Giải pháp nâng cao công tác giám sát của hội đồng nhân dân đối với các dự án đầu tư công trường hợp huyện thanh bình, tỉnh đồng tháp
Bạn đang xem bản rút gọn của tài liệu. Xem và tải ngay bản đầy đủ của tài liệu tại đây (717.91 KB, 71 trang )
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP HỒ CHÍ MINH
NGUYỄN MINH TRÍ
GIẢI PHÁP NÂNG CAO CÔNG TÁC GIÁM
SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN ĐỐI VỚI
CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ CÔNG: TRƯỜNG
HỢP HUYỆN THANH BÌNH
TỈNH ĐỒNG THÁP
LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ
TP. HỒ CHÍ MINH – NĂM2019
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH
NGUYỄN MINH TRÍ
GIẢI PHÁP NÂNG CAO CÔNG TÁC GIÁM
SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN ĐỐI VỚI
CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ CÔNG: TRƯỜNG
HỢP HUYỆN THANH BÌNH
TỈNH ĐỒNG THÁP
Chuyên ngành: Tài chính công
Mã số: 8340201
LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
TS ĐẶNG VĂN CƯỜNG
TP. Hồ Chí Minh - Năm 2019
CỘNG HÒA XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM
Độc lập – Tự do – Hạnh phúc
--------------------------
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn Thạc sĩ kinh tế “ Giải pháp nâng cao công tác giám
sát của Hỗi đồng nhân dân đối với các dự án đầu tư công: Trường hợp huyện Thanh
Bình, tỉnh Đồng Tháp” là nghiên cứu của riêng tôi. Các thông tin, số liệu trong luận
văn là trung thực và dẫn nguồn cụ thể.
Các kết quả nghiên cứu trong luận văn là trung thực và chưa công bố trong bất
cứ công trình khoa học nào khác.
Đồng Tháp, ngày
tháng
Học viên
Nguyễn Minh Trí
năm 2019
LỜI CẢM ƠN
Trước hết, Tôi xin chân thành cám ơn thầy TS Đặng Văn Cường, người thầy
hướng dẫn khoa học của tôi, trong suốt thời gian qua đã tận tình hướng dẫn gợi mở
chỉ bảo để tôi hoàn thành luận văn này.
Tôi cũng xin bày tỏ sự kính trọng và lòng biết ơn sâu sắc đến quý Thầy Cô của
Trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh, Thầy Cô Viện đào tạo Sau đại học
và Khoa Tài chính Công đã tận tình giảng dạy và tạo mọi điều kiện để tôi hoàn thành
các học phần của chương trình đào tạo.
Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn đến các Anh Chị Em đồng nghiệp đang công tác tại
Văn phòng Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân huyện và Phòng TC-KH huyện
Thanh Bình đã hỗ trợ về tài liệu, thông tin, tạo điều kiện giúp tôi hoàn thành luận văn.
Cuối cùng, xin cảm ơn những người bạn thân thiết đã luôn sát cánh, đồng hành,
cổ vũ và giúp tôi hoàn thành luận văn.
Luận văn sẽ không thể hoàn thành nếu thiếu sự hướng dẫn, hỗ trợ và giúp đỡ
như trên.
Xin cảm ơn.
Nguyễn Minh Trí
MỤC LỤC
CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU TỔNG QUAN ĐỀ TÀI ........................................... 1
1.1. LÝ DO CHỌN ĐỀ TÀI: ........................................................................................ 1
1.2. MỤC TIÊU VÀ CÂU HỎI NGHIÊN CỨU:................................................................ 2
1.2.1. Mục tiêu nghiên cứu: ............................................................................. 2
1.2.2. Câu hỏi nghiên cứu: ............................................................................... 2
1.3. KHUNG PHÂN TÍCH, DỮ LIỆU VÀ CÁCH TIẾP CẬN: ............................................. 3
1.3.1 Khung phân tích: ..................................................................................... 3
1.3.2 DỮ LIỆU PHÂN TÍCH: ...................................................................................... 3
1.3.3 CÁCH TIẾP CẬN: ............................................................................................. 3
1.4. KẾT CẤU CỦA ĐỀ TÀI: GỒM 4 CHƯƠNG................................................ 3
CHƯƠNG 2 ............................................................................................................. 4
CƠ SỞ LÝ THUYẾT VỀ GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN ............ 4
2.1. HỆ THỐNG GIÁM SÁT VÀ ĐÁNH GIÁ CHI TIÊU CÔNG .................... 4
2.1.1. QUẢN LÝ NGÂN SÁCH THỰC HIỆN VÀ HỆ THỐNG GIÁM SÁT VÀ ĐÁNH GIÁ . 4
2.1.2. KHÁI NIỆM ĐÁNH GIÁ VÀ GIÁM SÁT............................................................ 5
2.1.2.1. Đánh giá ............................................................................................... 5
2.1.2.2. Giám sát ................................................................................................ 7
2.1.2.3. Sự khác biệt và mối quan hệ giữa giám sát và đánh giá ................... 7
2.1.2.4. Hệ thống M&E và các thành tố của nó .............................................. 9
2.1.3. HỆ THỐNG M&E VÀ QUẢN LÝ CHI TIÊU CÔNG .......................................... 9
2.1.3. 1. Bối cảnh............................................................................................... 9
2.2.3.2. Sự cần thiết và lợi ích ; ..................................................................... 10
2.2. VỊ TRÍ, VAI TRÒ, CHỨC NĂNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN ......... 12
2.2.1. VỊ TRÍ, VAI TRÒ CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN ............................................... 12
2.2.2. CHỨC NĂNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN ...................................................... 17
TÓM TẮT CHƯƠNG 2: ...................................................................................... 20
CHƯƠNG 3 ........................................................................................................... 20
3.1. KHÁI QUÁT VỀ TÌNH HÌNH QUẢN LÝ CHI ĐẦU TƯ CÔNG TẠI
HUYỆN THANH BÌNH. ...................................................................................... 20
3.1.1. TÌNH HÌNH VỀ QUẢN LÝ CHI ĐẦU TƯ CÔNG .................................................. 20
3.1.2. CÁC HẠN CHẾ CẦN KHẮC PHỤC ................................................................... 22
3.2. CƠ QUAN GIÁM SÁT CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ CÔNG TẠI HUYỆN
THANH BÌNH....................................................................................................... 26
3.2.1. HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN .................................................................................. 26
3.2.2. GIÁM SÁT CỦA NGƯỜI DÂN VÀ HÀNH ĐỘNG CHỐNG THAM NHŨNG. ............. 28
3.2.3. MÔI TRƯỜNG HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HĐND ĐỐI VỚI CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ
CÔNG .................................................................................................................... 28
