Quản lý ngân sách nhà nước tại huyện can lộc, tỉnh hà tĩnh

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
…………/…………
HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

LÊ HẢI NGỌC CHÂU

QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI
HUYỆN CAN LỘC, TĨNH HÀ TĨNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG
Chuyên ngành: Quản lý công
Mã số: 60 34 04 03

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. LÊ TOÀN THẮNG

HÀ NỘI - NĂM 2016


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan: Luận văn “Quản lý ngân sách nhà nƣớc tại huyện Can
Lộc, tỉnh Hà Tĩnh” là sản phẩm do chính tác giả tự nghiên cứu lý luận, tìm
hiểu thực tế, thu thập tài liệu, xây dựng nội dung của đề tài nghiên cứu. Luận
văn là kết quả nghiên cứu khoa học độc lập, nghiêm túc của bản thân tác giả,
dƣới sự hƣớng dẫn của TS. Lê Toàn Thắng.
Tôi xin chịu trách nhiệm về nghiên cứu của mình.
Hà Nội, ngày tháng
Tác giả Luận văn

Lê Hải Ngọc Châu

năm 2016

LỜI CẢM ƠN
Với tình cảm chân thành, tác giả bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới Ban giám
đốc Học viện Hành chính, các Thầy, Cô và tập thể cán bộ công nhân viên
chức trƣờng Học viện Hành chính, đã trang bị những tri thức cần thiết để tác
giả có thể hoàn thành luận văn của mình. Đặc biệt là sự hƣớng dẫn tận tình,
sâu sắc và trách nhiệm của TS. Lê Toàn Thắng trong suốt quá trình tổ chức
nghiên cứu đề tài và viết luận văn.
Đồng thời, xin chân thành cảm ơn sự giúp đỡ và tạo điều kiện của các
cán bộ, công chức trong Văn phòng Đảng ủy, UBND, HĐND huyện Can Lộc,
phòng Tài chính – Kế hoạch và phòng thanh tra huyện Can Lộc đã giúp đỡ tôi
hoàn thành đề tài này.
Mặc dù đã rất cố gắng nhƣng luận văn không tránh khỏi những thiếu sót.
Tác giả mong nhận đƣợc sự chỉ dẫn của các thầy, cô giáo và sự góp ý của các
bạn để luận văn đƣợc bổ sung, hoàn thiện hơn.
Hà Nội, ngày tháng

năm 2016

Tác giả Luận văn

Lê Hải Ngọc Châu


DANH MỤC VIẾT TẮT

Chữ viết tắt
ATGT
CBCC

CQNN
DT
HĐND
KBNN
KT-XH
NS
NSĐP
NSNN
NSTW
QL
QLNS
TC-KH
UBND
XD
XDCB


MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN
LỜI CẢM ƠN
DANH MỤC VIẾT TẮT
MỤC LỤC
MỞ ĐẦU............................................................................................................................................... 1
CHƢƠNG 1 CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ
NƢỚC CẤP HUYỆN..................................................................................................................... 7
1.1 Ngân sách nhà nƣớc cấp huyện.................................................................................... 7
1.1.1 Ngân sách nhà nước................................................................................................... 7
1.1.2 Ngân sách nhà nước cấp huyện......................................................................... 13
1.2Quản lý ngân sách nhà nƣớc cấp huyện................................................................. 17
1.2.1 Khái niệm, vai trò và nguyên tắc quản lý ngân sách nhà nước cấp

huyện............................................................................................................................................ 17
1.2.3 Các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý ngân sách nhà nước cấp huyện
......................................................................................................................................................... 33
1.3 Kinh nghiệm quản lý ngân sách nhà nƣớc cấp huyện của một số địa
phƣơng............................................................................................................................................ 37
1.3.1 Kinh nghiệm quản lý ngân sách nhà nước tại một số địa phương . 37

1.3.2 Bài học kinh nghiệm quản lý ngân sách nhà nước cho huyện Can
Lộc, tỉnh Hà Tĩnh.................................................................................................................. 42
TÓM TẮT CHƢƠNG 1............................................................................................................. 44
CHƢƠNG 2 THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI
HUYỆN CAN LỘC, TỈNH HÀ TĨNH GIAI ĐOẠN 2013 – 2015......................45
2.1 Đặc điểm, tình hình kinh tế - xã hội huyện Can Lộc....................................... 45
2.1.1 Đặc điểm tự nhiên huyện Can Lộc................................................................... 45
2.1.2 Đặc điểm kinh tế - xã hội huyện Can Lộc.................................................... 45


2.2 Phân tích thực trạng quản lý ngân sách nhà nƣớc huyện Can Lộc..........47
2.2.1 Tổ chức bộ máy quản lý ngân sách nhà nước của huyện....................47
2.2.2 Thực trạng quản lý thu, chi ngân sách nhà nước tại huyện Can Lộc
......................................................................................................................................................... 54
2.2.3 Thực trạng quản lý chu trình ngân sách nhà nước huyện Can Lộc
......................................................................................................................................................... 62
2.2.4 Thực trạng kiểm tra, thanh tra, giám sát tại huyện Can Lộc.............80
2.3 Đánh giá quản lý ngân sách nhà nƣớc huyện Can Lộc................................. 83
2.3.1 Đánh giá kết quả đạt được................................................................................... 83
2.3.2 Một số hạn chế trong quản lý ngân sách nhà nước tại huyện Can Lộc
......................................................................................................................................................... 88

2.3.3 Nguyên nhân của những hạn chế..................................................................... 90

TÓM TẮT CHƢƠNG 2............................................................................................................. 93
CHƢƠNG 3 GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ
NƢỚC TẠI HUYỆN CAN LỘC, TỈNH HÀ TĨNH.................................................... 94
3.1 Định hƣớng phát triển kinh tế - xã hội của huyện Can Lộc........................ 94
3.1.1 Mục tiêu và nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội huyện Can Lộc giai
đoạn 2016 – 2020................................................................................................................. 94
3.1.2 Định hướng về quản lý ngân sách nhà nước huyện Can Lộc............97
3.2 Giải pháp hoàn thiện quản lý Ngân sách nhà nƣớc tại Huyện Can Lộc
giai đoạn 2016 – 2020............................................................................................................. 99
3.2.1 Nâng cao việc lập và phân bổ dự toán ngân sách nhà nước tại huyện .. 99

