Quyền lập quy của chính phủ việt nam trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

ĐẶNG PHƯƠNG HẢI

QUYỀN LẬP QUY CỦA CHÍNH PHỦ VIỆT NAM TRONG
ĐIỀU KIỆN XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI – 2012


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

ĐẶNG PHƯƠNG HẢI

QUYỀN LẬP QUY CỦA CHÍNH PHỦ VIỆT NAM TRONG
ĐIỀU KIỆN XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN

Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật
Mã số
: 60 38 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: GS.TS Nguyễn Đăng Dung

Hà nội – 2012

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Chính phủ và quyền lập quy đã là một đối tượng nghiên cứu không
chỉ của luật học mà còn của nhiều ngành khoa học khác như Chính trị
học, Lịch sử ...từ ngay những ngày đầu của lịch sử văn minh nhân loại.
Cùng với sự phát triển của xã hội loài người nói chung với các hình thái
kinh tế xã hội cụ thể, thì mô hình, thiết chế tổ chức quyền lực nhà nước
mà cũng đã có những sự thay đổi và chuyển biến căn bản trong đó có cả
vấn đề về quyền lập quy kéo theo yêu cầu cho những nhà nghiên cứu,
hoạch định chính sách phải có những hướng tiếp cận và giải đáp mới cho
các vấn đề đặt ra.Xét về khía cạnh lý luận, quyền lập quy là một trong
những vấn đề cơ bản của khoa học luật hiến pháp và hành chính. Quyền
lập quy liên quan chặt chẽ đối với cơ quan hành pháp như là một quyền
tất yếu của các cơ quan này trong việc thực thi pháp luật. Tuy nhiên, ở
góc độ khác quyền lập quy lại nằm trong tác động qua lại không nhỏ đối
với các quyền lập pháp và tư pháp. Do đó, nghiên cứu quyền lập quy sẽ
không chỉ giúp cho việc chỉ ra bản chất, đặc điểm và cách thức hoạt động
lý tưởng của đối tượng mà còn sẽ giúp đưa ra cơ sở lý luận cho việc phân
tách giữa các nhánh quyền lực nhà nước phù hợp với từng quốc gia, từng
thời kỳ.Về mặt thực tiễn, Việt Nam đang trong giai đoạn chuyển đổi từ
một nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang một nền kinh tế thị trường
định hướng xã hội chủ nghĩa. Bên cạnh đó, xây dựng nhà nước pháp
quyền xã hội chủ nghĩa cũng là mục tiêu đã được xác định trong cả các
văn kiện chính trị và pháp luật mà cao nhất là hiến pháp. Hai đặc điểm
này của Việt Nam dẫn đến việc nghiên cứu về quyền lập quy nói riêng và
cơ cấu thiết chế quyền lực nhà nước nói chung trở nên rất quan trọng để
làm nền tảng cho công cuộc xây dựng nhà nước pháp quyền và kinh tế thị

trường. Đặc biệt là vai trò và quyền hành của Chính phủ với tư cách vừa
là cơ quan hành pháp vừa là cơ quan hoạch định chính sách cho quốc gia.
Từ những lý do kể trên, tác giả luận văn mạnh dạn lựa chọn đề tài
“Quyền lập quy của Chính phủ Việt Nam trong điều kiện xây dựng nhà
nước pháp quyền” làm đề tài nghiên cứu cho luận văn của mình. Đây là
một chủ đề nghiên cứu vừa có ý nghĩa sâu sắc về mặt lý luận vừa có tính
thực tiễn cao ở Việt Nam hiện nay.
2. Tình hình nghiên cứu
Tuy quyền lập quy là một vấn đề quan trọng thuộc về khoa học luật
hiến pháp hành chính, cũng như chính trị học nhưng thực tế chủ đề này
vẫn chưa nhận được sự quan tâm đúng mức của giới học giả cũng như các
nhà thực tiễn ở Việt Nam. Các công trình nghiên cứu hiện hữu là rất ít ỏi,
nếu có thì quyền lập quy cũng chỉ được lồng ghép trong những nghiên
cứu chung về Chính phủ, nhà nước pháp quyền … mà chưa có những
công trình độc lập về nó. Trên nhiều báo, tạp chí, các nhà nghiên cứu,
chuyên gia cũng đã có một số bài viết, bài nghiên cứu tổng quan về vấn
đề này, tuy nhiên, để hình thành một hệ thống lý luận với những nghiên
cứu chuyên sâu, chuyên biệt thì các nhà Luật học tại Việt Nam mới đang
trong quá trình xây dựng và hoàn thiện.
Đối với Việt Nam hiện nay, việc tiếp cận và hình thành quan điểm
tiếp cận với quyền lập quy hiện nay đang được tập trung phát triển với sự
tiếp thu kinh nghiệm của các quốc gia đi trước đồng thời có sự vận dụng
sáng tạo, phù hợp với điều kiện, đặc điểm xã hội của Việt Nam hiện nay.
Điều này được thể hiện ở chỗ gần đây, trong khi Đảng Cộng Sản Việt
Nam đang trong giai đoạn sửa đổi Chính cương trong đó có những vấn đề
liên quan đến Chính phủ và quyền lập quy thì Quốc hội cũng đã và đang
trong quá trình nghiên cứu, thảo luận xây dựng lại Hiến Pháp và các luật


về tổ chức chính quyền trong đó tập trung về cải cách Chính phủ và làm

sáng tỏ quyền lập quy tạo ra hành lang pháp lý rõ ràng cho hoạt động của
cơ quan hành pháp các cấp.
3. Mục đích và phạm vi nghiên cứu của đề tài
* Mục đích nghiên cứu
Đề tài sẽ tập trung nghiên cứu các khía cạnh pháp lý và lý luận của
quyền lập quy của Chính phủ trong các lý thuyết của thế giới và Việt
Nam cũng như các quy định hiện hành của pháp luật Việt Nam. Trong nội
dung trình bày, tác giả sẽ đưa ra những nhận xét, đánh giá về các quy
định pháp luật cũng như việc “thực tiễn hoá” những quy định này trong
thực tế.
Ngoài ra, tác giả sẽ cố gắng phác họa và đưa ra nhận định về xu
hướng phát triển, hoàn thiện lý luận và quy định pháp luật về quyền lập
quy trong điều kiện kinh tế - xã hội hiện nay của Việt Nam và sự vận
dụng, áp dụng những quy định này trong thực tế.
Từ những kết quả nghiên cứu đạt được, đề tài sẽ đưa ra một số kiến
nghị và đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện hệ thống lý luận và các
quy định hiện hành có liên quan đến quyền lập quy của người dân. Và
không chỉ dừng lại ở đây, tác giả sẽ đề cập và đưa ra một số giải pháp
phục vụ việc hình thành và phát triển cơ chế thực thi một cách có hiệu
quả nhất có thể những quy định pháp luật này trong thực tiễn đời sống
Việt Nam hiện nay.
* Phạm vi nghiên cứu
Trong khuôn khổ của một Luật văn tốt nghiệp thạc sĩ luật học, tác
giả Luận văn chỉ tập trung khai thác và nghiên cứu đề tài ở phạm vi
những vấn đề pháp lý liên quan đến quyền lập quy của Chính phủ ở Việt
Nam hiện nay.


