LUẬN văn THẠC sĩ LUẬT học HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT về QUYỀN KHIẾU nại, tố cáo của CÔNG dân TRONG điều KIỆN xây DỰNG NHÀ nước PHÁP QUYỀN ở VIỆT NAM HIỆN NAY

MỞ ĐẦU

1.Tính cấp thiết của đề tài
Khiếu nại tố cáo là hiện tượng khách quan trong đời sống xã hội. Bởi
lẽ, trong xã hội nói chung, và trong quá trình quản lý nhà nước nói riêng
không thể tránh khỏi tình trạng những vi phạm pháp luật xâm phạm đến lợi
ích Nhà nước hoặc quyền và lợi ích hợp pháp của công dân hay tổ chức, xã
hội. Từ xưa tới nay, trong bất kì nhà nước nào, dù phát triển theo xu hướng
chính trị nào đi chăng nữa, thì các giai cấp thống trị, các nhà cầm quyền đều
muốn chế độ của mình được trường tồn. Do đó, các nhà cầm quyền ở mức độ
này hay mức độ khác, đều quan tâm và cho phép người dân được kêu oan đến
cơ quan nhà nước để được xem xét và giải quyết, nhằm làm dịu lòng dân và
ổn định xã hội. Mặt khác, thông qua việc người dân khiếu nại, tố cáo và việc
giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, các hiện
tượng tiêu cực và vi phạm pháp luật trong xã hội được kịp thời phát hiện và
xử lý, góp phần giữ vững trật tự, kỉ cương xã hội.
Ở nước ta, từ khi Cách mạng tháng Tám thành công, nhà nước Việt nam dân
chủ cộng hoà ra đời cho đến nay, Đảng và Nhà nước luôn quan tâm đến công tác giải
quyết khiếu nại tố cáo của của công dân và coi đây là nhiệm vụ thường xuyên của các
cấp, các ngành trong hoạt động quản lý Nhà nước. Tuy nhiên, từ khi nước ta bước vào
thực hiện công cuộc đổi mới, nhiều cơ chế, chính sách, pháp luật và các điều kiện kinh
tế - xã hội được đổi mới, tình hình khiếu nại tố cáo cũng đang có chiều hướng gia tăng
cả về số lượng, qui mô và mức độ, đặt ra những vấn đề hết sức bức xúc, phức tạp.
Thậm chí còn xuất hiện nhiều "điểm nóng" gây ảnh hưởng không nhỏ đến an ninh,
chính trị, trật tự và ổn định xã hội ở một số địa phương trong cả nước . Đây là những
vấn đề nhạy cảm, đòi hỏi phải giải quyết một cách thận trọng, chặt chẽ và toàn diện.
Mặc dù đã có luật khiếu nại, tố cáo và các văn bản hướng dẫn thi hành, song đến nay,
luật khiếu nại, tố cáo mới thực hiện được hơn hai năm, đã bộc lộ những bất cập giữa lý


luận và thực tiễn. Luật chưa phản ánh được sự đa dạng của khiếu nại, tố cáo. Như

khiếu nại, tố cáo đông người; trình tự giải quyết khiếu nại, tố cáo đông người; thời hạn
giải quyết khiếu nại, tốcáo; chế tài trách nhiệm chưa rõ ràng, chưa cụ thể và chưa có
tính khả thi; công tác quản lý và xử lý khiếu nại tố cáo của công dân còn nhiều lúng
túng, thủ tục phiền hà cho dân. Tình trạng đùn đẩy, né tránh, ngại va chạm, thiếu trách
nhiệm chưa được khắc phục triệt để. Việc tổ chức tiếp dân ở nhiều cơ quan, đơn vị, cơ
sở còn hình thức. Quyền khiếu nại, tố cáo của công dân trong một số trường hợp còn
bị vi phạm, có lúc, có nơi khá nghiêm trọng... Tất cả những điều đó đang xói mòn đến
lòng tin của nhân dân đối với Đảng và Nhà nước, ảnh hưởng không nhỏ đến sự nghiệp
xây dựng Nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay. Kinh nghiệm quản lý đất nước từ
thời xa xưa cho thấy: Nhân dân là cội nguồn, nhân dân quyết định sự hưng vong của
xã tắc, bởi thế, không bao giờ được xem nhẹ ý nguyện của nhân dân.
Từ cơ sở đó, vấn đề "Hoàn thiện pháp luật về quyền khiếu nại, tố cáo của
công dân trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay" là
vấn đề rất cấp thiết cả về mặt lý luận và thực tiễn. Chọn vấn đề này làm luận văn thạc
sĩ, tôi hy vọng sẽ được đóng góp một phần nhỏ bé của mình vào việc đảm bảo quyền
khiếu nại, tố cáo của công dân, nhằm củng cố lòng tin của nhân dân đối với Đảng và
Nhà nước, để hướng tới xây dựng một xã hội công bằng, dân chủ và văn minh.
2- Tình hình nghiên cứu:
Cho đến nay, đã có một số bài viết, hay một vài công trình khoa học nghiên
cứu dưới góc độ khác nhau và ở mức độ này hay mức độ khác cũng có liên quan đến
vấn đề này. Chẳng hạn, vấn đề: " Giải quyết khiếu tố của nhân dân - thực trạng và
những bài học kinh nghiệm" - đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ của Khoa Nhà nước
- Pháp luật, Học viện chính trị quốc gia Hồ Chí Minh ( Năm 1998-1999 ); "Một số
vấn đề đặt ra khi triển khai luật khiếu nại, tố cáo" của Vũ Văn trong tạp chí thanh tra
số 3/1999; "Những yêu cầu đặt ra trong việc thực hiện các qui định của pháp luật về
khiếu nại, tố cáo" của Phạm Văn Khanh; và "Những kinh nghiệm rút ra qua công tác
giải quyết khiếu nại, tố cáo thời gian qua" của Ngô Đăng Huynh trong tạp chí thanh tra


số 9/1999; "Một số ý kiến về đổi mới việc giải quyết khiếu nại tố cáo của chính quyền

địa phương" của Thạc sĩ Nguyễn Hạnh trên tạp chí Dân chủ - Pháp luật số 5/2000...
Tất cả các công trình trên đều có đề cập đến vấn đề này, song nhìn chung chưa có
công trình nào nghiên cứu một cách trực tiếp và hệ thống vấn đề "Hoàn thiện pháp luật
về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp
quyền ở nước ta hiện nay". Đây là vấn đề mới mẻ, tuy nhiên luận văn có thể tiếp thu
một cách có chọn lọc những hạt nhân hợp lý của các công trình khoa học pháp lý có
liên quan, để phát triển và hoàn chỉnh vấn đề nghiên cứu của mình.
3- Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
- Mục đích của luận văn : làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực tiễn của việc hoàn
thiện pháp luật về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân. Từ đó đưa ra những phương
hướng và giải pháp sát thực để hoàn thiện pháp luật về quyền khiếu nại, tố cáo của
công dân, nhằm góp phần bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của công dân trong điều
kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay.
- Nhiệm vụ của luận văn: để đạt được mục tiêu trên, luận văn có các nhiệm
vụ sau đây:
+ Làm rõ quan niệm về khiếu nại, tố cáo và quyền khiếu nại, tố cáo của công
dân ở nước ta hiện nay.
+ Phân tích, làm rõ vai trò của pháp luật đối với quyền khiếu nại, tố cáo của
công dân .
+ Làm rõ đặc trưng cơ bản của Nhà nước pháp quyền với yêu cầu hoàn thiện
pháp luật về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân .
+ Phân tích quá trình hình thành và phát triền quyền khiếu nại, tố cáo của
công dân qua Hiến pháp và pháp luật Việt Nam
+ Phân tích và đánh giá thực trạng pháp luật về quyền khiếu nại, tố cáo của
công dân ở Việt Nam hiện nay. Trên cơ sở đó tìm ra những phương hướng và giải


pháp cơ bản hoàn thiện pháp luật về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân trong điều
kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay
4- Phạm vi nghiên cứu của luận văn:

Pháp luật về khiếu nại, tố cáo có nội dung rất phong phú và đa dạng trên nhiều
lĩnh vực của đời sống xã hội (Hành chính, thuế, đất đai, nhà ở, xử lý vi phạm hành
chính...) và với nhiều loại chủ thể khiếu nại, tố cáo (có thể là công dân, tổ chức hay
người nước ngoài sống trên lãnh thổ Việt Nam...). Do vậy, trong khuôn khổ của một
luận văn thạc sĩ, tác giả chỉ tập trung nghiên cứu các qui định pháp luật về quyền khiếu
nại của công dân đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính và quyền tố cáo
của công dân trong pháp luật hiện hành mà chủ yếu là Luật khiếu nại, tố cáo năm
1998 và Nghị định 67/1999/NĐ-CP ngày 7/8/1999 của Chính phủ về quy định chi tiết
và hướng dẫn thi hành luật khiếu nại, tố cáo. Tuy nhiên trong quá trình nghiên cứu có
tham khảo quyền khiếu nại, tố cáo của một số triều đại phong kiến và quá trình hình
thành quyền khiếu nại, tố cáo của công dân trong pháp luật Việt Nam đồng thời có mở
rộng nghiên cứu một số vấn đề có liên quan để làm sáng tỏ vấn đề nghiên cứu của luận
văn.
5- Phương pháp nghiên cứu:
Luận văn vận dụng các phương pháp triết học Mác- Lê nin: phương pháp duy
vật biện chứng và duy vật lịch sử, phương pháp lịch sử, đồng thời có sử dụng tổng hợp
các phương pháp phân tích - tổng hợp, phương pháp so sánh, khảo sát thực tiễn trong
quá trình giải quyết các vấn đề đặt ra của đề tài.
6- Những điểm mới của luận văn:
Luận văn là công trình bước đầu nghiên cứu vấn đề một cách có hệ thống việc
hoàn thiện pháp luật về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân trong Luật khiếu nại, tố
cáo, do vậy luận văn có thể có những đóng góp mới sau đây:
- Góp phần làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực tiễn về quyền khiếu nại, tố
cáo của công dân .


- Phân tích đánh giá có hệ thống thực trạng về quyền khiếu nại, tố cáo của
công dân trong pháp luật khiếu nại, tố cáo Việt Nam .
- Đề xuất được một số phương hướng và giải pháp cơ bản góp phần hoàn
thiện pháp luật về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân trong điều kiện xây dựng Nhà

nước pháp quyền ở nước ta hiện nay.
7- Kết cấu của luận văn:
Luận văn gồm phần mục lục, mở đầu, 3 chương, 7 tiết, kết luận và danh mục
tài liệu tham khảo.


Chương 1
QUYỀN KHIẾU NẠI, TỐ CÁO CỦA CÔNG DÂN VÀ VAI TRÒ PHÁP
LUẬT TRONG VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN KHIẾU NẠI, TỐ CÁO CỦA
CÔNG DÂN
1.1. Khái niệm khiếu nại, tố cáo và quyền khiếu nại, tố cáo của công
dân .
1.1.1. Khái niệm khiếu nại, tố cáo:
Nhà nước ra đời trở thành công cụ bạo lực của giai cấp thống trị, thông
qua việc sử dụng Nhà nước, giai cấp thống trị đã điều hoà được những mâu thuẫn giai
cấp trong xã hội, bảo vệ được quyền lợi của giai cấp mình. Tuy nhiên bất kì Nhà nước
nào muốn tồn tại và phát triển đều phải an dân và ổn định xã hội. Bởi, nếu không có
dân thì cũng không có Nhà nước. Do vậy, trong hoạt động của mình, mọi Nhà nước
đều có những qui định trong luật việc bảo vệ công dân của mình. Về phía người dân,
dù người có hiểu biết cao đến hiểu biết thấp đều nhận thức rằng: dưới sự bảo hộ của
Nhà nước thì mọi quyền lợi của mình mới được bảo đảm, được bảo vệ. Song, do bản
chất của mỗi kiểu Nhà nước khác nhau nên mức độ bảo hộ cũng có khác nhau. Mặt
khác, bản thân Nhà nước cũng luôn mong muốn bộ máy do mình lập ra, trong đó có
đội ngũ quan chức Nhà nước phải tuân thủ sự điều khiển, quản lý của Nhà nước,
không muốn bất kì ai, tổ chức nào trong bộ máy nhà nước lại phá vỡ những qui định
(pháp luật) mà Nhà nước đã đặt ra. Thế nhưng, trong thực tiễn, từ nhiều lý do khác
nhau, chẳng hạn, từ sự chi phối của lợi ích, của tình cảm hay từ sự yếu kém trong quản
lý mà một bộ phận nào đó đã vô tình hoặc cố ý làm sai, thậm chí vi phạm nghiêm
trọng những quy định của Nhà nước, của pháp luật làm thiệt hại đến lợi ích của nhà
nước , quyền lợi hợp pháp của công dân, tổ chức, xã hội. Những sai lầm, vi phạm đó

cũng khó giữ kín, và như vậy tố cáo xuất hiện. Ở góc độ khác, mỗi công dân trong
hoạt động thực tiễn của mình, dù ít, dù nhiều đều có quan hệ với bộ máy chính quyền
nhà nước , với tổ chức xã hội và các công dân khác. Trong các quan hệ đó, có lúc, có


nơi với nhiều lý do khác nhau, những người trong bộ máy công quyền cũng đã vi
phạm đến lợi ích hợp pháp của công dân, và như vậy xuất hiện khiếu nại.
Trong đời sống xã hội, khi quyền, lợi ích hợp pháp của công dân bị xâm phạm
từ phía các cơ quan nhà nước, người dân có quyền khiếu nại các cơ quan nhà nước đề
đòi lại sự công bằng cho bản thân, đó là lẽ đương nhiên mà bất kỳ người nào, thời đại
nào cũng hiểu. Trong xã hội cũ, những hành vi vi phạm pháp luật, trái đạo đức xã hội
có một số người cho qua, bởi họ không tin vào sự phân xử công minh, công bằng của
Nhà nước. Nhưng cũng có không ít người với trách nhiệm công dân đã dũng cảm ra
khiếu nại, tố cáo hành vi sai trái đó để bảo vệ lợi ích Nhà nước, quyền và lợi ích hợp
pháp của bản thân, tập thể và xã hội. Chính vì lẽ đó mà khiếu nại, tố cáo xuất hiện
trong xã hội có giai cấp, có Nhà nước là một tất yếu khách quan.
Về mặt tâm lý, khiếu nại, tố cáo xuất hiện trong ý chí chủ quan của người đi
khiếu nại, tố cáo. Trước hết những hành vi, hiện tượng vi phạm đó tác động vào nhận
thức của người ta và chỉ khi người ta thấy ức chế, cần giải toả bằng cách bày tỏ với cơ
quan nào đó để hy vọng được giải quyết thì họ mới yên lòng. Yếu tố tâm lý này cũng
lớn dần theo thời gian nếu như những kiến nghị, tố cáo đó không được xem xét giải
quyết kịp thời. Tuy nhiên trong nhận thức của mỗi người, do trình độ bản thân, nhã
quan, tư duy lô-gích về vấn đề mà có người cho là vi phạm trầm trọng, có người cho là
không vi phạm. Mặt khác, nhiều trường hợp do không ở trong hoàn cảnh cụ thể nên có
người không hiểu được bản chất vấn đề, mới thấy hiện tượng đã suy luận ra bản chất
theo tư duy cá nhân của mình. Trong xã hội có người nhút nhát, ngại va chạm, thậm
chí đúng là lợi ích của mình bị vi phạm nhưng cũng không dám lên tiếng phản đối.
Ngược lại, cũng có những người luôn tưởng rằng, cho rằng mọi người đều sai, lợi ích
của mình đã bị xâm phạm. Chính vì vậy mà khiếu nại, tố cáo còn là yếu tố tâm lý của
con người.

