luận văn thạc sĩ hoàn thiện hoạt động giám sát của ủy ban tài chính – ngân sách của quốc hội trong lĩnh vực tài chính ngân sách

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC THƯƠNG MẠI
--------------------

NGUYỄN THỊ HÀ

HOÀN THIỆN HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA ỦY BAN
TÀI CHÍNH – NGÂN SÁCH CỦA QUỐC HỘI TRONG
LĨNH VỰC TÀI CHÍNH – NGÂN SÁCH

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

Hà Nội, năm 2018


0

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC THƯƠNG MẠI
--------------------

NGUYỄN THỊ HÀ

HOÀN THIỆN HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA ỦY BAN
TÀI CHÍNH – NGÂN SÁCH CỦA QUỐC HỘI TRONG
LĨNH VỰC TÀI CHÍNH – NGÂN SÁCH

CHUYÊN NGÀNH : QUẢN LÝ KINH TẾ
MÃ SỐ
: 60340410

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC
GS,TS. PHẠM VŨ LUẬN

HÀ NỘI, NĂM 2018


ii

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan luận văn tốt nghiệp “Hoàn thiện hoạt động giám sát
của Uỷ ban Tài chính – Ngân sách của Quốc hội trong lĩnh vực tài chính –
ngân sách” là công trình nghiên cứu độc lập của cá nhân tôi. Các số liệu sử
dụng trong luận văn hoàn toàn trung thực, có nguồn gốc cụ thể, rõ ràng. Các
kết quả nghiên cứu trong luận văn do tôi tìm hiểu, phân tích và chưa từng
công bố. Tôi xin chịu mọi trách nhiệm về nghiên cứu của mình.
Người cam đoan

Nguyễn Thị Hà


iii

MỤC LỤC
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO......................................................................1
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO.......................................................................i
LỜI CAM ĐOAN............................................................................................ii
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT...............................................................vi
DANH MỤC BẢNG BIỂU...........................................................................vii

DANH MỤC HÌNH VẼ...............................................................................viii
MỞ ĐẦU..........................................................................................................1
1.Tính cấp thiết của đề tài...............................................................................1
2.Tổng quan tình hình nghiên cứu đề tài......................................................2
3.Mục tiêu, nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài..................................................4
4.Đối tượng và phạm vi nghiên cứu...............................................................4
5.Phương pháp nghiên cứu.............................................................................5
7.Kết cấu của Đề tài.........................................................................................5
Chương 3: Một số giải pháp hoàn thiện hoạt động giám sát của Uỷ ban
Tài chính – Ngân sách của QH trong lĩnh vực tài chính – NSNN...............6
Chương 1..........................................................................................................7
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA QH
TRONG LĨNH VỰC TÀI CHÍNH – NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC..............7
1.1. Giám sát.....................................................................................................7
1.1.1. Khái niệm giám sát.................................................................................7
1.1.2. Phân biệt giám sát, kiểm tra, thanh tra...................................................7
1.2. Ngân sách nhà nước...............................................................................10
1.2.1. Khái niệm ngân sách nhà nước.............................................................10
1.2.2. Vai trò của Ngân sách nhà nước...........................................................12
1.2.3. Hệ thống ngân sách nhà nước Việt Nam...............................................13


iv

1.3.Giám sát ngân sách nhà nước.................................................................15
1.3.1.Khái niệm giám sát ngân sách nhà nước...............................................15
1.3.2. Hình thức giám sát ngân sách nhà nước..............................................16
1.3.3. Công cụ giám sát ngân sách nhà nước...............................................17
1.3.4. Phương pháp giám sát ngân sách nhà nước.........................................19
1.3.5. Nội dung giám sát ngân sách nhà nước................................................20

1.4. Thẩm quyền của Quốc hội về giám sát ngân sách nhà nước..............21
1.5. Sự cần thiết phải giám sát ngân sách nhà nước...................................22
Giám sát NSNN là quyền năng và cũng là nhiệm vụ quan trọng hàng đầu
của QH. Hoạt động này cần thiết bởi:.........................................................22
1.6. Các yếu tố ảnh hưởng đến giám sát ngân sách nhà nước...................24
1.8. Kinh nghiệm một số nước về giám sát ngân sách nhà nước...............27
1.8.1. Kinh nghiệm giám sát ngân sách của Hàn Quốc..................................27
1.8.2. Kinh nghiệm giám sát ngân sách của Hoa Kỳ......................................29
Chương 2........................................................................................................32
THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA UỶ BAN TÀI CHÍNH –
NGÂN SÁCH CỦA QUỐC HỘI TRONG LĨNH VỰC TÀI CHÍNH –
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC..........................................................................32
2.1.Khái quát về Ủy ban tài chính – ngân sách của Quốc hội...................32
2.1.1.Địa vị pháp lý của Ủy ban tài chính – ngân sách của Quốc hội...........32
2.1.2. Cơ cấu tổ chức của Ủy ban tài chính – ngân sách của Quốc hội.........34
2.2. Thực trạng hoạt động giám sát của Ủy ban Tài chính - Ngân sách
trong lĩnh vực tài chính - ngân sách nhà nước............................................35
2.2.1. Giám sát ngân sách nhà nước thông qua thảo luận, thẩm tra báo cáo
ngân sách của Chính phủ tại kỳ họp...............................................................35
2.2.1.1. Quy trình thẩm tra:...........................................................................35
2.2.1.2. Thực tiễn hoạt động...........................................................................37


v

2.2.2. Giám sát ngân sách nhà nước thông qua tổ chức các đoàn giám sát
chuyên đề, giám sát thường xuyên giữa hai kỳ họp........................................50
2.2.2.2. Thực tiễn hoạt động...........................................................................53
2.3.Đánh giá hoạt động giám sát của Ủy ban Tài chính - Ngân sách trong
lĩnh vực tài chính - ngân sách.......................................................................56

