Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc hoàn thiện pháp luật điều chỉnh phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở việt nam

r ộ GIẢO DỤC VẢ ĐÀO TẠO

BỘ T ư PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

NGUYỄN MINH TÂN

Cơ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỤC TIỄN c ủ a v i ệ c h o à n
•

•

•

THIỆN
• PHÁP LUẬT
# ĐIỂU CHỈNH PHÂN CÂP
QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM

Chuyên ngành:
Mã số
:

LUẬT KINH TẾ
5.05.15

LUẬN
• VĂN THẠC
• SỸ LUẬT

• HỌC
•

NGƯỜI HUỚNG DẪN KHOA HỌC

Tiến sỹ luật VÕ ĐÌNH TO ÀN

thưviện

TRƯỜNG ĐẠI H Ọ C LUẬT HÀ NÔI

€=XâẤÀc
HÀ NỘI - NẢM 2002


MỤC LỤC
Mở đầu
Danh mục các lừ viết tắt
Trang
Chương 1
MỘT SỐ VẤN ĐỂ LÝ LUẬN VỂ PHÁP LUẬT ĐlỂU CHỈNH PHÂN CẤP
QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.1. Phàn cấp quản lý NSNN và những nhân tô ảnh hưởng đến
phân cấp quản lý NSNN
1.1.1. Khái niệm về phân cấp quản lý NSNN

4

1.1.2. Nội dung phân cấp quản lý NSNN

6

1.1.3. Các nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN

9

1.1.4. Những nhân tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý NSNN

13

1.1.5. Các mô hình phàn cấp quản lý NSNN

18

1.2. Điều- chỉnh bằng pháp luật việc phân cấp quản lý NSNN trong
nền kinh tè thị trường
1.2.1. Sự cần thiết đicu chính bằng pháp luật việc phân cấp quản lý
NSNN
1.2.2. Đối tương điều chỉnh của các quy pham pháp luât về phân cấp
quản lý NSNN

21
21

23

1.2.3. Nguồn luật điều chỉnh việc phân cấp quản lý NSNN

25

Kết luân chương 1

28

Chưcmg 2
THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỂ PHÂN CẤP QUẢN LÝ
NGÂN SÁCH NHẢ NƯỚC
2.1. Iloàn cảnh ra đòi của pháp luật hiện hành vé phân cấp qnản
lý NSNN
2.2. Thực trạng pháp luật vể phân cấp quản lý NSNN

30
34

2.2.1. Về những ưu điểm và kết quảđạt được

34

2.2.2. Về những hạn chế, bất cập

37

2.2.2.1. Phân cấp về trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan,
chính quyền nhà nước
2.2.2.2. Phân cấp về thẩm quyền ban hành chế độ, tiêu chuẩn, định
mức

37
43

2.2.23. Phàn cấp về nguồn thu và nhiệm vụ chi

44

2.2.2.4. Phân cấp về quy trình NSNN (lập, chấp hành, quyết toán)

51

Kết luận chương 2

56

Chương 3
PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ
PHẢN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHẢ NƯỚC Ỏ NƯỚC TA
3.1. Phưong hướng hoàn thiên pháp luât về phân cấp quản lý
NSNN

58

3.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về phân cấp quản lý NSNN

63

3.2.1. Hoàn thiện chế định pháp luật về hệ thống NSNN
3.2.2. Hoàn thiện chế định pháp luật về phân cấp thẩm quyền của
Quốc hội, HĐND trong việc quyết định dự toán, phân bổ dự toán và
phê chuẩn quvết toán ngân sách

3.2.3. Hoàn thiện chế định pháp luật về phân cấp thẩm quyền ban
hành các tiêu chuẩn, định mức chi tiêu ngàn sách
3.2.4. Hoàn thiện chế định pháp luật về phân cấp nguồn thu, nhịêm
vụ chi cho các cấp ngân sách
3.2.5. Hoàn thiện chỏ’ định pháp luật về phân cấp quy trình NSNN
3.3. Các biện pháp bảo đảm cho việc hoàn thiện các chế định pháp
luật về phân cấp quản lý NSNN
3.3.1. Nhà nước phải tiến hành cải cách bộ máy, phân định rõ chức
năng, nhiệm vụ theo đặc điểm của mỗi cấp chính quyền
3.3.2. Nâng cao trình độ pháp luật, nghịêp vụ của cán bộ điều hành
ngân sách
3.3.3. Phải thực hiện nguyên tắc công khai và dân chủ hoá trong
điều hành ngân sách