3.3. THỰC TRẠNG CÔNG TÁC GIÁM SÁT CỦA HĐND ĐỐI VỚI CÁC
DỰ ÁN ĐẦU TƯ CÔNG ĐẦU TƯ CÔNG TẠI HUYỆN THANH BÌNH: .... 30
3.4. ĐÁNH GIÁ CÔNG TÁC GIÁM SÁT HĐND ĐỐI VỚI CÁC DỰ ÁN
ĐẦU TƯ CÔNG TẠI HUYỆN THANH BÌNH : ............................................... 37
3.4.1. NHỮNG THÀNH TỰU CỦA CÔNG TÁC GIÁM SÁT HĐND ĐỐI VỚI CÁC DỰ ÁN
ĐẦU TƯ CÔNG ĐẦU : .............................................................................................. 37
3.4.2. NHỮNG HẠN CHẾ CÔNG TÁC GIÁM SÁT HĐND ĐỐI VỚI CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ
CÔNG : .................................................................................................................. 39
3.4.2.1. Hạn chế về triển khai Nghị quyết của HĐND đối với các dự án đầu
tư công : ........................................................................................................... 39
3.4.2.2. Hạn chế về năng lực giám sát của HĐND đối với các dự án đầu tư
công. ................................................................................................................. 42
CHƯƠNG 4 ........................................................................................................... 46
GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG GIÁM SÁT CỦA HĐND ĐỐI VỚI
DỰ ÁN ĐẦU TƯ CÔNG TẠI HUYỆN THANH BÌNH
TỈNH ĐỒNG THÁP ............................................................................................. 46
4.1. THỰC HIỆN NGHỊ QUYẾT CỦA HĐND: ............................................... 46
4.1.1. ĐỐI VỚI PHÒNG TÀI CHÍNH – KẾ HOẠCH: ................................................ 46
4.1.2. ĐỐI VỚI UBND HUYỆN:.............................................................................. 47
4.2. NÂNG CAO NĂNG LỰC GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN .. 47
4.2.1. TĂNG CƯỜNG BỒI DƯỠNG VÀ ĐÀO TẠO NÂNG CAO NĂNG LỰC GIÁM SÁT CỦA
HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN............................................................................................ 47
4.2.2. TĂNG CƯỜNG LUỒNG THÔNG TIN CUNG CẤP CHO HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN. .... 49
4.2.3 TIẾP CẬN THÔNG TIN XÃ HỘI. ....................................................................... 50
4.2.4. THỂ CHẾ HÓA MỐI QUAN HỆ GIỮA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VỚI CƠ QUAN KIỂM
TOÁN NHÀ NƯỚC. .................................................................................................. 51
4.2. HOÀN THIỆN QUY TRÌNH GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN
................................................................................................................................. 52
4.3. NÂNG CAO HIỆU LỰC GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN ... 54
4.4. NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG GIÁM SÁT CỘNG ĐỒNG ĐỐI VỚI CÁC
DỰ ÁN ĐẦU TƯ CÔNG ...................................................................................... 58
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
ADB
AFD
Ban QLDA
BOT
Ngân hàng Phát triển Châu Á
Cơ quan Phát triển Pháp
Ban Quản lý dự án
Xây dựng – Kinh doanh – Chuyển giao
CĐT
CTĐ
Chủ đầu tư
Chậm tiến độ
ĐT
DA
DAĐT
ĐTXD
FDI
GDP
HĐND
KSĐC
MTEF
NSĐP
NSNN (TW)
ODA
QLDA
TK
TKCS
UBND
XD
XDCB
Đầu tư
Dự án
Dự án đầu tư
Đầu tư xây dựng
Đầu tư trực tiếp nước ngoài
Tổng sản phẩm quốc nội
Hội đồng nhân dân
Khảo sát địa chất
Khuôn khổ chi tiêu trung hạn
Ngân sách địa phương
Ngân sách nhà nước (Trung ương)
Hỗ trợ Phát triển chính thức
Quản lý dự án
Thiết kế
Thiết kế cơ sở
Ủy ban nhân dân
Xây dựng
Xây dựng cơ bản
TÓM TẮT
Việc thực hiện chức năng giám sát của Hội đồng nhân dân có ý nghĩa hết sức
quan trọng thể hiện vai trò của cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, cơ quan
đại biểu của nhân dân địa phương góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của
các cơ quan Nhà nước ở địa phương, đảm bảo quyền làm chủ của nhân dân địa
phương. Đảng và Nhà nước ta rất quan tâm tạo điều kiện pháp lý để Hội đồng nhân
dân thực hiện tốt chức năng này. Trong công cuộc đổi mới ở nước ta hiện nay thì vấn
đề nâng cao hơn nữa hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân
càng được chú trọng hơn nhằm phát huy quyền làm chủ của nhân dân, góp phần xây
dựng Nhà nước trong sạch, vững mạnh. Thời gian qua hoạt động giám sát của Hội
đồng nhân dân các cấp có nhiều chuyển biến tích cực. Hội đồng nhân dân đã có sự đổi
mới cả về tổ chức, nội dung và phương thức giám sát nên đã đạt được kết quả đáng
ghi nhận: Nhiều vấn đề bức xúc của cử tri được quan tâm giám sát, niềm tin của nhân
dân đối với Hội đồng nhân dân được nâng lên, nhân dân ngày càng gắn bó, quan tâm,
theo dõi và tích cực tham gia vào các hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân, làm
cho vị thế của Hội đồng nhân dân ngày càng được đề cao, góp phần quan trọng vào
việc xây dựng chính quyền trong sạch, vững mạnh và hiệu quả.
Hoạt động giám sát tại kỳ họp còn hạn chế, hoạt động chất vấn và trả lời chất
vấn chưa sôi nổi. Hoạt động giám sát của Thường trực Hội đồng nhân dân còn ít; hoạt
động giám sát của các Ban Hội đồng nhân dân còn thiếu chặt chẽ, chưa sâu; hoạt
động giám sát của các vị đại biểu Hội đồng nhân dân chưa được duy trì thường
xuyên; kiến thức và kỹ năng hoạt động của không ít đại biểu Hội đồng nhân dân còn
hạn chế. Những tồn tại trên đã làm hạn chế hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát của
Hội đồng nhân dân các cấp.
Những tồn tại trong hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân các cấp do
nhiều nguyên nhân, có nguyên nhân chủ quan như: Do sự nhận thức chưa đầy đủ về
vị trí, vai trò, chức năng của Hội đồng nhân dân; do sự hạn chế về kiến thức và kỹ
năng hoạt động của đại biểu Hội đồng nhân dân; do chất lượng các kiến nghị qua
giám sát chưa cao; do việc thực hiện các kiến nghị sau giám sát không nghiêm túc; do
cơ cấu đại biểu Hội đồng nhân dân chưa hợp lý; do sự phối hợp thiếu chặt chẽ; do
cung cấp thông tin không kịp thời,... Có nguyên nhân khách quan từ việc chưa có sự
hoàn thiện cơ sở pháp lý về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân, cơ cấu tổ
chức và bộ máy hoạt động của Hội đồng nhân dân các cấp còn hạn chế.
Luận văn được thực hiện với mục tiêu tìm ra các hạn chế trong việc giám sát
của Hội đồng nhân dân đối với các dự án đầu tư công. Từ đó, luận văn đề ra các giải
pháp để nâng cao chất lượng giám sát của Hội đồng nhân dân đối với các dự án đầu tư
công tại huyện Thanh Bình tỉnh Đồng Tháp.
