QUẢN LÝ
NHÀ NƯỚC TRONG QUÁ TRÌNH THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP ........... 10
1.1. Tổng quan các nghiên cứu ở nước ngoài về quản lý Nhà nước trong quá
trình thu hồi đất nông nghiệp .................................................................................... 10
1.2. Tổng quan các nghiên cứu ở trong nước về quản lý Nhà nước trong quá
trình thu hồi đất nông nghiệp .................................................................................... 17
1.3. Đánh giá khái quát các nghiên cứu .................................................................... 25
CHƯƠNG 2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM VỀ QUẢN LÝ
NHÀ NƯỚC TRONG QUÁ TRÌNH THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP ........... 31
2.1. Một số vấn đề lý luận về quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất
nông nghiệp ............................................................................................................... 31
2.2. Kinh nghiệm quốc tế và trong nước về quản lý Nhà nước trong quá trình
thu hồi đất nông nghiệp ............................................................................................. 64
CHƯƠNG 3. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRONG QUÁ
TRÌNH THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP TRÊN ĐỊA BÀN HÀ NỘI ............. 75
3.1. Tổng quan tình hình thu hồi đất nông nghiệp trên địa bàn Hà Nội ................... 75
3.2. Công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp trên
địa bàn Hà Nội .......................................................................................................... 79
3.3. Đánh giá thực trạng quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất nông
nghiệp trên địa bàn Hà Nội ....................................................................................... 85
3.4. Đánh giá chung về công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất
nông nghiệp trên địa bàn Hà Nội ............................................................................ 117
CHƯƠNG 4. QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP TIẾP TỤC ĐỔI MỚI
CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRONG QUÁ TRÌNH THU HỒI
ĐẤT NÔNG NGHIỆP TRÊN ĐỊA BÀN HÀ NỘI ............................................. 126
4.1. Bối cảnh thành phố Hà Nội .............................................................................. 126

4.2. Quan điểm đổi mới công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất
nông nghiệp trên địa bàn Hà Nội ............................................................................ 129
4.3. Đề xuất giải pháp tiếp tục đổi mới công tác quản lý Nhà nước trong quá
trình thu hồi đất nông nghiệp trên địa bàn Hà Nội.................................................. 130
KẾT LUẬN ............................................................................................................ 149
DANH MỤC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ.................................................... 151
TÀI LIỆU THAM KHẢO .................................................................................... 152
iv


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
CNH

:

Công nghiệp hóa

ĐTH

:

Đô thị hóa

FAO

:

Tổ chức Nông nghiệp và Lương thực của Liên Hợp Quốc
(Food and Agriculture Organization of United Nations)

GPMB

:

Giải phóng mặt bằng

HĐH

:

Hiện đại hóa

HĐND

:

Hội đồng nhân dân

KĐT

:

Khu đô thị

KCN

:

Khu công nghiệp

KCNC

:

Khu công nghệ cao

KCX

:

Khu chế xuất

LGAF

:

Khung đánh giá quản trị đất đai (Land Governance Assessment
Framework)

NN

:

Nông nghiệp

NN&PTNT :

Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn

OECD

Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (Organization for

:

Economic Cooperation and Development)
PAPI

:

Chỉ số Hiệu quả Quản trị và Hành chính công cấp tỉnh (Public
Administration Performance Index)

TN&MT

:

Tài nguyên và Môi trường

UBND

:

Ủy ban nhân dân

UN

:

Liên hợp quốc (United Nations)

UNDP

:

Chương trình phát triển Liên hợp quốc (United Nations
Development Programme)

WB

:

Ngân hàng Thế giới (World Bank)

v


DANH MỤC CÁC BẢNG
Bảng 2.1: Tiêu chí đánh giá công tác quản lý Nhà nước trong quá trình

59

thu hồi đất NN
Bảng 3.1: Cơ cấu sử dụng đất trên địa bàn Hà Nội giai đoạn 2009 - 2017

75

Bảng 3.2: Hiện trạng sử dụng đất trên địa bàn Hà Nội giai đoạn 2015 -

76

2017
Bảng 3.3: Tình hình thu hồi đất trên địa bàn Hà Nội giai đoạn 2000 -

77

2016
Bảng 3.5: Đánh giá của cán bộ, công chức chính quyền địa phương và
các hộ dân về công khai chính sách, pháp luật về thu hồi đất

86

NN tại địa phương
Bảng 3.6: Ý kiến của các hộ dân về công khai bảng giá đất của địa
phương
Bảng 3.7: Ý kiến của các hộ dân về công khai lợi ích - chi phí các dự án

87
88

thu hồi đất NN tại địa phương
Bảng 3.8: Ý kiến của cán bộ, công chức chính quyền địa phương về hình
thức thu hồi đất NN
Bảng 3.9: Đánh giá của các hộ dân về trình tự, thủ tục thu hồi đất NN

92

Bảng 3.10: Kinh nghiệm của các hộ dân về tham gia khiếu nại, tố cáo thu
hồi đất NN tại địa phương

94

Bảng 3.11: Ý kiến của cán bộ, công chức chính quyền địa phương về lấy
ý kiến trong quá trình xây dựng chính sách, pháp luật về thu
hồi đất NN tại địa phương

95

Bảng 3.12: Kinh nghiệm của các hộ dân về tham gia góp ý về chính sách,
pháp luật thu hồi đất NN tại địa phương
Bảng 3.13: Kinh nghiệm của các hộ dân về tham gia góp ý xây dựng
bảng giá đất tại địa phương

95

Bảng 3.14: Ý kiến của các hộ dân về công khai kế hoạch thu hồi đất NN

97

93

96

tại địa phương
Bảng 3.15: Kinh nghiệm của các hộ dân về tham gia góp ý phương án bồi
thường, hỗ trợ thu hồi đất NN tại địa phương

vi

100

Bảng 3.16: Đánh giá của các hộ dân về mức giá bồi thường nhận được tại
địa phương
Bảng 3.17: Đánh giá của các hộ dân về kinh tế hộ gia đình sau khi bị thu
hồi đất NN
Bảng 3.18: Đánh giá của các hộ dân về tính hiệu lực khi bồi thường, hỗ
trợ cho người dân tại địa phương

102
104
105

Bảng 3.19: Đánh giá của các hộ dân về tiến độ chi trả bồi thường và hỗ
trợ tại địa phương

105

Bảng 3.20: Đánh giá của cán bộ, công chức chính quyền địa phương về
sự đáp ứng của nguồn lực tài chính, nhân sự thực hiện chính