63

67
71
72
78
84
84
89
90

Kết luận chương 3

90

Kết luận chung

91

Tài liệu tham khảo
Phụ lục

93


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

NSNN: Ngân sách Nhà nước
NSTW: Ngân sách Trung ương
NSĐP: Ngân sách Địa phương
N S : Ngân sách
ĐCS : Đảng cộng sản
XHCN : Xã hội chủ nghĩa
HĐND: Hội đồng Nhân dân
UBND: Uỷ ban Nhân dân
ƯBTVQH: Uỷ ban Thường vụ Quốc hội
KT-XH : Kinh tế - Xã hội
XDCB: Xây dựng cơ bán
GDP: Tổng sản phẩm nội địa
GTGT: Giá trị gia tăng
ODA: Viện trợ phát triển chính thức
TNDN: Thu nhập doanh nghiệp
TTĐB : Tiêu thụ đặc biệt
TW: Trung ương
DNNN: Doanh nghiệp nhà nước
, ODA: Viện trợ phát triển chính thức

KBNN: Kho bạc Nhà nước


MỞ ĐẨU

1. Sự cần thiết, ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài luận văn
Trong quá trình chuyển đổi cư chế quản lý kinh tế ở nước ta, pháp luật
điều chỉnh phân cấp quản lý NSNN đã được sửa đổi, bổ sung nhiều lần. Luật
NSNN được Quốc hội thông qua ngày 20 tháng 3 năm 1996 đã đặt nền móng
pháp lý cho việc xây đựng và hoàn thiện chế độ phân cấp quản lý NSNN theo
đòi hỏi của cơ chế thị trường. Tuy nhiên, thực tế qua thời gian thi hành Luật
NSNN (hưn 5 năm), chế độ phân cấp quản lý NSNN tuy đã mang lại những
kết quả bước đầu, có ý nghĩa cơ bản, nhưng đồng thời cũng bộc ỉộ nhiều
nhưực điểm, hạn chế và tồn tại cần được nghièn cứu tháo gỡ bằng các giải
pháp thích hợp.
Hơn nữa, trong bối cảnh phát triển nền kinh tế thị trường định hướng
XHCN, cùng với xu hướng toàn cầu hoá, hội nhập kinh tế quốc tế và khu
vực; cải cách kinh tế và cải cách hành chính sẽ diễn ra mạnh mõ hơn; nhiều
vấn đề phát sinh từ chế độ phân cấp quán lý NSNN hiện hành cần được
nghiên cứu hoàn thiện. Do đó, đây là vấn dề dược các cơ quan chức năng đặc
biệt quan tâm
Về phương diện nghiên cứu khoa học, các công trình nghiên cứu đã
được công bố cho thấy, việc nghiên cứu lý luận điều chính pháp luật về phàn
cấp quản lý NSNN chưa đáp ứng yêu cầu thực tiễn. Một số công trình nghiên
cứu ở dạng các bài báo, chủ yếu đề cập tới từng mặt, từng khía cạnh của chế
độ phân cấp quản-lý NSNN mà chưa có công trình nghiên cứu có tính hệ
thống. Các công trình nghiên cứu công phu chỉ là các công trình nghiên cứu
phân cấp quản lý NSNN dưới góc độ kinh tế học mà thiêu vắng các công
trình nghiên cứu Luật học.
Trước những yêu cầu bức xúc nêu trên, tác giả chọn đề tài nghiên cứu

“Cỡ' sở lý luận và thực tiễn của việc hoàn thiện pháp luật điều chỉnh phán
cáp quản lý ngàn sách nhà nước ở Việt n a m ” làm luận văn Cao học của
mình.


2

2. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tưựng nghiên cứu của luận văn là pháp luật điều chính phàn cáp
quản lý NSNN và thực tiễn áp dụng, các mối liên hệ với chế độ phân cấp
quản lý KT-XH và phân cấp quản lý hành chính.
Về phạm vi nghiên cứu, xuất phát từ hướng nghiên cứu để đạt mục
đích là luận chứng cho phương hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về
phân cấp quản lý NSNN nên luận văn không mô tả toàn bộ các quy định hiện
hành về phân cấp quản lý NSNN mà tập trung đánh giá thực trạng pháp luật
để đề ra giải pháp cho những vấn đề phát sinh.
3. Mục đích nghiên cứu
-

