Công tác xóa đói giảm nghèo trên địa bàn huyện như xuân thanh hóa

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

PHẠM TRUNG KIÊN

QUẢN LÝ CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA
GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG Ở CÁC XÃ, THÔN, BẢN
ĐẶC BIỆT KHÓ KHĂN TẠI TỈNH THANH HÓA

LUẬN VĂN THẠC SỸ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƯƠNG TRÌNH ĐỊNH HƯỚNG THỰC HÀNH

HÀ NỘI - 2015


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

PHẠM TRUNG KIÊN

QUẢN LÝ CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA
GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG Ở CÁC XÃ, THÔN, BẢN
ĐẶC BIỆT KHÓ KHĂN TẠI TỈNH THANH HÓA

CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ KINH TẾ
MÃ SỐ: 60 34 04 10

LUẬN VĂN THẠC SỸ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƯƠNG TRÌNH ĐỊNH HƯỚNG THỰC HÀNH
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. NGUYỄN QUỐC VIỆT
XÁC NHẬN CỦA GVHD

XÁC NHẬN CỦA CHỦ TỊCH HĐ

TS. NGUYỄN QUỐC VIỆT

GS.TS. PHAN HUY ĐƯỜNG

HÀ NỘI - 2015


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan:
1. Luận văn Thạc sỹ Quản lý kinh tế: “Quản lý Chương trình Mục tiêu
Quốc gia giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản đặc biệt khó khăn tỉnh
Thanh Hóa giai đoạn (2012 - 2015)” là do chính tôi thực hiện dưới sự hướng
dẫn của TS. Nguyễn Quốc Việt.
2. Các số liệu, tài liệu, dẫn chứng mà tôi sử dụng trong Luận văn do
chính tôi thu thập, xử lý mà không có sự sao chép không hợp lệ nào.
Thanh Hóa, ngày

tháng

Học viên

Phạm Trung Kiên

năm 2015


LỜI CẢM ƠN

Để hoàn thành Chương trình Cao học và bản Luận văn này, bên cạnh
những nỗ lực của bản thân, tác giả đã nhận được sự quan tâm, động viên, giúp
đỡ tận tình của các thầy cô, gia đình và bạn bè trong suốt quá trình học tập,
công tác.
Tác giả xin gửi lời cảm ơn chân thành tới:
- Người hướng dẫn khoa học: TS. Nguyễn Quốc Việt
- Các thầy cô giáo Khoa Kinh tế chính trị - Trường Đại học Kinh tế Đại học Quốc gia Hà Nội.
- Các Cơ quan hữu quan, các nhà khoa học, gia đình, đồng nghiệp, bạn
bè đã giúp đỡ và cung cấp tài liệu cho tôi trong quá trình thực hiện Luận văn.
Mặc dù đã có nhiều cố gắng để hoàn thành Luận văn bằng tất cả sự
nhiệt tình và năng lực của bản thân, tuy nhiên Luận văn không tránh khỏi
những thiếu sót, tác giả rất mong nhận được những ý kiến đóng góp quý báu
của các thầy cô và bạn đọc để tác giả có thể hoàn thiện tốt hơn Luận văn của
mình.
Xin trân trọng cảm ơn!
Thanh Hóa, ngày

tháng
Tác giả

Phạm Trung Kiên

năm 2015


MỤC LỤC
Danh mục các chữ viết tắt...................................................................................i
Danh mục các biểu.............................................................................................ii
LỜI CAM ĐOAN.............................................................................................3
MỞ ĐẦU...........................................................................................................1

1. Tính cấp thiết của Đề tài......................................................................................................1
2. Mục tiêu, nhiệm vụ và câu hỏi nghiên cứu...........................................................................2
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu........................................................................................3
4. Những đóng góp của luận văn.............................................................................................4
5. Kết cấu của luận văn............................................................................................................4

TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU, CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC
TIỄN VỀ QUẢN LÝ CHƯƠNG TRÌNH MTQG GIẢM NGHÈO BỀN
VỮNG Ở CÁC XÃ, THÔN BẢN ĐBKK........................................................6
1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến Đề tài.......................................................6
1.2. Những vấn đề chung về Chương trình MTQG ở Việt Nam.................................................9
1.3. Nội dung quản lý Chương trình MTQG ở Việt Nam.........................................................11
1.4. Những vấn đề chung về Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững ở xã, thôn bản ĐBKK
giai đoạn 2012 - 2015.............................................................................................................16
1.5. Những yếu tố ảnh hưởng và tiêu chí đánh giá công tác quản lý Chương trình MTQG giảm
nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK..............................................................................19
1.6. Kinh nghiệm thực hiện Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản
ĐBKK tại một số địa phương..................................................................................................21

Chương 2........................................................................................................27
PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU.................................................................27
2.1. Qui trình thực hiện nghiên cứu.......................................................................................27
2.2. Cơ sở phương pháp luận và cách tiếp cận nghiên cứu....................................................28
2.3. Các phương pháp nghiên cứu cụ thể...............................................................................28

CHƯƠNG 3....................................................................................................31


THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ CHƯƠNG TRÌNH MTQG GIẢM
NGHÈO BỀN VỮNG Ở CÁC XÃ, THÔN BẢN ĐBKK TỈNH THANH

HÓA GIAI ĐOẠN (2012 - 2015)....................................................................31
3.1. Những nhân tố ảnh hưởng đến công tác quản lý Chương trình MTQG giảm nghèo bền
vững ở các xã, thôn bản ĐBKK...............................................................................................31