3.2.2 Hoàn thiện quản lý thu ngân sách nhà nước tại huyện......................103
3.2.3 Hoàn thiện quản lý chi ngân sách nhà nước tại huyện......................104
3.2.4 Tăng cường công tác giám sát, kiểm tra, thanh tra tài chính ngân
sách nhà nước tại huyện................................................................................................. 109
3.2.5 Tăng cường khuyến khích, thu hút đầu tư tại huyện............................ 111
3.2.6 Mở rộng công khai ngân sách nhà nước................................................... 113
3.2.7 Hoàn thiện bộ máy và nâng cao trình độ cán bộ quản lý ngân sách


nhà nước.................................................................................................................................. 114


3.3 Kiến nghị............................................................................................................................. 115
3.3.1 Đối với Chính phủ.................................................................................................. 115
3.3.2 Đối với Bộ Tài chính............................................................................................ 115
3.3.3 Đối với tỉnh Hà tĩnh.............................................................................................. 116
TÓM TẮT CHƢƠNG 3........................................................................................................... 119
KẾT LUẬN.................................................................................................................................... 120
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO..................................................................... 122

DANH MỤC SƠ ĐỒ, HÌNH VẼ, BẢNG BIỂU
Sơ đồ 1.1: Hệ thống quản lý ngân sách nhà nước ..........................................
Sơ đồ 2.1: Tổ chức bộ máy quản lý ngân sách nhà nước huyện Can Lộc ......
Sơ đồ 2.2: Hệ thống tổ chức phòng TC-KH huyện Can Lộc ..........................
Sơ đồ 2.3: Hệ thống tổ chức Chi cục thuế huyện ............................................
Sơ đồ 3.1: Các yếu tố cơ bản của lập ngân sách theo kết quả đầu ra ..........

Bảng 2.1: Tỷ lệ phân cấp khoản thu giữa ngân các cấp ngân sách tỉnh Hà
Tĩnh ..................................................................................................................
Bảng 2.2: Tình hình thực hiện thu ngân sách nhà nước huyện Can Lộc giai
đoạn 2013 - 2015.............................................................................................
Bảng 2.3: Tình hình thực hiện nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước huyện Can
Lộc giai đoạn 2013 – 2015..............................................................................
Bảng 2.4: Kết quả chấp hành dự toán thu ngân sách huyện Can Lộc giai đoạn
2013 – 2015..................................................................................................... 65

Bảng 2.5: Kết quả chấp hành dự toán chi ngân sách huyện Can Lộc giai đoạn
2013 – 2015..................................................................................................... 72
Bảng 2.6: Kết quả thanh tra ngân sách huyện Can Lộc giai đoạn 2013 – 2015 81

Biểu đồ 2.1: Biểu đồ so sánh các nguồn thu và xu hướng các khoản thu chính
của NSNN huyện giai đoạn 2013 – 2015 ........................................................
Biểu đồ 2.2: Cơ cấu các chi ngân sách nhà nước huyện giai đoạn 2013 –
2015 ................................................................................................................. 61


MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài luận văn

Trong hệ thống tài chính, Ngân sách Nhà nƣớc là bộ phận chủ đạo, là
điều kiện vật chất quan trọng của Nhà nƣớc do hiến pháp quy định, là công cụ
quan trọng của Nhà nƣớc có tác dụng điều tiết vĩ mô nền kinh tế xã hội. Vì
vậy, việc sử dụng ngân sách một cách hợp lý và có hiệu quả sẽ mang lại lợi
ích rất lớn cho toàn xã hội.
Trong những năm qua, cùng với sự đổi mới chung của đất nƣớc và thực
hiện chƣơng trình tổng thể về cải cách hành chính nhà nƣớc, quản lý ngân sách
nhà nƣớc đã có những bƣớc cải cách, đổi mới và đạt đƣợc một số thành tựu
đáng kể. Đặc biệt là từ khi Luật Ngân sách nhà nƣớc đƣợc Quốc hội thông qua
ngày 25/06/2015 với mục tiêu và ý nghĩa hết sức quan trọng trong việc quản lý
và điều hành ngân sách nhà nƣớc, phát triển kinh tế - xã hội, nhằm tăng cƣờng
tiềm lực tài chính đất nƣớc, quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia, xây dựng
ngân sách nhà nƣớc lành mạnh, thúc đẩy vốn và tài sản nhà nƣớc tiết kiệm, hiệu
quả. Từ đó tăng tích lũy để thực hiện công nghiệp hóa – hiện đại hóa đất nƣớc và
đảm bảo các nhiệm vụ quốc phòng an ninh và đối ngoại.

Ngân sách nhà nƣớc cấp huyện là một bộ phận cấu thành ngân sách nhà
nƣớc, là công cụ để chính quyền cấp huyện thực hiện các chức năng, nhiệm
vụ, quyền hạn trong quá trình quản lý kinh tế - xã hội, an ninh quốc phòng.
Huyện Can Lộc với vị trí chiến lƣợc của Tỉnh Hà Tĩnh, đƣợc đánh gía là đơn
vị phát triển kinh tế - xã hội trọng tâm của tỉnh. Trong nhiều năm qua, công
tác quản lý ngân sách Huyện đã đạt đƣợc nhiều thành tựu đáng kể, góp phần
quan trọng trong việc thực hiện thắng lợi các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã
hội, nâng cao đời sống nhân dân, đảm bảo giữ vững an ninh chính trị và trật tự
an toàn xã hội trên địa bàn Huyện Can Lộc nói riêng và của tỉnh Hà Tĩnh nói
chung. Từ đó đã đạt đƣợc nhiều thành tựu đáng kể trong việc thực hiện tốt