Làm rõ cơ sở lý luận về pháp luật điều chính phân cấp quản lý NSNN

và sự cần thiết điều chỉnh bằng pháp luật việc phân cấp quản lý NSNN trong
nền kinh tế thị trường.
-.Đánh giá thực trạng pháp luật và thực tế áp dụng pháp luật về phân
cấp quản lý NSNN. Trên cơ sở đó, đề xuất phương hướng hoàn thiện pháp
luật về phân cấp quản lý NSNN, các quan điểm và giải pháp hoàn thiện các
quy định pháp luật về phân cấp quản lý NSNN ở nước ta; Các biện pháp bảo
đảm cho việc hoàn thiện các quy định pháp luật về phân cấp quản lỷ NSNN
nhằm phát huy đầy đủ vai trò của NSNN trong nền kinh tế thị trường định
hướng XHCN ở nước ta.

4. Phương pháp nghiên cứu
Trong quá trình phân tích lý thuyết và thực tiễn các nước về chế độ
phân cấp quản lý NSNN, luận văn sử dụng phương pháp duy vật biên chứng
và duy vật lịch sử eủa chủ nghĩa Mác - Lê Nin, lý luận chung về Nhà nước và
Pháp luật.. Trong quá trình tổng hợp và đánh giá các mối quan hệ diễn ra
trong thực tiễn ở Việt Nam, luận văn đã sử dụng phương pháp so sánh, thống
kê xã hội học, phân tích tổng hợp, dựa trên lý thuyết về Nhà nước và Pháp
luật cũng như thực tiễn quản lý NSNN ở nước ta. Ngoài ra, để đạt được mục
đích nghiên cứu, bản lụân vãn còn sử dụng hệ thống các phương pháp luận
cuả các môn kinh tế học, tuân theo những nội dung cơ bản của khoa học
quản lý.


3

5. Nhiệm vụ cua luận văn
- Làm sáng tỏ những vấn đề lý luận cơ bản liên quan đốn phân cấp
quản lý NSNN (như khái niệm, nội dung, nguyên tắc, các nhân tố ảnh hưởng,
các mồ hình phân cấp, trong đó chú ý gắn mô hình phân cấp quản lý NSNN
với mô hình phân cấp quản lý kinh tế-xã hội và tổ chức hành chính nhà
nước). Làm sáng tỏ sự cần thiết điều chỉnh bằng pháp luật việc phân cấp quản
lý NSNN; đối tượng điều chỉnh, nguồn luật điều chỉnh việc phàn cấp quản lý
NSNN và nội dung một số quy phạm pháp luật điều chỉnh việc phân cấp quản
lý NSNN.
- Phân tích và làm rõ thực trạng pháp luật Việt Nam về phân cấp quản
lý NSNN, rút ra các đánh giá về pháp luật điều chỉnh việc phân cấp quản lý
NSNN. Từ đó luận chứng cho phương hướng và giải pháp hoàn thiện các quy
định pháp luật về phân cấp quản lý NSNN; kiến nghị hoàn thịòn các quy định
pháp luật về hệ thống NSNN, về phân cấp thẩm quyền của Quốc hội và
HĐND, về phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi của các cấp chính quyền, về

ban hành các định mức tiêu chuẩn, về quy trình NSNN...
6. Cơ cấu của luận vãn
Ngoài phần mở đẩu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn
được cơ cấu 3 chương:

Chương 1: Một số vấn đề lý luận về pháp luật điều chỉnh phân cấp
quản lý ngân sách nhà nước
Chương 2: Thực trạng pháp luật Việt Nam về phân cấp quản lý ngân
sách nhà nước
Chương 3: Phương hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật vồ phàn
cấp quản lý ngân sách nhà nước ử nước ta


4

Chương 1

MỘT
SÔ VẤN Đ Ẽ LÝ LUẬN
VỀ PHÁP LUẬT
ĐIỀU CHỈNH
•
•
•
PHÂN C Ẩ P ỌUẢN LÝ NGẨN SÁ C H NHÀ NƯỚC

1.1. Phàn cấp quản lý ngân sách Nhà nước (NSNN) và những nhân tô
ảnh hưởng đến phân cấp quản lý NSNN.
1.1.1. Khái niệm về phân cấp quản lý NSNN
Ngân sách nhà nước ra đời và tồn tại gắn liền với sự hiện diện của Nhà