Từ khóa: dự án đầu tư, giám sát, hội đồng nhân dân.
ASTRACT
The implementation of the supervisory function of the People's Council is
extremely important, demonstrating the role of local State authorities and representative
offices of local people, contributing to improving the effectiveness. operational
efficiency of local State agencies, ensuring the ownership of local people. Our Party and
State are very interested in creating legal conditions for the People's Council to perform
this function well. In the renovation process in our country today, the issue of further
improving the effectiveness and efficiency of supervision activities of the People's
Council has been paid more attention to promoting the people's ownership and
contributing to building the The state is clean and strong. Over the past time, the
supervisory activities of the People's Council at all levels have had many positive
changes. The People's Council has innovated both in terms of organization, content and
method of supervision, so it has achieved remarkable results: Many pressing issues of
voters are paid attention and supervised by the people. With regard to the improved
People's Council, the people are increasingly attached to, interested in, monitor and
actively participate in the supervisory activities of the People's Council, making the
position of the People's Council increasingly. be highly appreciated, make an important
contribution to building a clean, strong and effective government.
Monitoring activities at the meeting were limited, questioning and answering
activities were not exciting. The supervision of the Standing Committee of the People's
Council is still small; The supervision activities of the People's Council Committees are
still incomplete and not deep; supervision activities of the People's Council deputies have
not been maintained regularly; knowledge and operational skills of many People's
Council deputies are still limited. These shortcomings have limited the effectiveness and
efficiency of supervisory activities of People's Councils at all levels.
Shortcomings in the supervisory activities of the People's Council at all levels are
due to many causes, subjective reasons such as: Due to insufficient awareness about the
position, role and function of the People's Council; due to the lack of knowledge and
operational skills of People's Council deputies; due to the low quality of
recommendations through supervision; due to the implementation of recommendations
after supervision are not serious; due to the unreasonable structure of the People's
Council; due to lack of coordination; due to inadequate information provision, etc. There
is an objective reason for the lack of improvement of the legal basis for supervisory
activities of the People's Council, the organizational structure and operational apparatus
of the Association. People at all levels are still limited.
The dissertation was conducted with the goal of finding out the limitations of the
People's Council's supervision of public investment projects. Since then, the thesis
proposes solutions to improve the supervision quality of the People's Council for public
investment projects in Thanh Binh district, Dong Thap province.
Keywords: investment project, supervision, people's council.
CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU TỔNG QUAN ĐỀ TÀI
1.1. Lý do chọn đề tài:
Đầu tư công có vai trò quan trọng, là đòn bẩy và là nền tảng cho phát triển
kinh tế - xã hội, tạo điều kiện cho đầu tư từ phát huy hiệu quả cao thông qua việc
xây dựng kết cấu hạ tầng, hạ tầng kinh tế và hạ tầng xã hội.. Tuy nhiên, thời gian
qua việc bố trí vốn đầu tư phát triển vẫn chưa có sự đột phá, bố trí một cách dàn trải,
đều trên tất cả các lĩnh vực, hoạt động đầu tư công đang tồn tại nhiều bất cập, từ
công tác quy hoạch đầu tư phát triển đến công tác quản lý, triển khai thực hiện đầu
tư, công tác huy động và phân bổ, giám sát sử dụng vốn đầu tư... Để đạt được mục
tiêu trên có nhiều vấn đề phải giải quyết trong đó có việc tiếp tục hoàn thiện thể chế
để nâng cao chất lượng quản lý, hiệu quả quản lý đầu tư công nói riêng; đặc biệt là
nâng cao vai trò của cơ quan giám sát đầu tư công, các dự án ở địa phương thì khâu
giám sát thuộc về H các cấp.
Việc thực hiện chức năng giám sát của Hội đồng nhân dân có ý nghĩa hết sức
quan trọng thể hiện vai trò của cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, cơ quan
đại biểu của nhân dân địa phương góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động
của các cơ quan Nhà nước ở địa phương, đảm bảo quyền làm chủ của nhân dân địa
phương. Đảng và Nhà nước ta rất quan tâm tạo điều kiện pháp lý để Hội đồng nhân
dân thực hiện tốt chức năng này. Trong công cuộc đổi mới ở nước ta hiện nay thì
vấn đề nâng cao hơn nữa hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân
dân càng được chú trọng hơn nhằm phát huy quyền làm chủ của nhân dân, góp phần
xây dựng Nhà nước trong sạch, vững mạnh. Thời gian qua hoạt động giám sát của
Hội đồng nhân dân các cấp có nhiều chuyển biến tích cực. Hội đồng nhân dân đã có
sự đổi mới cả về tổ chức, nội dung và phương thức giám sát nên đã đạt được kết quả
đáng ghi nhận: Nhiều vấn đề bức xúc của cử tri được quan tâm giám sát, niềm tin
của nhân dân đối với Hội đồng nhân dân được nâng lên, nhân dân ngày càng gắn
bó, quan tâm, theo dõi và tích cực tham gia vào các hoạt động giám sát của Hội
đồng nhân dân, làm cho vị thế của Hội đồng nhân dân ngày càng được đề cao, góp
phần quan trọng vào việc xây dựng chính quyền trong sạch, vững mạnh và hiệu quả.
Tuy nhiên, hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân các cấp trong thời gian
1
qua vẫn còn hình thức và mang tính thời vụ, còn những cuộc giám sát chưa có
phương pháp và quy trình tổ chức chặt chẽ; nội dung giám sát còn dàn trải, chưa đi
sâu vào các vấn đề bức xúc, nổi cộm. Hoạt động giám sát tại kỳ họp còn hạn chế,
hoạt động chất vấn và trả lời chất vấn chưa sôi nổi. Hoạt động giám sát của Thường
trực Hội đồng nhân dân còn ít; hoạt động giám sát của các Ban Hội đồng nhân dân
còn thiếu chặt chẽ, chưa sâu; hoạt động giám sát của các vị đại biểu Hội đồng nhân
dân chưa được duy trì thường xuyên; kiến thức và kỹ năng hoạt động của không ít
đại biểu Hội đồng nhân dân còn hạn chế. Những tồn tại trên đã làm hạn chế hiệu lực,
hiệu quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân các cấp.
Những tồn tại trong hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân các cấp do
nhiều nguyên nhân, có nguyên nhân chủ quan như: Do sự nhận thức chưa đầy đủ về
vị trí, vai trò, chức năng của Hội đồng nhân dân; do sự hạn chế về kiến thức và kỹ
năng hoạt động của đại biểu Hội đồng nhân dân; do chất lượng các kiến nghị qua
giám sát chưa cao; do việc thực hiện các kiến nghị sau giám sát không nghiêm túc;
do cơ cấu đại biểu Hội đồng nhân dân chưa hợp lý; do sự phối hợp thiếu chặt chẽ;
do cung cấp thông tin không kịp thời,... Có nguyên nhân khách quan từ việc chưa có
sự hoàn thiện cơ sở pháp lý về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân, cơ cấu tổ
chức và bộ máy hoạt động của Hội đồng nhân dân các cấp còn hạn chế. Đó là lý do
tôi chọn đề tài: “Giải pháp nâng cao công tác giám sát của Hội đồng nhân đối
với các dự án đầu tư công: Trường hợp huyện Thanh Bình tỉnh Đồng Tháp”
làm luận văn tốt nghiệp.