Đề tài sẽ tiến hành nghiên cứu với đối tượng là các lý thuyết và quy
định hiện hành của pháp luật Việt Nam có liên quan đến quyền lập quy

của Chính phủ cũng như việc áp dụng (bao gồm cả cách thức và nội dung
áp dụng) những quy định này trong đời sống xã hội thực tế hiện nay tại
Việt Nam.
Đề tài tiếp cận có chọn lọc và trọng tâm một số nghiên cứu về quyền
tiếp cận thông tin với phạm vi không gian địa lý ngoài Việt Nam. Các
quy định của các quốc gia khác về quyền lập quy được đề cập trong đề tài
sẽ có nội dung tham khảo phục vụ việc so sánh, nhận xét, đánh giá các
quy định của pháp luật Việt Nam.
4. Phương pháp nghiên cứu
* Phương pháp luận
Luận văn sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng của chủ
nghĩa Mác Lênin. Bên cạnh đó, Luận văn cũng tiếp thu những tinh thần
và nguyên tắc cơ bản của hệ thống pháp luật Việt Nam. Cùng với việc
tổng hợp, phân tích, đánh giá các thông tin khác nhau, những bài học rút
ra từ thực tiễn và so sánh đối chiếu với các quan điểm lý luận đã có để
giải quyết các vấn đề mà nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài đã đặt ra.
* Phương pháp nghiên cứu cụ thể
Luận văn sử dụng một số phương pháp nghiên cứu cụ thể như:
Phương pháp phân tích quy định pháp luật; phương pháp thống kê, tổng
hợp, so sánh; phương pháp phỏng vấn chuyên gia…


Chương 1: Khái quát chung về quyền lập quy của Chính
phủ
1.1. Khái niệm quyền lập quy của Chính phủ và các đặc trưng pháp lí
cơ bản của quyền lập quy
1.1.1. Khái niệm quyền lập quy của Chính phủ
Ở mỗi quốc gia, quyền lập pháp là quyền duy nhất thuộc về quốc
hội; còn quyền lập quy được trao cho các cơ quan hành chính nhà nước
và các cơ quan khác của nhà nước. Đây là quyền của các cơ quan có thẩm

quyền của nhà nước trong việc ban hành văn bản trên cơ sở và để thi hành
hiến pháp và luật của quốc hội. Tuy nhiên, hiện nay, có những định nghĩa
khác nhau về quyền lập quy trong các từ điển, tài liệu.
Có thể vì các văn bản thuộc quyền lập quy là các văn bản phần lớn
do các cơ quan hành pháp ban hành nên các từ điển đều nhấn mạnh đến
thẩm quyền của các cơ quan hành chính nhà nước trong việc ban hành
văn bản quy phạm pháp luật dưới luật. Vì vậy, một số từ điển được xuất
bản ở nước ta trong thời gian qua đều nhìn nhận quyền lập quy là thẩm
quyền của cơ quan hành chính nhà nước mà không tính đến thẩm quyền
của các cơ quan khác như Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Toà án nhân
dân tối cao và Kiểm toán Nhà nước trong việc ban hành văn bản quy
phạm pháp luật dưới luật theo quy định của pháp luật.
Từ điển hành chính định nghĩa quyền lập quy là ''quyền ban hành
các văn bản quy phạm pháp luật dưới luật của các cơ quan hành chính
nhà nước có thẩm quyền. Trong trường hợp được cơ quan lập pháp ủy
quyền, quyền này còn bao gồm việc ban hành các văn bản dưới luật có
tính chất luật thuộc quyền lập pháp'' [6, tr. 211].
Từ điển giải thích thuật ngữ pháp lý định nghĩa quyền lập quy là
''quyền được ban hành các văn bản dưới luật của các cơ quan hành pháp
Trung ương (Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng…), Hội


đồng nhân dân và các cơ quan hành pháp địa phương (Ủy ban nhân dân,
Chủ tịch Ủy ban nhân dân)'' [8, tr. 344].
Theo Từ điển bách khoa Việt Nam, lập quy là hoạt động thể hiện
quyền lực nhà nước bằng ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới luật
của các cơ quan chính quyền và quản lý các cấp [10, tr. 661]. Định nghĩa
này của Từ điển bách khoa đã mới chỉ nêu được quyền lập quy là thẩm
quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật dưới luật của các cơ
quan chính quyền và quản lý các cấp. Có nhiều cơ quan chính quyền ở

các nước nói chung và ở nước ta (lập pháp, hành pháp, tư pháp) nhưng
Từ điển bách khoa đã không nêu rõ đó là những cơ quan nào. Cơ quan lập
pháp ban hành luật và không ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới
luật. Như vậy, định nghĩa này chưa cho thấy rõ cơ quan nào trong hệ
thống các cơ quan chính quyền nhà nước có thẩm quyền lập quy.
Theo Từ điển về chính quyền và chính trị Hoa Kỳ, trong tiếng Anh
có hai từ chỉ quyền lập quy là từ ''regulation'' - ban hành quy định và từ
''delegation of power'' - nghĩa là uỷ thác quyền lực.
Regulation: ''là thủ tục lập quy của các cơ quan hành chính chịu
trách nhiệm giải thích chính thức một đạo luật. Các cơ quan này (thường
là các ủy ban pháp quy độc lập) ngoài việc ban hành quy tắc còn nhắm
tới việc theo dõi thực hiện và phân xử các tranh chấp trong việc giải
thích luật'' [13, tr. 795].
Delegation of power: là uỷ thác quyền lực (lập pháp ủy quyền), tức
là ''trao quyền cho một cá nhân để người đó hành động thay cho một cá
nhân khác''. Ủy thác quyền lực từ một bộ phận chính quyền này cho một
bộ phận khác và từ một cơ quan này cho một quan chức khác có ý nghĩa
quan trọng đối với chính quyền Mỹ'' [13, tr. 273].
Như vậy, các từ điển nêu trên không có định nghĩa thống nhất về
quyền lập quy hay lập pháp ủy quyền. Tuy nhiên, xem xét về thứ bậc giá
trị pháp lý của các văn bản pháp luật trong hệ thống các văn bản quy