109

sách, pháp luật thu hồi đất NN tại địa phương
Bảng 3.21: Đánh giá của cán bộ, công chức chính quyền địa phương về
hiệu quả sử dụng đất sau khi thu hồi đất NN tại địa phương
Bảng 3.22: Tổng hợp kết quả đánh giá theo các tiêu chí công tác quản lý
Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN trên địa bàn Hà Nội

vii

110
117


DANH MỤC CÁC ĐỒ THỊ VÀ SƠ ĐỒ

Đồ thị 3.1. Tổng số dự án thu hồi đất và tổng số dự án thu hồi đất NN
triển khai trên địa bàn Hà Nội giai đoạn 2015 - 2018
Đồ thị 3.2. Tổng số diện tích đất và tổng số diện tích đất NN triển
khai thu hồi trên địa bàn Hà Nội giai đoạn 2015 - 2018
Sơ đồ 3.3. Chức năng và nhiệm vụ của các cơ quan quản lý đất đai

78
78
111

cấp tỉnh trên địa bàn Hà Nội
Sơ đồ 3.4. Chức năng và nhiệm vụ của các cơ quan quản lý đất đai
cấp huyện trên địa bàn Hà Nội
Sơ đồ 3.5. Chức năng và nhiệm vụ của các cơ quan quản lý đất đai
cấp xã trên địa bàn Hà Nội
Đồ thị 3.6. Tỉ lệ khiếu nại về đất đai trên địa bàn Hà Nội

112

Đồ thị 3.7. Chỉ số công khai, minh bạch về quy hoạch/kế hoạch sử

88

106
84

dụng đất và giá đất bồi thường trên địa bàn Hà Nội
Đồ thị 3.8. Ý kiến của các hộ dân về nguyên nhân chậm tiến độ
GPMB
Đồ thị 3.9. Chỉ số đáp ứng kiến nghị của người dân trên địa bàn Hà
Nội

106

Đồ thị 3.10. Chỉ số trách nhiệm giải trình của các cơ quan Nhà nước
trên địa bàn Hà Nội giai đoạn 2016 - 2017
Đồ thị 3.11. Chỉ số hiệu quả tương tác với các cấp chính quyền trên

115

địa bàn Hà Nội giai đoạn 2011 - 2017

viii

108

116


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đến đầu thế kỷ XXI, cùng với sự phát triển mạnh mẽ của khoa học công
nghệ, quá trình công nghiệp hóa (CNH), hiện đại hóa (HĐH), và đô thị hóa (ĐTH)

diễn ra rộng khắp trên thế giới. Vấn đề sử dụng đất ở Việt Nam cũng chịu áp lực
của quá trình CNH, HĐH và ĐTH này. Theo đó, một phần ruộng đất của người dân
đã và đang được sử dụng làm đất sản xuất nông nghiệp (NN) được thu hồi để
chuyển sang các mục đích sử dụng khác như phục vụ an ninh - quốc phòng, hay xây
dựng kết cấu hạ tầng, giao thông, trụ sở cơ quan, hoặc các dự án phát triển công
nghiệp, dịch vụ, xây dựng khu công nghiệp (KCN), khu chế xuất (KCX), và phát
triển khu đô thị (KĐT) v.v. Từ sau khi mở rộng địa giới hành chính năm 2008, trên
địa bàn Hà Nội, bao gồm cả khu vực trung tâm thành phố và các vùng lân cận mới
được quy hoạch lên thành phố có diện tích đất NN bị thu hồi lớn. Theo báo cáo của
Bộ Tài nguyên và Môi trường (TN&MT), trong 05 năm từ 2012 đến 2016, trên địa
bàn Hà Nội, có tổng số 3.073 dự án tiến hành thu hồi đất, với tổng diện tích đất thu
hồi là hơn 8.462 ha, và là một trong những địa phương có diện tích đất thu hồi lớn
nhất cả nước [6]. Quá trình chuyển đổi đất NN sang đất đô thị và sử dụng cho các
hoạt động công nghiệp, dịch vụ và cơ sở hạ tầng giúp thúc đẩy quá trình chuyển
dịch cơ cấu kinh tế của địa phương trở nên tiến bộ hơn, góp phần phát triển kinh tế xã hội. Tuy nhiên quá trình này lại làm thu hẹp đáng kể diện tích đất NN và ảnh
hưởng đến một số lượng lớn người dân sống dựa chủ yếu vào sản xuất NN trên địa
bàn Hà Nội.
Để cho quá trình chuyển đổi này có thể diễn ra thuận lợi, Nhà nước đã ban
hành và thực hiện các chính sách hỗ trợ cho quá trình thu hồi đất NN. Hiến pháp
năm 2013 quy định “Nhà nước thu hồi đất do tổ chức cá nhân đang sử dụng trong
trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng an ninh; phát triển
kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng” [44]. Đây được coi là một trong
những công cụ cơ bản được Nhà nước sử dụng để quản lý đất đai, điều tiết quá trình
chuyển đổi mục đích sử dụng đất, phân bổ sử dụng tài nguyên đất hiệu quả hơn.
Tuy nhiên, việc thực hiện công tác thu hồi đất của các hộ gia đình nông dân đang
thể hiện nhiều bất cập trong thực tế.

1

Trên địa bàn Hà Nội, những bất cập đến chủ yếu từ những trường hợp thu
hồi đất NN để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia,
công cộng, bao gồm các dự án phát triển KĐT, khu dân cư nông thôn, chỉnh trang
đô thị; phát triển cụm công nghiệp, khu sản xuất chế biến; phát triển cơ sở hạ tầng,
giao thông; xây dựng các công trình công cộng. Những dự án này mặc dù phục vụ
cho lợi ích quốc gia, công cộng nhưng cũng đem lại cơ hội đầu tư kinh doanh bất
động sản sinh lời rất lớn do chênh lệch địa tô cho các chủ đầu tư. Vì vậy, các nhà
đầu tư luôn nhắm vào các khu đất “vàng” để lập dự án đầu tư thu lợi. Trong khi đó,
lợi ích của Nhà nước, đặc biệt lợi ích của người dân có đất bị thu hồi chưa được bảo
đảm tương xứng. Người dân bị thu hồi đất NN được Nhà nước bồi thường theo giá
đất thành phố ban hành rất thấp, nhất là đối với đất NN trong khu vực đô thị, khu
dân cư nông thôn. Tiền bồi thường đất NN cho người dân thường không đủ để nhận
chuyển nhượng diện tích đất NN tương tự hoặc không đủ để nhận chuyển nhượng
đất sản xuất kinh doanh phi NN để chuyển sang làm ngành nghề khác. Ngoài ra,
việc bảo đảm sinh kế, việc làm, và tạo điều kiện sống cho người dân sau khi thu hồi
đất cũng chưa được thực hiện tốt, khiến đời sống người dân gặp khó khăn. Trước
tình hình đó, vai trò của quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN là vô
cùng quan trọng.
Ở Việt Nam cũng như ở Hà Nội nói riêng, lâu nay, đã chú trọng đến nâng
cao năng lực quản lý Nhà nước về đất đai, và thu hồi đất, nhưng vẫn còn thể hiện
nhiều yếu kém về cả cơ sở khoa học và thực tiễn thực hiện. Chẳng hạn, nhận thức
và quan điểm về công tác quản lý còn đơn giản, coi đây hoàn toàn là việc của cơ
quan Nhà nước; không quan tâm đủ mức đến sự phản hồi từ xã hội, chưa có sự
tham gia của những đối tượng có liên quan; nội dung và cách thức quản lý chưa phù
hợp với yêu cầu thực tiễn; việc đánh giá kết quả của công tác quản lý chưa dựa trên
hệ thống tiêu chí đánh giá khoa học v.v. Vì vậy, nhiều chính sách được ban hành
còn chưa hợp lý; việc tổ chức thực hiện còn thiếu minh bạch, chưa tạo được đồng
thuận của người dân; nguồn lực về đất đai chưa được sử dụng thật hiệu quả, còn
tình trạng lãng phí; tham nhũng, tiêu cực, sai phạm xảy ra v.v. gây bất bình và khiếu
kiện, khiếu nại nhiều trong thời gian qua.