1.2. Mục tiêu và câu hỏi nghiên cứu:
1.2.1. Mục tiêu nghiên cứu:
Luận văn được thực hiện với mục tiêu tìm ra các hạn chế trong việc giám sát
của Hội đồng nhân dân đối với các dự án đầu tư công. Từ đó, luận văn đề ra các giải
pháp để nâng cao chất lượng giám sát của Hội đồng nhân dân đối với các dự án đầu
tư công tại huyện Thanh Bình tỉnh Đồng Tháp.
1.2.2. Câu hỏi nghiên cứu:
- Những hạn chế và nguyên nhân công tác giám sát của Hội đồng nhân dân
đối với các dự án đầu tư công tại huyện Thanh Bình tỉnh Đồng Tháp?
2
- Giải pháp khắc phục hạn chế để nâng cao công tác giám sát của Hội đồng
nhân dân đối với các dự án đầu tư công tại huyện Thanh Bình tỉnh Đồng Tháp?
1.3. Khung phân tích, dữ liệu và cách tiếp cận:
1.3.1 Khung phân tích:
Sử dụng khung lý thuyết: lý thuyết về hệ thống giám sát và đánh giá chi
tiêu công.
1.3.2 Dữ liệu phân tích:
Phạm vi phân tích: chi đầu tư công tại huyện Thanh Bình trong thời gian từ
năm 2014 - 2018.
Dữ liệu phân tích: là dữ liệu thứ cấp được thu thập từ cơ quan Hội đồng nhân
dân huyện Thanh Bình.
1.3.3 Cách tiếp cận:
Sử dụng kỹ thuật phỏng vấn sâu.
1.4. Kết cấu của đề tài: gồm 4 chương.
- Chương 1: Giới thiệu chung.
- Chương 2: Cơ sở lý thuyết về giám sát của Hội đồng nhân dân.
- Chương 3: Thực trạng công tác giám sát của HĐND đối với các dự án đầu
tư công trường hợp huyện Thanh Bình tỉnh Đồng Tháp.
- Chương 4: Giải pháp nâng cao chất lượng giám sát của HĐND đối với các
dự án đầu tư công trường hợp tại huyện Thanh Bình tỉnh Đồng Tháp.
Tóm tắt chương 1:
Chương 1 giới thiệu lý do chọn đề tài, mục tiêu thực hiện đề tài; đối tượng,
phạm vi, phương pháp, kết quả nghiên cứu và kết cấu của đề tài về giải pháp nâng
cao công tác giám sát của HĐND đối với các dự án đầu tư công trường hợp huyện
Thanh Bình tỉnh Đồng Tháp là cơ sở để tác giả nghiên cứu ở các chương sau.
3
Chương 2
CƠ SỞ LÝ THUYẾT VỀ GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN
2.1. Hệ thống giám sát và đánh giá chi tiêu công
2.1.1. Quản lý ngân sách thực hiện và hệ thống giám sát và đánh giá
Giám sát và đánh giá là yếu tố quan trọng trong mô hình quản lý ngân sách
thực hiện (IMF, 2009). Các chỉ số của mô hình tự nó không đủ để xem xét khả năng
thực hiện chương trình. Để tránh sự phân phối vượt quá khả năng nguồn lực thì cần
phải triển khai hệ thống giám sát và đánh giá (IMF, 2009). Thật ra, hệ thống M&E
thuộc về nghiên cứu khoa học xã hội. Cách đây hơn 5000 năm, người Ai cập cũng
đã sử dụng hệ thông M&E để kiểm soát sản lượng của quốc gia. Trong khu vực
công, vào những năm 2000 trước công nguyên, người Trung quốc đã điều hành hệ
thống M&E để kiểm tra sự cung cấp các dịch vụ dân sự...(Linda. G, 2009). Đến cận
đại, vào thế kỷ 17 với sự phát triển của khoa học tự nhiên, hệ thống M&E bắt đầu
tiếp cận các phương pháp hiện đại (như là phương pháp thực nghiệm). Đến thế kỷ
thứ 18, giám sát và đánh giá giáo dục và các chương trình xã hội được coi trọng
nhờ các nước Anglo - Saxon.-Chính phủ Anh đã bổ nhiệm ủy ban thực hiện chức
năng điều tra và đánh giá sự hài lòng của công đến ngày nay. Đến những năm đầu
thế kỷ 19, Mỹ và Canada đã áp dụng hệ thống M&E trong nhiều lĩnh vực, gồm giáo
dục, y tế, nhà ở, hiệu suất công việc, lãnh đạo của các cấp chính quyền... Rossi ỳấ
Freeman (1993) cho rằng một sự cam kết thực hiện M&E của Mỹ là những nỗ lực
có tính bước ngoặc của thế kỷ này nhằm cải thiện tình trạng biết chữ, cung cấp đào
tạo nghề nghiệp, giảm tử vong từ các dịch bệnh.
Nhu cầu sử dụng hệ thống M&E' phát triển mạnh kể từ sau chiến tranh thế
giới thứ hai. Đây cũng là thời gian chính phủ Mỹ cam kết thực hiện nhiều chương
trình, dự án công nhằm tái kiến thiết nền kinh tế. Vào những năm 50 và 60 của thế
kỷ 20, hệ thống M&E được sử dụng thường xuyên không chỉ ở Mỹ mà còn ở các
nước Châu Âu để đánh giá các chương trình liên quan đến giáo dục, y tế, dịch vụ
con người, ngăn chặn tội phạm và chống đói nghèo. Sau đó các nước đang phát triển
điều hành hệ thống M&E để đánh giá các chương trình công trong lĩnh vực nông
nghiệp, phát triển cộng đồng, kế hoạch hóa gia đình, chăm sóc y tế và dinh dưỡng
4
trẻ em.. .Đặc biệt, đến năm 1962 Mỹ đã thay đổi phương thức quản lý ngân sách
bằng việc phát triển hệ thống PPBS (PPBS: Planning, Programming and Budgeting
System – Kế hoạch hóa, chương trình hóa hệ thống lập ngân sách hay còn gọi là lập
ngân sách theo chương trình) nhằm gia tăng hiệu quả và cải thiện hoạt động của
Chính phủ. PPBS đã làm thay đổi tiến trình lập ngân sách truyền thống bằng việc
nhấn mạnh mục tiêu và gắn kết kế hoạch hóa và lập ngân sách. Những nỗ lực thay
đổi này đã chuyển đổi hệ thống M&E truyền thống sang hệ thống M&E theo kết quả
(Linda. G, 2009). về cơ bản, PPBS yêu cầu phải thiết mục tiêu công của các chương
trình phản ảnh chiến lược quốc gia; đó cũng là chuẩn mực để đánh giá mức độ thành
công của bất kỳ khoản chi tiêu công nào. Tác động dài hạn phải dựa trên nền tảng
của kết quả trung hạn; đến lượt, cung cấp hàng hóa phải hướng đến kết quả này và
yêu cầu tài trợ chi tiêu phải đảm bảo cung cấp đầy đủ số lượng và chất lượng hàng
hóa. Sự gắn kết của việc tài trợ các chương trình chi tiêu công, thực hiện chương
trình và tác động đến sự đạt được mục tiêu chiến lược là hướng đến phân bổ tối ưu
nguồn lực tài chính trong sổ các hoạt động chương trình và cung cấp tối ưu phúc lợi
xã hội. Điều này cũng có nghĩa là: PPBS chỉ có thể khi có sự tồn tại của hệ thống
giám sát thường xuyên tình hình thực hiện chương trình cũng như hệ thống đánh giá
định kỳ.