2.3. 1. Những kết quả đạt được.......................................................................56
2.3.2. Những tồn tại, hạn chế..........................................................................58
2.3.3. Nguyên nhân của những hạn chế..........................................................61
2.3.3.1. Mục tiêu và phạm vi hoạt động giám sát NSNN lớn nhưng lại chung
chung, không cụ thể........................................................................................61
2.3.3.3. Sử dụng các phương thức, công cụ giám sát chưa phù hợp..............62
2.3.3.4. Hạn chế về nhận thức và năng lực giám sát ngân sách.....................62
2.3.3.5. Cơ chế phối hợp giữa các cơ quan của Quốc hội còn lỏng lẻo mang
tính hình thức và kém hiệu quả.......................................................................63
2.3.3.6. Các nguyên nhân khác.......................................................................64
Chương 3........................................................................................................65
QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT
CỦA UỶ BAN TÀI CHÍNH – NGÂN SÁCH CỦA QUỐC HỘI TRONG
LĨNH VỰC TÀI CHÍNH – NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC...........................65
3.1. Yêu cầu khách quan, quan điểm hoàn thiện hoạt động giám sát của
Uỷ ban Tài chính – Ngân sách của Quốc hội trong lĩnh vực tài chính –
ngân sách........................................................................................................65
3.1.1. Yêu cầu khách quan..............................................................................65
3.1.2. Quan điểm.............................................................................................67
3.2. Giải pháp hoàn thiện hoạt động giám sát của Uỷ ban Tài chính –
Ngân sách của Quốc hội trong lĩnh vực tài chính – ngân sách..................68


vi

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
ĐBQH
HĐND
KT-XH
NSĐP

NSNN
NSTW
QH
UBND
UBTVQH
Ủy ban TC-NS

Đại biểu Quốc hội
Hội đồng nhân dân
Kinh tế - Xã hội
Ngân sách địa phương
Ngân sách nhà nước
Ngân sách trung ương
Quốc hội
Ủy ban nhân dân
Ủy ban Thường vụ Quốc hội
Ủy ban Tài chính – Ngân sách


vii

DANH MỤC BẢNG BIỂU
Bảng 2.1: Tổng hợp dự toán thu chi NSNN giai đoạn 2013 – 2017...............40
Bảng 2.2: Tình hình thực hiện thu ngân sách so với dự toán NSNN giai đoạn
2013 – 2017.....................................................................................................41
Bảng 2.3: Tình hình thực hiện chi ngân sách so với dự toán NSNN giai đoạn
2013 – 2017.....................................................................................................42
Bảng 2.4. Bảng tổng hợp quyết toán thu chi NSNN giai đoạn 2010 - 2015
.........................................................................................................................44
Bảng 2.5: Bảng tổng hợp quyết toán thu NSNN giai đoạn 2010 - 2015.........45

Bảng 2.6: Tốc độ tăng thu – chi cân đối NSNN giai đoạn 2010 - 2015..........46
Bảng 2.7: Quyết toán chi GDĐT và chi KHCN giai đoạn 2010 - 2015..........48
Bảng 2.8: Tình hình bội chi NSNN giai đoạn 2011 – 2015............................49


viii

DANH MỤC HÌNH VẼ
Sơ đồ 1.1: Hệ thống ngân sách Việt Nam.........................................................15
Sơ đồ 1.2: Phân định trách nhiệm, quyền hạn về giám sát NSNN..................23
Sơ đồ 2.1: Quy trình xem xét, thẩm tra báo cáo ngân sách.............................36
Sơ đồ 2.2: Tỷ trọng chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển trong tổng chi
NSNN giai đoạn 2010 - 2015..........................................................................47
Sơ đồ 2.3: Chi chuyển nguồn và tỷ lệ chi chuyển nguồn GĐ 2010 - 2015.....47
Sơ đồ 2.4: Quy trình giám sát chuyên đề.........................................................52