BIỂU 3.1: SƠ ĐỒ THỰC HIỆN CHƯƠNG TRÌNH 135 Ở CÁC CẤP......32
3. SƠ ĐỒ TỔ CHỨC THỰC HIỆN CHƯƠNG TRÌNH 135 CẤP XÃ........33
3.2. Thực trạng công tác quản lý, chỉ đạo và điều hành Chương trình MTQG giảm nghèo bền
vững ở các xã, thôn bản ĐBKK tỉnh Thanh Hóa giai đoạn (2012 - 2015).................................35

Biểu 3.2: Chỉ số về Kế hoạch ngân sách giai đoạn (2012 - 2015)..................37
Biểu 3.3: Phân bổ vốn của Chương trình giai đoạn (2012 - 2015) đối..........39
Biểu 3.4: Phân bổ vốn của Chương trình giai đoạn (2012 - 2015) đối..........40
Biểu 3.5: Kết quả và cơ cấu đầu tư xây dựng các công trình hạ tầng..........42
3.3. Đánh giá chung thực trạng quản lý thực hiện Chương trình...........................................46

Biểu 3.6: Các chỉ tiêu thực hiện đạt mục tiêu Chương trình........................50
Chương 4........................................................................................................58
PHƯƠNG HƯỚNG VÀ CÁC GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG QUẢN LÝ
CHƯƠNG TRÌNH MTQG GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG Ở CÁC XÃ,
THÔN BẢN ĐBKK TRONG THỜI GIAN TỚI..........................................58
4.1. Quan điểm và mục tiêu quản lý Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn
bản ĐBKK...............................................................................................................................58
4.2. Giải pháp tăng cường quản lý Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững ở xã, thôn bản
ĐBKK trong thời gian tới........................................................................................................59


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
ST

Ký hiệu

Nguyên nghĩa

T
1

MTQG

Mục tiêu Quốc gia

2

ĐBKK

Đặc biệt khó khăn

3

CT135

Chương trình 135

4

UBND

Ủy ban nhân dân

5

LĐ, TB&XH

6

NSNN

Ngân sách Nhà nước

7

DTTS

Dân tộc thiểu số

8

BQL

Ban Quản lý

9

BCĐ

Ban Chỉ đạo

10

NN&PTNT

11

BGS

Ban Giám sát

12

PCT

Phó Chủ tịch

13

CB

Cán bộ

14

MTTQ

Mặt trận Tổ quốc

15

ĐTN

Đoàn Thanh niên

Lao động, Thương binh và Xã hội

Nông nghiệp và Phát triển nông thôn

i


DANH MỤC CÁC BIỂU
BIỂU 3.1: SƠ ĐỒ THỰC HIỆN CHƯƠNG TRÌNH 135 Ở CÁC CẤP......32
Biểu 3.2: Chỉ số về Kế hoạch ngân sách giai đoạn (2012 - 2015)..................37
Biểu 3.3: Phân bổ vốn của Chương trình giai đoạn (2012 - 2015) đối..........39
Biểu 3.4: Phân bổ vốn của Chương trình giai đoạn (2012 - 2015) đối..........40
Biểu 3.5: Kết quả và cơ cấu đầu tư xây dựng các công trình hạ tầng..........42
Biểu 3.6: Các chỉ tiêu thực hiện đạt mục tiêu Chương trình........................50

ii


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của Đề tài
Công cuộc giảm nghèo của Việt Nam trong thời gian vừa qua đã đạt
được những thành tựu đáng ca ngợi. Thành quả này có được nhờ quá trình
phát triển kinh tế - xã hội gắn với giảm nghèo. Sự có mặt của Chương trình
Mục tiêu Quốc gia giảm nghèo bền vững và Chương trình 135 trong nhiều
năm qua đóng vai trò quan trọng trong việc chuyển tải những hỗ trợ của
Chính phủ đến người nghèo và các vùng nghèo. Chương trình Mục tiêu Quốc
gia giảm nghèo bền vững hỗ trợ các hộ nghèo trên toàn quốc thông qua 15
chương trình, dự án, chính sách; Chương trình 135 giai đoạn III hỗ trợ phát
triển kinh tế - xã hội các xã, thôn bản đặc biệt khó khăn vùng dân tộc thiểu số
và miền núi. Tuy nhiên trong công tác triển khai chương trình còn thiếu tính

phối hợp giữa các hợp phần của các Chương trình Mục tiêu quốc gia; phương
pháp hỗ trợ giảm nghèo theo hướng cung và theo “một công thức chung cho
tất cả” không còn phù hợp cho việc giải quyết các thách thức nghèo đói hiện
nay. Trong những năm qua, mặc dù tỷ lệ bao phủ đối tượng hưởng lợi đã có
nhiều tiến bộ, song vẫn thiếu tính bền vững, cũng như giám sát đánh giá. Có
sự chồng chéo trong một số hợp phần của các Chương trình Mục tiêu Quốc
gia, năng lực thực hiện các dự án ở cấp địa phương còn nhiều hạn chế và cần
tăng cường hơn nữa sự tham gia của các cấp. Hệ thống xác định đối tượng
thiếu linh hoạt trong điều kiện quy mô, phạm vi rộng và không phù hợp với
bối cảnh hiện nay - khi mà tình trạng người dân thoát nghèo rồi lại tái nghèo
diễn ra thường xuyên.
Thanh Hoá là một tỉnh đông dân, có gần 4 triệu người với 27 huyện, thị
xã, thành phố. Vùng dân tộc thiểu số tỉnh Thanh Hóa tập trung chủ yếu ở 11
huyện miền núi và 07 huyện, thị giáp miền núi gồm 223 xã, thị trấn; diện tích tự
nhiên hơn 8.700 km2, chiếm 2/3 diện tích toàn tỉnh; dân số trên 1,1 triệu người
1


