Hoàn thiện công tác phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh đồng nai đến năm 2025

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan bản luận văn là công trình nghiên cứu khoa học, độc lập của
tôi. Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực và có nguồn gốc rõ ràng.
Tác giả luận văn

Quách Ngọc Lan


MỤC LỤC
TRANG PHỤ BÌA
LỜI CAM ĐOAN
MỤC LỤC
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
DANH DANH MỤC HÌNH, BẢNG BIỂU
MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1
Chương 1: LÝ LUẬN CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHÂN CẤP
QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC...................................................................6
1.1. Lý luận chung về ngân sách nhà nước .........................................................6
1.1.1. Khái niệm về ngân sách nhà nước...........................................................6
1.1.2. Đặc điểm của ngân sách nhà nước..........................................................6
1.1.3. Chức năng và vai trò của ngân sách nhà nước ......................................7
1.1.4. Những nguyên tắc cơ bản trong quản lý ngân sách nhà nước ..............9
1.1.5. Hệ thống ngân sách nhà nước .................................................................9
1.2. Lý luận chung về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước .........................12
1.2.1. Khái niệm về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ...........................12
1.2.2. Sự cần thiết phải phân cấp quản lý NSNN............................................13
1.2.3. Nhân tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý ngân sách nhà nước .........15
1.2.4. Quan điểm của Đảng cộng sản và Nhà nước Việt Nam về phân cấp
quản lý NSNN ...................................................................................................16
1.2.5. Mục tiêu của phân cấp quản lý NSNN ..................................................18
1.2.6. Vai trò của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ..............................19

1.2.7. Nguyên tắc cơ bản trong phân cấp quản lý NSNN ...............................19
1.2.8. Nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước .................................22


1.3. Khái quát về phân cấp quản lý NSNN của Việt Nam từ khi có luật NSNN
năm 2002 đến nay ................................................................................................24
1.3.1. Tình hình phân cấp quản lý ngân sách nhà nước của Việt Nam ........24
1.3.2. Kết quả đạt được và hạn chế của phân cấp quản lý NSNN Việt Nam .26
1.4. Kinh nghiệm về phân cấp quản lý NSNN của một số quốc gia trên thế giới
...............................................................................................................................29
1.4.1. Phân cấp quản lý NSNN cụ thể ở một số nước trên thế giới................29
1.4.2. Kinh nghiệm phân cấp quản lý NSNN ở một số nước trên thế giới ....30
Chương 2: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NSNN TRÊN ĐỊA BÀN
TỈNH ĐỒNG NAI TỪ KHI CÓ LUẬT NSNN NĂM 2002 ĐẾN NAY ..............33
2.1. Nhân tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Đồng
Nai .........................................................................................................................33
2.1.1. Về vị trí địa lý và đặc điểm tự nhiên .......................................................33
2.1.2. Về tình hình kinh tế - xã hội ..................................................................34
2.1.3. Về trình độ quản lý hành chính - kinh tế - xã hội của các cấp chính
quyền: ................................................................................................................36
2.2. Thực trạng phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Đồng Nai từ khi có
luật NSNN năm 2002 ...........................................................................................38
2.2.1. Phân cấp về quyền lực ............................................................................38
2.2.1.1. Ban hành các văn bản về chế độ, chính sách của địa phương .........38
2.2.1.2. Về tổ chức bộ máy làm công tác quản lý NSNN trên địa bàn ...........39
2.2.1.3. Về sự lãnh đạo của Đảng và tính chủ động của HĐND cấp tỉnh .....41
2.2.1.4. Về công tác thanh, kiểm tra và giám sát cộng đồng .........................43
2.2.1.5. Về hoạt động kiểm toán nhà nước ....................................................43
2.2.2. Phân cấp về mặt vật chất ........................................................................44
2.2.2.1 Nội dung cơ bản trong phân cấp quản lý NSNN cho từng cấp ngân

sách trong tỉnh Đồng Nai từ khi có Luật NSNN năm 2002 đến nay ..............44
2.2.2.2 Kết quả thực hiện phân cấp quản lý thu – chi NSNN ........................49


2.2.2.3 Đánh giá việc thực hiện phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh
Đồng Nai từ khi có luật NSNN năm 2002 ......................................................57
2.2.3. Phân cấp về quản lý chu trình ngân sách .............................................65
2.2.4. Vấn đề đặt ra ...........................................................................................65
Chương 3: GIẢI PHÁP CƠ BẢN HOÀN THIỆN CÔNG TÁC PHÂN CẤP
QUẢN LÝ NSNN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH ĐỒNG NAI ĐẾN NĂM 2025 ........68
3.1. Quan điểm, mục tiêu phát triển KT - XH của Đảng và nhà nước tỉnh
Đồng Nai đến năm 2025 ..........................................................................................68
3.1.1. Quan điểm phát triển ..............................................................................68
3.1.2. Mục tiêu tổng quát ..................................................................................69
3.1.3. Các chỉ tiêu..............................................................................................69
3.2. Quan điểm, mục tiêu về hoàn thiện cơ chế phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ
chi ngân sách trên địa bàn tỉnh Đồng Nai .........................................................70
3.2.1. Mục tiêu ...................................................................................................70
3.2.2. Quan điểm ...............................................................................................71
3.3. Một số giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh
Đồng Nai đến năm 2025 ......................................................................................72
3.3.1. Giải pháp về phân cấp quyền lực ...........................................................72
3.3.1.1. Về ban hành các chế độ, chính sách của địa phương: .....................72
3.3.1.2. Về tăng cường vai trò lãnh đạo của các cấp ủy Đảng: ....................73
3.3.1.3. Về hoàn thiện tổ chức bộ máy làm công tác quản lý tài chính trên địa
bàn: ................................................................................................................73
3.3.1.4. Về nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND: ..................................74
3.3.1.5. Về nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước: ..........................................74
3.3.1.6. Về tăng cường kiểm tra, giám sát .....................................................74
3.3.1.7. Về đổi mới và nâng cao chất lượng kiểm toán .................................75

3.3.2. Giải pháp về phân cấp vật chất ..............................................................75


3.3.2.1. Giải pháp đối với một số tồn tại vướng mắc về Luật NSNN năm 2002
kéo dài đến nay ..............................................................................................77
3.3.2.2. Giải pháp về phân cấp nguồn thu giữa các cấp NS tỉnh Đồng Nai
những năm tiếp theo. ......................................................................................77
3.3.2.3. Giải pháp về phân cấp nhiệm vụ chi giữa các cấp NS tỉnh Đồng Nai
những năm tiếp theo. ......................................................................................81
3.3.3. Giải pháp về phân cấp quản lý chu trình ngân sách ............................82
3.4. Kiến nghị .......................................................................................................83
3.4.1. Đối với chính quyền Trung ương ..........................................................83
3.4.1.1. Đề xuất và kiến nghị đối với một số tồn tại vướng mắc về Luật NSNN
năm 2002 kéo dài đến nay..............................................................................83
3.4.1.2. Đề xuất kiến nghị về tăng cường quản lý thu, chi ngân sách trên địa
bàn tỉnh Đồng Nai ..........................................................................................84
3.4.2. Đối với chính quyền Địa phương ..........................................................85
KẾT LUẬN ..........................................................................................................88
TÀI LIỆU THAM KHẢO
PHỤ LỤC