phạm pháp luật của mỗi quốc gia thì văn bản thuộc quyền lập quy là các
văn bản dưới luật, được pháp luật quy định, do cơ quan, người có thẩm
quyền ban hành trên cơ sở và để thi hành hiến pháp và luật có hình thức
và theo thủ tục do pháp luật quy định.
1.1.2. Các đặc trưng pháp lí cơ bản của quyền lập quy của Chính phủ
1.1.2.1. Chủ thể của quyền lập quy của Chính phủ
Ở Việt Nam có đặc thù là chỉ Quốc hội là cơ quan duy nhất có

quyền lập hiến và lập pháp; Quốc hội giao cho Ủy ban Thường vụ Quốc
hội ban hành pháp lệnh, nghị quyết trong một số trường hợp theo chương
trình xây dựng pháp luật hàng năm của Quốc hội. Các quy phạm pháp
luật trong các pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội có
giá trị như các quy phạm pháp luật trong các luật, nghị quyết của Quốc
hội. Mặc dù pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội là
văn bản dưới luật thuộc lập pháp ủy quyền, nhưng không thể coi đó là
những văn bản thuộc quyền lập quy.
Trước khi có Luật năm 1996, khái niệm văn bản pháp quy dùng để
chỉ các văn bản dưới luật có chứa quy phạm pháp luật do Chính phủ, Thủ
tướng Chính phủ, các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ
trưởng cơ quan thuộc Chính phủ và chính quyền địa phương ban hành.
Theo quy định của Luật năm 1996 và Luật năm 2008 thì hệ thống văn bản
quy phạm pháp luật ở nước ta gồm các văn bản như: hiến pháp, bộ luật,
luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường
vụ Quốc hội, lệnh quyết định của Chủ tịch nước và các văn bản quy phạm
pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng, Thủ
trưởng cơ quan ngang Bộ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân
dân tối cao, Kiểm toán nhà nước, Hội đồng nhân dân các cấp và các văn
bản quy phạm pháp luật liên tịch như: nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban
thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ
chức chính trị - xã hội; thông tư liên tịch giữa Chánh án Toà án nhân dân


tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng,
Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao,
Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa các Bộ trưởng, Thủ
trưởng cơ quan ngang bộ.
Như vậy, quyền lập quy của Chính phủ là thẩm quyền của Chính
phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ ban

hành văn bản quy phạm pháp luật dưới luật và văn bản quy phạm pháp
luật liên tịch trên cơ sở và để thi hành luật và văn bản pháp luật của cơ
quan nhà nước cấp trên theo hình thức, thủ tục và trình tự do pháp luật
quy định.
1.1.2.2. Đối tượng của quyền lập quy của Chính phủ
Ở Việt Nam, các hiến pháp quy định thẩm quyền về hình thức của
các văn bản pháp luật của Chính phủ mà không trực tiếp quy định quyền
lập quy cho Chính phủ. Chính phủ dùng các hình thức văn bản đó vào
mục đích lập quy hoặc để giải quyết các vụ việc cá biệt cụ thể.
Điểm a Điều 52 Hiến pháp 1946 quy định quyền hạn của Chính
phủ là ''thi hành các đạo luật và quyết nghị của Nghị viện'' và Chủ tịch
Chính phủ ban hành các sắc lệnh. Hiến pháp chỉ quy định Chủ tịch Chính
phủ có thẩm quyền ban hành sắc lệnh và không quy định cho Chủ tịch
Chính phủ và các thành viên của Chính phủ ban hành văn bản khác. Để
thi hành các đạo luật và quyết nghị của Nghị viện, Chủ tịch Chính phủ
ban hành sắc lệnh sau khi tập thể Hội đồng Chính phủ thông qua và rất
nhiều trường hợp được sự thỏa thuận của Ban Thường trực Quốc hội.
Ngoài ra, trong thực tế chỉ đạo, điều hành, Chủ tịch Chính phủ ban hành
các thông tư, chỉ thị; Thủ tướng Chính phủ ban hành các văn bản như
nghị định, quyết định, chỉ thị, thông tư; các Bộ trưởng, Thủ trưởng các cơ
quan thuộc Hội đồng Chính phủ ban hành nghị định, quyết định, chỉ thị
và các văn bản liên bộ như nghị định liên bộ, thông tư liên bộ, chỉ thị liên
bộ.


Hiến pháp 1959 quy định Hội đồng Chính phủ căn cứ vào Hiến
pháp, pháp luật và pháp lệnh mà quy định những biện pháp hành chính,
''ban bố những nghị định, nghị quyết, chỉ thị'' [Điều 73] và ''các Bộ
trưởng và thủ trưởng các cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ ra những
thông tư, chỉ thị'' [Điều 76].

Hiến pháp 1980 quy định căn cứ vào Hiến pháp, các luật và pháp
lệnh, Hội đồng bộ trưởng ra ''những nghị quyết, nghị định, quyết định, chỉ
thị, thông tư'' [Điều 109] và các bộ trưởng, thủ trưởng các cơ quan khác
thuộc Hội đồng bộ trưởng ra ''những quyết định, chỉ thị, thông tư'' [Điều
111].
Theo Hiến pháp 1992 thì: ''Chính phủ ra nghị quyết, nghị định, Thủ
tướng Chính phủ ra quyết định, chỉ thị'' và ''các thành viên khác của
Chính phủ, Thủ trưởng các cơ quan thuộc Chính phủ ra quyết định, chỉ
thị, thông tư'' [Điều 116]. Lần đầu tiên, hiến pháp ghi nhận thẩm quyền
của thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ ra ''quyết định, chỉ thị, thông tư''.
Để cải cách bộ máy của Chính phủ, giảm bớt cơ quan thuộc Chính phủ có
chức năng quản lý nhà nước, Hiến pháp năm 1992 đã được sửa đổi, bổ
sung năm 2001 bỏ thẩm quyền của cơ quan thuộc Chính phủ trong việc
ban hành ''quyết định, chỉ thị, thông tư'''.
Xét về tính chất pháp lý, các hình thức văn bản pháp luật của Chính
phủ đã được các hiến pháp của nước ta ghi nhận nêu trên có thể là văn
bản cá biệt, áp dụng một lần đối với một đối tượng cụ thể như: sắc lệnh
(của Chủ tịch Chính phủ trước đây) bổ nhiệm bộ trưởng; nghị định về
thành lập, giải thể đơn vị hành chính dưới cấp tỉnh; quyết định tăng lương
cho cán bộ, công chức; chỉ thị đôn đốc cấp dưới thực hiện một số nhiệm
vụ trong một thời gian nhất định hoặc các văn bản nêu trên có chứa quy
phạm pháp luật thì đó là văn bản pháp quy.
Trước khi có Luật năm 1996 thì việc dùng các hình thức văn bản
pháp luật đó vào mục đích lập quy hoặc mục đích cá biệt là tùy thuộc vào


nội dung của văn bản. Như vậy, có thể thấy là các hiến pháp ở Việt Nam,
không quy định quyền lập quy cho Chính phủ.
Quyền lập quy của Chính phủ được thể hiện ở các văn bản pháp
luật khác như: lần đầu tiên Quốc hội ghi nhận thẩm quyền lập quy của