Dưới góc độ pháp lý, luật khiếu nại, tố cáo được Quốc hội nước ta thông qua
ngày 2/12/1998 , tại Điều 2 Luật đã giải thích các khái niệm:


" 1- Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức
theo thủ tục do luật này qui định đề nghị tổ chức có thẩm quyền xem xét lại quyết định
hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỉ luật cán bộ, công chức khi có căn
cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích của
mình.
2- Tố cáo là việc công dân theo thủ tục do luật này qui định báo cho cơ quan,
tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan,
tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe doạ gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước,
quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức" (Khoản 2 Điều 2 Luật khiếu
nại, tố cáo).
...10- Quyết định hành chính là quyết định bằng văn bản của cơ quan hành
chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước
được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể
trong hoạt động quản lý hành chính.
11- Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của
người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi thực hiện nhiệm vụ theo
qui định của pháp luật..."
Từ khái niệm trên chúng ta có thể thấy rằng, giữa khiếu nại và tố cáo có điểm
chung là đều phát sinh khi có vi phạm pháp luật (hoặc bị người khiếu nại, tố cáo cho là
vi phạm pháp luật) của cơ quan, tổ chức, hoặc cá nhân và họ đề nghị cơ quan nhà nước
có thẩm quyền xem xét, giải quyết, xử lý việc làm đó để khôi phục hoặc bảo vệ lợi ích
của Nhà nước, của tập thể; quyền, lợi ích hợp pháp của công dân. Tuy nhiên, giữa
khiếu nại và tố cáo có những điểm khác nhau cơ bản sau đây :
- Về chủ thể:
Chủ thể của khiếu nại bao gồm công dân, cơ quan, tổ chức,trong khi chủ
thể của tố cáo chỉ là công dân. Xuất phát từ tính chất của tố cáo là yêu cầu xử lý người

bị tố cáo, nên Nhà nước khuyến khích người tố cáo đúng, đồng thời qui định nếu


người nào lợi dụng quyền tố cáo, tố cáo sai sự thật, gây thiệt hại cho người khác thì
phải bị xử lý để tránh tình trạng có người nhân danh cơ quan, tổ chức nào đó, thực
hiện việc tố cáo với mục đích cá nhân. Để cá thể hoá trách nhiệm của người tố cáo, tạo
điều kiện cho cơ quan nhà nước có thể xử lý người cố tình tố cáo sai sự thật, Luật quy
định chủ thể tố cáo phải là công dân (cá nhân) chứ không bao gồm cơ quan, tổ chức
như chủ thể khiếu nại.
Điểm khác nữa, chủ thể bị khiếu nại có thể đồng thời là chủ thể giải quyết
khiếu nại còn chủ thể bị tố cáo không đươc phép làm như vậy.
- Về đối tượng:
Đối tượng khiếu nại bao gồm: quyết định hành chính, hành vi hành chính
của các cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức trong
khi đối tượng của tố cáo rộng hơn nhiều, bao gồm: hành vi vi phạp pháp luật của bất
cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe doạ gây thiệt hại đến lợi ích của
Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức .
- Về nguyên nhân phát sinh:
Đối với khiếu nại là khi quyền, lợi ích của bản thân người khiếu nại bị
xâm phạm, còn đối với tố cáo là khi phát hiện có hành vi vi phạm pháp luật gây thiệt
hại hoặc đe doạ gây thiệt hại đến lợi ích không chỉ của cá nhân người tố cáo mà còn cả
lợi ích của cơ quan, tổ chức và công dân khác. Cũng có trường hợp quyền và lợi ích
của người tố cáo không nhất thiết phải gắn liền với vấn đề tố cáo .
- Về mục đích:
Mục đích của người khiếu nại là nhằm khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp
của chính người khiếu nại đã bị xâm phạm hoặc bị thiệt hại, trong khi mục đích của
người tố cáo là phát giác nhằm ngăn chặn kịp thời mọi hành vi vi phạm pháp luật để
bảo vệ lợi ích của Nhà nước, tổ chức, xã hội, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân nói
chung mà không nhất thiết là của chính người tố cáo.

- Về tính chất:
Khiếu nại thường mang tính nội bộ, lấy mục tiêu sửa nhanh là chính. Vì
vậy, phương pháp giải quyết thường mềm dẻo, linh hoạt nhằm giúp cho đối tượng
nhân rõ sai sót để khắc phục, sửa chữa kịp thời, nhanh chóng. Những sai sót trong
khiếu nại thường nhỏ, đơn giản hơn trong tố cáo, dễ khắc phục hơn so với trong tố
cáo. Tính chất tố cáo thường nguy hiểm, phức tạp hơn, mức độ sai phạm nặng hơn,
ảnh hưởng đến danh dự và phẩm chất của người bị tố cáo, do đó, người bị tố cáo bao
giờ cũng hay lẫn tránh tránh nhiệm, có nhiều thủ đoạn để đối phó nhằm che giấu
khuyết điểm và hành vi vi phạm pháp luật .
Do có những điểm khác nhau cơ bản nêu trên nên luật quy định việc khiếu
nại, tố cáo và xử lý khiếu nại, tố cáo cũng khác nhau: từ quyền và nghĩa vụ của người
khiếu nại, tố cáo, người giải quyết, đến trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo đều
có những khác nhau căn bản. Trên thực tế, nhiều khi nếu chỉ căn cứ vào hình thức đơn
thư nhận được thì khó có thể xác định thuộc khiếu nại hay tố cáo. Bởi lẽ, trong đơn thư
của mình, đương sự có khi đề cập cả khiếu nại và tố cáo, nêu lên cả hai mặt cùng một
lúc. Nhiều trường hợp do tố cáo mà phát sinh khiếu nại, lấy khiếu nại để yêu cầu giải
quyết việc tố cáo hoặc ngược lại. Nhưng với những tiêu chí phân tích ở trên, thì cơ
quan, tổ chức, người có trách nhiệm có thể xác định được đó là khiếu nại hay tố cáo,
từ đó có biện pháp xử lý kịp thời, đạt hiệu quả cao nhất nhằm đảm bảo cho quyền
khiếu nại tố cáo của công dân được thực hiện tốt nhất. Nhận thức được sự khác nhau
trên giúp chúng ta có những luận cứ khoa học và giải pháp hữu hiệu trong việc bổ
sung, hoàn thiện pháp luật về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân ở nước ta hiện nay.
1.1.2. Khái niệm quyền khiếu nại, tố cáo của công dân :
Hành vi khiếu nại, tố cáo là hiện tượng khách quan trong xã hội , và nó
chỉ trở thành quyền một khi được Nhà nước thể chế hoá thành pháp luật . Vì thế,
quyền khiếu nại, tố cáo của công dân bao giờ cũng mang bản chất giai cấp. Ở mỗi chế
độ xã hội khác nhau, mỗi nhà nước khác nhau thì quy định nội dung pháp luật về
quyền khiếu nại, tố cáo cũng khác nhau.

Trong lịch sử các Nhà nước bóc lột, pháp luật khiếu nại, tố cáo được đặt ra,
suy cho cùng để phục vụ và bảo vệ lợi ích của giai cấp bóc lột. Vì vậy, người dân dưới
chế độ Nhà nước kiểu phong kiến, tư sản họ không hiểu mình có những quyền gì để
mà khiếu nại, tố cáo. Việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của các cơ quan có thẩm quyền
hoặc thiên vị bên này, hoặc bên kia không theo sự công bằng, lẽ phải, mà thực tế cho
thấy, lẽ phải thuộc về kẻ mạnh, kẻ giàu có trong xã hội. Chính vì vậy, khiếu nại, tố cáo
trong các chế độ xã hội của nhà nước đó chỉ là hình thức, quyền pháp lý thì có nhưng
không được thực thi. Thậm chí người dân nô lệ trong chế độ xã hội nô lệ, xã hội phong
kiến còn không có một chút quyền nào. Ở chế độ Tư bản chủ nghĩa, về pháp lý, Hiến
pháp và pháp luật của Nhà nước Tư sản công nhận các quyền tự do, bình đẳng, tố
cáo.v.v.. cho mọi công dân. Song, trên thực tế chỉ những kẻ giàu có thuộc giai cấp bóc
lột mới có điều kiện để hưởng quyền này, còn người lao động nghèo khổ bị áp bức bóc
lột thì không thực hiện được quyền đó.
Dưới chế độ xã hội chủ nghĩa vị trí của nhân dân lao động và mối quan hệ
của từng công dân đối với Nhà nước có những thay đổi căn bản về chất. Nhà nước xã
hội chủ nghĩa là Nhà nước của nhân dân , do nhân dân và vì nhân dân, sức mạnh của
Nhà nước bắt nguồn từ nhân dân, nhân dân lao động là người chủ Nhà nước; lợi ích
của Nhà nước gắn liền với lợi ích của nhân dân , Nhà nước là công cụ phục vụ lợi ích
của nhân dân. Do đó, Nhà nước luôn quan tâm đến việc bảo vệ và thực hiện các quyền,
lợi ích chính đáng của nhân dân. Trong Nhà nước xã hội chủ nghĩa, quyền khiếu nại,
tố cáo của công dân được ghi nhận ở Hiến pháp và pháp luật, và được đảm bảo thực
hiện trong thực tế. Điều này thực chất là nhằm tôn trọng, bảo vệ và phát huy quyền
làm chủ của nhân dân, là sự thừa nhận tính tối cao của quyền con người, quyền công
dân trong xã hội . Lê nin từng nói: "Chỉ có khi nào tin tưởng vào nhân dân, dấn mình
vào nguồn sáng tạo, sinh động của nhân dân mới là người chiến thắng, mới giữ được
chính quyền"{17, tr. 68-69]. Như vậy chỉ trong Nhà nước xã hội chủ nghĩa, các quyền
con người, quyền công dân nói chung, quyền khiếu nại, tố cáo của công dân nói riêng
mới được đảm bảo thực hiện trên thực tế, đặc biệt là đảm bảo về mặt pháp lý.