nước. Đầu tiên, Nhà nước sử dụng ngân sách để nuôi binh lính và viên chức,
sau đó, NSNN còn được sử dụng làm công cụ để Nhà nước can thiệp vào nền
kinh tế-xã hội. Thông qua các khoản thu (chủ yếu từ thuế) và các khoản chi,
Nhà nước thực hiện điều tiết vĩ mô nền kinh tế, hạn chế sự phát triển của
ngành hay lĩnh vực nào đó, hoặc hỗ trợ kinh phí tạo diều kịên cho ngành, lĩnh
vực nào đó phát triển theo chính sách của Nhà nước.
Như vậy, NSNN ra đời xuất phát từ yêu cầu thực hiện chức năng của
Nhà nước, nhằm đáp ứng các nhu cầu chi tiêu của Nhà nước. Ngân sách đã
trư thành phương tiện vật chất duy trì sự tồn tại và hoạt dộng

của hộmáy nhà

nước, thực hiện vai trò điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế-xã hội.
Theo quy định tại Điều 1 của Luật NSNN được Quốc hội thông qua
ngày 20/3/1996 thì NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của nhà nước trong
dự toán đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực
hiên trong một năm để bảo đảm thực hịên các chức năng, nhiệm vụ của nhà
nước.
Về phương diện kế hoạch, NSNN là văn kiện của Nhà nước xác định
kế hoạch thu-chi tài chính hàng năm của Nhà nước được xét duyệt theo trình
tự pháp định [40, tr. 651 ].
Về phương diện vốn, NSNN được đặc trưng bằng sự vận động của các
nguồn tài chính trong quá trình tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ thuộc sỏ hữu
nhà nước - quỹ ngân sách - để phục vụ cho việc thực hiện chức nãng của nhà
nước. Ngân sách nhà nước phản ánh hệ thống các quan hệ kinh tế giữa nhà
nước và các chủ thể khác trong xã hội phát sinh do nhà nước tạo lập, phân


5

phối và sử dụng các nguồn tài chính quốc gia nhằm đảm bảo yêu cầu thực
hiện các chức năng và quản lý kinh tế, xã hội của Nhà nước theo nguyên tắc
không hoàn trả trực tiếp là chủ yếu [33, tr. 40].
Trong các tài liệu nghiên cứu, tuỳ theo góc độ tiếp cận mà khái niệm
NSNN còn được diễn đạt khác nhau. Chẳng hạn, theo tác giả Tào Hữu
Phùng-Nguyỗn Công Nghiệp thì “NSNN là dự toán (kế hoạch) thu chi bằng
tiền của Nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định (phổ biến là 1 năm)”
[18, tr.7]. Theo tác giả Nguyễn Thanh Tuyền-Dương Thị Bình Minh, Trường
Đại học Tài chính-Kế toán TP Hồ Chí Minh thì “NSNN là hệ thống các quan
hệ kinh tế phát sinh trong quá trình phân phối các nguồn tài chính của xã hội
để tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước nhằm thực hiện các
chức năng của nhà nước” [30, tr. 89-90]. Như vậy, khi nói đến NSNN, 3 dấu
hiệu cơ bản cần đề cập:
Thứ nhất, NSNN là văn kiện nhà nước dự trù và cho phép thực hiên các
khoản thu, chi của quốc gia, đưực cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết
định.
Thứ hai, kết cấu của NSNN gồm các khoản thu và các khoản chi trong
dự toán. Các khoản thu, chi này phản ánh thái độ của Nhà nước trong việc tập
trung của cải xã hội vào quỹ NSNN vì mục đích chi tiôu của Nhà nước.
Thứ ba, NSNN có tính niên độ (thực hiện trong một khoảng thời gian
nhất định).
Xét về bản chất, thì NSNN phản ánh các mối quan hệ kinh tế trong
quá trình tạo lạp, phân phối và sử dụng các nguồn tài chính để phục vụ cho
việc thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước.
Nhà nước là chủ thể tiến hành hoạt động NSNN, hay nói cách khác,
hoạt động ngân sách là hoạt động của Nhà nước. Trong quá trình tổ chức và
điều hành NSNN, Nhà nước cần thiết phải thực hiện phân cấp quản lý NSNN.
Phân cấp quản lý NSNN là việc phân định phạm vi trách nhiệm, quyền hạn
của các cấp chính quyền Nhà nước từ trung ương tới các địa phương trong
quá trình tổ chức tạo lập và sử dụng NSNN phục vụ cho việc thực thi chức

năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Phân cấp quản lý NSNN vừa là yêu cầu vừa là
nội dung của hoạt động quản lý ngân sách của Nhà nước.