Hội đồng Bộ trưởng tại khoản 3 Điều 15 Luật Tổ chức Hội đồng Bộ
trưởng năm 1981 hoặc thấp hơn như: Thông tư số 02-BT ngày
11/01/1982 của Bộ trưởng, Tổng thư ký Hội đồng Bộ trưởng hướng dẫn
việc xây dựng và ban hành văn bản có quy định nội dung của các hình
thức của các văn bản trong đó có các văn bản của Hội đồng Bộ trưởng;
Thông tư số 33-BT ngà y 1 0/12/1 992 của Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn
phòng Chính phủ hướng dẫn về hình thức văn bản và việc ban hành văn
bản của các cơ quan hành chính nhà nước, trong đó có các văn bản của
Chính phủ. Luật năm 1996 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2002 - sau đây
gọi tắt là Luật sửa đổi, bổ sung năm 2002, quy định thẩm quyền, trình tự,
thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước ở
trung ương; trong đó có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp
luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ
quan ngang Bộ; theo đó, Chính phủ ban hành nghị quyết, nghị định, Thủ
tướng Chính phủ ban hành quyết định, chỉ thị [điểm b khoản 2 Điều 1];
Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ ban hành quyết định, chỉ thị,
thông tư [điểm c khoản 2 Điều 1]. Các quy định về hình thức của văn bản
quy phạm pháp luật do Chính phủ ban hành tại Luật sửa đổi, bổ sung năm
2002 hoàn toàn phù hợp với các hình thức văn bản pháp luật của Chính
phủ được quy định tại Hiến pháp 1992 đã được sửa đổi, bổ sung năm
2001. Tuy nhiên, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008
giao cho mỗi chủ thể chỉ được ban hành một loại văn bản quy phạm pháp
luật duy nhất như: Chính phủ ban hành nghị định [khoản 4 Điều 2], Thủ
tướng Chính phủ ban hành quyết định [khoản 5 Điều 2], Bộ trưởng, Thủ
trưởng cơ quan ngang Bộ ban hành thông tư [khoản 8 Điều 2]. Trong khi


đó, theo quy định của Hiến pháp 1992 thì Chính phủ có quyền ban hành
nghị quyết, Thủ tướng Chính phủ có quyền ban hành chỉ thị, Bộ trưởng,
Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ có quyền ban hành quyết định, chỉ thị.

Điều đó chứng tỏ ở Việt Nam các hiến pháp nói chung và Hiến pháp
1992 nói riêng không quy định hình thức của các văn bản thuộc quyền lập
quy của Chính phủ.
Ngoài việc tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Chính phủ, các
Bộ trưởng, Thủ trương cơ quan ngang Bộ còn có thể ban hành các văn
bản quy phạm pháp luật liên tịch như nghị quyết liên tịch, thông tư liên
tịch với các các cơ quan khác của Nhà nước và với cơ quan trung ương
của các tổ chức chính trị - xã hội theo quy định của pháp luật.
1.2. Cơ sở lí luận cho sự ra đời quyền lập quy của Chính phủ
Có nhiều cách lý giải khác nhau về cơ sở pháp lý và thực tiễn xuất
hiện quyền lập quy của Chính phủ nói riêng và các cơ quan khác của nhà
nước nói chung. GS. TS. Nguyễn Đăng Dung cho rằng, lý do quyền lập
quy của hành pháp không được hiến pháp của nhiều nước thừa (tự mâu
thuẫn với lý do thứ hai) nhận là:
''Thứ nhất, quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật của
Chính phủ và các cơ quan hành pháp không xuất phát từ cơ sở lý luận
của Cách mạng tư sản, không từ tư tưởng của các nhà triết học đặt nền
móng cho sự hình thành nên chế độ tư sản, mà lại xuất phát từ thực tế sôi
động cần phải quản lý nhà nước của chính giai cấp tư sản, ngay sau khi
giành được chính quyền từ giai cấp phong kiến.
Thứ hai, quyền lập quy của Chính phủ được xuất phát từ quyền của
Chính phủ và các cơ quan hành pháp trong việc đảm bảo việc thi hành
các văn bản luật của nghị viện. Hay nói các cách khác, quyền lập quy
được xuất phát từ quyền phải đảm bảo việc thi hành các văn bản luật,


quyền này đã được quy định trong hiến pháp, nên không cần có quy định
gì thêm.
Thứ ba, quyền lập quy của Chính phủ và các cơ quan hành pháp
xuất phát từ những yêu cầu khách quan quá rõ ràng của việc ứng dụng

khoa học kỹ thuật, hoặc của truyền thống quản lý xã hội của hành pháp
từ xa xưa mà không cần thiết đến một sự minh định nào cho trước của lập
pháp bằng các đạo luật.
Thứ tư, quyền lập quy trong những tình trạng bất thường và tình
trạng được sự uỷ quyền của lập pháp'' [4, tr. 188].
Thậm chí có quan điểm còn cho rằng: ''Thủ tướng có quyền lập quy
rất quan trọng và rộng rãi. Rộng rãi vì tất cả các hoạt động trong Quốc
gia cũng như các cơ cấu quốc gia trên toàn lãnh thổ đều thuộc quyền hạn
tổng quát của Thủ tướng'' và ''những gì mà Hiến pháp và tập tục không
dành cho các đạo luật thì phải coi như thuộc quyền lập quy của hành
pháp'' [5, tr. 170].
Nghiên cứu các quan điểm nêu trên có thể thấy rằng, hoạt động lập
quy của Chính phủ là một trong những hoạt động chính của Chính phủ.
Hoạt động lập quy của Chính phủ ở các nước nói chung và ở nước ta nói
riêng được thực hiện trong ba lĩnh vực cơ bản sau đây:
Thứ nhất, Chính phủ ban hành rất nhiều loại văn bản quy phạm
pháp luật khác nhau trên cơ sở và để thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết
của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội.
Các văn bản này của Chính phủ mang tính chất dưới luật, được ban hành
để quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành và đưa luật của Quốc hội, pháp
lệnh của Ủy ban Thường vụ Quốc hội vào cuộc sống, thể hiện sự sáng tạo
của cơ quan hành pháp trong thực tế chỉ đạo, điều hành. Ví dụ: để thi
hành quy định tại Điều 27 Luật Đất đai năm 1993 ''trong trường hợp thật
cần thiết, Nhà nước thu hồi đất đang sử dụng của người sử dụng đất để
sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công