gồm 07 dân tộc chủ yếu: Kinh, Mường, Thái, Thổ, Mông, Dao, Khơ Mú, trong
đó dân tộc thiểu số trên 64 vạn người; có 07 huyện nghèo, 114 xã đặc biệt khó
khăn (xã khu vực III) và 197 thôn, bản đặc biệt khó khăn (ở các xã khu vực I, II);
có 05 huyện, 16 xã biên giới, 192 km đường biên giới tiếp giáp với tỉnh Hủa
Phăn, nước Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào. Trong những năm qua, được sự
quan tâm của Đảng và Nhà nước thông qua việc triển khai thực hiện Chương
trình 135 mà đời sống người dân vùng miền núi Thanh Hóa không ngừng được
cải thiện, tỷ lệ hộ nghèo giảm đều qua các năm (bình quân 4 - 5%/năm), tỷ lệ
phổ cập giáo dục miền núi đạt 100%, tỷ lệ thôn bản được sử dụng nước sinh
hoạt hợp vệ sinh trên 70% [2]...
Tuy đã đạt được những kết quả quan trọng, song miền núi Thanh Hóa
vẫn là vùng nghèo nhất của cả tỉnh, tỷ lệ xã, thôn bản ĐBKK vẫn còn khá cao.

Nguyên nhân bởi trong quá trình triển khai thực hiện Chương trình vẫn còn bộc
lộ nhiều bất cập, hạn chế thể hiện trên một số khía cạnh như: Công tác tổ chức
chỉ đạo chưa có sự phối hợp chặt chẽ giữa các ban ngành, đoàn thể; mô hình tổ
chức quản lý nhà nước về Chương trình ở các cấp chính quyền (huyện, xã)
chưa thống nhất; công tác lập kế hoạch và quản lý vốn đầu tư xây dựng công
trình còn hạn chế; công tác kiểm tra, giám sát chưa được quan tâm đầy đủ,…
Để thực hiện tốt hơn Chương trình mục tiêu quốc gia về giảm nghèo bền
vững ở các xã, thôn bản ĐBKK trong những năm tiếp theo, đòi hỏi cần phải
hoàn thiện các khâu trong quá trình quản lý Chương trình. Đó cũng là lý do chủ
yếu tác giả lựa chọn vấn đề nghiên cứu: “Quản lý Chương trình Mục tiêu
Quốc gia giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn, bản đặc biệt khó khăn tại
tỉnh Thanh Hóa ” làm đề tài luận văn Thạc sỹ.
2. Mục tiêu, nhiệm vụ và câu hỏi nghiên cứu
2.1. Mục tiêu nghiên cứu:
2


Dựa trên những vấn đề lý luận về quản lý Chương trình mục tiêu Quốc
gia (MTQG) nói chung và Chương trình mục tiêu Quốc gia giảm nghèo bền
vững ở các xã, thôn bản đặc biệt khó khăn (ĐBKK) nói riêng, phân tích thực
tiễn quản lý Chương trình mục tiêu Quốc gia giảm nghèo bền vững ở các xã,
thôn bản ĐBKK tỉnh Thanh Hóa giai đoạn 2012 - 2015. Từ đó, nhận định
những mặt đã làm được và những mặt còn tồn tại, hạn chế trong công tác quản
lý để đưa ra các giải pháp khắc phục trong giai đoạn tiếp theo.
2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu:
- Hệ thống hóa có bổ sung một số vấn đề lý luận cơ bản về Quản lý
Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK.
- Phân tích thực trạng thực hiện công tác quản lý Chương trình MTQG
giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK tỉnh Thanh Hóa giai đoạn 2012
- 2015.

- Nêu định hướng và đề xuất các giải pháp hoàn thiện công tác quản lý
Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK giai
đoạn tiếp theo.
2.3. Câu hỏi nghiên cứu:
Có những giải pháp nào nhằm hoàn thiện công tác quản lý Chương
trình MTQG giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK trên địa bàn cả
nước nói chung và công tác quản lý Chương trình MTQG giảm nghèo ở các
xã, thôn bản ĐBKK tại tỉnh Thanh Hóa nói riêng trong giai đoạn tiếp theo?
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Luận văn nghiên cứu công tác quản lý thực hiện Chương trình MTQG
giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa
giai đoạn 2012 - 2015.
3


Phạm vi nghiên cứu:
- Về không gian: Nghiên cứu ở Thanh Hóa (cụ thể là 11 huyện miền núi
và 06 huyện có xã miền núi trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa).
- Về thời gian: Giai đoạn 2012 - 2015.
- Về nội dung: Nghiên cứu các khía cạnh của nội dung quản lý nhà nước
về thực hiện Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản
ĐBKK tại tỉnh Thanh Hóa giai đoạn 2012 - 2015.
Các vấn đề liên quan đến nội dung trên chỉ được đề cập đến nội dung
quản lý thực hiện chương trình với một dung lượng nhất định để đạt được mục
đích nghiên cứu.
4. Những đóng góp của luận văn
- Hệ thống hóa có bổ sung cơ sở lý luận quản lý Chương trình MTQG
giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK.
- Đánh giá thực trạng quản lý Chương trình MTQG giảm nghèo bền
vững ở các xã, thôn bản ĐBKK, những việc làm được, đặc biệt những hạn chế,

thiếu sót, những bất cập, lỗ hổng trong quản lý.
- Đề xuất một số giải pháp nhằm tăng cường quản lý Chương trình
MTQG giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK giai đoạn tiếp theo.
5. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục,
nội dung của luận văn gồm 04 chương.
Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu, cơ sở lý luận và thực tiễn
về quản lý Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản
ĐBKK.