6

Phân cấp quán lý NSNN là nhu cầu nội tại của hoạt động quản lý ngân
sách nên Nhà nước nào cũng phải tiến hành. Tiền đề xuất hiện khái niệm
“phàn cấp” bắt nguồn từ đặc trưng của Nhà nước là “phân chia dân cư theo
lãnh thổ thành các đơn vị hành chính, không phụ thuộc vào chính kiến, huyết
thống, nghề nghiệp hoặc giới tín h ...” [31, tr.50]. Trên cơ sở sự phân chia, có
địa bàn, có dân cư, Nhà nước thiết lập quyền lực công cộng Lác động trong
phạm vi đơn vị hành chính lãnh thổ. Khi đã có tổ chức bộ máy nhà nước thì
phải có chức năng, nhiệm vụ và kinh phí hoạt động. Sự phân định nhiệm vụ,
quyền hạn về ngân sách cho các cấp chính quyền làm nảy sinh hoạt động
phân cấp quản lý ngân sách.
1.1.2. Nội dung phân cấp quản lý NSNN
Vì ngân sách gắn với hệ thống các cấp chính quyền, nên khi nói đến
phân cấp quản lý NSNN, người ta thường nghĩ ngay đến việc có hao nhiêu
cấp ngân sách và mối quan hệ giữa các cấp đó như thế nào; mỗi cấp ngàn
sách được quyền huy động những khoản thu nào cho riêng cấp mình, nhữn^
khoản thu nào thì phân chia giữa các cấp chính quyền; những nhiệm vụ chi
nào mà từng cấp chính quyền phải đảm nhiệm; cơ quan nào có toàn quyền
quyết định đối với một cấp ngân sách v.v...
Phân cấp quản lý NSNN, xét về thực chất đó là việc xử lý các mối
quan hệ giữa các cấp chính quyền nhà nước từ trung ương đến các địa
phương trong hoạt động của Nhà nước, từ đó cho phép hình thành một

CƯ

chế

phân chia ranh giới quyền lực về quản lý NSNN giữa các cấp chính quyền. Vì
vậy, nội dung phân cấp quản lý NSNN thể hịèn mối quan hệ vật chất giữa các
cấp chính quyền. Để vận hành bộ máy Nhà nước trong hoạt động ngân sách,
yêu cầu đặt ra đối với Nhà nước là phải giải quyết các nội dung sau:
Thứ nhất, xác định mô hình tổ chức hệ thống NSNN
Hệ thống NSNN là tập hợp các cấp ngân sách lừ trung ương đến địa
phương, vừa có tính độc lập tương đối, vừa có quan hệ phụ thuộc trong hệ
thống.
Hiện nay, trong các văn bản pháp luật và trong các tài liệu nghiên cứu,
khái niệm cấp ngân sách chưa được làm rõ. Theo chúng tôi, về dấu hiệu chủ
quan, cấp ngân sách là một cơ cấu tổ chức mà về cơ bản việc động viên
nguồn thu theo phân cấp có thể trang trải các nhiệm vụ chi của cấp đó. Với


7

dấu hiệu chủ quan này, đòi hỏi Nhà nước khi thiết kế hệ thống ngân sách
không thể tuỳ tiện đặt ra cấp ngân sách mà phải căn cứ vào thực tế nguồn thu.
Nhận diện được dấu hiệu này, cho phép lý giải tại sao trước đây có thời kỳ ở
nước ta việc chi tiêu của cấp huyện được thực hiện tương tự như một đơn vị
dư toán, v ề dấu hiệu khách quan, cấp ngân sách phải được Nhà nước phân
định nguồn thu để thực hiện nhiệm vụ chi. Dấu hiệu này cho phép phân hiệt
cấp ngân sách với các loại dơn vị dự toán. Bởi vì, khác với cấp ngàn sách, các
đơn vị dự toán chỉ được Nhà nước cấp hạn mức kinh phí để chi cho việc thực
hiện các chức năng và nhiệm vụ của mình mà không được phân định nguồn
thu. Mặt khác, cần thấy rằng, cấp ngân sách trong hệ thống nt;ân sách vừa có
tính độc lập tưưng đối, vừa có mối quan hệ với hệ thống ngân sách trong xây
dựng, thực hiện dự toán ngân sách và cả việc điều hoà, hỗ trợ kinh phí. Điều