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
NSNN

Ngân sách nhà nước

NSĐP

Ngân sách địa phương

NSTW

Ngân sách trung ương

HĐND

Hội đồng nhân dân

TW

Trung ương

ĐP

Địa phương

CHXHCN

Cộng hòa xã hội chủ nghĩa

SHNN

Sở hửu nhà nước

BHYT

Bảo hiểm y tế

BHXH

Bảo hiểm xã hội

XDCB

Xây dựng cơ bản

GTGT

Giá trị gia tăng

DN

Doanh nghiệp

DNNN

Doanh nghiệp nhà nước

ĐTNN

Đầu tư nước ngoài

VBQPPL

Văn bản quy phạm pháp luật

XSKT

Xổ số kiến thiết

KLND

Kiểm lâm nhân dân


DANH MỤC HÌNH, BẢNG BIỂU
Hình 1.1

Bảng 2.1

Sơ đồ hệ thống ngân sách nhà nước
Tổng sản phẩm trong tỉnh Đồng Nai theo giá hiện hành phân
theo lĩnh vực kinh tế

11

35

Bảng 2.2

Các tổ chức sản xuất, kinh doanh trên địa bàn tỉnh Đồng Nai

35

Bảng 2.3

Các đơn vị hành chính trên địa bàn tỉnh Đồng Nai năm 2014

43

Hình 2.1

Sơ đồ về tổ chức bộ máy làm công tác quản lý NSNN trên địa
bàn tỉnh Đồng Nai

40

Bảng 2.4

Tổng hợp thu NSNN tỉnh Đồng Nai

49

Bảng 2.5

Tỷ trọng thu NSĐP các cấp trong tổng thu NSĐP

49

Bảng 2.6

Tổng hợp chi ngân sách địa phương

50

Bảng 2.7

Tỷ trọng chi NSĐP các cấp trong tổng chi NSĐP

51

Bảng 2.8

Tổng hợp thu ngân sách nhà nước

51

Bảng 2.9

Tỷ trọng thu NSĐP các cấp trong tổng thu NSĐP

52

Bảng 2.10 Tổng hợp chi ngân sách địa phương

53

Bảng 2.11 Tỷ trọng chi ngân sách các cấp trong tổng chi NSĐP

53

Bảng 2.12 Tổng hợp thu ngân sách nhà nước

54

Bảng 2.13 Tỷ trọng thu NSĐP các cấp trong tổng thu NSĐP

55

Bảng 2.14. Tổng hợp chi ngân sách địa phương

56

Bảng 2.15 Tỷ trọng chi ngân sách các cấp trong tổng chi NSĐP

56


1

MỞ ĐẦU
1. Sự cần thiết của việc chọn chủ đề nghiên cứu
Trong quản lý, điều hành NSNN việc phân cấp ngân sách là nhiệm vụ quan
trọng nhằm quản lý thống nhất hệ thống NSNN qua việc phân công trách nhiệm gắn
với quyền hạn, phân cấp quản lý giữa các ngành, các cấp trong việc thực hiện thu, chi
ngân sách nhà nước phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội.
Phân cấp NSNN là yêu cầu khách quan, bởi mỗi quốc gia đều có những đặc
thù khác nhau, bên cạnh đó, nó là giải pháp quan trọng vừa khai thác nguồn thu, vừa
sử dụng tiết kiệm, hiệu quả các nguồn lực tài chính, ngân sách của nhà nước, mặt
khác vừa tạo quyền tự chủ cho các cấp chính quyền ĐP.
Đồng Nai là tỉnh nằm trong vùng kinh tế trọng điểm phía Nam, trong những
năm gần đây, có tốc độ phát triển công nghiệp hóa - hiện đại hóa khá cao, nền kinh tế
của tỉnh phát triển theo hướng tăng trưởng bền vững. Đạt được kết quả trên, có sự
đóng góp quan trọng của việc điều hành, quản lý ngân sách, việc thực hiện phân cấp
quản lý NSNN gắn nhiệm vụ thu với yêu cầu phát triển cơ cấu kinh tế xã hội, từ đó,
giúp Đồng Nai luôn có số thu NSNN năm sau cao hơn năm trước và là một trong sáu
ĐP có đóng góp số thu về NSTW cao trên cả nước.
Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện, phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh
Đồng Nai vẫn còn một số hạn chế: Một số quy định của Luật Ngân sách chưa phù hợp

với tình hình thực tế của ĐP, như: tỷ lệ điều tiết ngân sách cho ĐP giảm dần theo từng
giai đoạn làm nhu cầu chi bị thiếu hụt; chưa có quy định bổ sung nguồn cho ngân sách
cấp dưới khi bị thiếu hụt; thu xuất nhập khẩu điều tiết về TW 100% nên chính quyền
ĐP chưa xem trọng nguồn thu này; nhiều chính sách phát sinh từ TW nhưng NSĐP
phải đảm bảo kinh phí thực hiện. Bên cạnh đó, thu NSNN trên địa bàn cao nhưng tỷ lệ
điều tiết về NSĐP còn hạn chế; dịch vụ ngoài quốc doanh Tỉnh chưa phân cấp mạnh
nguồn thu cho cấp huyện; nhiệm vụ đầu tư xây dựng tuy được phân cấp mạnh nhưng
cấp huyện khó khăn trong cân đối nguồn thực hiện vì có 10/11 đơn vị cấp huyện còn
được hỗ trợ cân đối từ ngân sách cấp tỉnh… Những hạn chế trên cần thiết phải nghiên
cứu nhằm làm sáng tỏ lý luận cũng như thực tiễn của phân cấp quản lý NSNN.
Vì vậy, việc chọn đề tài “Hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trên


2

địa bàn tỉnh Đồng Nai đến năm 2025” nghiên cứu nhằm chỉ ra những mặt hạn chế
cùng với nguyên nhân của nó, đề xuất số giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện phân cấp
quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Đồng Nai đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế xã hội
đến năm 2025.
2. Tổng quan nghiên cứu đề tài
Những nội dung liên quan đến chính sách, công tác phân cấp quản lý NSNN đã
được một số tác giả nghiên cứu dưới góc độ đối tượng, phạm vi và thời điểm khác
nhau. Các công trình nghiên cứu của các tác giả được công bố dưới dạng đề tài,
chuyên đề, khảo sát và các bài đăng trên các tạp chí, sách, báo… tiêu biểu, như:
- PGS.TS Võ Kim Sơn (2004) với tác phẩm sách “Phân cấp quản lý nhà nước
- Lý luận và thực tiễn" do NXB Chính trị quốc gia ấn hành năm 2004, với nội dung
đánh giá tình hình thực trạng phân cấp quản lý nhà nước ở Việt Nam theo thẩm quyền
và theo nguồn thu, nhiệm vụ chi, từ đó, nêu ra một số phương hướng và giải pháp
thực hiện cụ thể;
- PGS.TS Lê Chi Mai (2006) với tác phẩm sách “Phân cấp ngân sách cho