1

nhiệm vụ đƣợc giao về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi trong đó thu ngân sách
vƣợt cao so với kế hoạch. Tuy nhiên, trong công tác quản lý ngân sách Huyện đã
bộc lộ một số hạn chế cần khắc phục trong giai đoạn mới và tập trung vào các
nội dung: lập dự toán ngân sách, phân cấp ngân sách, việc nâng cao ý thức tiết
kiệm, chống lãng phí, ý thức kỹ luật tài chính. Cũng nhƣ cơ chế, chính sách để
khai thác hiệu quả nguồn lực hiện có đồng thời góp phần tạo môi trƣờng đầu tƣ
thuận lợi, nâng cao chất lƣợng công tác thanh tra, kiểm tra,… Vì vậy, việc học
viên chọn nghiên cứu đề tài “Quản lý ngân sách nhà nƣớc tại Huyện Can
Lộc, tỉnh Hà Tĩnh” làm luận văn Thạc sỹ là phù hợp.

2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn
Qua tìm hiểu của tác giả cho thấy các tài liệu nghiên cứu nói chung và
các công trình khoa học nói riêng về quản lý ngân sách nhà nƣớc đã đƣợc
quan tâm nhƣ:
Sách Phân cấp ngân sách cho chính quyền địa phƣơng, thực trạng và giải
pháp, PGS-TS Lê Chi Mai (2006), NXB Chính trị Quốc gia Hà Nội đã đƣa ra
các giải pháp nhằm đẩy mạnh việc phân cấp quản lý NSNN cho chính quyền
địa phƣơng ở Việt Nam trong đó có chính quyền cấp huyện.
Luận văn tiến sỹ kinh tế: “Nâng cao hiệu quả quản lý ngân sách nhà
nƣớc tỉnh An Giang giai đoạn 2011 – 2020”, tác giả Tô Thiện Hiền (2012) tại
Đại học Ngân hàng Thành phố Hồ Chí Minh, đã chỉ ra đƣợc bản chất cũng
nhƣ ý nghĩa về mặt lý luận của công tác quản lý ngân sách cấp tỉnh và phân
tích thực trạng quản lý ngân sách tại tỉnh An Giang để từ đó đƣa ra đƣợc các
giải pháp phù hợp.
Luận văn thạc sỹ quản lý hành chính công: “Quản lý ngân sách nhà nƣớc
ở Huyện Hoằng Hóa, Tỉnh Thanh Hóa”, tác giả: Bùi Thị Minh Thúy (2014),
học viện hành chính đã đề cập công tác quản lý ngân sách ở cấp huyện của
tỉnh Thanh hóa qua việc đi sâu phân tích chi tiết từng khoản thu ngân sách để
đƣa ra đƣợc những giải pháp phù hợp.

2


Luận văn Thạc sỹ Hành chính công: “Quản lý ngân sách nhà nƣớc tại
huyện Cẩm Giàng – Tỉnh Hải Dƣơng”, Vũ Thị Thuận (2014), Học viện Hành
chính đã đề cập tới công tác quản lý ngân sách ở cấp huyện của tỉnh Hải Dƣơng
thông qua việc tập trung vào hoạt động thu và chi ngân sách tuy nhiên chƣa làm
rõ đƣợc vai trò của công tác thanh tra, kiểm tra trong quản lý ngân sách.

Luận văn thạc sỹ quản lý công: “Quản lý ngân sách nhà nƣớc tại Huyện
Lục Ngạn, Tỉnh Bắc Giang”, Nguyễn Thị Thùy Nhung (2015), Học viện hành
chính đã đƣa ra đƣợc hệ thống lý luận rõ ràng cũng nhƣ công tác quản lý
ngân sách ở cấp huyện của tỉnh Hải Dƣơng từ đó chỉ đƣợc vai trò của công
tác kiểm tra, giám sát trong quản lý ngân sách.
Trên thực tế, kết quả nghiên cứu của các công trình nói trên đều đề cập
đến việc hoàn thiện công tác quản lý thu, chi ngân sách nói chung và công tác
quản lý ngân sách ở từng địa phƣơng nhất định. Mặc dù cùng tuân thủ hệ
thống pháp luật về quản lý NSNN nhƣng mỗi địa phƣơng đều có những đặc
điểm đặc thù khác nhau và hiệu quả của việc quản lý NSNN các cấp phụ
thuộc rất nhiều vào điều kiện của từng địa phƣơng. Các luận văn trên đã chỉ
ra đƣợc các khâu chƣa hoàn thiện trong quá trình quản lý nhƣng chƣa nêu
rõ, chƣa làm rõ đƣợc vai trò của từng khâu cũng nhƣ vai trò của công tác
thanh tra trong quy trình quản lý ngân sách nhà nƣớc hay những vấn đề bất
cấp trong quá trình thực hiện…Cho đến thời điểm hiện tại, trên địa bàn huyện
Can Lộc, chƣa có công trình nào nghiên cứu về hoàn thiện quản lý NSNN cấp
huyện để đƣa ra đƣợc những giải pháp tối ƣu cho công tác quản lý NSNN tại
huyện nhằm đáp ứng nhu cầu phát triển KT-XH của huyện và để phù hợp với
cơ chế quản lý chung của Nhà nƣớc trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế.

3

3.

Mục đích và nhiệm vụ của luận văn

Mục đích:
Từ những vấn đề lý luận chung về NSNN và NSNN cấp huyện luận văn hệ
thống hóa và làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản về NSNN và công tác quản lý
NSNN cấp Huyện theo luật NSNN 2002. Từ đó đề xuất một số giải pháp khoa
học, hợp lý nhằm hoàn thiện công tác quản lý NSNN huyện Can Lộc trong thời
gian tới tốt hơn nhằm đáp ứng đƣợc yêu cầu của luật NSNN 2015.