Trong bối cảnh này, nếu công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi
đất NN nếu không được thay đổi dễ dẫn đến sự thiếu tin tưởng, bức xúc của người
2


dân đối với Nhà nước. Điều này sẽ gây bất lợi về mặt chính trị và xã hội, gây khó
khăn cho Nhà nước trong quản lý kinh tế vĩ mô. Vì vậy đổi mới công tác quản lý
Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN là vô cùng cần thiết, nhằm điều tiết hợp lý
đất đai, phân phối lại các lợi ích từ đất, và đảm bảo hài hòa lợi ích của Nhà nước,
nhà đầu tư và đời sống của người dân sau khi thu hồi đất, góp phần phát triển kinh
tế và ổn định chính trị, xã hội.
Đổi mới công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN là vấn đề
khó khăn, cần phải dựa trên cơ sở lý thuyết khoa học, và có những giải pháp toàn
diện, đúng đắn. Từ những vấn đề lý luận và thực tiễn nêu trên, cần thiết phải nghiên
cứu và đánh giá công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN trên địa
bàn Hà Nội, xác định hướng đổi mới trong tương lai để công tác quản lý này đạt kết
quả cao hơn.
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án
Mục đích nghiên cứu của luận án được xác định là:
- Dựa trên việc hệ thống hóa cơ sở lý thuyết về quản lý Nhà nước trong quá
trình thu hồi đất NN, luận án tiến hành đánh giá thực trạng công tác quản lý Nhà
nước trong quá trình thu hồi đất NN trên địa bàn Hà Nội giai đoạn 2008 - 2018, chỉ
ra những thành công và hạn chế của công tác quản lý này. Từ đó, đề xuất giải pháp
đổi mới để khắc phục những mặt tiêu cực và phát huy những mặt tích cực của công
tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN trên địa bàn Hà Nội trong thời
gian tới.
Để đạt được mục đích trên, luận án đi thực hiện những nhiệm vụ sau:
- Tổng quan có chọn lọc khung lý thuyết về thu hồi đất NN và quản lý Nhà
nước trong quá trình thu hồi đất NN, bao gồm khái niệm, bản chất, nội dung,
phương pháp, các nhân tố tác động.

- Xây dựng hệ thống tiêu chí để đánh giá công tác quản lý Nhà nước trong
quá trình thu hồi đất NN.
- Phân tích, đánh giá thực trạng công tác quản lý Nhà nước trong quá trình
thu hồi đất NN trên địa bàn Hà Nội từ năm 2008 đến 2018. Làm rõ những thành
công, hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế của công tác quản lý này.

3


- Đề xuất giải pháp đổi mới công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu
hồi đất NN trên địa bàn Hà Nội trong những năm tiếp theo.
Câu hỏi nghiên cứu của luận án:
Câu hỏi nghiên cứu trọng tâm của luận án là:
- Công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN trên địa bàn Hà
Nội hiện nay như thế nào, đã đạt những thành công và còn những hạn chế gì?
- Giải pháp đổi mới công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất
NN trên địa bàn Hà Nội trong thời gian tới là gì?
Ngoài ra, luận án còn đặt ra một số câu hỏi nghiên cứu khác là:
- Các quan điểm, chủ thể và đối tượng tham gia, nội dung, phương pháp, các
nhân tố ảnh hưởng đến công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN là gì?
- Các tiêu chí đánh giá công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất
NN là gì?
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án
Đối tượng nghiên cứu của luận án:
Đối tượng nghiên cứu của luận án là công tác quản lý Nhà nước trong quá
trình thu hồi đất NN.
Phạm vi nghiên cứu của luận án:
- Phạm vi về nội dung: Luận án tìm hiểu về công tác quản lý Nhà nước trong
quá trình thu hồi đất NN, trong đó, công tác quản lý Nhà nước tập trung vào 03 nội
dung (xây dựng cơ sở pháp lý; tổ chức thực hiện; và kiểm tra, giám sát và giải quyết

khiếu nại), và quá trình thu hồi đất NN tập trung vào quá trình chuyển mục đích sử
dụng đất; và quá trình chuyển quyền sử dụng đất.
Ngoài ra, luận án chỉ tập trung nghiên cứu công tác quản lý Nhà nước đối với
các dự án thu hồi đất NN để chuyển sang sử dụng cho các mục đích phát triển kinh
tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng (bao gồm các dự án xây dựng các công
trình công cộng; phát triển cơ sở hạ tầng, giao thông; phát triển KĐT, khu dân cư
nông thôn, chỉnh trang đô thị; phát triển KCN, KCX v.v.) theo quy định tại Điều 62
- Luật Đất đai năm 2013 của Quốc hội Việt Nam. Các dự án thu hồi đất NN để
chuyển sang sử dụng cho mục đích an ninh - quốc phòng, hoặc thu hồi đất do vi
phạm pháp luật, do tự nguyện trả lại, do bất khả kháng không thuộc phạm vi
nghiên cứu của đề tài.