chính quyền địa phương - Thực trạng và giải pháp” do Nhà xuất bản chính trị quốc
gia phát hành và Đề tài “Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam” của TS
Lê Toàn Thắng thực hiện năm 2013. Hai tác giả đều có nội dung chính đề cập đến tình
hình phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam, thẩm quyền sử dụng ngân sách của địa
phương, đồng thời, đưa ra một số giải pháp thực hiện nhằm nâng cao hiệu quả quản lý
và phân cấp quản lý NSNN.
- TS Bùi Đường Nghiêu (chủ biên 2006) với tác phẩm sách “Điều hòa ngân
sách giữa trung ương và địa phương” do Nhà xuất bản chính trị quốc gia phát hành.
Trong đó, tác giả nhấn mạnh việc phân bổ cụ thể nhiệm vụ thu - chi của các ĐP phải
đồng đều (có dựa trên cơ sở đặc điểm địa lý tự nhiên và phát triển kinh tế của các địa
phương), hạn chế tình trạng bội thu hoặc bội chi giữa các ĐP.
- TS. Vũ Sỹ Cường (2012), với đề tài “Phân cấp quản lý ngân sách ở Việt Nam
và định hướng đổi mới”. Đề tài phân tích thực trạng của phân cấp quản lý ngân sách
của Việt Nam, từ đó, đánh giá những hạn chế trong phân cấp quản lý nhà nước và nêu
ra một số hướng cải cách.


3

- Thạc sĩ Trần Vũ Hải (2013) với bài viết “Thực tiễn áp dụng pháp luật về
phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam và phương hướng hoàn thiện”
đăng trên Tạp chí Luật học, số tháng 3/2013. Tác giả dựa trên nguyên tắc phân chia
thẩm quyền và định mức thu, chi NSNN, đưa ra một số đề xuất nhằm hoàn thiện
chính sách và pháp luật về phân cấp quản lý NSNN Việt Nam.
- TS. Lê Văn Hoạt - Phó Chủ tịch HĐND thành phố Hà Nội (2014) có bài viết
về “Phân cấp ngân sách nhà nước dưới góc nhìn từ quản lý ngân sách địa phương”
được trình bày trong Hội thảo về “Định hướng sửa đổi Luật NSNN – Kinh nghiệm
quốc tế”. Tác giả đánh giá thực trạng và một số tiến bộ trong thực hiện phân cấp quản
lý ngân sách theo Luật NSNN 2002, đồng thời, cũng chỉ ra mặt hạn chế và một số giải
pháp cải cách để hoàn thiện việc phân cấp quản lý ngân sách.

Nhìn chung trên những bình diện khác nhau, các tác giả đã nghiên cứu một
cách cơ bản, đi sâu, làm rõ và đưa ra những luận cứ khoa học cùng với những kinh
nghiệm thực tiễn để thực hiện tốt công tác phân cấp NSNN, tập trung vào các vấn đề
chính sau: Nghiên cứu về phân cấp quản lý nhà nước nói chung và trên nhiều lĩnh vực
khác nhau; nghiên cứu mới tập trung vào hệ thống giải pháp đổi mới công tác quản lý
ngân sách nói chung; xem xét vấn đề phân cấp quản lý NSNN song chủ yếu mới tiếp
cận dưới giác độ quy định pháp luật về phân cấp mà chưa đi sâu phân tích việc thực
hiện các quy định trên thực tế. Đây là nguồn tư liệu quý giá giúp tác giả kế thừa trong
quá trình nghiên cứu đề tài của mình.
Tuy nhiên, việc nghiên cứu vấn đề về hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách
trên địa bàn tỉnh Đồng Nai đến năm 2025 chưa có tác giả nào thực hiện. Vì vậy, tác
giả mạnh dạn nghiên cứu vấn đề này với mong muốn góp phần vào luận giải những
vấn đề mà lý luận và thực tiễn đã đặt ra.
3. Mục tiêu đề tài
- Mục tiêu tổng quát:
Phân tích, đánh giá thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước của tỉnh
Đồng Nai từ khi bắt đầu thực hiện Luật Ngân sách nhà nước cho đến nay. Phân tích sự
cần thiết tiếp tục tăng cường phân cấp quản lý ngân sách của tỉnh để phát triển kinh tế
xã hội trên địa bàn. Mục tiêu nhằm hoàn thiện công tác phân cấp quản lý ngân sách


4

nhà nước trên địa bàn tỉnh Đồng Nai đến năm 2025.
- Mục tiêu cụ thể:
+ Hệ thống hóa cơ sở lý thuyết về phân cấp quản lý ngân sách của Việt Nam
hiện nay;
+ Phân tích, đánh giá rõ thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước của
tỉnh Đồng Nai;
+ Đề xuất những giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

trên địa bàn tỉnh Đồng Nai.
4. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu của đề tài
- Đối tượng: Ngân sách nhà nước tỉnh Đồng Nai là những vấn đề lý luận,
chính sách, luật pháp cũng như thực tiễn có liên quan đến phân cấp nguồn thu, nhiệm
vụ chi ngân sách nhà nước của tỉnh Đồng Nai.
- Phạm vi: Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước của chính quyền các cấp trên
địa bàn tỉnh Đồng Nai.
- Thời gian nghiên cứu: Từ khi Luật Ngân sách nhà nước sửa đổi (năm 2002)
có hiệu lực thi hành (năm 2004) đến nay và đề xuất các giải pháp, kiến nghị cho thời
kỳ ổn định ngân sách đến năm 2025.
5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài nghiên cứu
- Về ý nghĩa khoa học:
Hệ thống hoá cơ sở lý luận về phân cấp quản lý ngân sách và ứng dụng để phân
tích.
- Về ý nghĩa thực tiễn:
+ Nắm bắt tổng quan về tình hình phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách
các cấp chính quyền địa phương và phân tích được thực trạng phân cấp quản lý ngân
sách trên địa bàn tỉnh Đồng Nai giai đoạn từ năm 2004 – 2006; từ 2007 - 2010; từ
2011- 2015.
+ Phân tích mục tiêu, phương hướng về phân cấp quản lý ngân sách trên địa bàn
tỉnh Đồng Nai, từ đó đề ra được các giải pháp hoàn thiện và các điều kiện để thực hiện
các giải pháp.


5

6. Phương pháp nghiên cứu
- Phương pháp luận:
Vận dụng những nguyên lý, quan điểm phương pháp luận của chủ nghĩa Mác –
Lê nin của Đảng ta vào quá trình phân tích, đánh giá phân cấp quản lý ngân sách trên

địa bàn tỉnh Đồng Nai.
- Phương pháp cụ thể:
Sử dụng phương pháp phân tích các tài liệu, phương pháp quan sát, phương
pháp thống kê số liệu. Đặc biệt là phương tổng hợp- phân tích so sánh để làm sáng tỏ
vấn đề cần nghiên cứu.
Các số liệu sử dụng là số liệu thứ cấp được thu thập từ Cục Thống kê tỉnh,
HĐND tỉnh, UBND tỉnh, sở Tài chính và các báo cáo tổng kết của các ngành, địa
phương trên địa bàn tỉnh.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục, chữ viết tắt và tài liệu tham khảo. Nội
dung của luận văn được kết cấu thành 3 chương:
Chương I: Lý luận chung về ngân sách nhà nước và phân cấp quản lý ngân
sách nhà nước.
Chương II: Thực trạng phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước
trên địa bàn tỉnh Đồng Nai trong thời gian qua.
Chương III: Giải pháp cơ bản hoàn thiện công tác phân cấp quản lý ngân sách
nhà nước trên địa bàn tỉnh Đồng Nai đến năm 2025.