0

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Hệ thống tài chính quốc gia bao gồm: Tài chính nhà nước, tài chính
doanh nghiệp, tài chính hộ gia đình, thị trường tài chính và các trung gian tài
chính. Trong đó, tài chính nhà nước mà trọng tâm là Ngân sách nhà nước
ngoài việc huy động nguồn lực để duy trì hoạt động của bộ máy còn có
nhiệm vụ quan trọng hơn là giúp nhà nước thực hiện hiệu quả việc điều tiết
nền kinh tế vĩ mô. Chính vì vậy, việc làm thế nào để có một chính sách quản
lý tài chính hiệu quả luôn được mọi Nhà nước quan tâm.
Hoạt động giám sát tài chính là một cơ chế, cách thức hiệu quả và phổ
biến được nhiều Nhà nước sử dụng trong hoạt động quản lý tài chính quốc

gia. Để vận hành và sử dụng cơ chế này, ở mỗi quốc gia, trong từng giai đoạn
khác nhau và với từng khâu khác nhau trong hệ thống tài chính thì lại có
những quy định khác nhau về chủ thể, phạm vi, nội dung.v.v. Nhưng nhìn
chung, trong quản lý tài chính nhà nước ở các nước thì giám sát tài chính
thường được trao cho các cơ quan dân cử như một chức năng tiêu biểu gắn
liền với vị trí và nhiệm vụ quyết định NSNN.
Ở nước ta, theo quy định của Hiến pháp 2013 giám sát là một trong ba
chức năng quan trọng của QH“Quốc hội thực hiện giám sát tối cao đối với
hoạt động của Nhà nước”, trong đó có hoạt động tài chính, NSNN và Ủy ban
Tài chính – Ngân sách của Quốc hội là đơn vị trực tiếp giúp QH thực hiện
chức năng giám sát trong lĩnh vực này. Thực tế hoạt động của Quốc hội trong
những khóa gần đây cho thấy, cùng với việc đẩy mạnh đổi mới tổ chức và
phương thức hoạt động của QH thì QH quyết định các vấn đề về tài chính NSNN và giám sát những hoạt động này ngày càng hiệu quả, thực chất và
thực quyền hơn. Qua đó kinh phí được phân bổ, sử dụng và quản lý hiệu quả,


2

hợp lý, góp phần tăng trưởng nền kinh tế; phát hiện và xử lý kịp thời các sai
phạm trong quản lý, sử dụng ngân sách, bảo đảm tiết kiệm, chống thất thoát,
lãng phí giúp nền tài chính quốc gia vững mạnh.
Bên cạnh những kết quả nêu trên thì hoạt động giám sát của Ủy ban TCNS trong lĩnh vực tài chính – NSNN cũng còn nhiều điểm hạn chế về cả cơ sở
lý luận, pháp lý cũng như thực tiễn triển khai. Cụ thể là: Nhận thức về chức
năng giám sát của Ủy ban Tài chính – Ngân sách của Quốc hội chưa thật đầy
đủ và còn thiếu thống nhất; hiệu quả hoạt động giám sát chưa cao vì phần lớn
các kết luận giám sát đều là dựa vào báo cáo của đối tượng chịu sự giám sát,
thiếu những tài liệu cần thiết để đánh giá, phân tích chuyên sâu; việc thực
hiện quyền giám sát trên thực tế còn chưa đạt hiệu quả cao vì phạm vi giám
sát quá rộng, các điều kiện kỹ thuật, vật chất hỗ trợ cho hoạt động giám sát
còn thiếu.

Nên lựa chọn đề tài “Hoàn thiện hoạt động giám sát của Ủy ban Tài
chính – Ngân sách của Quốc hội trong lĩnh vực tài chính - ngân sách” là
có tính cấp thiết xét cả về khía cạnh lý luận và thực tiễn.
2. Tổng quan tình hình nghiên cứu đề tài
Giám sát của QH trong lĩnh vực NSNN không những nhận được sự quan
tâm của Nhà nước mà còn trở thành đối tượng nghiên cứu được nhiều cơ
quan, tổ chức, cá nhân quan tâm. Qua tìm hiểu tình hình nghiên cứu cho thấy,
có nhiều công trình khoa học nghiên cứu về vấn đề này. Có thể kể đến một số
một số công trình khoa học sau đây:
- Đề tài “Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát
của Quốc hội” do TS. Lê Như Tiến làm chủ nhiệm năm 2009. Đề tài đã hệ
thống một cách đầy đủ, toàn diện cơ sở lý luận về giám sát của QH bao gồm
các chủ trương, quan điểm trong các văn kiện của Đảng có liên quan đến việc
đổi mới tổ chức hoạt động của QH; Đánh giá thực trạng hoạt động giám sát


3

của QH, trong đó làm rõ những thành tựu, hạn chế và nguyên nhân của nó
trong hoạt động giám sát này; Kiến nghị các giải pháp nâng cao chất lượng
hoạt động giám sát của QH trong thời gian tới.
- Đề tài “Sử dụng kết quả kiểm toán Nhà nước trong thảo luận, quyết
định ngân sách Nhà nước của Quốc hội” do PGS. TS. Đặng Văn Thanh làm
chủ nhiệm năm 2010. Đề tài đã chỉ ra địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ, tổ
chức, hoạt động của Kiểm toán nhà nước, quy trình kiểm toán; Đánh giá thực
trạng sử dụng kết quả kiểm toán nhà nước trong hoạt động thẩm tra, quyết
định dự toán, quyết toán ngân sách nhà nước; Đề ra các giải pháp nâng cao
hiệu quả sử dụng kết quả kiểm toán nhà nước trong quyết định về tài chính –
NSNN của QH.
- Đề tài “Phân tích chính sách tài chính trong quy trình lập pháp của