Tuy nhiên nếu nghiên cứu dưới góc độ "thuật cai trị" như đã nói ở trên, thì bất
kỳ một nhà nước nào muốn tồn tại và phát triển đều phải tìm "kế an dân" và ổn định xã
hội. Do vậy, bằng cách này hay cách khác, dù ít, dù nhiều các nhà nước trong lịch sử
cũng như hiện tại đều có những quy định pháp luật về việc bảo vệ công dân của mình
trước những hành vi vi phạm pháp luật với mục đích là "yên dân" để duy trì sự thống
trị và phục vụ lợi ích của giai cấp mình.
1.1.2.1. Quyền khiếu nại, tố cáo của công dân trong các triều đại phong kiến
Việt Nam:
Nghiên cứu lịch sử Việt Nam cho thấy trong những thời kỳ hưng thịnh của
nhà nước phong kiến, các triều đại phong kiến Việt Nam luôn biết "dựa vào dân" và
thực hiện nhiều kế sách để "an dân". Nguyễn Trãi đã từng viết: "Việc nhân nghĩa cốt
để yên dân" [1, tr.90]. Bởi Ông đã nhận thấy: "Chở thuyền là dân, lật thuyền cũng là
dân". Với thuật cai trị lấy dân làm gốc, ông cha chúng ta đã tính kế, tạo điều kiện cho
mọi người dân đều có thể trình bày các nguyện vọng nỗi oan ức của mình đến nhà vua
thông qua việc thỉnh cầu và cáo giác các hành vi bạo ngược của quan lại, cường hào.
Sử cũ còn ghi, vua Lý Công Uẩn ( Lý Thái Tổ) lên ngôi (1909 - 1028) đã ra
lệnh xây cung Long Đức làm nơi xử kiện. Vua xuống chiếu: "Từ nay ai có việc tranh
kiện, cho đến triều tâu bày, vua thân xét quyết" [18, tr.179]. Vua Lý Thái Tông (1029 1054) thường tổ chức các chuyến kinh lý về các vùng thôn dã để xem xét việc dân,
việc quan. Hay để biết việc dân "đời vua Lý Anh Tông (1138 -1175) vào năm Mậu
Dần (1158) vua cho đặt một cái bàn gỗ ở giữa sân rồng để nhận đơn khiếu kiện của
dân"[5, tr.344]. Dưới triều vua Trần Nhân Tông (1271 - 1293) cho phép dân thường
được tâu bày những điều oan ức trực tiếp với nhà vua khi nhà vua xa giá kinh lý... Sau
này, năm 1747, chúa Trịnh Doanh cũng cho "đặt chuông mõ ở cửa phủ đường để
người tài tiến cử và người bị ức hiếp đến khiếu nại "[3, tr.23], và năm 1751, Trịnh
Doanh còn cho dân được viết thư dán kín, ghi rõ họ tên, địa chỉ và nỗi oan khuất của
mình gửi thẳng lên phủ Chúa. Đời chúa Nguyễn Ánh cũng áp dụng biện pháp này vào
năm 1788. Năm 1803, vua Gia Long cho đặt một số trạm ở các trấn lị để các quan đại

thần đi kinh lý đến nhận đơn kêu oan của dân. Từ thời vua Minh Mệnh (1820 -1840)
trở đi, Nhà Nguyễn đặt ra Ty Tam Pháp gồm Bộ hình, Đại lý tự và viện Đô Sát để xét
những vụ án quan trọng, thụ lý hồ sơ các vụ kiện về oan ức của dân. Tại cửa Ty Tam
Pháp có đặt một chiếc trống đăng văn để vào các ngày 6, 16, 26 (âm lịch) ai có điều gì
oan ức cần đệ đơn, được đến đánh trống để nhân viên ra nhận đơn và chuyển cho quan
nghị xét. Ngoài ra, những khi địa phương nào có nhiều đơn kêu oan của dân, triều đình
liền cử các phái đoàn thanh tra đặc biệt (gọi là kinh lược đại sử ) gồm các đại thần có
uy tín đến giải quyết [24, tr.12-13].
Ở triều đại nhà Lê Sơ (1428 -1527) việc giải quyết khiếu tố của dân có quy
định chặt chẽ hơn. Vua ban hành "Quốc triều khám tụng điều lệ", quy định về trình tự
khiếu kiện; trong đó đã có quy định cấm việc khiếu nại vượt cấp: "Các việc kiện tụng
chưa kinh qua lần khám nào đã dẫn dắt khiếu nại vượt cấp thì các nha môn đều không
được nhận khám", tuy nhiên "mọi trường hợp bị người quyền quý ức hiếp thiệt hại
nặng, cùng các trường hợp oan ức, không biết khám lệ ở nha môn nào, không còn
đường nào có thể kêu cầu, cùng các trường hợp đã qua công luận, phúc đình nhưng
chưa giải tỏ được lý, mới cho khua chông gióng mõ mà kêu lên" [26, tr.113]. Sở dĩ có
quy định như vậy, là vì trong Quốc triều hình luật có quy định từng loại việc kiện được
giải quyết ở từng cấp hành chính, ai làm trái thì xử bằng đánh trượng và biếm chức.
Điều 672 Quốc triều Hình luật, chương Đoán ngục nêu: "Dân trong lộ, trong huyện có
việc tranh kiện nhau, việc rất nhỏ kiện đến xã quan; việc nhỏ đến kiện ở lộ quan; việc
trung bình đến kiện ở quan phủ; các quan kể trên phải xét xử cho công bằng, đúng
pháp luật; còn việc lớn thì phải đến kinh. Nếu trái luật này thì xử tội trượng hoặc tội
biếm. Tố cáo những việc mưu phản nghịch thì không theo luật này".
Thời Lê - Trịnh, năm 1683 chúa Trịnh Căn cũng ban lệnh việc khiếu tố phải
theo đúng cấp quy định.
Về thời hiệu khiếu tố, từ thời Lý đã có quy định từng loại việc có thời hiệu
khác nhau. Chẳng hạn, đối với việc tranh chấp ruộng đất bỏ hoang bị người khác cày
cấy, trồng trọt trong vòng một năm thì còn được quyền để nhận lại, quá hạn ấy thì