4


Chương 2: Phương pháp nghiên cứu
Chương 3: Thực trạng công tác quản lý Chương trình MTQG giảm
nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK tỉnh Thanh Hóa giai đoạn (2012 2015)
Chương 4: Định hướng và giải pháp hoàn thiện công tác quản lý
Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK trong
thời gian tới.

5


Chương 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU, CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ
THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ CHƯƠNG TRÌNH MTQG GIẢM
NGHÈO BỀN VỮNG Ở CÁC XÃ, THÔN BẢN ĐBKK
1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến Đề tài.
Từ năm 1999 đến năm 2011, Chương trình MTQG giảm nghèo bền
vững ở các xã, thôn bản ĐBKK (sau đây gọi tắt là Chương trình 135) là

Chương trình Mục tiêu được thực hiện theo Quyết định số 135/QĐ-TTg
ngày 31/7/1998 (giai đoạn 1999 - 2005) và Quyết định số 07/QĐ-TTg ngày
10/01/2006 (giai đoạn 2006 - 2010) của Thủ tướng Chính phủ với 4 hợp
phần (đầu tư cơ sở hạ tầng; hỗ trợ phát triển sản xuất; đào tạo nâng cao năng
lực; chính sách hỗ trợ các dịch vụ, cải thiện và nâng cao đời sống nhân dân).
Chương trình đã góp phần làm thay đổi bộ mặt nông thôn vùng dân tộc thiểu
số và miền núi, giảm nghèo nhanh, tăng cường cơ sở hạ tầng phục vụ sản
xuất và đời sống của người dân vùng ĐBKK. Năm 2012, 2013 Chương trình
135 đã chuyển thành dự án 2, chỉ còn một hợp phần về cơ sở hạ tầng thuộc
Chương trình mục tiêu quốc gia Giảm nghèo bền vững theo Quyết định số
1489/QĐ-TTg ngày 08/10/2012 của Thủ tướng Chính phủ nên không phát
huy đầy đủ hiệu quả của công tác giảm nghèo đối với địa bàn vùng dân tộc
thiểu số và miền núi. Từ thực tế đó, theo đề nghị của các địa phương và chỉ
đạo của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Ủy ban Dân tộc đã tham mưu Thủ
tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 551/QĐ-TTg ngày 04/4/2013 phê
duyệt Chương trình 135 với hai hợp phần: Hỗ trợ phát triển sản xuất và hỗ
trợ đầu tư cơ sở hạ tầng giai đoạn 2012 - 2015 (Chương trình 135 giai đoạn
III), là dự án thành phần của Chương trình mục tiêu quốc gia Giảm nghèo
bền vững.

6


- Các đề tài nghiên cứu:
+ Đề tài nghiên cứu của Tiến sỹ Hoàng Văn Phấn - Ủy ban Dân tộc:
“Điều tra, đánh giá hiệu quả đầu tư của Chương trình 135 và đề xuất các
chính sách, giải pháp hỗ trợ đầu tư phát triển các xã ĐBKK giai đoạn 2006 2010”. Đề tài này đề cập đến một số nội dung:
Điều tra, đánh giá hiệu quả đầu tư của Chương trình 135 và các chương
trình, dự án lồng ghép khác trên địa bàn các xã ĐBKK phục vụ cho Báo cáo
tổng kết Chương trình 135.

Những bài học kinh nghiệm về hỗ trợ đầu tư phát triển kinh tế - xã hội
các vùng ĐBKK.
Đề xuất các cơ chế, giải pháp, chính sách hỗ trợ thực hiện Chương trình
phát triển kinh tế - xã hội các xã ĐBKK vùng dân tộc và miền núi giai đoạn
2006 - 2010.
- Đề tài nghiên cứu tại tỉnh Hòa Bình: “Phân cấp quản lý và Chương
trình xóa đói giảm nghèo” của nhóm tác giả Mai Lan Phương, Nguyễn Mậu
Dũng, Philippe Labailly. Đề tài này làm rõ việc phân cấp quản lý Chương
trình MTQG giảm nghèo từ đó tăng cường vai trò, trách nhiệm và năng lực
quản lý của địa phương trong việc bố trí các nguồn lực, đơn giản hóa các thủ
tục đầu tư, thủ tục hành chính để đẩy nhanh tiến độ triển khai các chương
trình, dự án nhằm mục tiêu xóa đói, giảm nghèo. Bên cạnh đó Nhà nước tạo
quyền chủ động hơn nữa cho cấp xã, huyện trong việc xây dựng Quỹ phát
triển cộng đồng, Quỹ cứu trợ xã hội, ... nâng cao hiệu quả sử dụng vốn các
chương trình đầu tư phát triển mục tiêu quốc gia. Ngoài ra địa phương xác lập
cơ chế cụ thể để huy động sự tham gia của cộng đồng trong việc xây dựng dự
án, tổ chức triển khai, giám sát và đánh giá các chương trình, dự án đầu tư bảo
đảm nguyên tắc thực sự trao quyền cho người dân từ lựa chọn mục tiêu, phân
7