Những năm cuối của thập kỷ 60, các nước Châu Âu bắt đầu thực hiện hệ
thống M&E theo chương trình. Từ giữa những năm 70 và 80, hầu hết các nước
OECD đã cam kết thực hiện hệ thống M&E theo hướng chuyên nghiệp hơn. Hiệp
hội đào tạo hệ thống M&E đã bắt đầu thành lập. Lý thuyết hệ thống M&E ngày càng
hoàn thiện và phát triển về định tính và định lượng (Fontaine và Monnier, 2002). Kể
từ năm 1985, với sự hỗ trợ của máy tính và công nghệ, năng lực thực hiện hệ thống
M&E của những người quản lý được cải thiện đáng kể.
2.1.2. Khái niệm đánh giá và giám sát
2.1.2.1. Đánh giá
Đánh giá được định nghĩa theo nhiều cách khác nhau. Từ điển tiếng Anh
Oxford định nghĩa đánh giá như là: (i) hành động thẩm định hoặc định giá; (ii) hành
động định giá hoặc xác định giá trị hoặc ước lượng tác động của các yếu tố có tính
xác suất.. .Xét về nội hàm, thuật ngữ này có nhiều nghĩa khác nhau tùy thuộc vào sự
nhấn mạnh mục đích đánh giá. Thật ra không có một sự đồng thuận tổng thể về định
5
nghĩa đánh giá, nhưng có điểm chung là khi định nghĩa đánh giá đều nhấn mạnh đến
vấn đề xác định giá trị của chủ thể được đánh giá (Linda G,, 2009). Trong nghiên
cứu này, chúng tôi sử dụng định nghĩa đánh giá theo quan điểm của OECD (2002):
“Đánh giá phản ảnh quá trình xác định giá trị hoặc ý nghĩa của một hoạt động, chính
sách hoặc chương trình. Nó có tính hệ thống và mục tiêu..Theo Linda G. (2009), có
ba loại đánh giá:
Đánh giá thực hiện (Formative Evaluation): Hình thức đánh giá này xem xét các
cách thức mà trong đó một chương trình, chính sách hoặc dự án đang được thực
hiện. Loại đánh giá này được điều hành trong suốt giai đoạn thực hiện dự án. Hay
còn gọi là đánh giá quá trình (Process Evaluation).
Đánh giá kết quả (Summative Evaluation): Hay còn gọi là đánh giá tác động. Nó
được điều hành để cung cấp thông tin về giá trị và tác động của chương trình.
Đánh giá này bao gồm đánh giá tác động, điều tra lợi ích và chi phí, nghiên cứu
thực nghiệm và nghiên cứu điển hình...
Đánh giá viễn cảnh của dự án (Prospective Evaluation): Hay còn gọi là đánh giá
trước khi thực hiện dự án (Ex ante Evaluation). Đánh giá này xem xét liệu dự án
có nên thực hiện hay không? Giá trị của nó như thế nào?
Đánh giá có thể được sử dụng cho những mục đích khác nhau. Linda. G (2009)
đưa
ra các quan điểm khác nhau về mục đích đánh giá:
Mục đích thuộc về trách nhiệm: Kết quả đánh giá báo cáo cho các nhà lãnh đạo
chính trị, công chúng về chương trình hay dự án được thực hiện như thế nào và
kết quả gì đã đạt được. Mục đích này gắn kết với trách nhiệm giải trình trong một
xã hội dân chủ.
Mục đích thuộc về quản lý và ra quyết định: Thông tin đánh giá giúp cho người
quản lý lựa chọn sự phân bổ các nguồn lực trong sự cạnh tranh giữa các chương
trình, dự án qua đó nhằm cải thiện sự phân bổ nguồn lực tốt hơn,
Mục đích thuộc về giáo dục và động cơ: Kết quả đánh giá giúp cho các đơn vị
khu vực công và đối tác nắm bắt được quá trình mà họ tham gia trong dự án hay
chương trình sao cho đạt được mục tiêu đã đề ra. Đánh giá này hỗ trợ cho sự cải
cách và đổi mới khu vực công.
6
Hay nói khác đi, đánh giá có thể sử dụng trong nhiều cách khác nhau (Kusek và
Rist, 2004):
Giúp để ra quyết định phân bổ nguồn lực;
Giúp để cân nhắc lại các nguyên nhân dẫn đến những trục trặc trong chính sách;
Xác định những khó khăn nảy sinh trong quá trình thực hiện dự án;
Hỗ trợ ra quyết định dựa trên cạnh tranh hoặc những thay thế tốt nhất;
Hỗ trợ sự cải cách và đổi mới khu vực công;
Giúp để có cái nhìn thống nhất về nhận định các nguyên nhân và tìm cách để giải
quyết.
Có nhiều cách thức thực hiện đánh giá như:
Tự đánh giá (Self - evaluation);
Đánh giá có sự tham gia nhiều người/bộ phận/nhóm lợi ích trong tổ chức (đánh
giá bên trong: Participatory evaluation);
Đánh giá và thu thập ý kiến nhanh của nhiều người/nhóm lợi ích có liên quan
(Rapid Participatory appraisal);
Đánh giá bên ngoài (External.evaluation)...
2.1.2.2. Giám sát
Trong công trình nghiên cứu này, chúng tôi sử dụng khái niệm giám sát của
OECD (2002): “Giám sát là quá trình tập hợp thông tin có hệ thống dựa trên các chỉ
tiêu cụ thể để cung cấp cho người quản lý và các nhóm lợi ích về tiến triển một
chương trình hay dự án..” Như vậy, giám sát là một quá trình liên tục, được sử dụng
để thu thập thông tin về các hoạt động, đầu ra, đầu vào và kết quả thực hiện của dự
án. Nó giúp cho hoạt động của đơn vị đúng hướng và người quản lý nắm bắt thông
tin thực hiện để điều chỉnh kịp thời các hoạt động sai lệch.
Giám sát bao gồm các hoạt động:
Thiết lập các chỉ tiêu hiệu quả, hiệu lực và tác động;
Thiết lập hệ thống thu thập thông tin liên quan đến các chỉ tiêu này;
Thu thập và ghi chép thông tin;
Phân tích thông tin;
Sử dụng thông tin cung cấp cho các nhóm lợi ích.
2.1.2.3.