không được kêu kiện nữa. Nhưng có những việc thì pháp luật nhà Lý không giới hạn
thời gian khiếu kiện, như việc tố cáo bộ máy quan lại tham nhũng, thu sai thuế, ăn
chặn thuế [18, tr.173].
Về thời hạn giải quyết khiếu tố, thời Nhà Lê sơ có quy định: " phân việc kiện
tụngvề ruộng đật, trộm cướp đều hạn 3 tháng; kiện tụng về mưu giết 4 tháng; kiện tụng
về hộ khấu, hôn thú là 2 tháng, đều lấy ngày bắt được bị cáo làm ngày đầu tiên..."[25,
tr.13].
Về tổ chức cơ quan làm nhiệm vụ giải quyết khiếu tố của dân, trên cơ sở phân
loại việc khiếu tố, pháp luật quy định trách nhiệm cho từng cấp giải quyết. Như đã nêu
ở phần trên, hầu như các xã quan, lộ quan, huyện quan đều trực tiếp xét xử khiếu kiện
của dân; còn ở các kinh (hay trấn) do quan thừa ty, trấn ty, trấn thủ giải quyết. "Nếu
còn chưa phục tình thì mới phúc thẩm ở Ngự sử đài, nếu có tình lý thiệt hại, chưa được
giải bày rõ ràng mới cho làm đầy đủ tờ khai, cung kết phúc kêu ở chánh đường..." [25,
tr.270-274]
Nhìn chung, để thực hiện tốt quyền khiếu nại, tố cáo của công dân, một số
triều đại phong kiến Việt Nam đã ban hành nhiều loại văn bản luật qui định việc gửi
đơn thư và trách nhiệm của quan lại trong việc xem xét giải quyết khiếu nại, tố cáo của
nhân dân. Đáng kể nhất là Bộ Hình thư đời Lý (1042), Bộ Quốc triều Hình thư và
Quốc triều Hình luật (1341) đời Trần; Bộ luật Hồng Đức (1483) và Khám tụng điều lệ
(1777) thời Lê; Bộ luật Gia Long thời Nguyễn (1815)... trong đó có nhiều điều khoản
qui định về các quyền và trách nhiệm giải quyết khiếu nại, tố cáo của nhân dân. Ngoài
ra các vua còn ban các văn bản đơn lẻ như Lệnh, Lệ, Dụ, Chỉ... để qui định cụ thể, chi
tiết việc giải quyết khiếu kiện của người dân.
Thực tế lịch sử đã chứng minh rằng, triều đại nào mà người cầm quyền biết
thông cảm với nỗi khổ của dân, biết lắng nghe và hỏi ý kiến của dân, biết tôn trọng và
giải quyết những nguyện vọng, khiếu nại của dân thì thời đó đất nước thanh bình và
thịnh vượng, "vua tôi đồng lòng, cả nước hợp sức..." tạo nên một sức mạnh vô địch
vượt mọi khó khăn, chiến thắng mọi kẻ thù.

1.1.2.2. Quyền khiếu nại, tố cáo của công dân trong tư tưởng Hồ Chí Minh và
của Đảng ta.
Cách mạng tháng Tám năm 1945 thành công ngày 2/9/1945, chủ tịch Hồ Chí
Minh đọc Tuyên ngôn độc lập khai sinh nước Việt Nam dân chủ cộng hoà tại quảng
trường Ba Đình, Hà Nội, một nhà nước dân chủ nhân dân đầu tiên ở Đông Nam Châu
Á; theo đó, một hệ thống chính quyền nhân dân được thành lập từ Trung ương đến địa
phương cơ sở, bản, làng Việt Nam. Trong quá trình xây dựng và quản lý đất nước, với
sự nhạy bén về chính trị, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã sớm nhận rõ sự cần thiết của công
tác kiểm tra, giám sát các hoạt động của bộ máy chính quyền, kế thừa truyền thống
quý báu của ông cha ta về lĩnh vực này, kết hợp với lý luận và kinh nghiệm hoạt động
thực tiễn của mình. Chủ tịch Hồ Chí Minh đã chú trọng ngay tới biện pháp tăng cường
hiệu lực quản lý nhà nước bằng việc thành lập "ban thanh tra đặc biệt " có chức năng
giúp chính phủ và nhận những nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể, trong đó các nhiệm vụ,
quyền hạn đầu tiên là; "nhận các đơn khiếu nại của nhân dân, điều tra hội chứng, xem
xét các giấy tờ, tài liệu của Uỷ ban nhân dân hoặc các cơ quan của Chính phủ cần
thiết cho việc giám sát"[22, tr.13 - 16].
Qua nghiên cứu các tác phẩm của Hồ Chí Minh, chúng ta thấy rõ rằng: ở
Người, vấn đề khiếu nại, tố cáo của công dân thuộc nội hàm của quyền con người,
quyền công dân và điều đó được thể hiện qua những vấn đề nổi bật sau đây:
Một là: quan niệm của Hồ Chí Minh về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân
luôn nhấn mạnh một khía cạnh trách nhiệm và nghĩa vụ của Nhà nước trong mối quan
hệ với nhân dân . Người viết: "Chúng ta phải hiểu rằng cơ quan của Chính phủ từ
Trung ương đến các làng đều là công bộc của dân, nghĩa là để gánh vác việc chung
cho dân chứ không phải đè đầu như trong thời kỳ thống trị của Pháp, Nhật "[11, tr.56].
Không những như vậy, Người còn nêu ra các nguyên nhân của những khuyết điểm của
các cấp chính quyền, của cán bộ, dẫn đến các khiếu nại, tố cáo của nhân dân: một phần
do kinh nghiệm của chúng ta còn ít, tài năng của chúng ta còn kém mà công việc thì
nhiều; song một nguyên nhân rất quan trọng là do thiếu kiểm tra giám sát kịp thời. "Có

thể nói rằng, chín phần mười khuyết điểm trong công việc của chúng ta vì thiếu sự
kiểm tra" [11, tr. 56]. Từ đó, Người nhắc nhở các cấp chính quyền, nhất là với cơ quan
làm công tác thanh tra: "Về công tác xét các việc khiếu nại, tố giác, nhiệm vụ các ban
thanh tra là phải làm cho nghiêm chỉnh, cho kịp thời, làm sớm chừng nào hay chừng
ấy. Đồng bào có oan ức, có thắc mắc mới khiếu nại. Ta giải quyết tốt các việc khiếu
nại , đồng bào thấy Đảng và Chính phủ quan tâm, lo lắng đến họ, do đó mối quan hệ
giữa quần chúng nhân dân với Đảng và Chính phủ được củng cố tốt hơn" [12, tr.726727].
Từ lời dạy của Bác, chúng ta chỉ thấy đó là sự biểu hiện đức tính hết lòng vì
nhân dân mà còn thể hiện sự nhìn nhận vô cùng sâu sắc, sát thực tế, cảm thông với đời
sống của nhân dân. Theo Bác, dân có oan mới phải khiếu nại với chính quyền, hay có
khi người ta chưa hiểu rõ chính sách của Đảng, pháp luật nhà nước mà có thắc mắc.
Cho nên Bác yêu cầu với công tác này "phải làm cho nghiêm chỉnh, cho kịp thời";
không chỉ như vậy, Người còn nhấn mạnh: "Làm sớm chừng nào, hay chừng ấy".
Theo Người, đây không chỉ là trách nhiệm của chính quyền với nhân dân, mà qua đó
còn kịp thời phát hiện những sai sót, hạn chế để sửa chữa, uốn nắn những chính sách,
pháp luật của Đảng, Nhà nước cho phù hợp với thực tiễn cuộc sống. Cũng qua khiếu
nại, tố cáo của công dân, Đảng và Nhà nước biết được năng lực, trình độ phẩm chất
của cán bộ của nhân viên Nhà nước nói riêng, của đội ngũ cán bộ công chức nói chung
để từ đó có những biện pháp khắc phục, sửa chữa thì hiệu lực quản lý nhà nước sẽ
không ngừng được nâng lên.
Hai là: quan niệm của Hồ Chí Minh về việc nâng cao hiệu lực giải quyết
khiếu nại, tố cáo của công dân không chỉ là trách nhiệm của Nhà nước mà còn là trách
nhiệm của công dân. Người luôn luôn đòi hỏi mọi tổ chức Đảng, chính quyền... không
một ai đứng trên hay đứng ngoài pháp luật , Người nói: "Dù sao Chính phủ đã hết sức
làm gương, và nếu làm gương không xong thì sẽ dùng pháp luật mà trị những kẻ ăn
hối lộ - đã trị, đương trị và sẽ trị cho kỳ hết" [13, tr.158] . Đối với nhân dân Người
nhắc nhở: "Nhà nước bảo đảm quyền tự do dân chủ cho công dân, nhưng nghiêm cấm