Quốc hội” do PGS. TS. Đặng Văn Thanh làm chủ nhiệm năm 2011 – 2012.
Đề tài nêu ra những vấn đề lý luận về chính sách tài chính, phân tích chính
sách tài chính và các phương pháp đánh giá tác động của chính sách tài chính
trong hoạt động lập pháp; Đánh giá thực trạng phân tích chính sách tài chính
trong hoạt động lập pháp; Đưa ra được các phương hướng và giải pháp nâng
cao chất lượng phân tích chính sách tài chính, trực tiếp là phân tích chính sách
đảm bảo ngân sách bền vững.
Bên cạnh các đề tài trên còn có rất nhiều các chuyên đề nghiên cứu, Hội
thảo, bài viết, sách có đề cập tới hoạt động giám sát của QH, giám sát NSNN.
Có thể kể đến như:
- Chuyên đề “Một số giải pháp nhằm nâng cao vai trò của Quốc hội
trong lĩnh vực ngân sách nhà nước” của TS. Trịnh Huy Quách.
- Tham luận “Giám sát về ngân sách nhà nước: chức năng quan trọng
của Quốc hội” của TS. Phùng Văn Hùng.


4

- Bài viết “Giám sát ngân sách nhà nước - chìa khóa góp phần bảo đảm
quản lý ngân sách nhà nước lành mạnh, bền vững, hiệu quả” của TS. Bùi
Đặng Dũng.
Nhìn chung, các nhiệm vụ nghiên cứu trên ở mức độ nhất định đã đề cập
tới tất cả các vấn đề liên quan đến thẩm quyền giám sát của QH nói chung và
trong lĩnh vực tài chính - NSNN nói riêng. Tuy nhiên, chưa có công trình độc
lập nào nghiên cứu sâu về việc hoàn thiện hoạt động giám sát của Ủy ban
trong lĩnh vực tài chính - NSNN.
3. Mục tiêu, nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài
Mục tiêu nghiên cứu: Đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện hoạt động
giám sát NSNN của Ủy ban trong thời gian tới.
Nhiệm vụ nghiên cứu:

-

Nghiên cứu những vấn đề lý luận về hoạt động giám sát của Quốc

hội trong lĩnh vực NSNN;
-

Đánh giá thực trạng hoạt động giám sát của Ủy ban TC-NS trong

lĩnh vực NSNN, chỉ rõ những tồn tại và nguyên nhân;
-

Đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện hoạt động giám sát của

Ủy ban TC-NS trong lĩnh vực NSNN.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của đề tài là hoạt động giám sát tài chính - NSNN
của Ủy ban TC-NS.
Phạm vi nghiên cứu của Đề tài được xác định là tập trung đánh giá thực
trạng hoạt động giám sát của Ủy ban TC-NS trong lĩnh vực tài chính – NSNN
trong nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII (2011 – 2016). Tuy nhiên, đề tài không
nghiên cứu toàn bộ các vấn đề liên quan đến giám sát trong lĩnh vực tài chính
hay tài chính nhà nước mà chỉ lựa chọn một bộ phận quan trọng nhất đó là
giám sát Ngân sách nhà nước.


5

5. Phương pháp nghiên cứu
Đề tài sử dụng tổng hợp nhiều phương pháp nghiên cứu như phương

pháp phân tích, tổng hợp; phương pháp thống kê; phương pháp nghiên cứu cơ
sở dữ liệu thứ cấp. Các phương pháp này được học viên sử dụng linh hoạt,
phù hợp với từng nội dung nghiên cứu của luận văn.
Phương pháp nghiên cứu tài liệu thứ cấp; phân tích, tổng hợp được học
viên sử dụng trong quá trình làm rõ một số vấn đề lý luận về tài chính,
NSNN; vai trò của Ủy ban TC-NS trong việc giám sát NSNN… tại chương 1.
Phương pháp thống kê, so sánh được học viên sử dụng trong quá trình
nghiên cứu, liệt kê các dẫn chứng, số liệu, báo cáo…về hoạt động giám sát
Ủy ban TC-NS trong lĩnh vực tài chính – NSNN tại chương 2.
Phương pháp tổng hợp, đánh giá được học viên sử dụng tại chương 3
khi đề xuất các định hướng, giải pháp nhằm hoàn thiện hoạt động giám sát
của Ủy ban TC-NS trong thời gian tới.
6.Những vấn đề mới đặt ra
Để nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát NSNN của Ủy ban TC-NS cần
phải đổi mới tư duy, đổi mới nhận thức và phương pháp thực hiện trong thực
tiễn. Thông qua phân tích, đánh giá cả về lý luận và thực tiễn của hoạt động
giám sát NSNN, luận văn sẽ đề xuất các giải pháp phù hợp góp phần hoàn
thiện quy định pháp luật giúp cho hoạt động giám sát NSNN của Ủy ban TCNS của Quốc hội đạt chất lượng và hiệu quả cao hơn.
7. Kết cấu của Đề tài
Ngoài phần mở đầu, kết luận, kết cấu của Đề tài gồm 3 chương. Cụ thể:
Chương 1: Một số vấn đề lý luận về hoạt động giám sát của QH trong
lĩnh vực tài chính – NSNN
Chương 2: Thực trạng hoạt động giám sát của Uỷ ban Tài chính – Ngân
sách của QH trong lĩnh vực tài chính – NSNN.