bổ nguồn lực đến tổ chức kiểm tra, thực hiện.
- Báo cáo nghiên cứu: “Đánh giá Chương trình MTQG về xóa đói
giảm nghèo và Chương trình 135”; Báo cáo đánh giá được thực hiện dưới sự
chỉ đạo chung của T.S Đàm Hữu Đắc (Thứ trưởng, Bộ Lao động Thương binh
và Xã hội) và T.S Nguyễn Hải Hữu (Vụ trưởng, Vụ Bảo trợ xã hội, Bộ Lao
động Thương binh và Xã hội). Báo cáo này nhằm mục đích: Đánh giá tính
hiệu quả toàn diện của Chương trình Mục tiêu Quốc gia về xóa đói giảm
nghèo và Chương trình 135 trong công cuộc giảm nghèo tại Việt Nam; từ đó
rút ra những bài học kinh nghiệm cho việc thiết kế Chương trình MTQG xóa

đói giảm nghèo cho giai đoạn 2006 - 2010.
- Các Luận án, Luận văn:
+ “Phân tích hiệu quả của việc thực thi Chương trình 135 giai đoạn II
(2006 - 2010) đến sự phát triển kinh tế - xã hội ở các xã vùng ĐBKK; so sánh
trường hợp tỉnh Cao Bằng và tỉnh Thanh Hóa” của nhóm nghiên cứu: Cầm
Bá Tường, Lê Thị Hằng, Sơn Thị Thành Lộc - Trường Đại học UPPSALA,
Thụy Điển & Đại học Kinh tế, Đại học Quốc gia Hà Nội, năm 2012. Đề tài
này đề cập đánh giá hiệu quả cũng như các mặt tồn tại của công tác tổ chức,
quản lý và điều hành Chương trình 135 nói chung và từng hợp phần của
Chương trình nói riêng trong việc góp phần phát triển kinh tế - xã hội cho địa
phương. Từ đó, Luận văn sẽ đề nghị một số giải pháp chủ yếu có thể vận
dụng vào quá trình triển khai và tổ chức thực hiện các chính sách của Đảng và
Nhà nước đối với vùng đồng bào dân tộc thiểu số trong thời gian tới.
+ “Quản lý Chương trình MTQG nước sạch và vệ sinh môi trường
nông thôn ở Việt Nam” của tác giả Huỳnh Thanh Sơn - Đại học Kinh tế, Đại
học Quốc gia Hà Nội. Đề tài này đề cập nhằm đánh giá thực trạng quản lý
Chương trình MTQG nước sạch và vệ sinh môi trường nông thôn ở Việt Nam,
8


đưa ra những tồn tại, hạn chế trong quản lý thực hiện Chương trình. Từ đó, đề
xuất một số giải pháp nhằm tăng cường quản lý Chương trình MTQG nước
sạch và vệ sinh môi trường nông thôn ở Việt Nam giai đoạn tiếp theo.
Ngoài ra còn rất nhiều bài viết đăng tải trên các báo, tạp chí về vấn đề
quản lý và sử dụng kinh phí Chương trình MTQG. Tuy nhiên, chưa có công
trình nào nghiên cứu về quản lý Chương trình MTQG giảm nghèo ở các xã, thôn
bản ĐBKK tại tỉnh Thanh Hóa giai đoạn (2012 - 2015) như đề tài Luận văn này.
1.2. Những vấn đề chung về Chương trình MTQG ở Việt Nam
1.2.1. Khái niệm Chương trình MTQG
Chương trình MTQG là một tập hợp các mục tiêu, nhiệm vụ và giải

pháp đồng bộ về kinh tế, xã hội, khoa học công nghệ, môi trường, cơ chế,
chính sách, tổ chức để thực hiện một hoặc một số mục tiêu đã được xác định
trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội chung của đất nước trong một thời
kỳ nhất định [3].
Một Chương trình MTQG gồm nhiều dự án khác nhau, để thực hiện các
mục tiêu chung của Chương trình. Đối tượng quản lý và kế hoạch thực hiện
Chương trình được đầu tư thực hiện theo dự án.
Các vấn đề được lựa chọn đưa vào Chương trình MTQG phải là những
vấn đề có tính cấp bách, tính liên ngành, liên vùng và có tầm quan trọng đối với
sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, cần phải được tập trung chỉ đạo giải
quyết. Thời gian thực hiện chương trình phải quy định giới hạn, thường là 05
năm hoặc định kỳ thực hiện cho từng giai đoạn theo Quyết định của Thủ tướng
Chính phủ.
1.2.2. Mục tiêu của Chương trình MTQG
Mỗi Chương trình MTQG đều có mục tiêu riêng, song tựu chung lại mục
9


tiêu chung của Chương trình MTQG là nhằm nâng cao chất lượng cuộc sống cho
người dân, cải thiện đời sống vật chất và tinh thần cho người nghèo, thu hẹp
khoảng cách về trình độ phát triển giữa các vùng, miền và giữa các dân tộc, các
nhóm dân cư; thực hiện xóa đói giảm nghèo, hiện đại hóa nông thôn; thúc đẩy
phát triển kinh tế - xã hội một cách bền vững.
1.2.3. Vai trò của Chương trình MTQG
Các Chương trình MTQG được triển khai thực hiện trên địa bàn các tỉnh
đã tác động tích cực đến tình hình kinh tế - xã hội của từng địa phương, như:
- Đời sống người dân ngày một nâng lên;
- Các tiêu chí về hưởng thụ văn hóa, chăm sóc y tế đều có bước phát
triển tốt;
- Tỷ lệ hộ nghèo giảm đều qua các năm;