Sự khác biệt và mối quan hệ giữa giám sát và đánh giá
7
Hệ thống M&E thường được tiếp cận theo nghĩa hẹp, thiên về nghiệp vụ kỹ
thuật. Tuy nhiên nếu quá nhấn mạnh về khía cạnh kỹ thuật thì không đầy đủ bởi vì
bỏ qua các yếu tố quyết định đến thông tin của M&E. Thuật ngữ M&E có khuynh
hướng vận hành cùng với nhau mặc dù thực tế đó là hai khái niệm khác biệt trong
cùng hoạt động của một tổ chức; chúng có quan hệ mật thiết nhưng không phải là
một (Janet Shapiro, 2006).
Cả giám sát và đánh giá đều đo lường và đánh giá thực hiện nhưng chúng
cũng có những khác biệt (Linda, G, 2009):
Bảng 2.1: Sự khác nhau giữa giám sát và đánh giá
Đánh giá
Giám sát
1. Được điều hành trong suốt quá trình thực 1. Nghiên cứu kết quả của dự án với
hiện dự án nhằm cải thiện sự vận hành của
mục đích, là giúp để hoàn thiện dự
dự án
án trong tương lai
2. Thu thập dữ liệu và phân tích thường xuyên, 2. Kiểm tra và đánh giá các kết quả,
liên tục; chỉ ra sự tiến triển và đạt được
mục tiêu của dự án
3. Đo lường đầu ra của dự án
tác động dài hạn của dự án
3. Trả lời câu hỏi tại sao và làm thế
nào dự án thành công hay bị thất
lại
4. Được thực hiện có tính định kỳ
4. Được thực hiện thường xuyên
Nguồn: Dựa vào Linda G, 2009
Nếu xét theo chuỗi giá trị của tiến trình dự án thì có thể định vị sự khác biệt
giữa giám sát và đánh giá như sau:
Mặc dù, có sự khác biệt, giám sát và đánh giá có quan hệ rất chặt chẽ; nó hỗ
trợ cho nhau và đều có vai trò quan trọng trong quản lý dự án công. Giám sát cung
cấp các dữ liệu định lượng và định tính bằng việc sử dụng các tiêu chí lựa chọn và
các dữ liệu này có thể là những yếu tố đầu vào để thực hiện đánh giá, Đánh giá cũng
8
hỗ trợ giám sát. Nó cung cấp các bài học mà có thể được ứng dụng để phát triển sự
đổi mới khung khái niệm và phương pháp phân tích, qua đó giúp cho chức năng
giám sát được thực hiện tốt hơn. Có quan điểm cho rằng nếu có một sự giám sát tốt
thì không cần thiết phải thực hiện đánh giá. Điều này chỉ đúng khi mục tiêu chính là
thu thập thông tin dựa vào đó làm nền tảng để tiếp tục cải thiện dự án. Khi cần có
một sự đánh giá tác động, tính bền vững của kết quả và đóng góp đến nâng cao năng
lực của chính sách công thì cần : tiến hành đánh giá. Và yếu tố thời gian rất cần thiết
để minh chứng kết quả. Nhìn chung, mối quan hệ giữa giám sát và đánh giá có sự bổ
sung qua lại; không cái nào thay thế cho cái còn lại.
2.1.2.4. Hệ thống M&E và các thành tố của nó
Hệ thống M&E là tập hợp cấu trúc tổ chức, quy trình quản lý, các chuẩn mực,
chiến lược, kế hoạch, các chỉ số, hệ thống thông tin, hệ thống báo cáo mà nó bắt
buộc các bộ ngành, các chính quyền địa phương và các tổ chức đơn vị công phải
thực hiện chức năng M&E một cách hiệu quả. Ở mức độ thể chế, hệ thống M&E
được vận hành trong khuôn khổ:
■ Gắn kết hệ thống M&E với hệ thống quản lý khác (chẳng hạn, quản lý ngân sách,
chi tiêu công...).
■ Phân định rõ vai trò và trách nhiệm của các tổ chức trong hệ thống M&E (Các bộ
ngành, chính quyền địa phượng, kiểm toán, các cơ quan dân cử...)
■ Tổ chức thực hiện M&E trên cơ sở xác lập nhu cầu, cách thức tiếp cận M&E, cơ
chế chia sẻ kiến thức và thông tin M&E.
■ Nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ.
2.1.3. Hệ thống M&E và quản lý chi tiêu công
2.1.3. 1. Bối cảnh
Bắt đầu từ thập niên 1970 và 1980, nhiều nước phát triển đã bắt đầu thực hiện
các cuộc cải cách về quản lý chi tiêu công trước hết để cắt giảm chi tiêu và giảm bớt
thâm hụt tài khóa, và thứ hai là để tạo thuận lợi cho việc nâng cao kết quả hoạt động
thông qua việc tăng cường tính hiệu quả, hiệu suất, và chất lượng các dịch vụ công.
Mặc dù có nhiều biến thể tùy thuộc vào quốc gia và bối cảnh chính trị, cải cách tài
chính công ở các nước có chung các đặc điểm chính là tăng cường kiểm soát chặt
chẽ của chính quyền trung ương nhằm mục tiêu tiết kiệm ngân sách, cho phép các
9
đơn vị sử dụng ngân sách được chủ động và linh hoạt hơn trong việc phân bổ lại các
nguồn kinh phí trong phạm vi các khoản mục dòng ngân sách, cắt giảm các khoản
ngoài ngân sách, tăng việc sử dụng thông tin hoạt động để tạo thuận lợi cho trách
nhiệm giải trình, theo dõi và đánh giá các kết quả, các khuôn khổ tài chính và thu
ngân sách đa niên, chuyển sang áp dụng chế độ kế toán dồn tích và kiểm toán kết
quả hoạt động, mở rộng các hệ thống thông tin tài chính được vi tính hóa, đẩy mạnh
phân cấp trong quản lý ngân sách, và áp dụng các cơ chế thị trường như các khoản lệ
phí người sử dụng và khoản phí về vốn, kiểm nghiệm thị trường, hợp đồng thuê
ngoài và các thỏa thuận hoạt động.. .Nhiều chính phủ đang nỗ lực cải thiện sự thực
hiện của họ bằng việc tạo ra hệ thống đo lường và giúp cho họ hiểu được công việc
thực hiện của quá trình chi tiêu công. Hệ thống M&E được sử dụng đã đo lường số
lượng, chất lượng, mục tiêu của đầu ra mà chính phủ cung cấp và đo lường kết quả,
các tác động của đầu ra. Những hệ thống này cũng là công cụ tạo điều kiện để hiểu
đựợc các nguyên nhân của việc thực hiện (Keith Mackay, 2007).
4
Policy framework for the Goverment-wide Monitoring and Evaluation Systems,
Publication date: November 2007, Website: www.thepresidency.gov.za
2.2.3.2. Sự cần thiết và lợi ích
;
Tại sao phải ứng dụng hệ thống M&E trong chi tiêu công. Có nhiều lý do giải
thích vì sao cần phải nỗ lực tăng cường hệ thống M&E của chính phủ:
Sức ép tài khóa và kỳ vọng ngày càng gia tăng từ công chúng yêu cầu chính
phủ phải chi tiêu và cung cấp hàng hóa, dịch vụ công với các tiêu chuẩn cao hơn.