4


- Phạm vi về không gian: Nghiên cứu trên địa bàn Hà Nội từ sau khi mở rộng
địa giới hành chính vào năm 2008.
- Phạm vi về thời gian: Số liệu thứ cấp thu thập cho giai đoạn từ năm 2008
đến năm 2018; số liệu sơ cấp thu thập vào năm 2018; hướng đổi mới công tác quản
lý được đề xuất cho giai đoạn đến năm 2030.
4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận án
Khung phân tích của luận án

Các phương pháp thu thập và xử lý dữ liệu:
Luận án sử dụng hai nguồn số liệu:
- Số liệu thứ cấp được thu thập bao gồm các tài liệu, văn bản, ấn phẩm, công
trình nghiên cứu khoa học, báo cáo khoa học, kết quả điều tra trong nước và quốc
tế, tư liệu của các cơ quan hoạch định chính sách và quản lý (như Bộ TN&MT, Bộ
Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn (NN&PTNT), Sở TN&MT, Sở NN&PTNT
thành phố Hà Nội, Hội đồng nhân dân (HĐND), Ủy ban nhân dân (UBND) thành

5


phố Hà Nội, Tổng cục Thống kê, Cục Thống kê thành phố Hà Nội), tư liệu nghiên
cứu của các tổ chức quốc tế (như Ngân hàng Thế giới (WB), Tổ chức Nông nghiệp
và lương thực của Liên hợp quốc (FAO)), của các viện nghiên cứu, các trường đại
học, các tổ chức và cá nhân trong và ngoài nước về thu hồi đất NN và quản lý Nhà
nước trong quá trình thu hồi đất đất NN. Nguồn tư liệu thứ cấp giúp ích trong việc
tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án, hệ thống cơ sở lý
thuyết trong Chương 1 và Chương 2 của luận án. Đồng thời, nguồn số liệu thứ cấp
này cũng cung cấp căn cứ và bằng chứng thực hiện những phân tích và đánh giá
trong Chương 3 và Chương 4.
- Số liệu sơ cấp được thu thập bằng phương pháp điều tra xã hội học. Cuộc
điều tra được thực hiện vào thời điểm tháng 7 và tháng 8 năm 2018.
Để thực hiện điều tra xã hội học, luận án xây dựng các mẫu phiếu điều tra xã
hội học và tiến hành phỏng vấn trực tiếp đối với 02 nhóm đối tượng, bao gồm: (i)
hộ gia đình nông dân bị thu hồi đất NN tại những địa bàn có dự án thu hồi đất NN
lớn của Hà Nội, (ii) cán bộ, công chức chính quyền cấp xã tại những địa bàn này.
Mẫu phiếu điều tra được đính kèm trong phần Phụ lục của luận án.
Việc lấy mẫu và thực hiện điều tra phỏng vấn theo phương pháp chọn mẫu
phân tầng theo các đơn vị hành chính đến cấp xã có các dự án thu hồi đất NN, và
lấy mẫu ngẫu nhiên người trả lời. Cụ thể, luận án tiến hành khảo sát tại 04 đơn vị
hành chính cấp huyện - những nơi tập trung số lượng lớn các dự án thu hồi đất NN
trong những năm qua, đó là thị xã Sơn Tây, huyện Thạch Thất, huyện Chương Mỹ,
và huyện Phú Xuyên. Tại mỗi huyện, tiến hành khảo sát 02 xã (như vậy, có 08 đơn
vị hành chính cấp xã được lấy phiếu khảo sát và phỏng vấn). Tại mỗi xã, tiến hành
khảo sát 02 dự án (có tất cả 16 dự án thu hồi đất NN được khảo sát bao gồm: dự án
phục vụ xây dựng trường học; cải tạo, nâng cấp tỉnh lộ; di chuyển dân ra khỏi vùng
ô nhiễm môi trường; xây dựng KĐT; xây dựng KCN; xây dựng hạ tầng kỹ thuật
đấu giá quyền sử dụng đất).

Việc lấy mẫu trên cơ sở lấy mẫu ngẫu nhiên người trả lời, dựa trên tính dễ
tiếp cận của đối tượng, ở những nơi mà điều tra viên có nhiều khả năng gặp được
đối tượng điều tra - như tại nơi làm việc, tại các hộ gia đình, khu dân cư, tại các khu
vực chợ, đường phố, cửa hàng để xin thực hiện điều tra và phỏng vấn. Tổng số
phiếu điều tra được đối với hộ gia đình là 246 phiếu, và đối với cán bộ, công chức
6


chính quyền địa phương là 32 phiếu.
Sau khi được thu thập, các dữ liệu sơ cấp sẽ được xử lý và sử dụng làm căn
cứ, bằng chứng thực tiễn phục vụ cho phân tích thực trạng trong Chương 3, và đề
xuất giải pháp trong Chương 4 của luận án.
Các phương pháp sử dụng trong nghiên cứu luận án:
- Phương pháp nghiên cứu tại bàn. Đây là phương pháp nghiên cứu nguồn
thông tin thứ cấp về công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN và
các vấn đề có liên quan của các tác giả trong và ngoài nước. Phương pháp này được
sử dụng trong toàn bộ các chương của luận án, và tập trung nhiều nhất để chứng
minh được khoảng trống cần nghiên cứu cho đề tài luận án và xây dựng cơ sở lý
thuyết phục vụ cho quá trình phân tích và đánh giá.
- Phương pháp phân tích và tổng hợp. Phương pháp này được sử dụng để
đánh giá sâu sắc hơn từng khía cạnh khác nhau của quá trình thu hồi đất NN, quản
lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN; và tổng hợp để khái quát hóa các kết
quả từ việc phân tích để đưa ra những nhận định và đánh giá chung về quản lý Nhà
nước trong quá trình thu hồi đất NN. Phân tích và tổng hợp cũng được sử dụng để
đánh giá công tác quản lý Nhà nước, và tìm ra những thành công và hạn chế của
công tác quản lý này trong quá trình thu hồi đất NN trên địa bàn Hà Nội.
- Phương pháp thống kê mô tả. Thông tin định lượng thu thập được từ các
tài liệu thống kê và từ kết quả điều tra của luận án được nhập và xử lý và cho ra kết
quả dưới dạng các bảng biểu, đồ thị và sơ đồ để minh chứng cho các phân tích và
nhận định về công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN trên địa

bàn Hà Nội. Phương pháp này được sử dụng nhiều nhất ở phần phân tích thực
trạng và đề xuất giải pháp.
- Phương pháp hỏi ý kiến chuyên gia. Luận án sử dụng phương pháp này để
tiếp cận các tri thức và nghiên cứu của các nhà khoa học, các nhà quản lý về các
vấn đề liên quan đến quá trình thu hồi đất NN và quản lý Nhà nước trong quá trình
thu hồi này. Phương pháp này được áp dụng dưới hình thức trao đổi trực tiếp về các
vấn đề, được sử dụng để hỗ trợ xây dựng bộ tiêu chí đánh giá công tác quản lý Nhà
nước trong quá trình thu hồi đất NN, phân tích thực trạng, và các giải pháp đề xuất.
Mặc dù có sự trao đổi với các chuyên gia, nhưng nội dung và các kết luận của luận
án hoàn toàn thuộc về tác giả.
7