cộng thì người bị thu hồi đất được đền bù thiệt hại", Chính phủ đã ban
hành Nghị định số 90/CP ngày 17/8/1994 và sau đó là Nghị định số
22/4/1998 về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng

vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng.
Các quy phạm pháp luật trong các nghị định nêu trên quy định nguyên
tắc, đối tượng, điều kiện được đền bù, mức được đền bù thiệt hại về đất,
về tài sản, chính sách hỗ trợ, trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá
nhân trong việc đền bù thiệt hại về đất v. v... khi nhà nước thu hồi đất để
sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công
cộng - những quy phạm nêu trên chưa được quy định trong văn bản luật
của Quốc hội hoặc pháp lệnh của Ủy ban Thường vụ Quốc hội.
Thứ hai, Chính phủ ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo sự
cho phép trực tiếp hay gián tiếp của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc
hội. Sự cho phép này có thể được quy định trực tiếp tại các luật, nghị
quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc
hội hoặc nó được hiểu là nếu luật, pháp lệnh, nghị quyết được ban hành
không cụ thể và giao cho Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi
hành. Như vậy, Chính phủ được phép ban hành các văn bản quy phạm
pháp luật có đối tượng điều chỉnh thuộc thẩm quyền chỉ của Quốc hội, Ủy
ban Thường vụ Quốc hội. Trong trường hợp này, Quốc hội, Ủy ban
Thường vụ Quốc hội uỷ quyền cho Chính phủ một cách trực tiếp hay gián
tiếp. Ví dụ: hành vi vi phạm hành chính là hành vi vi phạm pháp luật, rất
gần với tội phạm, đáng lẽ phải được quy định tại luật của quốc hội hoặc
pháp lệnh của Ủy ban thường vụ quốc hội. Nhưng trong thực tế cuộc sống
có rất nhiều hành vi vi phạm hành chính xảy ra trong tất cả các lĩnh vực
quản lý nhà nước và các hành vi này luôn thay đổi, không thể đưa vào
luật của Quốc hội hoặc pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội những văn bản quy phạm pháp luật cần tính ổn định cao. Vì vậy, Điều 2
Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 đã giao Chính phủ thẩm


quyền quy định hành vi vi phạm hành chính và chế độ áp dụng các biện
pháp xử lý hành chính khác. Trên cơ sở đó, Chính phủ đã ban hành hàng
chục nghị định quy định về hành vi vi phạm hành chính, hình thức và

mức xử phạt trong các lĩnh vực quản lý nhà nước và Chính phủ không
cho phép Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan
ngang Bộ, Hội đồng nhân dân, Ủy nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc
trung ương thẩm quyền này.
Thứ ba, Chính phủ ban hành các văn bản quy phạm pháp luật có
các quy tắc chung về các vấn đề chỉ thuộc thẩm quyền của Quốc hội, Ủy
ban thường vụ Quốc hội mà không có sự cho phép (trước Luật ban hành
văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 - sau đây gọi tắt là Luật năm
1996) và có sự cho phép (sau khi có Luật năm 1996) của Quốc hội, Ủy
ban thường vụ Quốc hội. Chính phủ ban hành rất nhiều nghị định ''độc
lập'' (từ này do Ủy ban thường vụ Quốc hội dùng tại điểm d khoản 1 Mục
II văn bản số 401/UBTVQH11 ngày 06/10/2005 báo cáo về việc ban
hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ,
các Bộ, cơ quan ngang Bộ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân
dân tối cao để chỉ một loại nghị định); tức là, Quốc hội chưa có luật, nghị
quyết, Ủy ban Thường vụ Quốc hội chưa có pháp lệnh, nghị quyết quy
định về các lĩnh vực quản lý nhà nước nhất định; nhưng cần phải có văn
bản là nghị định của Chính phủ để điều chỉnh các quan hệ xã hội trong
các lĩnh vực đó. Ví dụ: các nghị định của Chính phủ quy định về hộ tịch,
hộ khẩu; các nghị định ban hành quy tắc giao thông đường bộ, đường sắt,
đường thủy; các nghị định về chứng khoán, thị trường chứng khoán v.
v… Các quy phạm pháp luật trong các nghị định này có giá trị như các
quy phạm pháp luật của luật hoặc pháp lệnh. Sau một thời gian thực hiện,
Chính phủ tổng kết việc thi hành và tiến hành soạn thảo dự thảo luật,
trình Quốc hội thông qua như Luật Cư trú, Bộ luật Dân sự, Luật Giao
thông đường bộ, Luật Giao thông đường thủy, Luật Đường sắt, Luật


Chứng khoán v. v… Theo quy định tại điểm b khoản 2 Điều 56 Luật năm
1996 và khoản 4 Điều 14 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm

2008 - sau đây gọi tắt là Luật năm 2008, thì Chính phủ phải xin Ủy ban
thường vụ Quốc hội cho phép ban hành các nghị định ''độc lập'' tương tự
như trên.
Các hình thức thứ hai và thứ ba trong hoạt động lập quy của Chính
phủ trong thời đại ngày nay chính là một dạng ủy quyền lập pháp
(delegation of legislation power).
Các luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy
ban Thường vụ Quốc hội dù được soạn thảo rất chi tiết thì vẫn cần có sự
hướng dẫn của cơ quan hành pháp. Đây là xu hướng chung trong hoạt
động lập quy của Chính phủ ở nước ta.
1.3. Phân biệt quyền lập quy của Chính phủ với quyền lập pháp và
quyền lập pháp ủy quyền
GS. TS. Phạm Hồng Thái và PGS. TS. Đinh Văn Mậu cho rằng
việc phân định quyền lập pháp và quyền lập quy được căn cứ theo các
nguyên tắc sau:
''Những quy định đụng chạm tới quyền, tự do, lợi ích hợp pháp của
công dân nhất là những quy định cấm đoán, chủ yếu thuộc quyền lập
pháp, một số có thể do Chính phủ quy định.
Những quy định bắt buộc hành vi do quyền lập pháp quy định về
nguyên tắc và được quyền lập quy cụ thể hoá; nhưng chủ yếu ở cấp
Chính phủ, bộ.
Những quy định khung, khuôn khổ cho hành vi dân sự được quyền
lập pháp quy định càng tỉ mỉ càng tốt, trong điều kiện không làm được
như vậy thì quyền lập pháp nguyên tắc và quyền lập quy cụ thể hoá'' [14,
tr. 329 - 320].
Pháp luật một số nước cũng phân định thẩm quyền lập pháp của
quốc hội với quyền lập quy của Chính phủ.