Các sức ép này yêu cầu phải thiết lập các phương thức hoạt động đáp ứng tiêu chí
hiệu quả - chi phí. Các quốc gia đang phát triển đã làm nhiều nỗ lực học tập kinh
nghiệm các quốc gia phát triển, đặc biệt các quốc gia trong tổ chức OECD, và chấp
nhận các công cụ quản lý khu vực công mà các quốc gia phát triển đang triển khai
như là hệ thống M&E.
Xã hội dân sự và quốc hội cũng đặt sức ép trách nhiệm đối với chính phủ
trong việc báo cáo minh bạch và giải trình các thực hiện của họ.
Các nhà tài trợ quốc tế đang ép thúc chính phủ các nước nhận vốn viện trợ
minh chứng các kết quả sử dụng nguồn vốn tài trợ; đồng thời họ cũng thuyết phục
và hỗ trợ các quốc gia đang phát triển tăng cường hệ thống M.&E. Bước vào thiên
10
niên kỷ mới, các quốc gia nghèo đã xây dựng hệ thống M&Ẹ với nỗ lực chống
tham nhũng và kỳ vọng thực hiện thành công chiến lược giảm nghèo trong thời
gian ngắn nhất (Keith Mackay, 2007).
Lợi ích của việc ứng dụng hệ thống M&E vào chi tiêu công. M&E có điểm
chung là được gắn kết hướng đến giúp chúng ta nắm bắt được chúng ta đang làm
cái gì và thực hiện như thế nào bằng việc tập trung vào hiệu quả, hiệu lực và tác
động của chi tiêu công. Janet Shapiro (2006) cho rằng M&E có thể:
Giúp người quản lý xác định vấn đề và nguyên nhân phát sinh trong quá trình
thực hiện chiến lược;
Đưa ra các giải pháp xử lý các vấn đề;
Đưa ra các câu hỏi về giả thuyết và chiến lược;
Đưa ra các điều chỉnh sao cho tạo ra một sự khác biệt hơn...
Sử dụng các hữu dụng của M&E đặt nó vào trọng tâm của quản trị công tốt và đây là
điều kiện cần thiết để thực hiện quản lý chi tiêu công cho mục tiêu giảm nghèo
(Keith Mackay, 2007). Vì thế, M&E là cần thiết để đáp ứng yêu cầu ra quyết định
chính sách dựa vào minh chứng, quản trị dựa vào minh chứng và trách nhiệm dựa
vào minh chứng. Điểm nhấn của M&E là một trong những phương tiện để đạt được
một khu vực công trách nhiệm và định hướng đến kết quả, bao gồm văn hóa thực
hiện trong cung cấp hàng hóa công. Sự gắn kết của hệ thống M&E với quản lý chi
tiêu công thể hiện qua các khía cạnh sau:
Đánh giá sự phân bổ ngân sách;
Phân tích và đánh giá mối quan hệ tài khóa liên chính quyền, bao gồm phi tập
trung hóa tài khóa;
Thu hút các định chế có trách nhiệm liên đới chẳng hạn như kiểm toán nhà nước
tham gia quá trình đánh giá;
Kiểm soát hợp đồng thuế ngoài cung cấp hàng hóa, dịch vụ công;
Làm rõ và báo cáo công khai mục tiêu chương trìnhvà chiến lược cần thiết
để đạt được mục tiêu;
Gia tăng nỗ lực chống tham nhũng - M&E được sử dụng để xác định các
“rò rỉ” tiền vốn của chính phủ thông qua các điều tra, theo dõi chi tiêu
công;
11
Sự tham gia của xã hội dân sự - M&E cung cấp công cụ để gia tăng tiếng
nói dân sự và đặt sức ép cho chính phủ đạt được mức độ thực hiện cao hơn.
2.2. Vị trí, vai trò, chức năng của Hội đồng nhân dân
2.2.1. Vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân
Qua nhiều lần sửa đổi, bổ sung Hiến pháp (Hiến pháp 1959, Hiến pháp 1980,
Hiến pháp 1992), Hiến pháp nước ta đều quy định đầy đủ vị trí, tính chất, chức
năng, được cụ thể hóa bằng nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND. Thực tiễn hoạt
động của HĐND từ khi ra đời đến nay thực sự là tài sản và kinh nghiệm quý báu
cho quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân,
vì dân. Trãi qua bao giai đoạn, cùng với sự thăng trầm của đất nước, hệ thống các
cơ quan dân cử ở địa phương đã khẳng định được vị trí của mình.
Điều 2, Hiến pháp năm 2013 khẳng định: “Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa
Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân,
vì Nhân dân. Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Nhân dân làm chủ;
tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân...”. Với khẳng định trên, nguồn
gốc, bản chất quyền lực Nhà nước ta là quyền lực nhân dân.
Ngay từ sau Cách mạng tháng Tám năm 1945, Đảng và Nhà nước ta, với nhận
thức sâu sắc vấn đề cơ bản của mọi cuộc cách mạng là vấn đề chính quyền nhà
nước, đã quan tâm đến việc xây dựng, củng cố và phát triển HĐND. Nước Việt
Nam Dân chủ cộng hòa ra đời là chính quyền dân chủ đầu tiên của nước ta. Đúng
với mục tiêu xây dựng Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà
nước của dân, do dân, vì dân, Đảng ta luôn coi trọng quyền làm chủ của nhân
dân thông qua phổ thông đầu phiếu để bầu ra các cơ quan quyền lực Nhà nước.
Vì thế, HĐND đã được xây dựng như là một hệ thống cơ quan quyền lực Nhà
nước ở địa phương do nhân dân trực tiếp bầu ra, thể hiện được vai trò là cơ quan
đại biểu của nhân dân, là chỗ dựa vững chắc để nhân dân xây dựng, củng cố
chính quyền ngày càng lớn mạnh.
Nói đến vị trí là nói đến chỗ đứng của HĐND trong hệ thống chính trị và bộ máy
nhà nước. Điều 1 Luật Bầu cử HĐND nêu rõ HĐND là cơ quan do nhân dân bầu
ra, miễn nhiệm và bãi nhiệm theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và
bỏ phiếu kín. Con đường hình thành này là một yếu tố quan trọng tạo nên vị trí
12
của HĐND.
Vị trí, vai trò quan trọng của HĐND trong bộ máy nhà nước ta được khẳng định
dựa trên những cơ sở lý luận và thực tiễn sau đây:
Hội đồng nhân dân các cấp đã khẳng định được vị trí, vai trò và trách nhiệm của
mình trong suốt quá trình tồn tại và phát triển. HĐND có khả năng đoàn kết, tập
hợp, thống nhất ý chí và hành động của quần chúng, động viên được mọi nguồn
lực vật chất và tinh thần của mỗi địa phương góp phần vào thắng lợi chung của
sự nghiệp cách mạng.