- Phương pháp phân tích cây vấn đề. Luận án sử dụng phương pháp phân
tích Cây vấn đề để phân tích các nhân tố tác động đến quá trình thu hồi đất NN.
Ngoài ra, phương pháp này còn được sử dụng để tìm ra những thành công, hạn chế
của công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất này trong thực tế trên địa
bàn Hà Nội.
5. Đóng góp mới về khoa học của luận án
- Luận án phân tích, chỉ rõ bản chất, mục đích, nội dung, và phương pháp
quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN để đảm bảo các mục tiêu phát
triển của Nhà nước, đảm bảo hài hòa về lợi ích giữa các nhóm liên quan đến quá
trình thu hồi đất NN.
- Luận án cũng làm rõ những yếu tố ảnh hưởng đến công tác quản lý này.
- Luận án đề xuất bộ tiêu chí đánh giá công tác quản lý Nhà nước trong quá
trình thu hồi đất NN.
- Luận án phân tích và đánh giá thực trạng của công tác quản lý Nhà nước
trong quá trình thu hồi đất NN trên địa bàn Hà Nội giai đoạn 2008 - 2018; làm rõ
những thành công, hạn chế và nguyên nhân hạn chế của công tác này.
- Luận án đưa ra quan điểm và giải pháp đổi mới công tác quản lý Nhà nước

theo nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội và yêu cầu quản lý Nhà nước trên địa bàn
Hà Nội đến năm 2030.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án
- Về lý luận:
Góp phần làm phong phú thêm cơ sở khoa học về quản lý Nhà nước trong
quá trình thu hồi đất NN, bao gồm các vấn đề lý luận về quá trình thu hồi đất NN và
quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN.
- Về thực tiễn:
Bộ tiêu chí đánh giá được xây dựng sẽ là tham khảo tốt cho các cơ quan
quản lý, các nhà khoa học, và giới chuyên môn sử dụng để đánh giá công tác quản
lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN tại các địa phương.
Bộ dữ liệu khảo sát sẽ là bằng chứng và cơ sở thực tiễn quan trọng cho các cơ
quan quản lý, các nhà khoa học và người dân tham khảo để hiểu rõ và đánh giá thực
8


trạng công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN trên địa bàn Hà Nội.
Những giải pháp tiếp tục đổi mới công tác quản lý Nhà nước trong quá trình
thu hồi đất NN trên địa bàn Hà Nội được đề xuất sẽ là gợi ý thiết thực đối với các
cơ quan quản lý Nhà nước trên địa bàn Hà Nội.
7. Cơ cấu của luận án
Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo, và phần Phụ
lục, luận án được bố cục thành bốn chương:
Chương 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu về quản lý Nhà nước trong quá
trình thu hồi đất nông nghiệp
Chương 2. Cơ sở lý luận và kinh nghiệm về quản lý Nhà nước trong quá
trình thu hồi đất nông nghiệp
Chương 3. Thực trạng quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất nông
nghiệp trên địa bàn Hà Nội
Chương 4. Quan điểm và giải pháp tiếp tục đổi mới công tác quản lý Nhà

nước trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp trên địa bàn Hà Nội.

9


CHƯƠNG 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
TRONG QUÁ TRÌNH THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP
1.1. Tổng quan các nghiên cứu ở nước ngoài về quản lý Nhà nước trong
quá trình thu hồi đất nông nghiệp
1.1.1. Các nghiên cứu về vai trò và nội hàm của quản lý Nhà nước trong
quá trình thu hồi đất nông nghiệp
Khi nghiên cứu về quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất NN, không
thể không nhắc tới lý thuyết địa tô. Lý thuyết này đã đưa ra quan điểm về nguồn
gốc giá cả ruộng đất, khẳng định vai trò và chỉ ra chức năng của Nhà nước trong
việc điều tiết các mối quan hệ và lợi ích về đất đai trong quá trình sử dụng và
chuyển đổi đất đai.
Cụ thể, năm 1776, Adam Smith, nhà kinh tế học thuộc trường phái kinh tế
học cổ điển, đã đưa ra quan điểm về địa tô, giải thích về lợi nhuận có được từ nguồn
tài nguyên đất, và tạo nền móng xây dựng lý thuyết kinh tế về đất đai. Trong tác
phẩm “Của cải của các dân tộc”, ông cho rằng đất đai là nguồn lực ổn định và lâu
dài, địa tô của đất công chính là nguồn thu chính cho chi tiêu công ở nhiều quốc gia
lớn. Do đó, đất đai được coi như là nguồn gốc đem lại sự giàu có của các dân tộc
[32]. Đến năm 1817, nhà kinh tế học David Ricardo, trong tác phẩm “Những
nguyên lý của kinh tế chính trị học và thuế khóa”, đã đưa ra hệ thống thuế về đất
đai, đây là nguồn thu thuận tiện, ổn định, lâu dài cho các quốc gia từ đất [57].
Tiếp tục kế thừa và phát triển lý thuyết địa tô là Karl Marx. Học thuyết “giá
trị thặng dư trong sản xuất NN” đã được ông phát triển dựa trên lý luận kinh tế về
địa tô của Adam Smith và David Ricardo. Trong bộ Tư bản (xuất bản lần đầu vào
năm 1867), Karl Marx khẳng định, đất đai tự nó không tạo ra giá trị, chính luồng thu

nhập từ đất mang lại giá trị cho đất đai [33]. Giá trị đất đai, về bản chất, là giá trị địa
tô tư bản hóa. Theo ông, có 03 loại địa tô tồn tại, trong đó mỗi loại có nguồn gốc và
vai trò riêng có của nó. Mỗi mảnh đất có giá trị cao hay thấp cũng như giá cả của
mỗi mảnh đất trên thị trường luôn luôn phụ thuộc và thay đổi theo sự thay đổi của
cả 03 loại địa tô này. (i) Địa tô chênh lệch I. Loại địa tô này có được nhờ vào những
điều kiện thuận lợi vốn có của đất đai như độ phì nhiêu màu mỡ, sự đồng bộ của hệ
10