Trong Hiến pháp Cộng hoà liên bang Đức [27], Điều 73 quy định

các vấn đề thuộc thẩm quyền lập pháp liên bang; Điều 74 quy định các
vấn đề về quyền lập pháp chung; Điều 74a quy định quyền lập pháp của
Liên bang về tiền lương, các khoản tiền trợ cấp và các lợi ích liên quan
của những người làm việc trong lĩnh vực công ích. Khoản 1 Điều 80 Hiến
pháp quy định về việc ban hành các văn bản pháp lý theo luật định; theo
đó, Chính phủ liên bang, Thủ tướng liên bang hay các chính quyền tiểu
bang được pháp luật ủy quyền để ban hành các văn bản pháp lý theo luật
định. Nội dung, mục đích và phạm vi quyền lực đó được ghi rõ trong luật
và nếu văn bản pháp luật vượt thẩm quyền thì cơ quan ban hành phải xin
ý kiến cơ quan có thẩm quyền. Khoản 2 Điều 80 còn quy định: nếu luật
pháp liên bang không quy định khác, thì các văn bản pháp luật theo luật
định được Chính phủ liên bang hoặc Bộ trưởng liên bang ban hành về phí
hay các nguyên tắc cơ bản đối với việc sử dụng trang thiết bị bưu chính,
viễn thông, các nguyên tắc cơ bản đối với việc đánh cước trả cho việc sử
dụng các cơ sở vật chất của hệ thống đường sắt liên bang hoặc việc xây
dựng và hoạt động của hệ thống đường sắt phải được sự đồng ý của Hội
đồng liên bang (Bundesrat), cũng như đối với các văn bản pháp lý theo
luật định được ban hành theo luật liên bang yêu cầu sự đồng ý của Hội
đồng liên bang.
Điều 8 Luật lập pháp nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa năm
2000 [7] quy định các lĩnh vực được phép ban hành luật như: (1) lĩnh vực
về chủ quyền nhà nước; (2) lĩnh vực về sự ra đời, tổ chức và chức năng
quyền hạn của Đại hội đại biểu nhân dân các cấp, Chính phủ nhân dân,
toà án nhân dân và viện kiểm sát nhân dân; (3) chế độ tự trị ở các khu vực
dân tộc thiểu số, chế độ khu hành chính đặc biệt, các chế độ tự trị của
quần chúng cơ sở; (4) tội phạm và hình phạt; (5) các biện pháp cưỡng chế
và hình thức xử lý đối với sự tước bỏ quyền chính trị công dân và hạn chế
tự do thân thể; (6) trưng thu đối với tài sản phi công hữu; (7) chế độ dân
sự cơ bản; (8) chế độ kinh tế cơ bản và các chế độ tài chính, thu thuế, hải
quan, tiền tệ và ngoại thương cơ bản; (9) chế độ tố tụng và trọng tài; (10)

các lĩnh vực khác cần phải do Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc và Ủy
ban thường vụ ban hành luật. Đối với lĩnh vực nêu trên, nếu chưa có luật,
thì theo sự uỷ quyền của Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc và Ủy ban
thường vụ, Quốc vụ viện (Chính phủ) có thể căn cứ theo nhu cầu thực tế
để ban hành pháp quy hành chính [nghị định]; tuy nhiên, các pháp quy
hành chính đó không được quy định các biện pháp cưỡng chế, hình phạt
hoặc chế độ tư pháp nhằm tước bỏ quyền chính trị công dân và hạn chế tự
do cá nhân. Việc ủy quyền lập pháp cho Quốc vụ viện phải có mục đích
và phạm vi rõ ràng; cơ quan được ủy quyền phải nghiêm túc thực thi
quyền lực đúng phạm vi và mục đích ủy quyền và cơ quan được ủy quyền
không được phép chuyển quyền lực đã được ủy quyền cho cơ quan khác.
Các lĩnh vực được ủy quyền lập pháp phải thông qua kiểm nghiệm thực
tế, khi các điều kiện ban hành pháp luật đầy đủ, Đại hội đại biểu nhân dân
toàn quốc và Ủy ban thường vụ kịp thời ban hành luật. Sau khi ban hành
luật, các lĩnh vực được ủy quyền lập pháp bị bãi bỏ.
Điều 34 Hiến pháp của Cộng hoà Pháp năm 1958 [25] quy định các
lĩnh vực được điều chỉnh bằng các luật của Quốc hội như luật quy định
về: các quyền công dân và các đảm bảo cơ bản dành cho công dân trong
việc sử dụng các tự do công cộng; các nghĩa vụ của công dân đối với
quốc phòng và đối với tài sản của công dân; quốc tịch, trạng thái và năng
lực pháp luật của các cá nhân, quan hệ gia đình, thừa kế và quà tặng; xác
định tội phạm, hành vi vi phạm và các hình phạt đối với tội phạm và hành
vi vi phạm; thủ tục tố tụng hình sự, ân xá; các quy định về xét xử và địa
vị của các thẩm phán; quy định biểu thuế, các loại thuế và các điều kiện
thu bất kỳ loại thuế nào; thủ tục phát hành tiền; thủ tục bầu vào các viện
của quốc hội và cơ quan tự quản địa phương; các loại cơ quan pháp luật
công cộng; những đảm bảo cơ bản cho các nhân viên nhà nước dân sự và
các quân nhân; việc quốc hữu hóa các doanh nghiệp và việc chuyển các

doanh nghiệp từ thành phần kinh tế nhà nước sang thành phần tư nhân; tổ
chức chung về quốc phòng; sự tự quản của các vùng lãnh thổ, thẩm quyền
và ngân sách của vùng lãnh thổ đó; giáo dục; chế độ sở hữu, quyền tài


sản, các nghĩa vụ dân sự và thương mại; luật lao động, luật công đoàn và
bảo trợ xã hội. Các luật về tài chính xác định các khoản thu và chi của
nhà nước khi tuân thủ các điều kiện và các quy định của luật có liên quan.
Các luật về chương trình xác định các mục tiêu trong hoạt động kinh tế và
xã hội của nhà nước. Điều 38 quy định: để thực hiện chương trình của
mình, Chính phủ có thể đề nghị quốc hội cho phép Chính phủ ban hành
các sắc lệnh trong thời hạn hạn chế đối để quy định các biện pháp thuộc
lĩnh vực lập pháp của quốc hội. Hội đồng bộ trưởng thông qua các sắc
lệnh sau được khi Hội đồng nhà nước [tòa án hành chính] đồng ý. Các sắc
lệnh có hiệu lực sau khi công bố và hết hiệu lực nếu như dự án luật về
việc thông qua các sắc lệnh không được trình quốc hội trước khi hết thời
hạn đã được quy định trong luật ủy quyền. Khi hết thời hạn đã quy định,
các sắc lệnh quy định về các vấn đề thuộc quyền lập pháp chỉ có thể bị
thay đổi bằng một đạo luật.
Như vậy, lập pháp ủy quyền là xu thế được nhiều nước trên thế
giới sử dụng. Vì vậy, tác giả Nguyễn Lê cho rằng: ''lập pháp ủy quyền
xuất phát từ những lý do như giảm áp lực cho nghị viện; tránh cho nghị
viện không phải xem xét những vấn đề quá chi tiết hoặc quá kỹ thuật và
quan trọng nhất là để tăng tính linh hoạt cho văn bản pháp luật ban
hành, để nó là một cơ thể sống chứ không phải một văn bản chết. Hàng
năm ở Australia có khoảng 200 đạo luật do nghị viện liên bang thông
qua, nhưng bên cạnh đó còn khoảng 2.000 văn bản dưới luật thuộc nhóm
lập pháp ủy quyền... Các cơ quan lập pháp ở các nước phát triển, kể cả
châu âu lục địa và Anh, Mỹ ngày càng phải giao cho cơ quan hành pháp
nhiều quyền định đoạt soạn thảo các quy tắc chi tiết'' [28].