6

CHƯƠNG 1
LÝ LUẬN CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHÂN CẤP
QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.1. Lý luận chung về ngân sách nhà nước
1.1.1. Khái niệm về ngân sách nhà nước
Ngân sách nhà nước (NSNN) là một phạm trù kinh tế - lịch sử, gắn liền với sự
ra đời của nhà nước và nền kinh tế hàng hoá tiền tệ, là bộ phận quan trọng nhất của
khu vực tài chính nhà nước. Thuật ngữ "NSNN" được sử dụng rộng rãi trong đời sống
KT, XH ở mọi quốc gia. Song quan niệm về NSNN lại chưa thống nhất, có nhiều định

nghĩa về NSNN tùy theo các trường phái và các lĩnh vực nghiên cứu.
Các nhà kinh tế của Nga quan niệm: “NSNN là bảng thống kê các khoản thu và
chi bằng tiền của Nhà nước trong một giai đoạn nhất định”. Theo tự điển bách khoa
toàn thư của Pháp cho rằng: “NSNN là toàn bộ tài liệu kế toán mô tả và trình bày các
khoản thu và kinh phí của Nhà nước trong một năm”. Còn theo từ điển kinh tế thị
trường của Trung Quốc định nghĩa: “NSNN là kế hoạch thu, chi tài chính hàng năm
của Nhà nước được xét duyệt theo trình tự pháp định”.
Ở Việt nam, định nghĩa về NSNN được nêu rõ tại điều 1 của Luật NSNN được
Quốc hội khoá XI nước CHXHCN Việt Nam thông qua tại kỳ họp thứ hai, năm 2002:
“NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có
thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các
chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước".
Khi nói đến NSNN, người ta thường đề cập tới 03 đặc tính cơ bản:

- Tính pháp lý: Được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định thực hiện.
- Tính kinh tế: Phản ảnh các khoản thu và các khoản chi.
- Tính niên độ: Thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định.
Xét về nội tại thì NSNN được đặc trưng bằng các mối quan hệ kinh tế trong
quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng các nguồn tài chính quốc gia để phục vụ cho
việc thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước.
Căn cứ vào biểu hiện bên ngoài thì NSNN là một bảng dự toán thu, chi bằng


7

tiền của nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định, thường là một năm hoặc một
số năm. Hàng năm, Chính phủ dự toán các khoản thu vào quỹ NSNN, đồng thời, dự
toán các khoản chi cho sự nghiệp kinh tế, chính trị, an ninh, quốc phòng, quản lý hành
chính... từ quỹ NSNN và dự toán này phải được Quốc hội phê chuẩn.
Trong thực tiễn, hoạt động NSNN là hoạt động tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ

của Nhà nước. Trong quá trình phân phối tổng sản phẩm xã hội, nguồn tài chính luôn
vận động giữa một bên là Nhà nước, một bên là các chủ thể KTXH. Đằng sau các hoạt
động đó chứa đựng các mối quan hệ giữa Nhà nước với các chủ thể khác, thông qua
việc tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước được chuyển dịch một bộ
phận thu nhập bằng tiền của các chủ thể đó thành thu nhập của nhà nước và Nhà nước
chuyển dịch thu nhập đó đến các chủ thể được thụ hưởng để thực hiện các chức năng
nhiệm vụ của Nhà nước.
Tóm lại: Qua nghiên cứu các quan điểm của thế giới và Việt Nam, trong luận
văn này khái niệm về NSNN được hiểu: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của
Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện
trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”.
1.1.2. Đặc điểm của ngân sách nhà nước
Chúng ta có thể hiểu rõ hơn về NSNN thông qua các đặc điểm của nó là:
Một là, tính quyền lực: Các hoạt động tạo lập và sử dụng quỹ NSNN gắn chặt
với quyền lực kinh tế, chính trị và việc thực hiện các chức năng của nhà nước. Nói
một cách cụ thể hơn, quyền lực của nhà nước và các chức năng của nó là những nhân
tố quyết định mức thu, mức chi, nội dung và cơ cấu thu, chi của NSNN.
Hai là, tính pháp định: Các hoạt động thu, chi NSNN được tiến hành trên cơ sở
những luật, lệ nhất định, đó là các Luật thuế, các chế độ thu, tiêu chuẩn định mức chi
tiêu... do Nhà nước ban hành. Việc dựa trên cơ sở pháp luật để tổ chức các hoạt động
thu, chi của NSNN là yếu tố khách quan, bắt nguồn từ phạm vi hoạt động của NSNN
được tiến hành trên mọi lĩnh vực và có tác động tới mọi chủ thể KT, XH.
Xuất phát từ đặc điểm trên, NSNN nổi lên 02 đặc trưng cơ bản đó là:
Một là, tính cưỡng chế, tức là các khoản thu có tính bắt buộc được quy định bởi


8

pháp luật (trừ các khoản thu ngoài thuế và phí), các khoản chi chịu sự giám sát của
pháp luật.

Hai là, tính không hoàn lại, tức là Nhà nước không mắc nợ khi thu và không
được hoàn trả khi chi (trừ các khoản ngân sách cho vay).
1.1.3. Chức năng và vai trò của ngân sách nhà nước
- Chức năng của ngân sách nhà nước bao gồm:
Một là, ổn định kinh tế vĩ mô: NSNN là công cụ trọng yếu đảm bảo ổn định
kinh tế vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, chống lạm phát giảm thất nghiệp.
Hai là, phân bổ nguồn lực trong xã hội: Nhà nước thực hiện phân bổ nguồn lực
vào những lĩnh vực, địa bàn then chốt, có nhiều rủi ro, cần khuyến khích hoặc hạn chế
phát triển; đồng thời, có thể thu hút, lôi kéo sự tham gia phân bổ nguồn lực của các
thành phần kinh tế.
Ba là, phân phối lại thu nhập trong xã hội: Nhà nước thực hiện phân phối và
phân phối lại thu nhập dưới hình thức tham gia trực tiếp hoặc gián tiếp nhằm hạn chế
sự phân hóa XH, bất bình đẳng về thu nhập, đảm bảo sự công bằng hợp lý và sử dụng
một cách kịp thời, hiệu quả nguồn thu nhập của XH thông qua công cụ thuế và công
cụ chi tiêu.
Bốn là, điều chỉnh kinh tế: Trong nền kinh tế, chính sách tài khoá có thể kích
thích tổng cầu để có tác động đến tăng trưởng kinh tế nhưng về lâu dài lại kìm hãm
chính quá trình tăng trưởng. Do đó, đòi hỏi các nhà hoạch định chính sách tài chính
nói chung và chính sách tài khoá nói riêng phải tính đến việc sử dụng công cụ NSNN
một cách thích hợp trong quá trình điều chỉnh nền kinh tế.
Bốn chức năng nêu trên có mối quan hệ rất gắn bó, phản ảnh được bản chất
hoạt động của NSNN trong quá trình tạo lập, khai thác động viên, phân bổ, tổ chức
huy động các nguồn vốn cũng như tham gia kiểm soát, điều chỉnh kinh tế vĩ mô.