Sự hiện diện của HĐND trong hệ thống chính trị có vai trò to lớn trong việc hình
thành Nhà nước kiểu mới ở nước ta, thể hiện được tính giai cấp sâu sắc, tính
nhân dân thực sự của Nhà nước, tạo niềm tin vững chắc cho nhân dân về một
chính quyền của dân, do dân, vì dân.
Hội đồng nhân dân các cấp đã trở thành nơi thực hiện quyền làm chủ của nhân
dân. Những người có đủ năng lực, phẩm chất sẽ tham gia vào HĐND và thông
qua họ, HĐND trở thành diễn đàn để người dân lao động thực hiện quyền làm
chủ nhà nước và xã hội của mình.
Hội đồng nhân dân là cầu nối giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa
phương, vừa bảo đảm sự tập trung thống nhất trong hoạt động của bộ máy nhà
nước trên phạm vi toàn quốc, vừa bảo đảm phát huy được nội lực từng địa
phương, cơ sở. Thông qua Quốc hội và HĐND các cấp, bằng quyền dân chủ trực
tiếp của mình, nhân dân thực hiện được quyền làm chủ trên phạm vi cả nước và
trước hết là làm chủ ở ngay địa phương, cơ sở mình.
Hiến pháp cũng quy định thẩm quyền rộng rãi cho HĐND, bảo đảm thật sự là cơ
quan quyền lực nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm và toàn quyền quyết
định những vấn đề trọng đại ở địa phương trong khuôn khổ quy định của Hiến
pháp và pháp luật. Điều 6, Hiến pháp 2013 ghi: “Nhân dân thực hiện quyền lực
nhà nước bằng dân chủ trực tiếp, bằng dân chủ đại diện thông qua Quốc hội, Hội
đồng nhân dân và thông qua các cơ quan khác của Nhà nước”.
Như vậy, trong bộ máy nhà nước, HĐND các cấp là cơ quan quyền lực nhà nước
ở địa phương, do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra, đại diện cho ý chí,
nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân ở địa phương đó. HĐND có quyền
13
quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương theo Hiến pháp 2013 là:
“Hội đồng nhân dân quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; giám sát
việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết
của Hội đồng nhân dân,”.
Từ những quy định của Hiến pháp 2013, Luật Tổ chức chính quyền địa phương
năm 2015, có thể khái quát vị trí, vai trò của HĐND trên hai góc độ sau đây:
Thứ nhất, HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương.
Tính quyền lực nhà nước ở địa phương của HĐND biểu hiện ở một số mặt
như sau:
Có quyền căn cứ vào pháp luật tham gia thành lập bộ máy các cơ quan nhà nước
khác ở địa phương như bầu, miễn nhiệm, bãi miễn các chức danh của UBND là
cơ quan chấp hành của mình; bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Hội thẩm nhân dân của
Tòa án nhân dân cùng cấp; cũng như có quyền bỏ phiếu tín nhiệm đối với các
chức danh do HĐND bầu ra.
Có quyền căn cứ vào Hiến pháp và pháp luật ra Nghị quyết để triển khai các mặt
công tác ở địa phương trên mọi lĩnh vực kinh tế, chính trị, quốc phòng, an ninh,
văn hóa, giáo dục...
Có quyền giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật ở địa phương.
Do vị trí pháp lý như trên, quyền lực của HĐND được giới hạn trong phạm vi
đơn vị hành chính lãnh thổ, tuy là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương,
HĐND không có quyền lập pháp mà là cơ quan có chức năng quản lý địa
phương, thực hiện nhiều hoạt động mang tính chấp hành và điều hành. Tính chất
quyền lực của HĐND được thể hiện trên nhiều phương diện, nhưng xét về mặt
địa vị pháp lý không giống với Quốc hội. Quốc hội được Hiến pháp ghi nhận là
cơ quan quyền lực cao nhất của cả nước cả về phạm vi, cấp độ cũng như thẩm
quyền, đặc biệt là quyền ban hành Hiến pháp, pháp luật. Ở nước ta, Quốc hội là
cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp. HĐND cũng là cơ quan quyền lực
nhà nước nhưng chỉ có quyền ban hành nghị quyết - là loại văn bản pháp quy
dưới luật, phải bảo đảm những quy định và quyết định của các cơ quan nhà nước
cấp trên ở trung ương và địa phương được thực hiện. HĐND phải chịu trách
nhiệm trước các cơ quan chính quyền cấp trên, chịu sự hướng dẫn hoạt động của
14
Chính phủ và chịu sự lãnh đạo của Ủy ban Thường vụ Quốc hội.
Thứ hai, HĐND là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ
của nhân dân địa phương.
Ở địa phương, HĐND là cơ quan duy nhất được thành lập bằng một cuộc bầu cử
do cử tri địa phương trực tiếp bầu ra theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, bỏ
phiếu kín. Hình thức hoạt động chủ yếu của HĐND là kỳ họp toàn thể. Mọi
quyết định của HĐND được thông qua bằng việc biểu quyết theo nguyên tắc đa
số. Tính chất đại diện của HĐND về mặt hình thức được thể hiện rõ nét nhất ở
vấn đề cơ cấu đại biểu trong HĐND. HĐND là đại diện tiêu biểu cho tiếng nói
của các tầng lớp nhân dân trong xã hội, được cấu thành từ các đại biểu ưu tú của
mọi tầng lớp nhân dân, từ các dân tộc, tôn giáo, công nhân, nông dân, trí
thức…Trong đó có một số lượng đại biểu nhất định đại diện cho nữ giới, người
dân tộc, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, lực lượng vũ trang nhân dân
và các cơ quan nhà nước khác đóng tại địa phương. Điều này có nghĩa, HĐND
không đại diện cho một đảng phái, tổ chức nào mà đại diện cho toàn thể nhân
dân; thành phần trong HĐND thể hiện khối đại đoàn kết của toàn dân sống trên
địa phương, đại diện cho trí tuệ, tinh thần và sức mạnh tập thể của nhân dân địa
phương.
Tính chất đại diện của HĐND khác với tính chất đại diện của Quốc hội. Quốc
hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân (Điều 69, Hiến pháp 2013); đại
biểu Quốc hội là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân ở đơn vị
bầu cử ra mình và của nhân dân cả nước (Điều 79, Hiến pháp 2013). Còn HĐND
là cơ quan chỉ đại diện cho nhân dân địa phương bầu ra mình, đồng thời chịu
trách nhiệm trước nhân dân địa phương đó và cơ quan nhà nước cấp trên.
Tính đại diện của HĐND còn thể hiện ở chỗ HĐND có quyền chủ động giải
quyết các vấn đề trong phạm vi địa phương, không đối lập với lợi ích chung của
quốc gia và chính sách, pháp luật của nhà nước. Vị trí đại diện của HĐND có thể
hình dung HĐND như chiếc cầu nối giữa nhân dân và nhà nước, tạo điều kiện
cho nhân dân làm chủ. Như vậy, HĐND là tổ chức chính quyền gần gũi nhân dân
nhất, hiểu rõ tâm tư nguyện vọng và yêu cầu của nhân dân, chịu sự kiểm tra giám
sát của nhân dân địa phương. Các đại biểu không còn được nhân dân tín nhiệm
15