này lý giải tại sao ở nước ta từ năm 1983 trở vồ trước, chính quyền cấp xã có
ngân sách nhưng; ngân sách cấp xã không phải là đơn vị cơ sở của hệ thống
NSNN.
( Các cấp ngân sách trong hệ thống NSNN luồn luôn bị chi phối bởi tính
thống nhất của hệ thống mà nó là bộ phận cấu thành. Điều đó thể hiện ở chỗ,
phần ngân sách gắn với mỗi cấp chính quyền chỉ là một bộ phận ngân sách
thuộc quyền chi phối, sử dụng của cấp chính quyền dóA Khi nói “phần ngân
sách” chủ yếu đề cập đến việc sử dụng khối lượng tiền tệ với tư cách là một
bộ phận của quỹ NSNN thống nhất được giao cho từng cấp chính quyền, hiển
nhiên không đề cập nhiều đến việc tạo lập tăng thêm khối lượng tiền tệ đó.
Còn khi nói “cấp ngân sách” là ngụ ý không những bao gồm “phần ngân
sách” của một cấp chính quyền mà còn đề cao trách nhiẹm của cấp chính
quyền, không chỉ là sử dụng mà quan trọng hơn là phải tạo lập để tăng thêm
khối lượng tiền tệ, tức là các cấp chính quyền phải luôn luôn bận tâm nhiều
với vấn đề huy động nguồn lực, phát triển nội lực để không bị động, khai thác
các nguồn tiềm năng thế mạnh để phát triển kinh tế-xã hội ử địa phương. Với
diễn giải như vậy, nhiều nhà kinh tế cho rằng “cấp ngân sách” là một bộ phận
của hệ thống ngân sách nhưng có tính độc lập tương đối khá cao đối với hệ
thống đó [8J.
1

Theo chúng tôi, vì ngân sách là phương tiện vật chất để thực hiện chức

ăng, nhiệm vụ của cấp chính quyền cho nên cấp ngân sách phải gắn với việc
tổn tại và tổ chức một cấp chính quyền, nhưng đồng thời cấp chính quyền


8

cũng phải được phàn cấp quản lý kinh tế-xã hội trên địa bàn, được phàn cấp

quản lý thu và trực tiếp thu một số khoản tha, được giao bảo đảm các nhiệm
vụ chi để thực hịên chức năng, nhiệm vụ của cấp chính quyền đó. Cơ quan
quyền lực nhà nước ử cấp chính quyền đó phải có quyền thực sự quyết định
ngân sách ở cấp mình.
Thứ hai, giải quyết về thẩm quyền ban hành các văn bản pháp luật của
các cơ quan Nhà nước từ trung ương đến địa phương trong hoạt động NSNN.
Đây cũng là một trong những nội dung quan trọng của phân cấp quản
lý NSNN, đòi hỏi phải làm rõ vấn đề ai là người ban hành ra các chế độ,
chính sách, định mức, tiêu chuẩn; phạm vi, mức độ, lĩnh vực ban hành thuộc
thẩm quyền cúa mỗi cấp chính quyền. Nói cách khác, phải giải quyết được
vấn đề thẩm quyền ban hành các văn bản pháp luật liên quan tới NSNN do
trung ương hay địa phương ban hành? Các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn
định mức nào thì do trung ương quyết định có tác dụng chi phối địa phương
đến mức nào? Hoặc địa phương có quyền ban hành những loại chính sách,
chế độ, tiêu chuẩn, định mức nào? Một khi giải quyết thoả đáng và quy định
rõ được những vấn đề nêu trên thì mới đảm bảo được tính ổn định, tính pháp
lý, không gây sự tuỳ tiện, rối loạn trong quản lý NSNN.
Thứ ba, giải quyết mối quan hệ vật chất giữa các cấp chính quyền Nhà
nước trong quá trình phân giao nguồn thu, nhiêm vụ chi và cân đối ngân
sách.
Nội dung này là vấn đề trọng tâm và cũng là vấn đề cực kỳ nan giải, là
hạt nhân của việc xác lập chế độ phân cấp quản lý NSNN. Thực chất của nội
dung này là phân giao (phân chia) nguồn thu và nhiệm vụ chi NSNN cho
từng cấp chính quyền từ trung ương đến địa phương. Các vấn đề quan trọng
của nội dung này như: Xác định những nguồn thu và nhiệm vụ chi mà chính
quyền cấp trung ương phải đảm nhiệm cho các hoạt động của mình; Xác định
những nguồn thu và nhiệm vụ chi mà chính quyền các cấp địa phương phải lo
cho các hoạt động của mình; Khả năng cân đối thu, chi ngân sách ở mỗi cấp
chính quyền theo những khoản thu, chi đã được phân cấp; Nếu địa phương
không cân đối được thu, chi thì cách giải quyết thế nào ? Cấp nào có thể vay