lợi dụng các quyền tự do dân chủ để xâm phạm đến lợi ích của nhà nước, của nhân

dân" [14, tr.593].
Tư tưởng công dân, ý thức công dân hài hoà trong nhân cách công dân của Hồ
Chủ Tịch và luôn là mẫu mực trong đời sống. Điều này được biểu hiện trong suốt cuộc
đời hoạt động của Người. Đặc biệt là từ những ngày đầu cách mạng Tháng Tám năm
1945 và trong kháng chiến chống thực dân Pháp, mặc dù bận trăm công nghìn việc,
nhưng mỗi khi nhân được đơn thư khiếu tố của nhân dân, Hồ Chủ Tịch xem xét rất kỹ
rồi chuyển ngay đến cơ quan có thẩm quyền yêu cầu giải quyết và báo cáo kết quả cho
người biết. Thể hiên sự sát xao, tránh nhiệm với công việc đến cùng; dù là công việc
nhỏ nhưng liên quan đến lợi ích của dân, Bác cũng đều rất thận trọng và chu đáo. Bác
rất chú ý đến giữ gìn kỷ cương phép nước, tăng cường hiệu lực trong quản lý nhà nước
, Bác thường nhắc nhở chúng ta: "không sợ thiếu, chỉ sợ không công bằng; không sợ
nghèo, chỉ sợ lòng dân không yên". Quan điểm của Bác xuất phát từ quan điểm lấy
dân làm gốc, dân là chủ, cán bộ là đầy tớ của dân. Với Bác, dân bao giờ cũng là trung
tâm, là xuất phát điểm của mọi suy nghĩ và hoạt động. Quyền khiếu nại, tố cáo trong
tư tưởng Hồ Chí Minh là biểu hiện cụ thể của quyền con người, quyền công dân trong
điều kiện Việt Nam. Đó là truyền thống nhân ái của dân tộc Việt Nam được kết tinh
trong tư tưởng của Người, cùng với Chủ nghĩa Mác - Lê nin - nguồn sáng trí tuệ của
nhân loại đã thấm sâu trong tâm trí Hồ Chủ Tịch để trở thành kim chỉ nam cho hành
động cách mạng của Đảng ta.
Ngày nay, tư tưởng đó lại càng quan trọng trong hoạt động thực tiễn và xây
dựng các chủ trương chính sách của Đảng và Nhà nước, nhằm phát huy năng lực sáng
tạo của đông đảo nhân dân vào công cuộc xây dựng Nhà nước pháp quyền của dân, do
dân và vì dân. Đảng và Nhà nước ta trong qua trình hoạt động của mình đã không
ngừng mở rộng dân chủ, nhất là dân chủ trực tiếp để tạo điều kiện cho nhân dân tham
gia vào công việc quản lý Nhà nước, quản lý xã hội. Nghị quyết hội nghị Trung ương
lần thứ 8 (Khoá VIII) nhấn mạnh: "Đẩy mạnh việc giải quyết các khiếu kiện của công
dân. Soát xét bổ sung và thể chế hoá các chính sách, trước hết đối với chính sách lĩnh


vực mà dân khiếu kiện nhiều như những tranh chấp về nhà đất..." [ 9, tr.30]. Đặc biệt

Nghị quyết Đại hội lần thứ VIII của Đảng một lần nữa khẳng định: "Cùng với việc
đảm bảo thực hiện các quyền khiếu nại, tố cáo của công dân cần nghiên cứu hướng
dẫn để mọi công dân có điều kiện phát hiện, đề xuất, kiến nghị giúp cho hoạt động
giám sát có hiệu quả " [ 8, tr.130 - 131]. Cụ thể hoá quan điểm này, Nghị quyết Hội
nghị Trung ương 3 ( Khoá VIII ) chỉ rõ: cần "xác định rõ trách nhiệm của thủ trưởng
cơ quan trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của nhân dân , xử lý nghiêm minh các
hành vi trì hoãn làm chậm trễ, sai lệch, can thiệp trái pháp luật hoặc lẩn tránh trách
nhiệm đối với việc giải quyết khiếu nại, tố cáo. Cần có qui chế tạo thuận lợi để người
dân trình bày ý nguyện, thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo của mình" [ 10, tr.45 ]. Để
tạo cơ sở pháp lý cho việc thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo của công dân xác định
trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo. Nhà
nước ta đã thể chế hoá đường lối, quan điểm của Đảng về khiếu nại, tố cáo của công
dân thành Hiến pháp và pháp luật, đồng thời ban hành nhiều nghị quyết, nghị định, chỉ
thị... nhằm thực hiện trong thực tế quyền khiếu nại, tố cáo của công dân, nâng cao hiệu
quả giải quyết khiếu nại, tố cáo. Đặc biệt là sự ra đời của Luật khiếu nại, tố cáo (Quốc
hội khoá X thông qua ngày 2/12/1998) đã đánh dấu một bước tiến quan trọng trong
việc thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo của công dân, coi đây là một trong những công
tác góp phần phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong việc xây dựng và quản lý đất
nước, là cơ sở pháp lý quan trọng, để công dân bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của
mình, của Nhà nước và của tập thể. Đồng thời là phương tiện để công dân thực hiện
quyền làm chủ và giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước, góp phần làm trong
sạch bộ máy nhà nước, loại trừ những biểu hiện tiêu cực của cán bộ ,công chức nhà
nước như quan liêu, hách dịch, sách nhiễu, cửa quyền, những hành vi vi phạm pháp
luật, tham nhũng, thoái hoá, biến chất.v.v...
Quyền khiếu nại, tố cáo là một trong những quyền cơ bản của công dân được
ghi nhận trong Hiến pháp và pháp luật hiện hành, người công dân nào cũng có quyền
sử dụng vì lợi ích chung, lợi ích của chính mình. Đây là cơ sở pháp lý để củng cố thực


hiện một bước địa vị pháp lý của công dân trong xã hội. Về phía Nhà nước, mọi cơ

quan, cán bộ công chức nào cũng cần quán triệt, tôn trọng, khuyến khích và tạo điều
kiện thuận lợi cho công dân thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo đúng pháp luật; mặt
khác nghiêm cấm mọi hành vi cản trở việc thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo; đe doạ
trả thù người khiếu nại, tố cáo; cố tình không giải quyết hoặc giải quyết khiếu nại, tố
cáo trái pháp luật. Đồng thời cũng nghiêm trị những ai cố tình khiếu nại, tố cáo sai sự
thật, lợi dụng quyền khiếu nại, tố cáo để xuyên tạc, vu khống, vu cáo làm hại người
khác, không tôn trọng pháp luật và làm cản trở hoạt động bình thường của cơ quan nhà
nước .
Xét về bản chất pháp lý , quyền khiếu nại, tố cáo tự nó không có nội dung và
xuất xứ cụ thể, thường phát sinh do vi phạm các quyền khác, và do đó, nó mang trong
lòng những nội dung của các quyền khác. Khiếu nại để đòi khôi phục quyền lợi bị
người khác xâm phạm; còn tố cáo là để tố giác những hành vi trái pháp luật khi lợi ích
của Nhà nước, của tập thể hoặc của công dân bị xâm phạm hay đe doạ xâm phạm,
trong khi chính quyền này đã được Hiến pháp, pháp luật ghi nhận, Như vậy, từ những
việc làm trái pháp luật, vi phạm quyền và lợi ích của công dân, cơ quan, tổ chức, đã
được pháp luật thừa nhận và bảo vệ sẽ làm nảy sinh quyền khiếu nại, tố cáo nói chung,
quyền khiếu nại, tố cáo của công dân nói riêng.
Xét về mặt ý nghĩa, quyền khiếu nại, tố cáo là một trong những quyền cơ bản
của công dân được Hiến pháp ghi nhận, phản ánh bản chất của Nhà nước và của chế
độ Xã hội chủ nghĩa, đảm bảo quyền làm chủ của nhân dân đối với Nhà nước và xã
hội. Những quyền đó là cơ sở pháp lý cần thiết để công dân thực hiện việc giám sát
hoạt động của các cơ quan nhà nước , góp phần làm trong sạch bộ máy nhà nước; loại
trừ những biểu hiện quan liêu, cửa quyền, hách dịch, sách nhiễu nhân dân của cán bộ,
công chức nhà nước; thực hiện tốt quyền khiếu nại, tố cáo không những bảo vệ được
quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, của Nhà nước mà còn góp phần sửa chữa các
sai phạm, khuyết điểm trong hoạt động của các cơ quan trong bộ máy nhà nước, kiện
toàn chủ trương, chính sách pháp luật của Đảng và Nhà nước; phát hiện và xử lý kip