thống hạ tầng, sự tiếp cận thuận lợi, và lợi thế về điều kiện vị trí. Do địa tô chênh
lệch I của những khu vực đất đai có vị trí và điều kiện thuận lợi cao hơn nên giá trị
đất đai tại vị trí đó cao hơn. Những yếu tố làm thay đổi giá trị địa tô chênh lệch I
thường do xã hội mang lại, bao gồm: sự cải tạo, xây dựng cơ sở hạ tầng, cải thiện
các điều kiện môi trường, phát triển các hoạt động kinh tế xã hội. (ii) Địa tô chênh
lệch II. Đây là lợi ích có được từ đất đai nhưng do người sử dụng biết cách đầu tư
sử dụng một cách hợp lý tạo ra. Do vậy, cùng một vị trí và điều kiện tương đồng,
những chủ đầu tư có kinh nghiệm, trình độ, và uy tín sẽ tạo ra luồng thu nhập từ đất
đai cao hơn, làm cho lại giá trị đất đai cao hơn. Chính địa tô chênh lệch II đã mang
lại giá trị cao hơn đó. (iii) Địa tô tuyệt đối. Mặc dù không tính đến sự khác nhau về
các yếu tố vị trí và điều kiện thuận lợi, không tính đến sự khác nhau về trình độ của
người sử dụng đất, bất cứ một mảnh đất nào, cũng có thể mang lại một luồng thu
nhập cao hơn so với các hoạt động không sử dụng đất. Địa tô tuyệt đối của đất đai
thể hiện qua luồng giá trị cao hơn đó. Vai trò đóng góp của đất đai làm gia tăng lợi
nhuận cho mỗi hoạt động kinh tế xã hội thể hiện địa tô tuyệt đối. Địa tô tuyệt đối
không phụ thuộc vào điều kiện vị trí đất đai cũng như trình độ của người sử dụng,
mà tùy thuộc vào vai trò của đất đai trong mỗi hoạt động kinh tế xã hội.
Nhà nước với tư cách là chủ thể quản lý, thực hiện chức năng quản lý của
mình trong quá trình sử dụng và chuyển đổi đất đai thông qua việc điều tiết và phân
phối các loại địa tô này. Theo Karl Marx, lợi ích mang lại từ địa tô chênh lệch I phải
được phân phối chung cho xã hội, mà Nhà nước là đại diện. Nhà nước có chức năng

điều tiết và phân phối địa tô chênh lệch I, tạo ra sự công bằng, bình đẳng về lợi ích
giữa những người sử dụng đất có điều kiện, vị trí khác nhau. Tương tự, về nguyên
tắc, địa tô chênh lệch II sẽ thuộc về người tạo ra nó - là người sử dụng đất. Nhà
nước cần thiết ban hành chính sách phân phối địa tô chênh lệch II để khuyến khích
người sử dụng sử dụng đất hợp lý và có hiệu quả hơn. Cuối cùng, địa tô tuyệt đối
trong mỗi hoạt động kinh tế - xã hội khác nhau sẽ khác nhau và thay đổi khi Nhà
nước cho phép thay đổi mục đích sử dụng đất. Do đất đai có giới hạn về diện tích bề
mặt cũng như giới hạn về quỹ đất dành cho mỗi mục đích sử dụng, nên địa tô tuyệt
đối có tác dụng hạn chế sự gia tăng quy mô sử dụng đất và thuộc về người có quyền
quyết định mục đích sử dụng đất.
11


Như vậy, Nhà nước sẽ đóng vai trò quan trọng, và với vai trò là chủ thể quản
lý, thực hiện chức năng điều tiết của mình thông qua việc ban hành và thực thi các
chính sách cũng như các công cụ khác nhằm phân phối địa tô trong quá trình sử
dụng và chuyển đổi đất đai.
Trong quá trình phát triển kinh tế thế giới, kinh nghiệm các nước cho thấy
rằng ĐTH và tăng trưởng kinh tế nhanh luôn đi cùng với việc chuyển đổi đất đai từ
khu vực NN sang công nghiệp, cơ sở hạ tầng và nhà để ở. Mặc dù thu hồi đất NN
để chuyển sang mục đích khác là quá trình tất yếu, và đặc biệt, đối với nhiều nước
đang phát triển, đây được coi giống như là một trong những cách tiếp cận để loại
bỏ đói nghèo nông thôn; thì vẫn có hai luồng quan điểm ủng hộ và phản đối quá
trình chuyển đổi này. Trong đó, vai trò và nội hàm của công tác quản lý Nhà nước
cũng được thể hiện khác nhau đối với hai luồng tư tưởng này.
Theo quan điểm những nhà ủng hộ nông thôn và phản đối việc thu hồi đất
NN để chuyển sang mục đích khác, việc chuyển đổi này có tác động tiêu cực tới
nông dân như việc làm và thu nhập, và và tác động tiêu cực tới an ninh lương thực
của cộng đồng. Các tác giả ủng hộ quan điểm này cho rằng, Nhà nước, lúc này cần
thực hiện chức năng định hướng để nền kinh tế phát triển theo đúng hướng, tránh

những tác động tiêu cực gây ra; và giải quyết những bất cập trong quá trình chuyển
đổi đất đai. Quan điểm này được thấy trong các tác phẩm của các tác giả của Trung
Quốc và Ấn Độ - những quốc gia có bối cảnh ĐTH nhanh. Như Ballabh P.
Acharya, năm 2010, với bài viết “Policy of Land Acquisition and Development:
Analysis of an Indian Experience”; Nelson Chan, năm 2003, với bài viết “Land
Acquisition Compensation in China – Problems & Answers”; hay Chen Jie, năm
2007, với bài viết “Rapid urbanization in China: A real challenge to soil protection
and food security” [76], [77], [86].
Ngược lại, nhóm các nhà ủng hộ sự phát triển đô thị, thì chỉ ra rằng quá
trình thu hồi đất NN để chuyển sang mục đích khác có thể mang tới những tác
động tiêu cực về việc làm NN và thiếu hụt lương thực, nhưng bằng cách cải tiến
công nghệ, thâm canh sản xuất NN và tạo ra việc làm mới trong khu vực phi NN
thì có thể được bù đắp được những tác động tiêu cực trên. Các tác giả theo quan
điểm này nhấn mạnh đến nội dung quản lý của Nhà nước là ban hành và thực hiện
12


các chính sách phân phối đất, hỗ trợ, tạo điều kiện cho quá trình thu hồi đất NN và
chuyển dịch đất đai diễn ra thuận lợi, và phân phối lợi ích từ đất sao cho hợp lý giữa
các chủ thể trong quá trình chuyển đổi đất đai. Nhà nước thực hiện việc điều tiết
phần giá trị đất đai tăng lên do sự thay đổi mục đích sử dụng đất trong quá trình
chuyển đổi đất NN sang sử dụng cho mục đích khác sẽ tạo nên sự bình đẳng, công
bằng về lợi ích của những người sử dụng đất khác nhau khi điều kiện đất đai thay
đổi. Quan điểm này được thể hiện bởi Benedict J Tria Kerkvlite, trong bài viết
“Agricultural land in Vietnam: markets tempered by family, community and
socialist practices”, năm 2005; Xiang zheng Denga, Jikun Huang, Scott Rozelle,
Emi Uchida, năm 2006, với bài viết “Cultivated land conversion and potential
agricultural productivity in China”; hay Jonathan Rigg, “Land, farming, livelihoods,
and poverty: Rethinking the links in the rural South”, năm 2006 [78], [89], [93].
1.1.2. Các nghiên cứu về cách thức và thực tiễn quản lý Nhà nước trong quá