- Giải quyết việc làm cho hàng nghìn lao động mỗi năm.
1.2.4. Phân loại Chương trình MTQG
Chương trình MTQG phân loại theo Chương trình, mục tiêu và dự án
quốc gia, dựa trên cơ sở nhiệm vụ chi ngân sách cho các chương trình, mục
tiêu, dự án quốc gia và các nhiệm vụ (gồm cả các chương trình hỗ trợ của nhà
tài trợ quốc tế và chương trình, mục tiêu, dự án có tính chất chương trình do
chính quyền cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ban hành có thời gian
thực hiện từ 05 năm trở lên, phạm vi thực hiện rộng, kinh phí lớn).
Hiện nay trên địa bàn cả nước có 15 Chương trình MTQG [4], cụ thể:
- Chương trình Việc làm do Bộ LĐ,TB&XH quản lý;
- Chương trình Giảm nghèo do Bộ LĐ,TB&XH quản lý;
- Chương trình nước sạch và vệ sinh môi trường nông thôn do Bộ
10


NN&PTNT quản lý;
- Chương trình Y tế do Bộ Y tế quản lý;
- Chương trình Dân số - Kế hoạch hóa gia đình do Bộ Y tế quản lý;
- Chương trình Vệ sinh an toàn thực phẩm do Bộ Y tế quản lý;
- Chương trình Văn hóa do Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch quản lý;
- Chương trình Giáo dục đào tạo do Bộ Giáo dục quản lý;
- Chương trình Phòng chống ma túy do Bộ Công an quản lý;
- Chương trình Phòng chống tội phạm do Bộ Công an quản lý;
- Chương trình Sử dụng năng lượng tiết kiệm và có hiệu quả do Bộ
Công thương quản lý;
- Chương trình Ứng phó biến đổi khí hậu do Bộ Tài nguyên và Môi
trường quản lý;
- Chương trình Xây dựng nông thôn mới do Bộ Nông nghiệp và Phát
triển nông thôn quản lý;
- Chương trình HIV/AIDS do Bộ Y tế quản lý;

- Chương trình Đưa thông tin về cơ sở miền núi, vùng sâu, vùng xa,
biên giới, hải đảo do Bộ Thông tin và Truyền thông quản lý.
1.3. Nội dung quản lý Chương trình MTQG ở Việt Nam
1.3.1. Khái niệm quản lý Chương trình MTQG [3]
Quản lý Chương trình MTQG là một tập hợp các hoạt động của chủ thể
quản lý lên các đối tượng quản lý trong điều kiện biến động của môi trường để
nhằm đạt được một hay nhiều mục tiêu cụ thể đã được định rõ trong chương
trình, với một khoản ngân sách và một thời gian thực hiện được xác định.

11


Các hoạt động trong quản lý Chương trình MTQG là hoạt động của chủ
thể quản lý (Nhà nước) tác động lên các đối tượng quản lý (lập kế hoạch phê
duyệt vốn, phân bổ vốn, thực hiện đầu tư, tổ chức vận hành sau đầu tư,...).
1.3.2. Nội dung quản lý Chương trình MTQG
1.3.2.1. Quản lý công tác lập kế hoạch, phê duyệt vốn đầu tư:
Hàng năm trên cơ sở mục tiêu phát triển, nhu cầu của từng vùng, địa
phương và theo các quy định về việc lập dự toán Ngân sách Nhà nước, các
Bộ, ngành, địa phương thực hiện lập Kế hoạch vốn đầu tư, cụ thể như sau:
- Theo quy định của Luật Ngân sách Nhà nước (NSNN) về việc lập dự
toán NSNN hàng năm căn cứ vào tiến độ và mục tiêu thực hiện dự án, Chủ
đầu tư lập kế hoạch vốn đầu tư của dự án gửi Cơ quan quản lý cấp trên để
tổng hợp vào dự toán NSNN theo quy định của Luật NSNN. Đối với Dự án,
Chương trình sử dụng vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư, căn cứ vào nhu cầu
sửa chữa, cải tạo mở rộng, nâng cấp các cơ sở vật chất hiện có của cơ quan,
đơn vị, Chủ đầu tư lập kế hoạch chi đầu tư bằng nguồn vốn sự nghiệp, gửi cơ
quan cấp trên để tổng hợp vào dự toán NSNN theo quy định của Luật NSNN.
- Các đơn vị tổng hợp xem xét và lập kế hoạch vốn đầu tư gửi UBND
các tỉnh thành phố trực thuộc Trung ương lập dự toán ngân sách địa phương

về phần kế hoạch vốn đầu tư xin ý kiến Hội đồng nhân dân tỉnh trước khi gửi
Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính.
- Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính tổng hợp báo cáo Thủ tướng
Chính phủ trình Quốc hội quyết định và giao chỉ tiêu kế hoạch vốn đầu tư cho
các Bộ, các tỉnh thành phố.