6

Chương 3: Một số giải pháp hoàn thiện hoạt động giám sát của Uỷ ban Tài
chính – Ngân sách của QH trong lĩnh vực tài chính – NSNN.

7

Chương 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA QH
TRONG LĨNH VỰC TÀI CHÍNH – NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.1. Giám sát
1.1.1. Khái niệm giám sát
Tại Điều 2, Luật hoạt động giám sát của QH và HĐND đã nêu khái niệm
giám sát như sau “Giám sát là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh
giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân
theo Hiến pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình,
xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý”.
Về bản chất, giám sát là việc Quốc hội thu thập và đánh giá các thông tin
về hoạt động của các cơ quan nhà nước. Thông qua quá trình xem xét, đánh
giá này là căn cứ để Quốc hội có thể biểu dương hoặc phê phán các chủ thể có
liên quan và trong những trường hợp nhất định, bày tỏ sự tín nhiệm của mình
đối với các chủ thể đó.
1.1.2. Phân biệt giám sát, kiểm tra, thanh tra
Giám sát, kiểm tra và thanh tra đều là những hoạt động của các cơ quan
nhà nước. Nhà nước không chỉ ban hành Hiến pháp, Luật để quản lý đất nước
mà còn thường xuyên tiến hành hoạt động giám sát, kiểm tra, thanh tra việc
thực hiện Hiến pháp, pháp luật. Giám sát, kiểm tra, thanh tra là khâu không
thể thiếu trong quy trình quản lý không chỉ của Nhà nước ta mà của tất cả các
quốc gia trên thế giới. Giám sát, kiểm tra, thanh tra không phải là hoạt động
của riêng cơ quan Nhà nước nào mà bất kỳ cơ quan nào trong quá trình hoạt
động cũng phải tiến hành giám sát, kiểm tra, thanh tra việc chấp hành pháp
luật trong lĩnh vực mà mình phụ trách.

8

Theo Hiến pháp năm 1992 quy định một số hình thức giám sát, kiểm tra,
thanh tra của các cơ quan nhà nước để bảo đảm thực hiện hiệu quả chức năng,
nhiệm vụ của mình như: Giám sát của QH, các cơ quan của Quốc hội, ĐBQH;
kiểm tra, thanh tra của Chính phủ; kiểm tra, kiểm sát của Viện kiểm sát nhân
dân các cấp; kiểm tra của Toà án nhân dân.
Có thể sơ bộ nêu một số điểm khác nhau giám sát của QH, HĐND các
cấp với kiểm tra, thanh tra của các cơ quan nhà nước trong biểu dưới đây:
Căn cứ
Chủ thể

Giám sát
Kiểm tra
Thanh tra
QH, HĐND các cấp, Các cơ quan, tổ Các cơ quan thanh
MTTQ, các đoàn thể chức có thẩm quyền tra nhà nước
nhân dân và công trong hệ thống chính

Đối tượng

dân
trị (cấp trên)
Các cơ quan nhà Các cơ quan, tổ Các cơ quan, tổ
nước từ trung ương chức, cá nhân trong chức, cá nhân trong
đến địa phương; cán hệ thống chính trị hệ thống cơ quan
bộ, công chức và (cấp dưới)

hành chính nhà nước

nhân viên nhà nước;

và toàn xã hội.

các tổ chức khác
trong

trường

hợp

đặc biệt.
Mục đích

Giám sát việc thực Kiểm tra việc thực Đánh giá đúng, sai
hiện

chính

sách, hiện

chính

sách trong quản lý nhà

pháp luật của các cơ pháp luật nhằm phát nước; phòng ngừa
quan nhà nước; góp hiện

những

yếu và xử lý vi phạm.

phần nâng cao hiệu kém, sai phạm và có Góp phần hoàn thiện
lực quản lý nhà biện
nước;

hoàn

pháp

giải cơ chế quản lý, pháp

thiện quyết. Tuy nhiên, luật, chính sách của


9

đường

lối,

chính việc kiểm tra chủ nhà nước.

sách, pháp luật; xử yếu về quy trình,
lý nghiêm minh các quy phạm và mang
vi phạm nhằm xây tính nghiệp vụ. Chủ
dựng bộ máy trong yếu là để điều chỉnh
sạch, vững mạnh

các quyết định quản
lý và phát hiện các

sai lệch để uốn nắn
Phạm vi và Giám sát hoạt động Kiểm tra toàn diện Thanh tra việc thực
nội dung

của cơ quan nhà theo yêu cầu của hiện các văn bản,
nước và tổ chức.

hoạt động quản lý các quyết định quản

Giám sát tính hợp và của từng loại cơ lý của người đứng

Hình thức

hiến, hợp pháp trong quan, tổ chức.

đầu các cơ quan

các VBQPPL

hành

- Xem xét các báo Kiểm
cáo.

tra

chính

nhà

nước.
thường - Thanh tra của cấp

xuyên của cấp trên trên với cấp dưới.

- Chất vấn và trả lời với cấp dưới theo - Thanh tra theo
chất vấn.