-

Vai trò của ngân sách nhà nước thể hiện:

Thứ nhất, là kế hoạch tài chính vĩ mô trong các kế hoạch tài chính của Nhà
nước: Để quản lý các hoạt động KT - XH, nó có vị trí quan trọng góp phần định

hướng phát triển sản xuất, hình thành cơ cấu KT mới, thúc đẩy tăng trưởng KT ổn


9

định và bền vững.
Thứ hai, là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của nhà nước: Xét về mặt thực thể,
nguồn hình thành của quỹ ngân sách là từ tổng sản phẩm quốc nội và từ các nguồn tài
chính khác. Mục đích sử dụng của quỹ ngân sách là duy trì sự tồn tại, đảm bảo hoạt
động, thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.
Thứ ba, là khâu chủ đạo trong hệ thống các khâu tài chính: NSNN do Nhà
nước nắm giữ, chi phối và là công cụ để Nhà nước kiểm soát và cân đối vĩ mô. Nó góp
phần điều tiết thị trường, bình ổn giá cả và kiềm chế lạm phát; là công cụ để điều tiết
thu nhập, góp phần giải quyết các vấn đề XH và bảo vệ môi trường. Chính vì vậy,
thông qua sự vận động của vốn NSNN, Nhà nước thực hiện hướng dẫn, chi phối,
kiểm soát các nguồn lực tài chính khác của quốc gia.

-

Vai trò của ngân sách nhà nước thể hiện:

Thứ nhất, là kế hoạch tài chính vĩ mô trong các kế hoạch tài chính của Nhà
nước: Để quản lý các hoạt động kinh tế - xã hội, nó có vị trí quan trọng góp phần định
hướng phát triển sản xuất, hình thành cơ cấu kinh tế mới, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế
ổn định và bền vững.
Thứ hai, là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của nhà nước: Xét về mặt thực thể,
nguồn hình thành của quỹ ngân sách là từ tổng sản phẩm quốc nội và từ các nguồn tài
chính khác. Mục đích sử dụng của quỹ ngân sách là duy trì sự tồn tại, đảm bảo hoạt
động, thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.
Thứ ba, là khâu chủ đạo trong hệ thống các khâu tài chính: NSNN do Nhà

nước nắm giữ, chi phối và là công cụ để Nhà nước kiểm soát và cân đối vĩ mô. Nó góp
phần điều tiết thị trường, bình ổn giá cả và kiềm chế lạm phát; là công cụ để điều tiết
thu nhập, góp phần giải quyết các vấn đề XH và bảo vệ môi trường. Chính vì vậy,
thông qua sự vận động của vốn NSNN, Nhà nước thực hiện hướng dẫn, chi phối,
kiểm soát các nguồn lực tài chính khác của quốc gia.
1.1.4. Những nguyên tắc cơ bản trong quản lý ngân sách nhà nước
Để phát huy vai trò, chức năng của NSNN trong đời sống KT-XH, trong quản
lý NSNN có một số nguyên tắc cơ bản như sau:


10

Một là, thống nhất, tập trung dân chủ: Điều 6 Hiến pháp nước CHXHCN Việt
Nam năm 1992 quy định: “Quốc hội, HĐND và các cơ quan khác của Nhà nước đều
tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ”.
Trong hoạt động ngân sách nguyên tắc này có tầm quan trọng đặc biệt vừa đảm
bảo sự thống nhất ý chí, lợi ích qua huy động và phân bổ ngân sách để có được những
hàng hoá dịch vụ công cộng có tính chất quốc gia vừa phát huy tính chủ động sáng tạo
của ĐP, tổ chức, cá nhân trong giải quyết các vấn đề cụ thể. Tập trung không phải là
quyền lực thực sự tập trung hết ở TW mà trên cơ sở phát huy dân chủ thực sự trong tổ
chức hoạt động ngân sách của các cấp chính quyền ở ĐP, ngành, đơn vị nhưng vẫn
đảm bảo tính thống nhất trong chính sách tài chính, ngân sách quốc gia.
Hai là, công khai minh bạch: Công khai là để mọi người đều được biết, minh
bạch là làm cho mọi việc trở nên rõ ràng, dễ hiểu. Quản lý ngân sách phải công khai,
minh bạch xuất phát từ đòi hỏi chính đáng của người dân với tư cách là người nộp
thuế cho nhà nước. Quy tắc chung về tính minh bạch bao gồm:

- Đảm bảo tính toàn diện: Có nghĩa là các hoạt động trong và ngoài ngân sách
đều được phản ánh vào tài liệu trình cấp có thẩm quyền xem xét quyết định.

- Đảm bảo tính khách quan độc lập: Các đơn vị, tổ chức và cá nhân có sử
dụng NSNN phải công khai dự toán, quyết toán ngân sách theo nội dung, biểu mẫu và
thời gian công khai theo quy định.
Ba là, đảm bảo trách nhiệm: Nhà nước phải đảm bảo trách nhiệm trước nhân
dân về toàn bộ quá trình quản lý ngân sách. Chịu trách nhiệm hữu hiệu bao gồm khả
năng điều trần và gánh chịu hậu quả.
- Khả năng điều trần: Là yêu cầu đối với cán bộ quản lý và các quan chức định
kỳ phải trả lời các câu hỏi về thu, chi ngân sách và kết quả đạt thu, chi đó.
- Khả năng gánh chịu hậu quả: Là chịu trách nhiệm trước pháp luật về những
sai phạm mà các nhà quản lý thu, chi ngân sách gây ra.
Bốn là, đảm bảo cân đối: Cân đối NSNN ngoài sự cân bằng về thu, chi còn là
sự hài hòa hợp lý trong cơ cấu thu, chi giữa các khoản thu, chi; các lĩnh vực, các
ngành; các cấp chính quyền thậm chí ngay cả giữa các thế hệ (ví dụ: vay nợ). Đảm


11

bảo cân đối ngân sách là một đòi hỏi khách quan xuất phát từ vai trò nhà nước trong
can thiệp vào nền kinh tế thị trường với mục tiêu ổn định, hiệu quả và công bằng. Vì
vậy, tính toán nhu cầu chi sát với khả năng thu trong khi lập ngân sách là rất quan
trọng. Các cấp chính quyền cần được phân cấp nguồn thu, giao nhiệm vụ chi cụ thể.
Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó đảm bảo; việc ban hành
chế độ chính sách mới làm tăng chi ngân sách phải có nguồn tài chính phù hợp với
khả năng cân đối của ngân sách từng cấp.
1.1.5. Hệ thống ngân sách nhà nước
Hệ thống NSNN được hiểu là tổng thể các cấp ngân sách có mối quan hệ hữu
cơ với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu, chi của mỗi cấp ngân sách. Ở
nước ta, tổ chức hệ thống NSNN gắn bó chặt chẽ với việc tổ chức bộ máy nhà nước và
vai trò, vị trí của bộ máy đó trong quá trình phát triển KT-XH của đất nước. Hệ thống
NSNN gồm: NSTW và NSĐP.