Ở Việt Nam, việc phân định quyền lập quy của Chính phủ với
quyền lập pháp của Quốc hội, lập pháp ủy quyền của Ủy ban Thường vụ
Quốc hội, quyền lập quy của các cơ quan khác được thực hiện theo
phương pháp loại trừ, tức là, những vấn đề thuộc quyền quyết định của
Quốc hội là quyền lập pháp và những vấn đề mà Quốc hội giao cho Ủy
ban Thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh, nghị quyết là lập pháp ủy


quyền; những vấn đề còn lại quyền lập quy của Chủ tịch nước, Tòa án
nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước,
Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp, Chính phủ, Thủ tướng
Chính phủ, các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ.
Căn cứ nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan được Hiến pháp và
pháp luật quy định để xác định quyền lập pháp và quyền lập quy.
Những nội dung thuộc quyền lập pháp của Quốc hội được quy định
rất cô đọng tại các khoản 1, 4, 5, 6, 11, 12, 13 Điều 84 và những nội dung
thuộc lập pháp ủy quyền của Ủy ban Thường vụ Quốc hội được quy định
tại khoản 4 Điều 91 Hiến pháp 1992 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001.
Các quy định của Hiến pháp về quyền lập pháp của Quốc hội đã được
quy định cụ thể tại Điều 11 Luật năm 2008 như: luật của Quốc hội quy
định các vấn đề cơ bản thuộc lĩnh vực kinh tế, xã hội, quốc phòng, an
ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tôn giáo, văn hoá, giáo
dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, đối ngoại, tổ chức và hoạt
động của bộ máy nhà nước, chế độ công vụ, cán bộ, công chức, quyền và
nghĩa vụ của công dân. Pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội quy
định những vấn đề được Quốc hội giao, sau một thời gian thực hiện trình
Quốc hội xem xét, quyết định ban hành luật
Khoản 1 Điều 12 Luật năm 2008 quy định pháp lệnh của Ủy ban
thường vụ Quốc hội quy định những vấn đề được Quốc hội giao, sau một
thời gian thực hiện trình Quốc hội xem xét, quyết định ban hành luật.

Những nội dung thuộc quyền lập quy của Chính phủ được quy định
tại: các khoản 1, 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 11 Điều 112, của Thủ tướng Chính phủ
tại khoản 1 Điều 114, của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ tại
Điều 116 Hiến pháp 1992 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001.
1.4. Giới hạn quyền lập quy và giám sát quyền lập quy của Chính
phủ
1.4.1. Giới hạn quyền lập quy của Chính phủ


Thẩm quyền lập quy của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ
trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ bị giới hạn bởi:
Thứ nhất, mức độ của quy định mà các đạo luật cho phép Chính
phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ ban
hành. Ví dụ: Chính phủ chỉ có thể quy định hình thức ''phạt tiền tối đa
đến 500.000.000 đồng được áp dụng đối với hành vi vi phạm hành chính
trong các lĩnh vực: bảo vệ môi trường; chứng khoán; xây dựng; đất đai;
ngân hàng; sở hữu trí tuệ; quản lý rừng, bảo vệ rừng và quản lý lâm sản;
nghiên cứu, thăm dò và khai thác nguồn lợi hải sản, dầu khí và các loại
khoáng sản khác'' theo quy định tại điểm đ khoản 1 Điều 14 Pháp lệnh
Xử lý vi phạm hành chính năm 2002 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2008/
Thay bằng Luật Xử lý vi phạm hành chính mới ban hành . Tức là, Chính
phủ không được quy định mức phạt tiền cao nhất quá 500.000.000 đồng
đối với các hành vi vi phạm hành chính trong các lĩnh vực nêu trên. Mức
độ này thể hiện tầm quan trọng của văn bản có giá trị pháp lý cao hơn. Ví
dụ: Điều 4 Nghị định số 33/2002/NĐ-CP ngày 28/3/2002 quy định chi
tiết thi hành Pháp lệnh Bảo vệ bí mật nhà nước quy định thẩm quyền
quyết định danh mục bí mật nhà nước như sau: Thủ tướng Chính phủ
quyết định danh mục bí mật nhà nước thuộc độ Tuyệt mật và Tối mật của
các cơ quan, tổ chức ở Trung ương và địa phương; Bộ trưởng Bộ Công an
quyết định danh mục bí mật nhà nước thuộc độ Mật sau khi thống nhất

với người đứng đầu cơ quan, tổ chức ở Trung ương và địa phương.
Thứ hai, thẩm quyền lập quy của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ
và Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ bị giới hạn bởi không gian;
tức là, các văn bản quy phạm pháp luật của các chủ thể này có hiệu lực
trên phạm vi toàn lãnh thổ Việt Nam, vùng trời, vùng lãnh hải, thềm lục
địa, vùng đặc quyền kinh tế của nước ta. Tuy nhiên, cũng có những văn
bản quy phạm pháp luật của các chủ thể này chỉ có hiệu lực đối với một
tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương hoặc khu kinh tế của tỉnh, thành
phố trực thuộc trung ương; có một số trường hợp văn bản quy phạm pháp
luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ


quan ngang Bộ áp dụng đối với cán bộ, công chức, viên chức, công dân,
người lao động Việt Nam ở nước ngoài, người Việt Nam định cư ở nước
ngoài; tức là các văn bản quy phạm pháp luật của các chủ thể này có hiệu
lực vượt ra khỏi biên giới của nước ta. Ví dụ: Điều 80 Nghị định số
158/2005/NĐ-CP ngày 27/12/2005 về đăng ký và quản lý hộ tịch quy
định các nhiệm vụ, quyền hạn của Cơ quan Ngoại giao, Lãnh sự Việt
Nam trong quản lý nhà nước về hộ tịch cho công dân Việt Nam ở nước
ngoài. Bộ Tư pháp và Bộ Ngoại giao đã ban hành Thông tư liên tịch số
11/2008/TTLT/BTP-BNG ngày 31/12/2008 hướng dẫn thực hiện quy
định của Nghị định số 158/2005/NĐ-CP ngày 27/12/2005 về đăng ký và
quản lý hộ tịch tại các Cơ quan đại diện ngoại giao, Cơ quan lãnh sự của
Việt Nam ở nước ngoài.
Thứ ba, thẩm quyền lập quy của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ,
Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ bị giới hạn bởi thời gian, đặc
biệt đối với các quan hệ, hành vi đã được xác lập trong quá khứ, việc áp
dụng hiệu lực hồi tố phải thỏa mãn những điều kiện nhất định.
Điều 79 của Luật 2008 quy định hiệu lực trở về trước của văn bản
quy phạm pháp luật; theo đó, chỉ trong những trường hợp thật cần thiết,