Hậu quả

chức năng quản lý chuyên đề.

- Tổ chức các đoàn và thứ bậc.

- Thanh tra thường

giám sát ngoài kỳ

xuyên.

họp.

-

- Thông qua hoạt

xuất.

động của Mặt trận tổ

- Thanh tra giải

quốc, các đoàn thể

quyết các đơn thư

và công dân.

khiếu nại, tố cáo của

Thanh

tra

đột

công dân.
- Đình chỉ thi hành, - Xử lý theo chức - Xử lý vi phạm theo


10

pháp lý

hủy bỏ, sửa đổi văn năng.
bản.

thẩm

quyền

hoặc

- Kiến nghị sửa đổi, chuyển cơ quan điều

- Miễn nhiệm, bãi bổ sung đường lối, tra tiếp tục làm rõ.
nhiệm các đại biểu chính
dân cử.

sách,

luật.

- Bỏ phiếu bất tín

pháp - Kiến nghị sửa đổi
chủ trương, chính
sách, pháp luật

nhiệm.
- Kiến nghị xử lý
(của thanh tra nhân
dân, tổ chức chính
trị xã hội).
1.2. Ngân sách nhà nước
1.2.1. Khái niệm ngân sách nhà nước
NSNN là một bộ phận của tài chính công. Không những thế, đây là quỹ

tiền tệ tập trung quan trọng của tài chính công. Kể từ khi ra đời cho đến nay
thuật ngữ NSNN về cơ bản vẫn giữ nguyên nội hàm, đó là các khoản thu - chi
của nhà nước do cơ quan lập pháp quyết định, việc điều hành NSNN trong thực
tiễn do cơ quan hành pháp thực hiện.
Theo Luật NSNN năm 2015 định nghĩa NSNN “toàn bộ các khoản thu,
chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất
định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để đảm bảo thực hiện các
chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” trong đó:
Thu NSNN gồm: “các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí; các khoản thu từ
hoạt động kinh tế của Nhà nước; các khoản đóng góp của các tổ chức và cá
nhân; các khoản viện trợ; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật”


11

Chi NSNN gồm: “các khoản chi cho phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm
quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước; chi trả nợ của
Nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.”
Chu trình ngân sách hay còn gọi là quy trình ngân sách dùng để chỉ thời
gian từ khi bắt đầu đến lúc kết thúc toàn bộ hoạt động thu chi ngân sách. Quy
trình ngân sách gồm 3 khâu độc lập nhưng có mối liên hệ chặt chẽ với nhau, đó
là: Lập dự toán, chấp hành dự toán và quyết toán ngân sách. Một chu trình
ngân sách dài hơn một năm ngân sách vì việc lập dự toán phải được thực hiện ở
năm ngân sách trước và quyết toán được thực hiện ở năm ngân sách sau, nói
cách khác trong năm ngân sách vừa thực hiện dự toán cho năm tới, quyết toán
cho năm sau và chấp hành dự toán của năm hiện hành:
- Lập dự toán NSNN là “khâu đầu tiên trong chu trình ngân sách, là
việc đánh giá khả năng thu và nhu cầu chi ngân sách của Nhà nước, từ đó xác
lập các chỉ tiêu thu, chi, dự trữ ngân sách. Đồng thời, trên cơ sở đó đề ra các
biện pháp lớn về KT-XH nhằm tổ chức để thực hiện các chỉ tiêu ngân sách đã

đề ra trong dự toán.”
- Chấp hành NSNN là “quá trình thực hiện dự toán ngân sách sau khi
được Quốc hội thông qua, là việc thực hiện hóa các chỉ tiêu chỉ tiêu tài chính
về thu, chi ngân sách được ghi trong dự toán ngân sách thông qua việc sử
dụng các biện pháp về kinh tế, tài chính và hành chính. Vì vậy, chấp hành
ngân sách là khâu quan trọng nhất trong chu trình ngân sách.”
- Quyết toán NSNN là “giai đoạn cuối cùng của một chu trình ngân
sách nhà nước. Đây là khâu đánh giá lại toàn bộ hoạt động thu, chi ngân sách
của Nhà nước trong một năm. Quyết toán ngân sách nhà nước sẽ cung cấp
đầy đủ thông tin về quản lý điều hành thu, chi ngân sách nhà nước cho những
cơ quan nhà nước có thẩm quyền như: Quốc hội, Hội đồng nhân dân, Chính


12

phủ, các nhà tài trợ, người dân... từ đó rút ra các ưu điểm, nhược điểm và bài
học kinh nghiệm cho chu trình ngân sách nhà nước tiếp theo”.
1.2.2. Vai trò của Ngân sách nhà nước
NSNN là một trong những công cụ quan trọng của Nhà nước để điều
tiết nền kinh tế vĩ mô, đồng thời cũng là một nguồn lực kinh tế to lớn để Nhà
nước thực hiện các nhiệm vụ KT-XH được đặt ra. Vì vậy, NSNN có quan hệ
trực tiếp tới mọi khía cạnh của đời sống KT-XH và ngày càng trở nên quan
trọng, cụ thể là:
- Thứ nhất, NSNN đóng vai trò quan trọng trong việc “huy động nguồn
tài chính để đảm bảo các nhu cầu chi tiêu của Nhà nước. Vai trò này xuất phát
từ bản chất kinh tế của ngân sách nhà nước, để đảm bảo cho hoạt động của
nhà nước trong các lĩnh vực chính trị, kinh tế, xã hội đòi hỏi
phải có những nguồn tài chính nhất định. Những nguồn tài chính này được
hình thành từ các khoản thu thuế và các khoản thu ngoài thuế . Đây là vai trò
của ngân sách nhà nước mà trong bất kỳ chế độ xã hội nào, cơ chế kinh tế nào