Theo mô hình tổ chức chính quyền Nhà nước ta hiện nay, NSĐP gồm có: Ngân
sách cấp tỉnh, thành phố trực thuộc TW (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh); ngân sách
cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách cấp huyện);
ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã).

Hình 1.1. Sơ đồ hệ thống ngân sách nhà nước
(Nguồn: Theo luật Ngân sách nhà nước năm 2002)


12

1.2. Lý luận chung về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
1.2.1. Khái niệm về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
Theo một số tác giả “phân cấp" chính là phân quyền giữa TW và ĐP. Phân cấp
là phân ra, chia thành các cấp, các hạng. Phân cấp có sự chuyển giao quyền lực quản
lý xuống các cấp dưới để thực hiện cho sát dân và sát tình hình thực tiễn, đồng thời, để
giảm bớt khối lượng cho cấp trên khỏi phải trực tiếp giải quyết những việc sự vụ.
Việc phân cấp phải gắn trách nhiệm với quyền hạn rõ ràng và bảo đảm tính thống nhất
từ TW đến cơ sở.
Có quan niệm cho rằng, phân cấp có thể theo hai hướng: Hướng nằm ngang là
sự phân chia căn cứ vào sự khác nhau của các công việc của một cấp; hướng nằm dọc
là sự phân chia theo cơ cấu thứ bậc công việc giữa các cấp khác nhau.
Lại có ý kiến khác cho rằng, cần phân biệt “phân cấp quản lý” với một số khái
niệm gần với nó là phân công, phân nhiệm, phân quyền vì “phân công và phân nhiệm
đều để chỉ sự xác định quyền hạn, trách nhiệm cả theo chiều ngang và chiều dọc.
Thông thường, người ta sử dụng khái niệm phân công để chỉ quan hệ theo chiều
ngang với dụng ý phân biệt nó với phân cấp. Nếu phân quyền được hiểu là phân giao
quyền hạn cho một cơ quan hoặc một cấp chính quyền nào đấy thì thực ra sử dụng
thuật ngữ phân công và phân cấp là đầy đủ và chính xác hơn”.
Như vậy, cho đến nay, mặc dù được sử dụng một cách rộng rãi, song cách hiểu

về phân cấp còn chưa hoàn toàn thống nhất.
Hiện nay, căn cứ vào cách phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ mà ở Việt
Nam hình thành các cấp chính quyền: TW, cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Phân cấp
quản lý nhà nước, trước hết được hiểu là phân cấp giữa TW với chính quyền cấp tỉnh;
đồng thời, còn bao hàm cả phân cấp giữa các cấp chính quyền ĐP với nhau.
Theo các văn kiện của Đảng, phân cấp được tiến hành theo hướng “phân cấp rõ
hơn cho ĐP, kết hợp chặt chẽ quản lý ngành và quản lý lãnh thổ và trên cơ sở nguyên
tắc “chính quyền TW quản lý tập trung một số lĩnh vực theo ngành dọc được xác định
từ yêu cầu thực tế. Đối với một số lĩnh vực khác, TW trực tiếp quản lý một phần, còn
một phần phân cấp cho ĐP quản lý”. Cũng với tinh thần đó mà hiện nay, phân cấp


13

được hiểu là việc chuyển giao nhiệm vụ, thẩm quyền từ cơ quan quản lý nhà nước cấp
trên xuống cơ quan quản lý cấp dưới nhằm đạt mục tiêu chung là nâng cao hiệu quả
quản lý. Vì vậy, bản thân khái niệm phân cấp phải hàm chứa trong đó nội dung phân
định thẩm quyền của từng cấp, nói một cách khác, phân định thẩm quyền là tiền đề
cho việc chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn (hoặc rộng hơn nữa, điều chỉnh khối lượng
nhiệm vụ, quyền hạn cho phù hợp với khả năng và điều kiện thực tế của mỗi cấp
chính quyền).
Trên cơ sở những lập luận đó, có thể đưa ra khái niệm về phân cấp quản lý nhà
nước như sau: “Phân cấp quản lý nhà nước là sự phân định thẩm quyền, trách nhiệm
giữa các cấp chính quyền trên cơ sở bảo đảm sự phù hợp giữa khối lượng và tính chất
thẩm quyền với năng lực và điều kiện thực tế của từng cấp nhằm tăng cường chất
lượng, hiệu lực và hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước”.
Tóm lại: Trong luận văn này, phân cấp quản lý NSNN là việc phân định phạm
vi trách nhiệm, quyền hạn của các cấp chính quyền nhà nước từ TW tới ĐP trong quá
trình tạo lập và sử dụng NSNN phục vụ cho việc thực thi chức năng nhiệm vụ của nhà
nước.

1.2.2. Sự cần thiết phải phân cấp quản lý NSNN

Như chúng ta đều biết, một trong các giải pháp quan trọng để quản NSNN đạt
hiệu quả nhằm phát triển KT - XH của một quốc gia, cần thiết phải có sự phân cấp
quản lý NSNN. Đối với nước ta, chế độ phân cấp và quản lý ngân sách ra đời từ năm
1967, tới nay đã qua nhiều lần bổ sung, sửa đổi cho phù hợp với từng giai đoạn lịch sử
nhằm giải quyết nhiều vấn đề phát sinh trong quan hệ giữa NSTW và chính quyền ĐP
trong quản lý NSNN. Sự cần thiết phải phân cấp quản lý NSNN thể hiện:
Một là, tính tất yếu khách quan khi tổ chức hệ thống NSNN gồm nhiều cấp:
NSNN được phân cấp quản lý giữa Chính phủ và các cấp chính quyền ĐP, mỗi cấp
chính quyền đều có cấp ngân sách mang tính độc lập, có nhiệm vụ thu và chi cần đảm
bảo bằng những nguồn tài chính nhất định mà các nhiệm vụ đó mỗi cấp đề xuất và bố
trí chi tiêu sẽ hiệu quả hơn là có sự áp đặt từ trên xuống.
Hai là, để tăng tính dân chủ linh hoạt, hiệu quả và trách nhiệm của các cấp