12


1.3.2.2. Quản lý công tác phân bổ, giao kế hoạch vốn, cấp phát vốn
đầu tư:
Công tác phân bổ thực hiện trên cơ sở dự toán được phê duyệt, gồm:
* Đối với các chương trình, dự án có vốn đầu tư thuộc các Bộ, ngành
Trung ương quản lý:
- Các Bộ, ngành phân bổ kế hoạch vốn đầu tư cho từng dự án, chương
trình mục tiêu thuộc phạm vi quản lý đã đủ điều kiện quy định, đảm bảo khớp
đúng với chỉ tiêu được giao về tổng mức đầu tư, cơ cấu vốn trong nước, vốn
ngoài nước, cơ cấu ngành kinh tế, mức vốn các dự án quan trọng của Nhà nước
và đúng với Nghị quyết Quốc hội, chỉ đạo của Chính phủ về điều hành kế
hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán Ngân sách Nhà nước hàng năm.
* Đối với vốn đầu tư thuộc địa phương:
- Bộ Tài chính thẩm tra phương án phân bổ vốn đầu tư, có ý kiến về các
dự án không đủ thủ tục đầu tư và không đảm bảo các quy định về điều kiện bố
trí vốn, đồng thời gửi Kho bạc Nhà nước. Các Bộ, ngành có trách nhiệm phân
bổ lại theo đúng quy định của chế độ hiện hành gửi Bộ Tài chính và Kho bạc
Nhà nước để cấp phát thanh toán. Phương án phân bổ và phân bổ lại vốn đầu
tư của các Bộ là căn cứ để cấp phát thanh toán vốn. UBND các cấp lập
phương án phân bổ vốn đầu tư trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định.
- Trên cơ sở Nghị quyết của Hội đồng nhân dân, UBND phân bổ và
quyết định giao kế hoạch vốn đầu tư cho từng dự án thuộc phạm vi quản lý đã

đủ các điều kiện quy định, đảm bảo khớp đúng với các chỉ tiêu được giao về
tổng mức đầu tư, cơ cấu vốn trong nước, vốn ngoài nước, cơ cấu ngành kinh
tế, mức vốn các dự án quan trọng của Nhà nước và đúng với Nghị quyết Quốc
hội, chỉ đạo của Chính phủ về điều hành kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội
và dự toán Ngân sách Nhà nước hàng năm.
13


- Sở Tài chính có trách nhiệm cùng với Sở Kế hoạch và Đầu tư dự kiến
phân bổ vốn đầu tư cho từng dự án, chương trình mục tiêu do tỉnh quản lý
trước khi báo cáo UBND tỉnh quyết định.
- Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện có trách nhiệm cùng với các cơ
quan chức năng của huyện tham mưu cho UBND huyện phân bổ vốn đầu tư
cho từng dự án do huyện quản lý.
- Riêng đối với các dự án được đầu tư bằng các nguồn vốn được để lại
theo Nghị quyết của Quốc hội và Quyết định của Thủ tướng Chính phủ và
vốn bổ sung có mục tiêu từ ngân sách Trung ương cho ngân sách địa phương
còn phải tuân thủ các quy định về đối tượng đầu tư và mục tiêu sử dụng của
từng nguồn vốn đầu tư.
Căn cứ vào kế hoạch vốn đầu tư đã được UBND tỉnh quyết định, Sở
Tài chính, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện rà soát
việc phân bổ kế hoạch vốn của các ngành, đơn vị ở địa phương và có ý kiến
báo cáo UBND đồng cấp nếu việc phân bổ vốn đầu tư không đúng quy định,
đồng thời gửi Kho bạc Nhà nước.
1.3.2.3. Quản lý công tác đầu tư xây dựng công trình:
Nội dung đầu tư xây dựng công trình thực chất là thực hiện quá trình
đầu tư của Dự án hay Chương trình mục tiêu theo yêu cầu, mục tiêu đã được
phê duyệt và thực hiện theo đúng quy định về quản lý đầu tư, cụ thể thực hiện
qua các giai đoạn sau:
- Giai đoạn chuẩn bị đầu tư: Là giai đoạn điều tra, khảo sát các vấn đề

kinh tế, xã hội để lập dự án. Giai đoạn này được thực hiện theo trình tự các
bước sau: Nghiên cứu cơ hội đầu tư; nghiên cứu tiền khả thi; nghiên cứu khả
thi; thẩm định dự án và ra quyết định đầu tư.

14


- Giai đoạn thực hiện đầu tư là giai đoạn biến các dự định đầu tư thành
hiện thực nhằm đưa dự án vào hoạt động trong thực tế của đời sống kinh tế xã hội. Giai đoạn này bao gồm các bước kế tiếp hoặc xen kẽ nhau từ khi thiết
kế đến khi đưa dự án vào vận hành khai thác, các bước cụ thể như sau: Thiết
kế và lập dự toán, tổng dự toán công trình; đàm phán, ký kết các hợp đồng
kinh tế với các nhà thầu; xây dựng, lắp đặt, tuyển dụng và đào tạo công nhân
kỹ thuật, cán bộ quản lý vận hành dự án khi hoàn thành; nghiệm thu quyết
toán vốn đầu tư dự án hoàn thành.
1.3.2.4. Quản lý công tác kiểm tra, kiểm soát:
Công tác kiểm tra, kiểm soát là chức năng cơ bản và rất quan trọng, qua
đó đảm bảo được hiệu quả đầu tư cao nhất và tuân thủ đúng các quy định của
pháp luật. Kiểm tra giám sát gắn với các biện pháp xử phạt thích đáng đối với
các vi phạm quy định về quy định về điều kiện năng lực hành nghề, các hoạt
động tư vấn công trình. Theo dõi kiểm tra các kết quả đạt được tiến hành đối
chiếu với các yêu cầu của quá trình đầu tư, đảm bảo phù hợp với mục tiêu
định hướng phát triển trong phạm vi cả nước.
Quá trình giám sát tức là giám sát đánh giá tổng thể đầu tư, dự án đầu
tư, thực hiện các chức năng thanh tra chuyên ngành xây dựng, thanh tra tài
chính và cuối cùng là ngăn ngừa và xử lý các vi phạm.
Các đơn vị đầu tư kiểm tra, kiểm soát dưới hình thức tổ chức hạch toán
kế toán, báo cáo và quyết toán đúng chế độ kế toán của nhà nước, thực hiện
kiểm soát nội bộ theo quy định.
Các đơn vị cấp trên có trách nhiệm kiểm tra việc mua sắm, quản lý đầu
tư của các đơn vị trực thuộc. Cơ quan tài chính các cấp thẩm định báo cáo