nợ để bù đắp thiếu hụt và sử dụng hình thức vay nào? Nguồn trả nợ được íấy
từ đâu? Những khoản thu của NSTW và NSĐP do cơ quan nào thu, thống


9

nhất thu vào một mối hay giao cho cơ quan thu riêng của từng cấp (trung
ưcíng và địa phương) thu một cách độc lập? Các địa phương có những điều
kiện hoàn cảnh khác nhau thì xử lý như thế nào để đảm bảo công bằng trong
sự phát triển chung V . V . . . .
Thực tiễn cho thấy, đây là những vấn đề hết sức phức tạp, khi thực
hiện thường vấp phải các khó khăn do sự biến động của khối lượng nguồn thu

và do sự phát triển không đồng đều ở các địa phương. Đây cũng thể hịên mối
quan hệ lợi ích giữa toàn cục với từng địa phương, từng vùng lãnh thổ. Điều
kịên để giải quyết tốt mối quan hệ này trước hết là phải xác định rõ về phân
cấp quản lý kinh tế - xã hội, phân rõ các loại sản phẩm là hàng hoá, dịch vụ
công cộng do chính quyền cung cấp và do cộng đồng tài trợ. Trên cơ sở đó
thiết lập hệ thống phân tích dự báo chuẩn xác để đánh giá khả năng nguồn
thu và quản lý của từng cấp chính quyền, từ đó sử dụng các phương pháp
diều hoà thích hợp nguồn lực tài chính của đất nước trong từng cấp chính
quyền.
Thứ tư, giải quyết mối quan hệ về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ
quan, chính quyền các cấp trong chu trình ngân sách.
Chu trình ngân sách bao gồm tất cả các khâu: chuẩn bị ngân sách, lập
ngân sách, duyệt, thông qua ngân sách, chấp hành, quyết toán, thanh tra,
kiểm tra, quyết toán ngân sách (gọi chung là lập, chấp hành, quyết toán).
Trong mối quan hệ này, mức độ, phạm vi tham gia điều hành và kiểm soát
của các

CƯ

quan quyền lực (Quốc hội, HĐND),

CƯ

quan hành chính nhà nưức

và các cư quan chuyên môn đối với các cấp ngân sách chính là thể hiện tính
chất của phân cấp trong toàn bộ hệ thống.
1.1.3. Các nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN
Các nguyên tắc phân cấp là những yêu cầu khách quan mang tính quy
luật đối với hoạt động phân cấp quản lý NSNN. Tuy nhiên, mức độ nhận thức
của Nhà nước (giai cấp nắm chính quyền) và tương quan lực lượng trong cơ
quan ỉập pháp ở các nước có sự khác nhau nên mức độ vận dụng các nguyên
tắc cũng khác nhau. Tính quy luật của các nguyên tắc thể hiện ở chỗ, nếu
hoạt động quản lý NSNN của một quốc gia không dựa trên những nguyên tắc
được áp dụng phổ biến trên thế giới thì hoạt động quản lý NSNN sẽ kém hiệu
quả. ở khía cạnh này, nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN tồn tại như là kết


10

tinh của trí tuệ nhân loại trong hoạt động quản lý NSNN. Các nguyên tắc
phân cấp quản lý NSNN có thể không được ghi thành tên nguyên tắc trong
pháp luật nhưng do việc áp dụng chúng là yêu cầu khách quan mang tính quy
luật nên nội dung của pháp luật và việc áp dụng pháp luật phải thể hiện
chúng. Khi những yêu cầu khách quan mang tính quy luật đối với hoạt động
phân cấp quản lý NSNN được thể hịên trong pháp luật thì chúng trở thành các
quy tắc xử sự bắt buộc (mang tính quy phạm). Tuy vậy, khác với các quy