14

chính quyền: Về lý thuyết, quản lý và điều hành ngân sách có thể tập trung cao độ mọi
quyền lực vào chính quyền TW, Nhà nước chỉ có một ngân sách duy nhất, ngân sách
này do chính quyền TW toàn quyền quản lý và quyết định sử dụng, phủ nhận sự tồn
tại độc lập của NSĐP. Lợi thế của cách quản lý này là cho phép tập trung toàn bộ
nguồn thu vào tay nhà nước TW để bố trí chi tiêu cho hợp lý, công bằng, đồng đều
giữa các vùng, miền, ngành nghề chống biểu hiện cục bộ ĐP.
Tuy nhiên, phương án này tạo ra tư tưởng ỷ lại, thụ động trông chờ vào TW và
đặc biệt là nguồn lực có hạn của xã hội có thể bị sử dụng lãng phí, không đáp ứng
đúng đắn và kịp thời nhu cầu của người dân. Do đó, trên thực tế các nhà nước đều
thực hiện phân cấp quản lý ngân sách ở mức độ nhất định cho chính quyền ĐP. Mặt
khác, xét về yếu tố lịch sử và thực tế hiện nay, trong khi Đảng và Nhà nước ta đang
chống tư tưởng cục bộ, ĐP,... vẫn cần có chính sách và biện pháp nhằm khuyến khích

chính quyền ĐP phát huy tính độc lập, tự chủ, tính chủ động, sáng tạo trong quá trình
phát triển KT – XH trên địa bàn. Có một số khoản thu như: tiền cho thuê mặt đất, mặt
nước đối với doanh nghiệp, tiền cho thuê và tiền bán nhà thuộc sở hữu Nhà nước, lệ
phí trước bạ, thuế môn bài,...giao cho ĐP quản lý sẽ hiệu quả hơn.
Ba là, để khai thác đầy đủ, kịp thời và sử dụng hiệu quả nguồn tài chính của
đất nước: Phân cấp quản lý NSNN là cách tốt nhất để gắn hoạt động của NSNN với
hoạt động KT, XH một cách cụ thể nhằm tập trung đầy đủ, kịp thời, đúng chính sách,
chế độ các nguồn tài chính quốc gia và phân phối sử dụng công bằng, hợp lý, tiết kiệm,
có hiệu quả cao phục vụ các mục tiêu, nhiệm vụ phát triển KT- XH của đất nước.
Phân cấp quản lý NSNN đúng đắn và hợp lý không chỉ đảm bảo phương tiện tài chính
cho việc duy trì và phát triển hoạt động của các cấp chính quyền từ TW đến ĐP mà
còn tạo điều kiện phát huy được các lợi thế nhiều mặt của từng vùng, ĐP trong cả
nước. Nó cho phép quản lý và kế hoạch hoá NSNN được tốt hơn, điều chỉnh mối quan
hệ giữa các cấp chính quyền, giữa các cấp ngân sách được tốt hơn để phát huy vai trò
là công cụ điều chỉnh vĩ mô của NSNN; phân cấp quản lý NSNN còn có tác động thúc
đẩy phân cấp quản lý KT - XH ngày càng hoàn thiện.
Tuy nhiên, đi cùng với phân cấp quản lý ngân sách, nhiều vấn đề có thể nảy


15

sinh: mất công bằng, tham nhũng, tuỳ tiện, không đảm bảo tuân thủ triệt để các chính
sách tài khoá tổng thể hay chính sách chiến lược quốc gia,... những nội dung này cũng
cần được tính đến và có giải pháp khắc phục.
Tóm lại: Phân cấp ngân sách đúng đắn, hợp lý là giải quyết tốt mối quan hệ
giữa chính quyền Nhà nước TW và ĐP trong việc quản lý, điều hành NSNN và là một
trong các giải pháp quan trọng để quản lý NSNN đạt hiệu quả.
1.2.3. Nhân tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý NSNN
Một là, về đặc điểm tự nhiên, kinh tế, xã hội của địa phương: Đây là một nhân
tố có tính đặc thù được biểu hiện ở những đặc điểm tự nhiên về địa hình (như: miền

núi, vùng đồng bằng, đô thị), vùng có tài nguyên, có địa thế đặc biệt hay có điều kiện
KT đặc biệt (như: lợi thế trong phát triển du lịch dịch vụ, phát triển khu cụm công
nghiệp, dầu mỏ, khoáng sản...) hoặc có điều kiện XH đặc biệt (như: dân tộc, tôn giáo,
trình độ dân trí, điểm nóng về chính trị...). Ở những vùng, ĐP này có thể coi là một
đối tượng đặc biệt, dẫn tới có nội dung phân cấp đặc thù cho phù hợp.
Trong điều kiện tình hình KT-XH ở ĐP không có sự biến động lớn thì nguồn
thu, nhiệm vụ chi NSNN ổn định. Ngược lại, khi nền KT-XH bất ổn định thì nguồn
thu NSNN trên địa bàn bị ảnh hưởng, nhiệm vụ chi cho phát triển KT, chi cho an ninh
quốc phòng và giải quyết các vấn đề XH phải thay đổi theo chiều hướng khác. Vì vậy,
việc phân cấp quản lý NSNN cũng phải thay đổi cho phù hợp.
Trong điều kiện xu thế hội nhập KT quốc tế và toàn cầu hoá nền KT thế giới,
về cơ bản Nhà nước không can thiệp sâu và trực tiếp vào nền KT mà chỉ đóng vai trò
là người cầm cân nảy mực, tạo môi trường hành lang pháp lý cho nền KT ở tầm vĩ mô.
Việc đầu tư trực tiếp vào nền KT bằng nguồn vốn NSNN chỉ tập trung ở những khâu
trọng yếu không có khả năng thu hồi vốn và đáp ứng các nhu cầu phúc lợi XH. Vì
vậy, đây là nhân tố quan trọng ảnh hưởng tới phân cấp quản lý NSNN.
Hai là, về tính chất cung cấp hàng hoá công cộng: Hàng hoá công cộng được
hiểu là các hàng hoá, dịch vụ mà việc sử dụng nó của các chủ thể này không làm cản
trở tới việc sử dụng của các chủ thể khác. Có thể nói đó là các hàng hoá mà tất cả mọi
người đều có thể sử dụng và lợi ích từ việc sử dụng đó đối với bất kỳ chủ thể nào cũng


16

hoàn toàn độc lập với các chủ thể khác cùng sử dụng.
Trong quản lý hành chính nhà nước, chính quyền nhà nước các cấp vừa phải
đảm bảo chức năng quản lý vừa phải đảm bảo chức năng cung cấp các dịch vụ công
cộng cho XH. Hàng hoá công cộng được cung cấp ở phạm vi quốc gia: Quốc phòng,
an ninh, phát thanh, truyền hình TW; ở phạm vi ĐP: Đài phát thanh truyền hình,
đường giao thông, khu vui chơi thể thao của các cấp chính quyền ở ĐP… Đây là điều