Nhiệm vụ:
Hệ thống những vấn đề lý luận về NSNN và NSNN cấp huyện.
Tìm hiểu thực trạng quản lý NSNN tại Huyện Can Lộc, tỉnh Hà Tĩnh.
Trên cơ sở thực trạng trong những năm qua, phân tích, đánh giá kết quả
đạt đƣợc, đƣa ra các nguyên nhân, hạn chế và từ đó đƣa ra các giải pháp
nhằm nâng cao hiệu quả quản lý ngân sách nhà nƣớc cấp huyện nói chung và
quản lý ngân sách nhà nƣớc tại Huyện Can Lộc nói riêng.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
Đối tƣợng nghiên cứu: Công tác quản lý NSNN Huyện Can Lộc
Phạm vi nghiên cứu:
Phạm vi nội dung: chỉ nghiên cứu quản lý ngân sách nhà nƣớc của huyện
Can Lộc.
Phạm vi về không gian: địa bàn Huyện Can Lộc, Tỉnh Hà Tĩnh.
Phạm vi về thời gian: tài liệu tổng quan đƣợc thu thập trong khoảng thời
gian từ năm 2013 đến 2015.
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn
Phƣơng pháp luận: phƣơng pháp chủ nghĩa duy vật lịch sử và chủ

nghĩa duy vật biện chứng của chủ nghĩa Mác – Lênin, trên cơ sở quan điểm
đƣờng lối của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nƣớc về NSNN và quản lý
ngân sách nhà nƣớc cấp huyện.

4


Phƣơng pháp nghiên cứu: việc nghiên cứu luận văn dựa trên phƣơng
pháp nghiên cứu lý thuyết và các tài liệu, cụ thể nhƣ: phƣơng pháp thống kê,
phân tích tổng hợp, hệ thống hóa và so sánh đối chiếu.
Sử dụng phƣơng pháp nghiên cứu thực tiễn: phƣơng pháp quan sát, tổng
hợp rút kinh nghiệm.
Sử dụng phƣơng pháp bổ trợ: sử dụng phƣơng pháp thống kê để tổng
hợp, phân tích, xử lý kết quả điều tra.
Bên cạnh đó luận văn đã tiếp thu, kế thừa có chọn lọc kết quả nghiên cứu
của một số công trình nghiên cứu liên quan đã đƣợc công bố, cùng các số liệu
do các cơ quan hữu quan công bố.
Ngoài ra, luận văn còn dựa vào các chủ trƣơng, chính sách của Đảng và
Nhà nƣớc liên quan đến quản lý tài chính, ngân sách ở nƣớc ta trong giai
đoạn hiện nay; Số liệu sử dụng đƣợc thu thập từ các số liệu thống kê, báo cáo
tài chính, các biểu mẫu báo cáo kèm theo các năm của phòng Tài chính – Kế
hoạch huyện; các Nghị quyết của HĐND tỉnh, huyện, các quyết định của
UBND tỉnh, huyện và các số liệu khác.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
Ý nghĩa lý luận của đề tài luận văn:
Trên cơ sở nghiên cứu những lý luận chung về ngân sách nhà nƣớc, luận
văn hệ thống hóa và làm sáng tỏ thêm những vấn đề lý luận cơ bản về công
tác quản lý ngân sách cấp huyện, sự cần thiết khách quan phải nâng cao quản
lý công tác thu – chi của ngân sách cấp huyện, qua đó giúp tác giả nghiên cứu
cũng nhƣ ngƣời đọc nắm đƣợc những vấn đề cơ bản về ngân sách nhà nƣớc

cấp huyện, quản lý ngân sách nhà nƣớc cấp huyện, nắm đƣợc những quy định
cụ thể của Nhà nƣớc, của các cơ quan chính quyền địa phƣơng cũng nhƣ
thực trạng quản lý ngân sách huyện Can Lộc giai đoạn 2013 – 2015.

5


Ý nghĩa thực tiễn của đề tài luận văn:
Trên cơ sở tìm hiểu thực trạng công tác quản lý ngân sách tại huyện Can
Lộc, so sánh với hệ thống văn bản pháp luật hiện hành và thực tiễn phát triển
kinh tế - xã hội huyện Can Lộc. Từ đó, đề xuất những giải pháp mang tính khả
thi đối với huyện Can Lộc để hoàn thiện công tác quản lý ngân sách cấp huyện.

Trên cơ sở lý luận và qua thực trạng quản lý ngân sách nhà nƣớc, luận
văn chỉ ra một số điểm mới của luật NSNN năm 2015 và từ đó đề xuất những
giải pháp phù hợp nhằm tăng cƣờng công tác quản lý ngân sách nhà nƣớc cấp
Huyện trong thời gian tới, góp phần hoàn thiện công tác quản lý ngân sách
nhà nƣớc cấp Huyện trong giai đoạn mới.
Và cuối cùng, trƣớc tình hình về luận NSNN đƣợc đƣa ra, đề tài nghiên
cứu nhằm giúp các nhà quản lý hoạch định chính sách phù hợp với thực tế
trong việc quản lý NSNN tại Huyện Can Lộc trong thời gian tới, từ đó góp
phần hoàn thiện công tác quản lý chi tiêu công của nƣớc ta trong tiến trình hội
nhập quốc tế.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, danh mục viết
tắt và mục lục, luận văn chia thành 3 chƣơng với các nội dung cụ thể nhƣ sau:

Chƣơng 1: Cơ sở khoa học về quản lý ngân sách nhà nƣớc cấp huyện.
Chƣơng 2: Thực trạng quản lý ngân sách nhà nƣớc tại huyện Can Lộc,
tỉnh Hà Tĩnh giai đoạn 2013 – 2015.

Chƣơng 3: Giải pháp hoàn thiện quản lý ngân sách nhà nƣớc tại huyện
Can Lộc, tỉnh Hà Tĩnh.