quyết toán chi hàng năm của các cơ quan cùng cấp và quyết toán ngân sách
cấp dưới.
15


Trong phạm vi quyền hạn của mình, cơ quan quản lý nhà nước và đơn
vị dự toán ngân sách có trách nhiệm kiểm tra việc thực hiện các chế độ thu,
chi và quản lý ngân sách, quản lý tài sản của Nhà nước.
1.3.2.5. Quản lý công tác vận hành công trình sau đầu tư:
Giai đoạn vận hành khai thác công trình dự án là giai đoạn được xác
định từ khi công trình dự án hoàn thành được nghiệm thu quyết toán chính
thức đưa dự án vào vận hành khai thác sử dụng hiệu quả và bền vững. Đây là
giai đoạn rất quan trọng để công trình hoạt động theo chức năng và mục tiêu
của dự án đã được đề ra.
1.4. Những vấn đề chung về Chương trình MTQG giảm nghèo bền
vững ở xã, thôn bản ĐBKK giai đoạn 2012 - 2015
1.4.1. Khái niệm Chương trình [5]
Là Chương trình phát triển kinh tế - xã hội của Chính phủ dành cho các
xã đặc biệt khó khăn (ĐBKK), xã biên giới, xã an toàn khu [6], các thôn, bản
đặc biệt khó khăn [7] vùng dân tộc thiểu số và miền núi (gọi tắt là Chương
trình 135 giai đoạn III), là một trong những chính sách dân tộc quan trọng
nhất trong hệ thống chính sách dân tộc của Đảng và Nhà nước.
1.4.2. Nội dung Chương trình 135 giai đoạn III
1.4.2.1. Mục tiêu tổng quát Chương trình:
Nâng cao đời sống vật chất, tinh thần cho đồng bào các dân tộc ở các
xã, thôn bản đặc biệt khó khăn vùng miền núi và vùng sâu, vùng xa; tạo điều
kiện để đưa nông thôn các vùng này thoát khỏi tình trạng nghèo nàn, lạc hậu,
chậm phát triển, hòa nhập vào sự phát triển chung của cả nước; góp phần bảo
đảm trật tự an toàn xã hội, an ninh quốc phòng.

16


1.4.2.2. Mục tiêu cụ thể Chương trình:
+ Giai đoạn 2012 - 2015, tỷ lệ hộ nghèo bình quân giảm 4%/năm;
+ Đến năm 2015, thu nhập bình quân đầu người đạt 50% mức bình
quân chung khu vực nông thôn của cả nước;
+ Đến năm 2015, 85% số thôn có đường cho xe cơ giới, trong đó có
35% số xã và 50% thôn có đường giao thông đạt chuẩn;
+ Đến năm 2015, 95% trung tâm xã, trên 60% thôn có điện;
+ Đến năm 2015, các công trình thủy lợi nhỏ được đầu tư đáp ứng 50%
nhu cầu tưới tiêu cho diện tích cây hàng năm;
+ Đến năm 2015, trên 50% trạm y tế xã được chuẩn hóa;
+ Đến năm 2015, các công trình hạ tầng giáo dục, văn hóa... được quan
tâm đầu tư để đạt các mục tiêu của Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững.
1.4.2.3. Các hợp phần chính của Chương trình:
a) Hỗ trợ phát triển sản xuất:
Bổ sung và nâng cao kiến thức phát triển kinh tế hộ gia đình; Hỗ trợ
giống, phân bón, vật tư phục vụ chuyển đổi cây trồng, vật nuôi có giá trị kinh
tế; hỗ trợ làm chuồng trại chăn nuôi, cải tạo diện tích nuôi trồng thủy sản; Hỗ
trợ vắc xin tiêm phòng các dịch bệnh nguy hiểm cho gia súc, gia cầm; Hỗ trợ xây
dựng mô hình phát triển sản xuất, tạo điều kiện cho người dân thăm quan, học
tập, nhân rộng mô hình; Hỗ trợ nâng cao năng lực cho đội ngũ cán bộ chỉ đạo
hỗ trợ phát triển sản xuất, cán bộ khuyến nông, khuyến lâm, khuyến ngư; ....
b) Hỗ trợ đầu tư cơ sở hạ tầng:
Hoàn thiện hệ thống đường giao thông nông thôn phục vụ sản xuất,
kinh doanh và dân sinh; Hoàn thiện hệ thống các công trình bảo đảm cung cấp
17