trình thu hồi đất nông nghiệp
Trước tiên phải nhắc tới quan điểm của Karl Marx về cách thức Nhà nước
điều tiết và quản lý đất đai khi nghiên cứu về bản chất của địa tô. Ông cho rằng Nhà
nước cần loại bỏ chế độ sở hữu tư nhân về đất đai, có như vậy mới loại bỏ được địa
tô tuyệt đối, và giảm chi phí cho người sử dụng đất [33]. Chỉ cần pháp luật chấp
nhận chế độ sở hữu Nhà nước hoặc sở hữu toàn dân về đất đai là loại bỏ được chế
độ sở hữu tư nhân về đất đai. Tất cả các nước thuộc khối xã hội chủ nghĩa trước đây
đều xây dựng pháp luật trên nguyên tắc của chế độ sở hữu Nhà nước hoặc toàn dân
về đất đai. Theo họ, trong quá trình chuyển đổi đất đai, chế độ sở hữu toàn dân về
đất đai chính là cơ sở pháp lý để Nhà nước thực hiện cơ chế thu hồi đất bắt buộc.
Trong những nghiên cứu gần đây, quan điểm và thực tiễn quản lý Nhà nước
để giải quyết lợi ích và quan hệ đất đai trong quá trình thu hồi đất NN trên thế giới,
đã được nhiều tác giả mô tả. Ngân hàng Thế giới - World Bank (WB) và Tổ chức
Lương thực và Nông nghiệp của Liên hợp quốc - Food and Agriculture
Organization of the United Nations (FAO) đã đưa ra quan điểm về quản trị Nhà
nước tốt về đất đai và thu hồi đất NN. Theo quan điểm của WB và FAO, quản trị
Nhà nước tốt về đất đai, trong đó có quá trình thu hồi đất NN, gắn với việc ra quyết
định minh bạch và có sự tham gia của nhiều bên liên quan, quy tắc của pháp luật
được áp dụng công bằng cho tất cả các chủ thể và đối tượng liên quan, và hầu hết
13


các tranh chấp được giải quyết trước khi chúng biến thành xung đột. Ngoài hệ quả
tích cực làm giảm tham nhũng và hối lộ, quản trị Nhà nước tốt về đất đai và thu hồi
đất NN còn quan trọng như là một điều kiện tiên quyết cho phát triển kinh tế bền
vững. Quan điểm này được thể hiện trong các tác phẩm “Compulsory acquisition of
land and compensation”, của FAO, năm 2008, và “Governance - the World Bank’s
experience”, của WB, năm 1996 [82], [97].
Nhu cầu thực tiễn về quản trị Nhà nước tốt đối với thu hồi đất NN được thể
hiện ở hầu hết các nước đang phát triển - nơi mà quá trình chuyển đổi đất đai đang

diễn ra mạnh mẽ. Ở những quốc gia này, với áp lực dân số tăng và quá trình phát
triển kinh tế làm tăng nhu cầu thu hồi đất NN để phục vụ phát triển công nghiệp và
đô thị. Trong quá trình chuyển đổi này, điều quan trọng là phải xác định và bảo vệ
các quyền đối với đất đai của các nhóm đối tượng khác nhau như một điều kiện
tiên quyết cho sự chia sẻ các lợi ích của phát triển kinh tế. Tầm quan trọng của
quản trị Nhà nước tốt đối với đất đai và thu hồi đất NN ngày càng được đề cao ở
nhiều quốc gia khác nhau. Deininger Klaus đã đưa ra những cách thức mà Nhà
nước các nước đang phát triển có thể điều tiết tốt hơn các quan hệ đất đai ở nông
thôn đối với đất NN và thu hồi đất NN chuyển sang mục đích khác, trong nghiên
cứu “Land policies for growth and poverty reduction”, A World Bank policy
research report [88]. Hay Liên minh châu Phi, năm 2009, đã đưa ra hướng dẫn về
hoạch định chính sách đất đai ở Châu Phi, bao gồm các tiêu chí cụ thể để đánh giá
và đo lường công tác quản lý đất đai, trong đó có thu hồi đất, của các nước theo
quan điểm quản trị Nhà nước tốt [97]. Bên cạnh đó, ngày càng có nhiều quốc gia
triển khai các chương trình để cải thiện quyền sử dụng đất của nông dân, thường
với sự hỗ trợ đáng kể của Các tổ chức song phương. Chẳng hạn, FAO, hợp tác với
các tổ chức khác của Liên hợp quốc - United Nations (UN), triển khai một chương
trình trên phạm vi rộng, tư vấn, đưa ra tập hợp các hướng dẫn về quản trị Nhà nước
tốt về đất đai và tài nguyên thiên nhiên. Năm 2008, FAO đã đưa ra nghiên cứu
“Good governance and natural resources tenure in South East Asia region” [81].
Đây là tài liệu hữu ích giới thiệu tổng quan về hoạt động và cách thức quản trị Nhà
nước tốt về đất đai, trong đó có thu hồi đất NN, của các nước trong khu vực Đông
Nam Á (như Thái Lan, Malayxia, Indonexia, Philipin, Lào, Việt Nam và các nước
14


khác). Đặc biệt, tài liệu so sánh hệ thống chính sách, pháp luật và biện pháp thực thi
chính sách và pháp luật đất đai, và thu hồi đất ở các nước trong khu vực này, trong
đó có Việt Nam.
Trong các nghiên cứu gần đây còn chứng kiến một số quan điểm về cách

thức quản lý Nhà nước theo hướng thị trường để điều tiết quá trình thu hồi đất NN.
Chẳng hạn quan điểm về cơ chế chia sẻ lợi ích đã được thực hiện thành công ở cả
những quốc gia đang phát triển và những quốc gia phát triển. Nội dung của mô hình
này được chia sẻ trong một số bài viết về quá trình thu hồi đất ở Trung Quốc của
Chengri Ding, năm 2007, với tác phẩm “Policy and praxis of land acquisition in
China”; Nelson Chan, năm 2003, với bài viết “Land Acquisition Compensation in
China - Problems & Answers”; Benjamin van Rooij, năm 2007, với bài viết “The
return of the landlord: Chinese land acquisition conflicts as allustrated by peri-urban
Kunming” [77], [79], [95]. Các tác phẩm này đã cung cấp bức tranh tổng thể về
thực trạng thu hồi đất ở Trung Quốc trước và sau thời kì cải cách ruộng đất, cùng
với đánh giá kết quả thực thi và tác động của chính sách này. Các bài viết khẳng
định thu hồi đất là phương tiện chủ yếu được sử dụng bởi chính phủ để đáp ứng nhu
cầu đất tăng do sự phát triển kinh tế và đô thị nhanh chóng ở Trung Quốc. Các bài
viết có đề cập đến cơ chế chia sẻ lợi ích khi thu hồi đất NN để thực hiện tốt chính
sách thu hồi đất NN và giảm thiểu những căng thẳng và xung đột diễn ra trong quá
trình này. Tương tự là các bài viết của tác giả Maitreesh Ghatak và Dilip
Mookherjee, năm 2014, “Land acquisition for industrialization and compensation of
displaced farmers”; Viện thống kê Ấn Độ, năm 2013, với tác phẩm “Land
acquisition:

Political

intervention,

fragmentation

and

voice

Prabal

Roy

Chowdhury”; Naidoo và cộng sự, năm 2014, với bài viết “Integrating economic
costs into conservation planning”, [83], [85], [91]. Các bài viết này đã đề cập và
chia sẻ những cách thức thu hồi đất của nhiều quốc gia như Trung Quốc, Ấn Độ,
Hàn Quốc, Australia trong đó khẳng định ngoài việc bồi thường thiệt hại về đất, tài
sản gắn liền với đất cho những người dân trực tiếp bị thiệt hại, Nhà nước cần thiết
thiết lập mô trường và điều kiện thuận lợi để các bên liên quan chia sẻ lợi ích lâu
dài khác.