thời các vi phạm pháp luật từ phía cơ quan, nhân viên nhà nước, làm cho bộ máy nhà

nước hoạt động ngày càng có hiệu lực và hiệu quả, thực sự là Nhà nước của dân, do
dân, vì dân.
1.1.3. Nội dung pháp luật về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân:
Quyền khiếu nại, tố cáo thuộc nội hàm quyền công dân, quyền con người,
không tách rời bản chất của chế độ chính trị của sự phát triển nền kinh tế và truyền
thống văn hoá và được ghi nhận trong Hiến pháp và pháp luật của mỗi nước. Vì vậy,
nó có vị trí, vai trò quan trọng trong việc bảo vệ, phát triển quyền công dân, quyền
con người ở mỗi nước cũng như trong thế giới hiện đại. Nội dung và những diễn biến
của pháp luật về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân gắn liền với sự phát triển nền
chính trị, kinh tế, xã hội của mỗi quốc gia. Những thay đổi về chế độ kinh tế, chế độ
chính trị, về tổ chức bộ máy nhà nước đều tác động sâu sắc đến pháp luật về quyền
khiếu nại, tố cáo của công dân; đem lại cho nó những nội dung mới. Những nội dung
đó được thể hiện tập trung nhất trong mối quan hệ biện chứng giữa Nhà nước và công
dân, nó phản ánh quyền dân chủ trực tiếp của công dân đối với hoạt động của Nhà
nước, nó được qui định trong Hiến pháp và pháp luật hiện hành.
Theo nghĩa rộng, pháp luật về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân gồm:
hệ thống những quy định mang tính pháp lý về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân
trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội (khi các quyền và lợi ích hợp pháp của họ
bị xâm hại), cùng với những thiết chế tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước và các
qui định về trình tự, thủ tục tiến hành khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo.
Theo nghĩa hẹp, pháp luật về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân bao gồm: hệ thống
các qui định về quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại, tố cáo, thẩm quyền giải quyết
khiếu nại, tố cáo, trình tự, thủ tục tiến hành khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố
cáo của công dân trong pháp luật khiếu nại, tố cáo và các ngành luật khác trong hệ
thống pháp luật hiện hành. Đây là vấn đề rất rộng. Do đó, luận văn chỉ tập trung
nghiên cứu pháp luật về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân theo nghĩa hẹp trong
phạm vi Luật khiếu nại, tố cáo và Nghị định số 67/1999/NĐ-CP ngày 7/8/1999 của


Chính phủ về qui định chi tiết hướng dẫn thi hành Luật khiếu nại, tố cáo. Có nghĩa là

luận văn chỉ xem xét và hoàn thiện các qui định pháp luật về quyền và nghĩa vụ của
người khiếu nại, tố cáo, thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo, trình tự, thủ tục tiến
hành khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo, về xử lý vi phạm pháp luật về
quyền khiếu nại, tố cáo của công dân trong Luật khiếu nại, tố cáo và Nghị định
67/1999/NĐ-CP. Do vậy, hoàn thiện pháp luật về quyền khiếu nại, tố cáo của công
dân chính là đi rà soát, đánh giá thực trạng các qui định pháp luật đó, tìm ra những
điểm bất cập, không hợp lý để đưa ra những phương hướng và giải pháp hoàn thiện
nhằm tạo ra một hệ thống các qui định pháp luật về quyền khiếu nại, tố cáo của công
dân phù hợp và đáp ứng đòi hỏi của thực tiễn cuộc sống, đồng thời mang tính dự báo
nhất định, đảm bảo thực thi và có hiệu lực, hiệu quả hơn.
Sau đây là một số nội dung cơ bản của pháp luật về quyền khiếu nại, tố cáo
của công dân trong Luật khiếu nại, tố cáo và Nghị định 67/1999/ NĐ-CP của Chính
phủ:
- Về khiếu nại, Luật khiếu nại, tố cáo qui định người khiếu nại gồm hai đối
tượng: công dân và cơ quan hay tổ chức , cán bộ hoặc công chức đều có quyền khiếu
nại. Công dân là chủ thể chính của quyền khiếu nại ,công dân theo Hiến pháp 1992 là
người có quốc tịch Việt Nam (kể cả người phạm tội hình sự bị hạn chế quyền công dân
như quyền tự do đi lại, quyền bầu cử... họ vẫn là những công dân Việt Nam và vẫn có
quyền khiếu nại). Khi thực hiện quyền khiếu nại, Luật qui định công dân phải có các
điều kiện đảm bảo, có năng lực hành vi. Trường hợp công dân có nhu cầu khiếu nại
mà không có năng lực hành vi thì Luật qui định được khiếu nại thông qua người đại
diện hợp pháp.
Pháp luật qui định chỉ có ba cơ quan gồm : Đại biểu Quốc hội, Đại biểu Hội
đồng nhân dân, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam (gồm Uỷ ban mặt trận và các tổ chức
thành viên ), cơ quan báo chí khi nhận được khiếu nại có trách nhiệm nghiên cứu và
kịp thời chuyển khiếu nại đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết, và đôn đốc,
theo dõi việc giải quyết, đồng thời báo cho người khiếu nại biết việc chuyển đơn đó.


Trong trường hợp người khiếu nại gửi khiếu nại của mình đến nhiều cơ quan thì cơ

quan có thẩm quyền giải quyết tiến hành thụ lý giải quyết. Nhà nước không giao các
cơ quan khác phải chuyển đơn thư khiếu nại không thuộc thẩm quyền giải quyết của
mình mà chỉ cần "thông báo và chỉ dẫn cho người khiếu nại bằng văn bản". Thông báo
"chỉ thực hiện một lần đối với một vụ việc khiếu nại" (Điều 5 Nghị định 67/1999/NĐCP ngày 7/8/1999 của Chính phủ). Việc không khuyến khích chuyển đơn thư khiếu
nại trong nội bộ trong cơ quan nhà nước (trừ 3 cơ quan vừa nói trên) nhằm làm cho
việc quản lý đánh giá đúng đắn tình hình hơn tránh tình trạng nhận xét căng thẳng giả,
dẫn đến tình trạng luân chuyển đơn thư lòng vòng, tiết kiệm chi phí cho cơ quan nhà
nước. Trường hợp dân trực tiếp đến cơ quan nhà nước khiếu nại thì cơ quan nhà nước
có trách nhiệm hướng dẫn người khiếu nại đến đúng cơ quan nhà nước có thẩm quyền
để trình bầy khiếu nại của mình (Điều 54, Nghị định 67/1999/NĐ-CP).
Đối với người khiếu nại, Điều 17 Luật khiếu nại, tố cáo qui định người khiếu
nại có quyền nhận văn bản trả lời về việc thụ lý để giải quyết khiếu nại; được nhận
quyết định giải quyết khiếu nại; được khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp đã bị xâm
phạm, được bồi thường thiệt hại theo qui định của pháp luật; được quyền rút lại khiếu
nại trong bất kì giai đoạn nào của quá trình giải quyết. Ngoài ra, luật còn qui định
người khiếu nại có quyền khởi kiện ra toà án hành chính hay kiện lên cơ quan hành
chính nhà nước cấp trên trực tiếp của cấp đó sau khi khiếu nại lần đầu của mình được
giải quyết không thoả đáng hoặc sau khi khiếu nại 30 ngày nhưng không được cơ quan
nhà nước có thẩm quyền giải quyết; Người khiếu nại được quyền đưa ra các bằng
chứng hoặc phản ánh về tình hình có liên quan đến nội dung khiếu nại.
Đi đôi với quyền của người khiếu nại, Luật khiếu nại, tố cáo cũng qui định
người khiếu nại có các nghĩa vụ: khiếu nại đến đúng người có thẩm quyền giải quyết,
trình bày trung thực sự việc, cung cấp thông tin, tài liệu cho người giải quyết khiếu
nại, chịu trách nhiệm trước pháp luật về nội dung trình bày và việc cung cấp các thông
tin, tài liệu đó; chấp hành nghiêm chỉnh quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực
pháp luật .