văn bản quy phạm pháp luật mới được quy định hiệu lực trở về trước và
không được quy định hiệu lực trở về trước đối với các trường hợp sau
đây: quy định trách nhiệm pháp lý mới đối với hành vi mà vào thời điểm
thực hiện hành vi đó pháp luật không quy định trách nhiệm pháp lý; quy
định trách nhiệm pháp lý nặng hơn. Trường hợp văn bản quy phạm pháp
luật quy định hiệu lực trở về trước là việc áp dụng văn bản quy phạm
pháp luật đối với hành vi xảy ra trước khi ban hành văn bản đó nhưng chỉ
trong trường hợp có lợi đối với người được áp dụng. Ở nước ta, các văn
bản quy phạm pháp luật quy định chính sách, chế đội đối với những
người có công với cách mạng là các văn bản quy định hiệu lực trở về
trước.


1.4.2. Giám sát quyền lập quy của Chính phủ
Để bảo đảm quyền lập quy của Chính phủ không đi ngược lại
quyền lợi của nhân dân, không trái với hiến pháp, không lấn sang quyền
lập pháp, quyền lập quy của Chính phủ cần được đặt dưới sự giám sát
chặt chẽ của cơ quan lập pháp, của tòa án, cũng như sự giám sát từ bên
ngoài của báo chí, các tổ chức phi Chính phủ.
1.4.2.1. Giám sát của cơ quan lập pháp.

Giám sát của cơ quan lập pháp đối với hoạt động lập quy có vai trò
khác nhau, tùy thuộc vào hình thức chính thể của mỗi quốc gia. Trong mô
hình cộng hòa tổng thống, vai trò giám sát của nghị viện đối với hoạt
động lập quy của Chính phủ thường thể hiện thông qua các phiên điều
trần ở các ủy ban của nghị viện. Nghị viện có thể yêu cầu Chính phủ báo
cáo bất cứ vấn đề gì liên quan quyền lập quy. Khi phát hiện một văn bản
quy phạm pháp luật do Chính phủ ban hành có vấn đề, thì Nghị viện
không có quyền đình chỉ hủy bỏ như ở Việt Nam. Vì trong mô hình này,
nguyên tắc tam quyền phân lập được tuân thủ rất chặt chẽ. Việc tuy bố

một văn bản của Chính phủ có trái với luật của nghị viện hay hiến pháp
hay không, sẽ không thuộc quyền của nghị viện, mà thuộc về một cơ quan
mang tính chất trung lập: tòa án. Nếu Chính phủ lợi dụng một khoảng
trống trong luật của nghị viện, hay lợi dụng một điều khoản còn mập mờ
trong luật của nghị viện, để ban hành những văn bản hướng dẫn trái với ý
chí nghị viện, thì bổn phận của nghị viện không phải là đi hủy bỏ những
văn bản đó, mà họ phải tự trách mình đã không hoàn thành bổn phận lập
pháp kín kẽ rõ ràng của mình; họ phải khắc phục bằng cách ngày hôm sau
ban hành một đạo luật mới hay ban hành một đạo luật sửa đổi để bít khe
hở, làm cho mọi thứ đều rõ ràng, làm cho mọi âm mưu lợi dụng sự mập
mờ để làm trái với ý chí của nghị viện sẽ bị phơi bày đến mức không thể
chối cãi được. Và sau đó là tòa án và báo chí sẽ định đoạt những hành vi
rõ ràng đi ngược lại ý chí của nghị viện.


Trong mô hình cộng hòa đại nghị, Chính phủ được thành lập trên
cơ sở nghị viện, nên nghị viện có vai trò giám sát rất lớn. Ngoài những
công cụ giám sát mà nghị viện trong mô hình cộng hòa tổng thống có, thì
nghị viện trong mô hình cộng hòa đại nghị có quyền bỏ phiếu bất tín
nhiệm đối với thủ tướng, từng bộ trưởng, hoặc đối với toàn bộ Chính phủ.
Một Chính phủ bất tuân nghị viện thì ngay lập tức hoặc Chính phủ sẽ phải
ra đi, hoặc nghị viện bị giải tán, bất kể là việc bất tuân xảy ra trong lĩnh
vực lập quy hay bất cứ lĩnh vực nào.
Dĩ nhiên, dù ở mô cộng hòa tổng thống hay cộng hòa đại nghị, thì
nghị viện ở các nước rất thực quyền trong việc quyết định ngân sách, cấp
tiền cho Chính phủ hoạt động. Nên nếu Chính phủ không thành công
trong việc thuyết phục nghị viện hay làm mếch lòng nghị viện bất kể là
trong lĩnh vực lập quy, hay lĩnh vực hoạch định chính sách, điều hành cụ
thể, thì đều khiến Chính phủ bị trói buộc bởi đồng tiền.
1.4.2.2. Giám sát tư pháp

Về phương diện pháp lý, giám sát tư pháp (của tòa án) đối với hoạt
động lập quy là phương thức giám sát quan trọng nhất, bởi nó cụ thể nhất,
thường xuyên nhất, khoa học nhất, minh bạch nhất, khách quan nhất và
hiệu quả nhất.
Giám sát tư pháp cụ thể nhất, bởi thông qua việc giải thích và áp
dụng pháp luật đối với từng vụ án cụ thể, thì các văn bản quy phạm pháp
luật nói chung và văn bản quy phạm pháp luật do Chính phủ ban hành nói
riêng, sẽ không còn chung chung trừu tượng, mà được soi chiếu vào từng
tình tiết cụ thể. Sự hợp pháp hay không hợp pháp, hợp hiến hay không
hợp hiến của hoạt động lập quy sẽ được kết luận một cách cụ thể gắn với
từng con người, tình huống cụ thể.
Giám sát tư pháp thường xuyên nhất, bởi nó được kích hoạt bởi
hàng triệu đơn kiện diễn ra hàng ngày của hàng chục triệu người dân. Khi
hoạt động lập quy trái với luật của nghị viện, trái với hiến pháp và xâm