6


Chƣơng 1
CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ
QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC CẤP HUYỆN
1.1 Ngân sách nhà nƣớc cấp huyện
1.1.1 Ngân sách nhà nước
1.1.1.1 Khái niệm
Ngân sách nhà nƣớc – với ý nghĩa là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của
nhà nƣớc, ra đời từ rất sớm cùng với sự hình thành của nhà nƣớc. Và trong
lịch sử, thuật ngữ ngân sách nhà nƣớc xuất hiện khi nhà nƣớc đã phát triển
đến một giai đoạn nhất định mà ở đó sự phân biệt giữa tài chính công và tài
chính tƣ đã trở nên cần thiết nhƣ một nhu cầu cần thiết. Qua đó có thể thấy
NSNN là một phạm trù kinh tế mang tính lịch sử, phản ánh những mặt nhất
định của các quan hệ kinh tế thuộc lĩnh vực phân phối sản phẩm xã hội trong
điều kiện còn tồn tại quan hệ hàng hóa – tiền tệ và đƣợc sử dụng nhƣ một
công cụ thực hiện các chức năng của nhà nƣớc. Điều này có ý nghĩa là sự ra
đời và tồn tại của NSNN gắn liền với sản xuất hàng hóa, với sự ra đời, tồn tại
của nhà nƣớc.
Thuật ngữ NSNN đƣợc sử dụng rộng rãi trong đời sống kinh tế - xã hội ở
mọi quốc gia. Trên thực tế ngƣời ta đƣa ra nhiều định nghĩa về NSNN không
giống nhau và tùy thuộc vào các góc độ xem xét khác nhau. Cụ thể:
Định nghĩa ngân sách nhà nước về phương diện kinh tế
Theo quan điểm của các nhà nghiên cứu kinh tế cổ điển thì NSNN là một
văn kiện tài chính trong đó mô tả các khoản thu, chi của chính phủ đƣợc thiết
lập hàng năm.

Từ điển bách khoa toàn thƣ về kinh tế của Pháp định nghĩa: “NSNN là văn
kiện đƣợc Nghị viện hoặc hội đồng thảo luận và phê chuẩn mà trong đó các nghiệp
vụ tài chính của một tổ chức công hoặc khu vực tƣ đƣợc dự kiến và cho phép”.

7


Từ điển thuật ngữ tài chính tín dụng (1996) của Viện nghiên cứu Tài
chính cho rằng: “NSNN đƣợc hiểu là dự toán và thực hiện mọi khoản thu
nhập (thu tiền vào) và chỉ tiêu (tiền xuất ra) của bất kỳ một cơ quan, xí
nghiệp, tổ chức, gia đình hoặc cá nhân trong một khoảng thời gian nhất định
(thƣờng là một năm).
Giáo trình lý thuyết tài chính: “NSNN là phạm trù kinh tế và phạm trù
lịch sử. NSNN đƣợc đặc trƣng bằng sự vận động của các nguồn tài chính gắn
liền với quá trình tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của nhà nƣớc và các
chủ thể trong xã hội, phát sinh khi nhà nƣớc tham gia phân phối các nguồn tài
chính quốc gia theo nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp là chủ yếu”[12].
Giáo trình quản lý tài chính công: “NSNN là dự toán hàng năm về toàn
bộ các nguồn tài chính đƣợc huy động cho Nhà nƣớc và sử dụng các nguồn
tài chính đó nhằm đảm bảo thực hiện các chức năng của Nhà nƣớc do Hiến
pháp quy định” [13].
Qua đó có thể thấy ngân sách nhà nƣớc, trƣớc hết là một khái niệm
thuộc phạm trù kinh tế học hay hẹp hơn là tài chính học. Xét từ góc độ này,
ngân sách nhà nƣớc đƣợc hiểu là bản dự toán các khoản thu và chi tiền tệ của
một quốc gia, đƣợc cơ quan có thẩm quyền của nhà nƣớc quyết định để thực
hiện trong thời hạn nhất định, thƣờng là một năm. Từ những định nghĩa này
cho thấy NSNN có hai yếu tố:
Một là, ngân sách nhà nƣớc là bản dự toán thu và chi tiền tệ của quốc
gia. Do đó phải đƣợc quốc hội, với tƣ cách là ngƣời đại diện cho toàn thể
nhân dân trong quốc gia đó quyết định trƣớc khi chính phủ đem ra thi hành

trên thực tế. Hơn thế nữa, quốc hội còn là ngƣời giám sát chính phủ trong quá
trình thi hành ngân sách và có quyền phê chuẩn bản quyết toán ngân sách
hàng năm do chính phủ đệ trình khi năm ngân sách đã kết thúc.

8


Hai là, ngân sách nhà nƣớc chỉ có giá trị thực hiện trong thời hạn một
năm, tính từ ngày 01 tháng 01 cho đến ngày 31 tháng 12 hàng năm. Khoảng
thời gian này đƣợc pháp luật quy định nhằm giới hạn rõ thời gian thực hiện
bản dự toán ngân sách nhà nƣớc và đƣợc gọi là “năm ngân sách” hay “tài
khóa”, thực chất là niên độ ngân sách. Ở nƣớc ta, việc soạn thảo dự toán ngân
sách nhà nƣớc hàng năm đƣợc chủ trì bởi Bộ tài chính cùng sự phối hợp, hỗ
trợ của một số cơ quan nhà nƣớc khác có liên quan nhƣ Bộ kế hoạch và đầu
tƣ, Ngân hàng nhà nƣớc Việt Nam, Ủy ban ngân sách của Quốc hội,… Các
cơ quan này, mặc dù có chức năng nhiệm vụ chuyên môn khác nhau do pháp
luật quy định nhƣng khi tham gia vào quá trình soạn thảo ngân sách nhà nƣớc
thì đều có chung nhiệm vụ là xây dựng một dự toán ngân sách thăng bằng, có
tính khả thi và hiệu quả nhất.
Định nghĩa ngân sách nhà nước về phương diện pháp lý
Không chỉ là thuật ngữ kinh tế, ngân sách nhà nƣớc còn là một khái niệm
pháp lý. Khái niệm này hàm chứa nhiều nội dung chính trị - pháp lý quan
trọng nhƣ mối tƣơng quan quyền lực giữa cơ quan lập pháp và cơ quan hành
pháp trong việc thiết lập và thi hành ngân sách; thủ tục soạn thảo, quyết định
và chấp hành ngân sách cũng nhƣ sự phân chia giữa quyền lập pháp và quyền
hành pháp trong việc kiểm soát quá trình ngân sách.
Trong pháp luật nƣớc ta, khái niệm NSNN theo điều 1 của Luật NSNN
đƣợc Quốc hội khóa XI nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua
tại kỳ họp thứ II năm 2002: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của nhà
nƣớc đã đƣợc cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền quyết định và đƣợc thực

hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà
nƣớc”. Về cơ bản, định nghĩa này không có gì khác biệt đáng kể sơ với quan
niệm về ngân sách nhà nƣớc dƣới góc độ kinh tế. Trong khoa học pháp lý,
quan niệm về ngân sách nhà nƣớc có phần khác biệt đáng kể so với định