15


Bên cạnh đó còn có cơ chế góp đất cũng đã được nghiên cứu và áp dụng
rộng rãi ở nhiều nước châu Á Thái Bình Dương. Một số tác giả đề cập đến mô hình
này như Davis Junior, năm 2006, với bài viết “Rural non-farm livelihoods in
transition economies: emerging issues and policies”; và Benjamin Van và Rooij,
năm 2007, với bài viết “The return of the landlord: Chinese land acquisition
conflicts as allustrated by peri-urban Kunming” [87]; [94]. Các nghiên cứu này đã
rút ra những bài học từ những kinh nghiệm của các quốc gia và các chương trình
của WB về thu hồi đất NN vì lợi ích của xã hội như Hàn Quốc, Trung Quốc. Các
công trình nghiên cứu này đã mô tả về kỹ thuật góp đất, trong đó nhấn mạnh đến
vai trò của Nhà nước trong việc tạo cơ chế để các bên liên quan thực hiện quyền lợi
và trách nhiệm của mình trong quá trình thực hiện cơ chế này.
Ngoài ra cơ chế phát triển quyền phát triển có thể chuyển nhượng được cũng
là một gợi ý để Nhà nước giải quyết mối quan hệ về lợi ích khi tiến hành thu hồi đất
NN. Quan điểm về quyền phát triển có thể chuyển nhượng được đã được đưa ra lần
đầu tiên tại Hoa Kỳ nhằm mục đích để Nhà nước có đất từ các chủ sở hữu đất tư

nhân chuyển sang sử dụng làm các khu vực cần phải bảo vệ vì mục đích môi
trường, tức là Nhà nước giành đất để phục vụ mục đích hoàn toàn không vì lợi
nhuận kinh doanh. Sau đó, mô hình này cũng đã được chính quyền một số thành
phố lớn ở Ấn Độ áp dụng để thu lại đất thuộc sở hữu tư nhân chuyển sang sử dụng
cho các công trình công cộng không vì mục đích lợi nhuận. Các tác giả đã đề cập
đến mô hình này là Ashwin Mahalingam và Aditi Vyas, năm 2011, với bài viết
“Comparative Evaluation of Land Acquisition and Compensation Processes across
the World”; và Ballabh Prasad Acharya, năm 2010, với bài viết “Policy of Land
Acquisition and Development: Analysis of an Indian Experience”, [76], [90]. Các
bài viết này đã thảo luận về quá trình thu hồi đất ở Ấn Độ, Hoa Kỳ và một số quốc
gia trên thế giới, và nhắc tới mô hình Nhà nước tạo cơ chế thực hiện quyền phát
triển có thể chuyển nhượng được, cho phép xây dựng một thị trường chuyển
nhượng các giấy phép xây dựng nhà trên một vị trí đất khác của mình tại phần đất
còn lại sau khi đã bị thu hồi một phần hoặc xây dựng nhà trên một vị trí đất khác
của mình tại nơi có nhu cầu xây dựng.

16


1.2. Tổng quan các nghiên cứu ở trong nước về quản lý Nhà nước trong
quá trình thu hồi đất nông nghiệp
1.2.1. Các nghiên cứu về vai trò và nội hàm của quản lý Nhà nước trong
quá trình thu hồi đất nông nghiệp
Tại Việt Nam, chính sách chuyển đổi đất đai đã được thực hiện như một phần
của chính sách đổi mới kinh tế. Các tác giả như Nguyễn Đình Bồng, năm 2014, với
ấn phẩm “Mô hình quản lý đất đai hiện đại ở các nước và kinh nghiệm cho Việt
Nam”; Nguyễn Đình Kháng, năm 2008, với ấn phẩm “Cơ sở lý luận và thực tiễn
tiếp tục hoàn thiện chính sách đất đai ở Việt Nam hiện nay”; Trương Hữu Quýnh,
năm 2000, với ấn phẩm “Kinh tế và chính sách đất đai ở Việt Nam”; và Nguyễn
Văn Sửu, năm 2010, với ấn phẩm “Đổi mới chính sách đất đai ở Việt Nam: Từ lý

luận đến thực tiễn” đều khẳng định vấn đề ruộng đất không chỉ là vấn đề kinh tế mà
còn thuộc loại vấn đề chính trị và tác động đến sự phát triển kinh tế - xã hội của các
nước trên thế giới, đặc biệt là những quốc gia đang phát triển. Trong đó, các tác giả
đề cập đến quá trình chuyển đổi và thu hồi đất NN như một quá trình tất yếu của sự
phát triển đất nước [9], [34], [48], [50]. Trong quá trình này, nội dung của quản lý
Nhà nước bao gồm việc ban hành và thực hiện các chính sách để điều tiết đất đai.
Đây là những chính sách có tầm quan trọng thiết yếu đối với tăng trưởng bền vững,
quản trị quốc gia hiệu quả, tạo phúc lợi và các cơ hội kinh tế mở ra cho cả người
dân nông thôn và thành thị, đặc biệt là người nghèo.
Tiếp tục khẳng định vai trò và chỉ ra nội hàm của Nhà nước trong quá trình
chuyển đổi đất đai là Sally P.Marsh, T. Gordon MacAulay và Phạm Văn Hùng, năm
2007, với ấn phẩm “Phát triển NN và chính sách đất đai ở Việt Nam”; nghiên cứu của
WB, năm 2008, “Đất đai trong thời kỳ chuyển đổi - Cải cách và nghèo đói ở nông thôn
Việt Nam” [38], [49]. Đây là những nghiên cứu của các chuyên gia về những thay đổi
kinh tế nhanh chóng đã và đang diễn ra trong đời sống nông thôn Việt Nam theo quan
điểm thị trường thuần túy. Quá trình chuyển đổi đất đai đã tác động lớn đến đến sinh kế
và đời sống của những hộ gia đình nông thôn, đặc biệt là người nghèo nông thôn, vì
vậy vai trò của quản lý của Nhà nước là rất quan trọng. Nội dung chính của các cuốn
sách đề cập đến những thay đổi về chức năng của Nhà nước trong công tác quản lý bao

17