kiện vật chất để được phân chia nguồn lực từ NSNN, là nhân tố căn bản khi phân giao
quyền hạn và trách nhiệm giữa các cấp trong bộ máy chính quyền TW và ĐP trong
việc cung cấp hàng hoá công cộng.
Ba là, về trình độ quản lý hành chính, kinh tế - xã hội của các cấp chính
quyền: Việc tổ chức bộ máy nhà nước theo các đơn vị hành chính lãnh thổ nảy sinh
yêu cầu hình thành những cấp NSNN tương ứng với từng cấp hành chính đó. Tùy
theo đặc thù của từng ĐP có thể giao một số quyền lực huy động nguồn thu trên địa
bàn, hoặc cho phép toàn quyền quyết định mọi vấn đề thu, chi hay thực hiện việc
chuyển giao kinh phí đảm bảo theo nhu cầu thực tế phát sinh.
Những cách thức chuyển giao đó không diễn ra một cách tuỳ tiện mà nó phụ
thuộc vào trình độ quản lý hành chính - kinh tế - xã hội của mỗi cấp chính quyền đảm
bảo đủ khả năng thực hiện nhiệm vụ quản lý, điều hành NSNN được phân cấp.
1.2.4. Quan điểm của Đảng cộng sản và Nhà nước Việt Nam về phân cấp
quản lý NSNN
Phân cấp quản lý NSNN là vấn đề lớn, phức tạp đòi hỏi phải được nghiên cứu
giải quyết thoả đáng theo nguyên tắc rõ ràng, ổn định, công bằng, hợp lý, đảm bảo lợi
ích của TW và ĐP. Vì vậy, Nghị quyết Hội nghị TW 9 (khoá IX) thể hiện: “Phân định
trách nhiệm, thẩm quyền giữa các cấp chính quyền theo hướng phân cấp rõ hơn cho
ĐP, kết hợp chặt chẽ quản lý ngành và quản lý lãnh thổ, thực hiện đúng nguyên tắc
tập trung dân chủ”. Qua đó, cho thấy quan điểm của Đảng trong việc đổi mới phân
cấp quản lý NSNN hiện nay không chỉ nhằm tạo ra sức mạnh tổng hợp thúc đẩy tăng
trưởng KT và giải quyết các vấn đề XH bức xúc, mà còn khuyến khích và tạo điều
kiện thuận lợi hơn cho các cấp chính quyền ĐP làm chủ ngân sách cấp mình.


17

Bên cạnh đó, nhằm phát huy tính năng động, sáng tạo của các cấp chính quyền
ĐP, đáp ứng yêu cầu cải cách nền hành chính nhà nước, nâng cao hiệu lực, hiệu quả
của bộ máy nhà nước, Nghị quyết Hội nghị TW 9 (khoá IX) đề ra: “Khẩn trương hoàn

thành việc phân cấp, phân quyền giữa TW và ĐP trên từng ngành, từng lĩnh vực một
cách đồng bộ, bảo đảm hiệu lực quản lý thống nhất, xuyên suốt của TW đối với ĐP và
khuyến khích tính sáng tạo, tự chịu trách nhiệm của các ĐP”.
Trên quan điểm chỉ đạo của Đảng, Chính phủ đã xây dựng Chương trình tổng
thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001-2010, đề ra nhiệm vụ: “Định rõ
những loại việc ĐP toàn quyền quyết định, những loại việc trước khi ĐP quyết định
phải có ý kiến của TW và những việc phải thực hiện theo quyết định của TW”. Qua
10 năm triển khai thực hiện, nhiều nội dung phân cấp quản lý đã được thể chế hóa
bằng các VBQPPL chuyên ngành và các Nghị định của Chính phủ quy định chức
năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của từng Bộ, cơ quan ngang Bộ và các
cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện. Về cơ bản, các quy định phân
cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền ĐP đã được các ĐP thực hiện
tương đối thống nhất và có hiệu quả, nâng cao tính chủ động cho chính quyền ĐP
trong quản lý, sử dụng các nguồn lực ở ĐP, đưa nền hành chính sát hơn với những đặc
điểm KT - XH cụ thể của ĐP, góp phần giải quyết kịp thời và phục vụ tốt hơn các yêu
cầu của tổ chức và nhân dân tại ĐP.
Tuy nhiên, các giải pháp tăng cường phân cấp giữa Chính phủ và chính quyền
ĐP, một mặt còn thiếu tính đồng bộ, chưa phân định rõ ràng, cụ thể nhiệm vụ, thẩm
quyền, trách nhiệm của từng cấp chính quyền ĐP; chính quyền ĐP các cấp chưa có đủ
thẩm quyền và các điều kiện cần thiết để chủ động, năng động trong việc thực hiện
các nhiệm vụ mà ĐP có khả năng làm được, mặt khác, một số nhiệm vụ cần quản lý
tập trung, thống nhất lại được chuyển giao cho chính quyền ĐP, làm giảm hiệu quả
quản lý của nền hành chính nhà nước. Đồng thời, sự khác nhau về mô hình tổ chức và
chức năng, nhiệm vụ giữa chính quyền thành phố với chính quyền tỉnh, chính quyền
thị xã, thành phố thuộc tỉnh với chính quyền huyện, cũng như chính quyền thị trấn,
phường và chính quyền xã chưa được làm rõ; chính quyền cấp xã là nơi trực tiếp tổ


18

chức các hoạt động quản lý, điều hành các công việc hành chính ở cơ sở, trực tiếp tổ
chức việc thi hành pháp luật, nhưng thẩm quyền và trách nhiệm chưa được xác định
một cách tương xứng.
Chính vì vậy, ngày 8/11/2011 Chính phủ ban hành NQ 30c/NQ-CP về Chương
trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011-2020 đã đề ra: “Hoàn
thiện cơ chế phân cấp, bảo đảm quản lý thống nhất tài nguyên khoáng sản quốc gia;
quy hoạch và có định hướng phát triển; tăng cường giám sát, kiểm tra, thanh tra; đồng
thời, đề cao vai trò chủ động, tinh thần trách nhiệm, nâng cao năng lực của từng cấp,
từng ngành”.
Căn cứ vào các yếu tố đặc thù và các nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN, các
dự báo có liên quan đến công tác phân cấp quản lý NSNN trong thời gian tới ở Việt
Nam có thể là: Quy mô NSNN tăng lên cùng với sự tăng trưởng kinh tế; xu hướng cải
cách hành chính nhà nước theo hướng phân cấp trở nên rõ ràng hơn.
1.2.5. Mục tiêu của phân cấp quản lý NSNN
Một là, phát huy tính năng động sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm
của chính quyền các cấp nhằm phục vụ tốt nhiệm vụ phát triển KT, đảm bảo an ninh
quốc phòng, xóa đói giảm nghèo, thúc đẩy nền KT thị trường định hướng XHCN, hội
nhập KT quốc tế và khu vực phát triển, đẩy mạnh tiến trình cải cách hành chính.
Hai là, tạo sự đồng bộ thống nhất trong hệ thống thể chế, VBQPPL gắn với đổi
mới và đảm bảo quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các đơn vị cơ sở. Đảm bảo sự
quản lý tập trung, thống nhất về nguồn lực, khả năng điều tiết vĩ mô nền KT, nâng cao
hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, thúc đẩy phát triển KT ở từng ĐP.
Ba là, làm rõ quyền hạn và trách nhiệm, nguồn lực và nhiệm vụ của các cấp
chính quyền trong quản lý sử dụng NSNN, giải quyết tốt mối quan hệ tài chính giữa
các ngành và địa bàn lãnh thổ. Khắc phục những chồng chéo hoặc thiếu sót trong từng
nội dung quản lý
Bốn là, tạo mối liên kết đồng thuận giữa nội bộ trong ngành tài chính như cơ
quan tài chính, thuế, KBNN; giữa ngành tài chính và các ngành chức năng khác với
chính quyền các cấp trong quản lý NSNN.