9


nghĩa ngân sách nhà nƣớc về phƣơng diện kinh tế. Sự khác biệt thể hiện ở hai
khía cạnh: Thứ nhất, ngân sách nhà nƣớc là đạo luật đƣợc cơ quan lập pháp
làm ra theo một trình tự riêng, không hoàn toàn giống với trình tự lập pháp
thông thƣờng; Thứ hai, hiệu lực về thời gian của đạo luật ngân sách bao giờ
cũng đƣợc xác định trong một thời gian ngắn nhất định thƣờng là một năm,
trong khi hiệu lực của các đạo luật thông thƣờng là vô thời hạn hay trong một
thời gian rất dài. Qua đó có thể thấy:
Về hình thức thể hiện: ngân sách đƣợc hiểu là các bản dự toán và quyết
toán thu, chi của một đơn vị trong một thời gian xác định.
Về hành vi: NSNN đƣợc hiểu là việc thực hiện các khoản thu chi bằng
tiền của nhà nƣớc trong một khoảng thời gian nhất định (thƣờng là một năm).
Nhƣ vậy, về bản chất NSNN là hệ thống các quan hệ kinh tế giữa nhà
nƣớc với các chủ thể trong xã hội, phát sinh trong quá trình phân phối và
phân phối lại của cải xã hội, nhằm tập trung một phần nguồn lực tài chính vào
trong tay nhà nƣớc để đáp ứng các nhu cầu chi gắn liền với việc thực hiện các
chức năng quản lý của nhà nƣớc. Về hình thức biểu hiện, đó là các dự toán và
quyết toán các khoản thu, chi trong quá trình trực hiện chức năng của nhà
nƣớc trong một thời gian xác định.
1.1.1.2 Vai trò của ngân sách nhà nước
Sự tồn tại và phát triển không ngừng của định chế ngân sách nhà nƣớc
cho tới ngày nay đã chứng tỏ vai trò không thể thiếu của NSNN trong đời
sống xã hội và thế giới đƣơng đại. Vai trò ảnh hƣởng của ngân sách nhà nƣớc

bao trùm lên rất nhiều lĩnh vực, trong đó đáng kể nhất là sự ảnh hƣởng của
ngân sách nhà nƣớc tới khu vực công và khu vực tƣ nhân.
Trƣớc hết, đối với khu vực công, ngân sách nhà nƣớc là công cụ để Nhà
nƣớc thực hiện việc điều tiết các hoạt động kinh tế xã hội. Hoạt động điều tiết
này đƣợc thực hiện thông qua việc huy động các nguồn tài nguyên nhƣ thuế,

10


phí, lệ phí hay các khoản vay nợ của Nhà nƣớc từ trái phiếu hoặc vay nợ
nƣớc ngoài để tài trợ cho các nhu cầu chi tiêu thiết yếu của nhà nƣớc về kinh
tế, chính trị, văn hóa xã hội, quốc phòng, an ninh và hoạt động của bộ máy
nhà nƣớc. Khi đó, ngân sách nhà nƣớc là công cụ không gì thay thế đƣợc để
Chính phủ thực hiện thành công các chính sách của mình. Trong tƣơng lai
NSNN vẫn sẽ đóng vai trò là công cụ, phƣơng tiện hiệu quả, không gì thay
thế đƣợc để thực thi các chƣơng trình hoạt động của Chỉnh phủ.
Bên cạnh đó giữa khu vực công và khu vực tƣ luôn có mối quan hệ ảnh
hƣởng lẫn nhau, bổ trợ cho nhau nên việc vận hành hệ thống ngân sách của
Chính phú tất yếu sẽ tác động mạnh mẽ tới khu vực tƣ nhân mà ở đó các cá
nhân, hộ gia đình hay các doanh nghiệp là những chủ thể bị điều tiết thu nhập.
Thông qua công cụ ngân sách, Chính phủ điều tiết một phần thu nhập của một
nhóm ngƣời này để san sẽ cho một nhóm ngƣời khác, góp phần đem lại sự
công bằng tƣơng đối về thu nhập giữa các giai tầng xã hội, đồng thời xây
dựng hệ thống đƣờng sá, cầu cống, công trình phúc lợi công cộng, hệ thống
quốc phòng, an ninh mà khu vực tƣ nhân không thể cung cấp hoặc không
muốn cung cấp. Nói cách khác, ngân sách nhà nƣớc nhƣ một cái “máy lọc”
mà qua đó các nguồn tài nguyên nhƣ (lợi tức quốc gia) sẽ đƣợc phân phối
(thông qua chính sách thu ngân sách) và phân phối lại (thông qua chính sách
chi tiêu của Chính phủ) theo một kế hoạch chi tiết, cụ thể và rất hoàn hảo.
Với các vai trò là công cụ tài chính quan trọng nhất để cung ứng nguồn tài

chính cho hoạt động của bộ máy nhà nƣớc; là công cụ thúc đẩy sự chuyển dịch
cơ cấu kinh tế, đảm bảo cho nền kinh tế tăng trƣởng ổn định và bền vững; Và là
công cụ để điều tiết thị trƣờng, bình ổn giá cả thị trƣờng rất mạnh mẽ cho ta
thấy ngân sách nhà nƣớc giữ một vị trí rất quan trọng trong toàn bộ hoạt động
kinh tế - xã hội, an ninh quốc phòng và đối ngoại của đất nƣớc.