- Về tố cáo, Luật khiếu nại, tố cáo qui định: chủ thể của tố cáo chỉ là công dân,
còn cơ quan, tổ chức không có quyền này. Phạm vi tố cáo cũng rất rộng: mọi hành vi

vi phạm pháp luật gây thiệt hại hoặc đe doạ gây thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp pháp
của công dân, cơ quan, tổ chức. Ở đây vấn đề tố cáo không nhất thiết phải gắn liền với
lợi ích của người tố cáo.
Đối với người tố cáo, Điều 57 Luật khiếu nại, tố cáo qui định người tố cáo có
các quyền sau đây: quyền được gửi đơn hoặc trực tiếp tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá
nhân có thẩm quyền ; có quyền yêu cầu các cơ quan nhà nước giữ bí mật về tên, địa
chỉ, bút tích của mình và có quyền yêu cầu được thông báo kết quả giải quyết tố cáo;
có quyền yêu cầu các cơ quan nhà nước đảm bảo an toàn cho họ, tránh sự trù dập, đe
doạ, trả thù. Đi đôi với quyền tố cáo, Luật qui định người tố cáo có nghĩa vụ: phải
trình bày trung thực về nội dung tố cáo; nêu rõ họ tên, địa chỉ của mình; chịu trách
nhiệm trước pháp luật về việc tố cáo sai sự thật.
- Về thẩm quyền và trách nhiệm giải quyết khiếu nại, tố cáo, pháp luật qui
định như sau :
+ Đối với khiếu nại thì quyết định hành chính và hành vi hành chính của cơ
quan nào bị khiếu nại thì thủ trưởng cơ quan đó có trách nhiệm giải quyết lần đầu. Nếu
giải quyết lần đầu không thoả đáng, vẫn bị khiếu nại thì cơ quan cấp trên trực tiếp là
cơ quan có thẩm quyền giải quyết (hoặc kiện ra Toà án hành chính thì theo thủ tục giải
quyết các vụ án hành chính), cứ như vậy cho đến khi có quyết định giải quyết cuối
cùng thì chấm dứt khiếu nại. Những khiếu nại có nội dung liên quan đến hai cơ quan
quản lý thì cơ quan nào được giao nhiệm vụ quản lý chính có thẩm quyền giải quyết.
+ Đối với tố cáo, thẩm quyền giải quyết tố cáo được giao cho thủ trưởng cơ
quan có nội dung bị tố cáo trực tiếp giải quyết nếu việc tố cáo không liên quan đến
thủ trưởng cơ quan đó. Trường hợp thủ trưởng cơ quan có liên quan đến nội dung tố
cáo thì thủ trưởng cơ quan cấp trên trực tiếp có thẩm quyền giải quyết .


Tổ chức thanh tra nhà nước là cơ quan giúp thủ trưởng cùng cấp quản lý nhà
nước về khiếu nại, tố cáo. Các tổ chức thanh tra nhà nước có thẩm quyền giải quyết
khiếu nại, tố cáo khi được thủ trưởng cùng cấp uỷ quyền, và đương nhiên có thẩm
quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo phát sinh trong nội bộ ngành cũng như các cơ quan

khác theo trình tự nêu trên. Riêng tổng thanh tra nhà nước có thẩm quyền giải quyết
khiếu nại mà thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ (trừ Bộ trưởng) đã giải quyết nhưng
còn khiếu nại. Thanh tra nhà nước các cấp trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền
hạn của mình thanh tra việc thực hiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo.
Về cơ bản, việc xác định cấp giải quyết cuối cùng được dựa trên nguyên tắc tổ
chức và hoạt động của nền hành chính nhà nước ta , đó là nguyên tắc kết hợp quản lý
theo ngành và theo lãnh thổ. Vì thế, luật qui định cơ quan có thẩm quyền giải quyết ra
quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng đó là :Chủ tịch uỷ ban nhân dân tỉnh, thành
phố trực thuộc Trung ương; Bộ trưởng;thủ trưởng cơ quan ngang bộ; Tổng thanh tra
nhà nước; Thủ tướng chính phủ.
- Về thủ tục thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo của công dân :
Thủ tục thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo của công dân là một loại thủ tục
hành chính, vì nó phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước , có đầy đủ
các đặc điểm của thủ tục hành chính.
Thủ tục thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo bao gồm thủ tục khiếu nại, tố
cáo và thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo. Các thủ tục này được quy định cụ thể trong
Luật khiếu nại, tố cáo , và chúng có thể được chia thành các giai đoạn sau:
Giai đoạn thứ nhất: Tiếp nhận và thụ lý khiếu nại, tố cáo .
Luật khiếu nại, tố cáo quy định thời hiệu khiếu nại là 90 ngày, kể từ khi nhận
được quyết định hành chính hoặc biết được hành vi hành chính, công dân có quyền
khiếu nại với cơ quan nhà nước có thẩm quyền . Trong trường hợp ốm đau, thiên tại
địch hoạ... hoặc vì những trở ngại khách quan khác thì thời gian trở ngại không tính
vào thời hiệu khiếu nại ( Điều 31 ).


Đối với tố cáo thì không có thời hiệu. Nếu phát hiện việc làm có vi phạm
pháp luật đã, đang và sẽ xảy ra thì công dân có quyền tố cáo với cơ quan nhà nước có
thẩm quyền .
Hình thức khiếu nại, tố cáo được viết bằng đơn hoặc trình bày trực tiếp với cơ
quan nhà nước. Nếu khiếu nại, tố cáo gửi bằng đơn thì trong đơn phải thể hiện những

nội dung: họ tên, địa chỉ người khiếu nại, tố cáo ; nội dung vụ việc khiếu nại, tố cáo :
Họ tên, địa chỉ, chức vụ người khiếu nại, tố cáo ; yêu cầu của người khiếu nại, tố cáo .
Kèm theo đơn, người khiếu nại, tố cáo phải gửi kèm theo hồ sơ , tài liệu và cung cấp
các chứng cứ về vụ việc bị khiếu nại, tố cáo .
Nhận được tài liệu, chứng cứ này, cơ quan nhà nước phải ghi biên nhận cho
người khiếu nại, tố cáo. Nếu khiếu nại, tố cáo trực tiếp bằng lời nói với cơ quan có
thẩm quyền thì cán bộ tiếp nhận phải ghi lại nội dung như đối với khiếu nại, tố cáo
bằng đơn. Kể cả khiếu nại, tố cáo bằng đơn hay bằng lời trực tiếp đều phải có chữ ký
của người khiếu nại , tố cáo vào đơn hoặc văn bản ghi lại nội dung khiếu nại, tố cáo.
Đối với tố cáo, cán bộ tiếp nhận tố cáo phải có trách nhiệm giữ bí mật họ tên, địa chỉ,
bút tích của người tố cáo ( Điều 57 Luật khiếu nại, tố cáo ).
Trong 10 ngày, kể từ ngày tiếp nhận khiếu nại, tố cáo , nếu vụ việc thuộc thẩm
quyền giải quyết của mình, thì người giải quyết khiếu nại, tố cáo phải ra quyết định
thụ lý giải quyết. Nếu vụ việc không thuộc thẩm quyền của cơ quan ( không thụ lý) thì
phải nêu rõ lý do. Cả hai trường hợp thụ lý hoặc không thụ lý, cơ quan tiếp nhận khiếu
nại, tố cáo đều phải thông báo bằng băn bản cho người khiếu nại biết (nếu là khiếu
nại ), hoặc cơ quan đó phải có trách nhiệm chuyển cho cơ quan , tổ chức có thẩm
quyền giải quyết và thông báo cho người tố cáo biết nếu họ yêu cầu (đối với tố cáo ).
Giai đoạn thứ hai: Giải quyết khiếu nại, tố cáo
Sau khi thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền ra quyết định
thụ lý giải quyết thì giao cho cán bộ thanh tra thẩm tra, xác minh vụ việc và kiến nghị
giải quyết .