ngân sách nhà nước đều phải thực hiện.”
- Thứ hai, NSNN có vai trò quan trọng trong việc “thực hiện chính sách
bình ổn giá cả và chống lạm phát. Quy luật cung cầu của nền kinh tế thị
trường có thể gây nên sự biến động đột biến về giá cả. Do đó, Nhà nước sử
dụng những công cụ về chính sách như thuế, phí, lệ phí, trợ giá để điều chỉnh
giá cả thị trường đảm bảo lợi ích cho nhà sản xuất cũng như người tiêu dùng.
Nhà nước có thể thực hiện các chính sách thắt chặt hoặc nới lỏng tùy thuộc
vào mục đích và mức độ tác động đến cung – cầu thị trường. Đồng thời, kiềm
chế làm phát là một trong những nội dung quan trọng trong quá trình điều tiết
thị trường. Nguyên nhân chính để gây ra lạm phát xuất phát từ thu chi ngân
sách. Nếu ngân sách được Nhà nước sử dụng hợp lý, hiệu quả sẽ có tác động
tích cực đến kinh tế - xã hội, ngượi lại sẽ gây ra bất ổn trên thị trường, thúc


13

đẩy lạm phát tăng. Nguyên nhân trực tiếp khiến lạm phát gia tăng là việc phát
hành thêm tiền để bù đắp thâm hụt ngân sách.”
- Thứ ba, NSNN là công cụ “điều tiết nền kinh tế, thúc đẩy quá trình
phát triển KT-XH. Để định hướng và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế nhà nước
sử dụng công cụ thuế và chi ngân sách. Bằng công cụ thuế một mặt tạo nguồn
thu cho ngân sách, mặt khác nhà nước sử dụng thuế với các loại thuế, các
mức thuế suất khác nhau sẽ góp phần kích thích sản xuất phát triển và hướng
dẫn các nhà đầu tư bỏ vốn đầu tư vào những vùng những lĩnh vực cần thiết để
hình thành cơ cấu kinh tế theo hướng đã định. Đồng thời, với các khoản chi
phát triển kinh tế, đầu tư vào cơ sở hạ tầng, vào các ngành kinh tế mũi nhọn...
nhà nước có thể tạo điều kiện và hướng dẫn các nguồn vốn đầu tư của xã hội
vào những vùng, lĩnh vực cần thiết để hình thành cơ cấu kinh tế hợp lý.”
- Thứ tư, NSNN là công cụ “điều chỉnh thu nhập giữa các tầng lớp dân
cư. Nền kinh tế thị trường với những khuyết tật của nó sẽ dẫn đến sự phân hoá

giàu nghèo giữa các tầng lớp dân cư, nhà nước phải có một chính sách phân
phối lại thu nhập hợp lý nhằm giảm bớt khoảng cách chênh lệch về thu nhập
trong dân cư. Ngân sách nhà nước là công cụ tài chính hữu hiệu được nhà
nước sử dụng để điều tiết thu nhập, với các sắc thuế như thuế thu nhập luỹ
tiến, thuế tiêu thụ đặc biệt ... một mặt tạo nguồn thu cho ngân sách mặt khác
lại điều tiết một phần thu nhập của tầng lớp dân cư có thu nhập cao. Bên cạnh
công cụ thuế, với các khoản chi của ngân sách nhà nước như chi trợ cấp, chi
phúc lợi cho các chương trình phát triển xã hội: phòng chống dịch bệnh, phổ
cập giáo dục tiểu học, dân số và kế hoạch hoá gia đình... là nguồn bổ sung thu
nhập cho tầng lớp dân cư có thu nhập thấp.”
1.2.3. Hệ thống ngân sách nhà nước Việt Nam
Hệ thống NSNN Việt Nam gồm NSTW và NSĐP. Mỗi cấp lại được phân
công nhiệm vụ rõ rệt để từ đó phát huy được vai trò của mình. Ngân sách


14

trung ương được hợp thành từ kế hoạch tài chính các ngành kinh tế quốc dân,
dự toán kinh phí của các bộ, ngành, cơ quan trực thuộc Chính phủ. Ngân sách
địa phương bao gồm “ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện và ngân sách
cấp xã.”
Quan hệ giữa các cấp ngân sách được thực hiện theo nguyên tắc:
- “Ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, tập trung các nguồn thu
lớn để bảo đảm các nhiệm vụ chi quan trọng của đất nước.”
- “Ngân sách địa phương thì được giao nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ
thể.”
- “Thực hiện cơ chế bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp
dưới để bảo đảm công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, địa phương.”
- “Khi cấp trên uỷ quyền cho cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi thuộc
chức năng của mình thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho cấp

dưới để thực hiện nhiệm vụ đó.”
- “Ngoài cơ chế bổ sung và kinh phí uỷ quyền như trên, không được
dùng ngân sách cấp này để chi thay nhiệm vụ của ngân sách cấp khác.”
Mỗi cấp nhà nước đều được phân bổ ngân sách để bảo đảm thực hiện các
chức năng và nhiệm vụ được phân công. Trên mỗi địa bàn đều có ngân sách
của chính quyền địa phương và một phần NSTW chi trên địa bàn thể hiện
dưới các hình thức như chi đầu tư XDCB, chi cho các chương trình, mục tiêu.

NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

Sơ đồ 1.1: Hệ thống ngân sách Việt Nam
NGÂN SÁCH TRUNG ƯƠNG

Ngân

Ngân

sách cơ

sách các

quan nhà

tổ chức

nước

chính trị

NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG

Ngân sách quận, huyện

Ngân sách xã, phường


15

1.3.
1.3.1.

Giám sát ngân sách nhà nước
Khái niệm giám sát ngân sách nhà nước

Giám sát NSNN là một khái niệm được hiểu theo nhiều nghĩa khác nhau
với những cách tiếp cận khác nhau.
Ở phạm vi hẹp, giám sát ngân sách được hiểu là giám sát việc chi tiêu
ngân sách để bảo đảm ngân sách được các cơ quan hành pháp sử dụng một
cách hiệu quả, đúng mục đích và không trái pháp luật. Cách tiếp cận này còn
được gọi là giám sát “hậu kiểm” tức là giám sát ngân sách sau khi việc dự
toán, phân bổ ngân sách đã được phê duyệt. Theo đó, dự toán và phân bổ
NSNN thường được QH thông qua mà không có những điều chỉnh lớn. Các
hoạt động giám sát NSNN của QH được tập trung vào các hoạt động giám sát
thực thi ngân sách nhằm đánh giá công tác quản lý, sử dụng NSNN hiệu quả
và tác động của các khoản chi.
Ở phạm vi rộng, giám sát NSNN đề cập đến toàn bộ hoạt động của QH
liên quan đến ngân sách. Theo đó toàn bộ sự tham gia của QH trong quy trình
quyết định ngân sách ở những góc độ nhất định đều được xem là có tính chất
giám sát, bảo đảm ngân sách được quyết định một cách đúng đắn, phù hợp và
được sử dụng một cách hiệu quả.

Ở nước ta, thông qua hoạt động giám sát NSNN, Quốc hội xem xét, đánh
giá tình hình chấp hành, thực hiện dự toán ngân sách của Chính phủ. Kết quả


16

giám sát là cơ sở, căn cứ để QH phê duyệt dự toán, phân bổ và phê chuẩn
quyết toán NSNN. Như vậy, có thể nhận thấy giám sát NSNN là việc kiểm tra
các thông tin, báo cáo nhằm xác định tình trạng NSNN, từ đó phát hiện sớm
các vấn đề và có giải pháp xử lý kịp thời. Giám sát NSNN góp phần quan
trọng vào việc đổi mới và nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng NSNN. Kết quả
của hoạt động giám sát NSNN chỉ ra mức độ chấp hành, tuân thủ pháp luật;
cơ cấu NSNN hợp lý hay không; khả năng thu của NSNN từ hoạt động kinh
tế, hoạt động SXKD, từ hoạt động xuất nhập khẩu, bán tài sản, từ hoạt động
đầu tư của nhà nước, từ viện trợ... Trên cơ sở đó, khắc phục những tồn tại, yếu
kém trong quản lý, sử dụng NSNN của đối tượng chịu sự giám sát. Giám sát
ngân sách là một trong quyền năng của QH. Quyền hạn của QH trong việc
thực hiện chức năng ngân sách càng lớn thì tiếng nói của Quốc hội sẽ càng có
trọng lượng trong quyết định và giám sát chính sách và luật pháp.
1.3.2. Hình thức giám sát ngân sách nhà nước
Luật hoạt động giám sát của QH và HĐND quy định giám sát NSNN
bao gồm các hình thức sau:
- Giám sát chung: Đây là hình thức xem xét, “thẩm tra báo cáo tại kỳ họp
QH và trong các cuộc họp của Uỷ ban. Các báo cáo về NSNN như: Báo cáo
tình hình thực hiện dự toán NSNN năm hiện hành, dự toán NSNN năm kế
hoạch; Báo cáo phương án phân bổ ngân sách năm kế hoạch; Báo cáo quyết
toán NSNN… là những báo cáo mà các cơ quan chức năng phải trình cho
Quốc hội và HĐND xem xét, thảo luận và quyết định. Các báo cáo này đã
được quy định khá cụ thể trong Nghị quyết 387/UBTVQH11 ngày 17/3/2003
của UBTVQH và Nghị định 73/2003/NĐ-CP ngày 23/6/2003 của Chính phủ.”

- Giám sát theo chuyên đề: Đây là “hình thức giám sát chuyên sâu về
những chuyên đề cụ thể, giúp Quốc hội có nhận xét, đánh giá sâu hơn về
những chủ đề mà nhiều cử tri trong cả nước quan tâm.”