11


1.1.1.3 Hệ thống ngân sách nhà nước
Hệ thống ngân sách nhà nƣớc là một thể thống nhất đƣợc tạo thành bởi
các bộ phận cấu thành là các khâu ngân sách độc lập nhƣng giữa chúng có
mối quan hệ qua lại lẫn nhau trong quá trình thực hiện các nhiệm vụ thu, chi
của mình.
Tổ chức hệ thống ngân sách nhà nƣớc là xác định, sắp xếp, bố trí các bộ
phận cấu thành hệ thống ngân sách nhằm thực hiện hiệu quả các nhiệm vụ
thu, chi của từng cấp ngân sách cũng nhƣ của toàn bộ hệ thống ngân sách nhà
nƣớc. Tổ chức hệ thống NSNN gắn bó chặt chẽ với việc tổ chức bộ máy nhà
nƣớc với vị trí và vai trò đó trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội của đất
nƣớc. Ở nƣớc ta, hệ thống NSNN dựa trên các nguyên tắc:
Một là, nguyên tắc thống nhất, tập trung, dân chủ. Là một quốc gia thống
nhất, nƣớc ta có một hệ thống NSNN thống nhất do Quốc hội phê chuẩn dự
toán và quyết toán ngân sách, Chính phủ thống nhất và quản lý NSNN.
Nguyên tắc tổ chức bộ máy Nhà nƣớc ta là nguyên tắc tập trung dân chủ.
NSNN là công cụ của Nhà nƣớc, vì vậy hệ thống NSNN cũng đƣợc xây dựng
theo nguyên tắc đó. Ở mỗi cấp chính quyền, HĐND thảo luận ngân sách cấp
mình, nhƣng phải đƣợc UBND cấp trên và Chính phủ xét duyệt lại để thống
nhất vào ngân sách cấp trên và NSNN. Ngân sách cấp trên đều phải chấp hành
các Luật, các Nghị quyết của Quốc hội, các quyết định của Chính phủ về chế
độ thu chi, các định mức, tiêu chuẩn chi tiêu, mục lục NSNN và các quy định

khác có liên quan.
Hai là, nguyên tắc đảm bảo tính phù hợp giữa cấp ngân sách với cấp chính
quyền Nhà nƣớc. Nguyên tắc này xuất phát từ yêu cầu bảo đảm nguồn tài chính
cho việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp chính quyền Nhà nƣớc.
Mỗi cấp chính quyền đều có ngân sách của cấp mình, có nguồn thu và có khoản
chi, có quyền quyết định ngân sách của cấp mình trên cơ sở chấp

12


hành pháp luật của Nhà nƣớc. Từ đó giúp phát huy đƣợc quyền dân chủ, tính
chủ động và tích cực trong khai thác nguồn thu, quản lý chi tiêu nhƣng cũng
cần đề phòng nảy sinh tính cục bộ địa phƣơng và dễ phân tán nguồn tài chính
có hạn.

Ngân sách
địa phƣơng

Ngân sách

cấp tỉnh
Ngân sách
cấp huyện

Ngân sách
cấp xã
(Nguồn: Luật ngân sách nhà nƣớc 2002)

Sơ đồ 1.1: Hệ thống quản lý ngân sách nhà nƣớc
1.1.2 Ngân sách nhà nước cấp huyện

1.1.2.1 Khái niệm ngân sách nhà nước cấp huyện
Ngày 15/05/1978, Hội đồng Chính phủ đã ra Nghị quyết 108/CP xác định
quyền hạn và trách nhiệm của chính quyền địa phƣơng cấp quận, huyện về
quản lý tài chính, NS nhằm xây dựng quận, huyện thành một cấp có cơ cấu
kinh tế hoàn chỉnh. Ngày 19/11/1983, Hội đồng Bộ trƣởng ra Nghị quyết số
138/HĐBT về cải tiến phân cấp NS địa phƣơng nói rõ hơn về quyền hạn và
trách nhiệm NS quận, huyện.
Sau Đại hội Đảng lần thứ VI, đất nƣớc ta tiến hành chuyển đổi mô hình
kinh tế tập trung quan liêu bao cấp sang nền kinh tế thị trƣờng định hƣớng xã

13


hội chủ nghĩa. Cùng với công cuộc CNH – HDH của nƣớc nhà, Ngân sách
huyện cũng đƣợc xác định lại về vai trò và nhiệm vụ của mình. Vào ngày
27/11/1989, Hội đồng bộ trƣởng (HĐBT) đã ra nghị quyết số 186/HĐBT về
phân cấp quản lý NS địa phƣơng trong đó có NS huyện. Tiếp đến vào ngày
16/02/1992, HĐBT ban hành Nghị quyết số 186/HĐBT sửa đổi, bổ sung Nghị
quyết số 186/HĐBT ngày 27/11/1989.
Và tại kỳ họp thứ 8 Quốc hội khóa IX khẳng định: NS quận, huyện là
một cấp NS thực hiện vai trò, chức năng, nhiệm vụ của NSNN trên phạm vi
địa bàn quận, huyện.
Nhƣ vậy, NS cấp huyện mang bản chất của NSNN, đó chính là các mối
quan hệ giữa cấp NS huyện với các tổ chức, cá nhân trên địa bàn huyện trong
quá trình phân bổ, sử dụng với bản chất nhà nƣớc xã hội chủ nghĩa.
Ngân sách huyện là công cụ quan trọng của chính quyền cấp huyện trong
việc ổn định và phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn. Khi xem xét ngân sách
huyện không tách rời khỏi NSNN cấp trên nhƣng cũng không đƣợc coi ngân
sách huyện là yếu tố thụ động trong hệ thống ngân sách. Theo đó, ngân sách
huyện là toàn bộ các khoản thu – chi đƣợc quy định đƣa vào dự toán trong

một năm do HĐND huyện quyết định và giao cho UBND huyện tổ chức chấp
hành nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của chính quyền cấp huyện.
Quan niệm trên có thể giúp chúng ta hình dung đƣợc ngân sách huyện và cơ
quan quyết định cũng nhƣ cơ quan chấp hành ngân sách huyện. Tuy nhiên,
quan điểm trên chƣa phản ánh đƣợc các mối quan hệ tiền tệ mà thực chất là
quan hệ lợi ích kinh tế chứa đựng trong ngân sách huyện. Thực tiễn chỉ ra
rằng khi các khoản thu, chi ngân sách huyện diễn ra tất yếu sẽ nảy sinh sự vận
động của nguồn tài chính từ chủ thể (ngƣời) nộp đến ngân sách huyện, từ
ngân sách huyện đến những mục đích sử dụng nào đó. Toàn bộ quá trình thu
tác động đến lợi ích, nghĩa vụ của ngƣời nộp và toàn bộ các khoản chi sẽ

14


mang lại lợi ích cho dân cƣ, hộ gia đình. Sự vận động của các nguồn tài chính
vào ngân sách huyện và từ ngân sách huyện đến các mục đích sử dụng khác
nhau chứa đựng các mối quan hệ cụ thể:
Thứ nhất, quan hệ giữa chính quyền cấp huyện với các cấp chính quyền
cấp trên thể hiện trong việc xác định cho các huyện nguồn thu đƣợc phân chia
giữa các cấp ngân sách và thể hiện trong sự hỗ trợ bổ sung từ ngân sách cấp
trên cho ngân sách cấp huyện.
Thứ hai, quan hệ giữa chính quyền cấp huyện với các tổ chức kinh tế
huyện đƣợc thể hiện trong việc các tổ chức này nộp thuế, phí - lệ phí cho
ngân sách huyện và ngƣợc lại ngân sách huyện cũng phải chi trực tiếp, gián
tiếp cho tổ chức này.
Thứ ba, quan hệ giữa chính quyền nhà nƣớc với nhân dân trong huyện
đƣợc thể hiện khi ngân sách cấp trên cấp kinh phí ủy quyền, chuyển giao cho
ngân sách huyện thực hiện. Đó là chƣơng trình quốc gia nhƣ Chƣơng trình
dân số và kế hoạch hóa gia đình, Chƣơng trình phổ cập giáo dục.
Thứ tƣ, quan hệ giữa cấp chính quyền huyện với các tổ chức cá nhân

trong và ngoài nƣớc. Đó là mối quan hệ thông qua việc biếu, tặng, giúp đỡ,
tài trợ của các tổ chức cá nhân đó đối với huyện và là một khoản thu của ngân
sách huyện.
Thứ năm, quan hệ giữa cấp chính quyền huyện với tổ chức Đảng và các
tổ chức chính trị xã hội khác trong việc hình thành và sử dụng quỹ ngân sách.
Quan hệ này đƣợc thể hiện ngân sách cấp kinh phí cho các hoạt động của
Đảng và các tổ chức chính trị xã hội trong huyện.
Tất cả các mối quan hệ đƣợc trình bày ở trên phản ánh các nội dung thu
và chi của ngân sách cấp huyện. Tóm lại, Ngân sách huyện là quỹ tiền tệ tập
trung của huyện đƣợc hình thành bằng các nguồn thu và đảm bảo các khoản

15


chi trong phạm vi huyện. Nó phản ảnh những mối quan hệ một bên là chính
quyền cấp huyện với một bên là các chủ thể khác thông qua sự vận động của
các nguồn tài chính, nhằm đảm bảo thực hiện chức năng, nhiệm vụ của chính
quyền huyện.
1.1.2.2 Vai trò của ngân sách nhà nước cấp huyện
Từ định nghĩa NS huyện có thể thấy vai trò của NSNN trên địa bàn
huyện đó là đảm bảo chức năng nhà nƣớc, an ninh, quốc phòng, thúc đẩy phát
triển, ổn định kinh tế, bù đắp khiếm khuyết thị trƣờng, công bằng xã hội và
bảo vệ môi trƣờng. Điều đó thể hiện trên ba khía cạnh sau:
Một là, NS huyện đảm bảo thực hiện vai trò nhà nƣớc, bảo vệ quốc
phòng và an ninh trật tự cấp huyện. Là một cấp chính quyền nên Huyện cũng
tổ chức ra cho mình một hệ thống các cơ quan, đoàn thể hành chính nhằm
thực hiện các chức năng và quyền hạn nhà nƣớc. Điều đó cũng có nghĩa là để
cho các cơ quan đoàn thể đó hoạt động đƣợc cần phải có một quỹ tài chính
tập trung đó là NS huyện. NS huyện cũng tạo cho mình một vị thế nhất định
nhằm chủ động trong việc thực hiện chức năng nhà nƣớc ở địa phƣơng. Tùy

theo phạm vi địa lý, tình hình kinh tế xã hội trên từng huyện mà nhu cầu đảm
bảo này là khác nhau. Trong các chức năng của nhà nƣớc, chức năng đảm bảo
trật tự an ninh, quốc phòng đóng vai trò đặc biệt quan trọng. Để đảm bảo chức
năng đặc biệt quan trọng này, NS huyện cần phải có kế hoạch cụ thể, chi tiết,
có các khoản dự phòng hợp lý.
Hai là, NS huyện là công cụ thúc đẩy, phát triển ổn định kinh tế. Để thực
hiện tốt chiến lƣợc kinh tế - tài chính của cấp Trung ƣơng, cấp tỉnh thì cấp
huyện cần phải sử dụng các công cụ có sẵn của mình để điều tiết, định hƣớng.
Sẽ không có một cơ cấu kinh tế ổn định và phát triển nếu không có NS làm
công cụ. Các huyện phải căn cứ vào thế mạnh của địa phƣơng mình để định
hƣớng, hình thành cơ cấu kinh tế, kích thích phát triển. Đồng thời các huyện
phải cung cấp kinh phí, vốn đầu tƣ, hỗ trợ về cơ sở hạ tầng, tạo môi trƣờng
thuận lợi cho các doanh nghiệp hoạt động.

16