phạm pháp luật khác về phân cấp quản lý NSNN, các qụy phạm pháp luật có
giá trị nguyên tắc là những quy phạm pháp luật có tính chỉ đạo, chi phối toàn
bộ quá trình phân cấp quản lý ngân sách của Nhà nước.
Từ việc nghiên cứu nội dung điều chỉnh của pháp luật của một số nước
điển hình [39], chúng tôi cho rằng, việc phân cấp quản lý NSNN phải theo
các nguyên tắc cơ bản sau:
l .1.3.1. Đảm bảo sự tương ứng giữa hệ thống ngăn sách và tổ chức bộ máy
nhà nước
Là công cụ vật chất quan trọng để bảo đảm cho Nhà nước thực hiện
các chức năng kinh tế - xã hội, NSNN ử Việt Nam và phổ biến trên thế giới
trong mỗi giai đoạn phát triển được xây dựng ihco mô hình phù hợp với sự
hình thành và phát triển của hệ thống chính quyền nhà nước các cấp và quá
trình thực hiện phân cấp quản lý kinh tế - xã hội cho các cấp chính quyền
trong giai đoạn đó nhằm đảm bảo thực hiện đầy đủ chức năng vốn có của
Nhà nước trong các lĩnh vực của đời sống xã hội và trên toàn bộ vùng lãnh
thổ của đất nước.
Sự tương ứng giữa mỗi cấp chính quyền với một cấp ngân sách đã thúc
đẩy các cấp thực thi chức năng và nhiệm vụ theo thẩm quyền một cách chú
động và có hiệu quả. Nếu Nhà nước được Lổ chức theo mô hình liên bang
gồm nhiều bang khác nhau và mỗi bang có quyền tự trị tương đối độc lập thì
NSNN cũng được phân cấp quản lý một cách tương ứng ihành ngân sách liên
hang và ngân sách bang. Ngân sách các bang có tính độc lập, nhất là trong
lĩnh vực thu thuế, hoàn toàn thuộc quyền điều tiết của chính quyền bang trên
địa bàn của bang theo quy định của pháp luật.
Việt Nam là một quốc gia thống nhất, thực hiện nguyôn tắc phân chia
hành chính lãnh thổ theo các cấp: trung ương, tỉnh (thành phố trực thuộc


11

trung ương), huỵên (và tương đương), xã (và tưưng đương). Các đưn vị hành
chính lãnh thổ từ tỉnh xuống xã là những cấu trúc lệ thuộc theo nguyên tắc
cấp dưới phục tùng cấp trên, địa phưưng phục tùng trung ương. Chủ quyền
quốc gia là duy nhất mà đại diện là các thiết chế quyền lực ở cấp trung ươn£,
còn các cấu trúc lãnh thổ ở địa phương không bao hàm ý nghĩa có tính chủ
quyền, không có khái niệm “nhà nước địa phưưng”. Do vậy, cách thức tổ
chức hệ thống NSNN cũng phải đảm bảo tính tập trung thống nhất, phù hợp
với hệ thống hành chính 4 cấp (trung ương, tỉnh, huyện, xã).
1.1.3.2. Đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương và tính độc lập
tương đối của ngân sách địa phương
Ở các nước ngày nay, chính quyền trung ương đều là cấp thực hiện chủ
quyền của quốc gia về đối nội và đối ngoại nên việc bảo đảm điều kiện vât
chất tương ứng để chính quyền trung ương thực hịên các chức năng, nhiệm
vụ mang tính toàn quốc là cần thiết. Đặc biệt, trong nền kinh tế thị trường,
chính quyền trung ương ngoài các nhịêm vụ trọng đại như quốc phòng, an
ninh, ngoại giao, đầu tư phát triển, còn có nhiệm vụ không kém phẩn quan
trọng là tổ chức quản lý và điều tiết mọi hoạt động kinh tế, thực hiện ổn định
kinh tế vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng...thì việc tập trung nguồn tài chính chú
yếu của ngân sách vào chính quyền trung ương là đòi hỏi mang tính bắt buộc.

Chính quyền địa phương cấp trên cũng có nhiệm vụ quan trọng hưn chính
quyền địa phương cấp dưới. Để thực hiện nhịêm vụ, mõi cấp chính quyền cần
có trong tay nguồn lực tài chính nhất định, chính quyền cấp trên cần có
nguồn lực tài chính ỉớn hơn cấp dưới nhưng phải đảm nhận cấp phát kinh phí
cho các yêu cầu to lớn và trọng đại có liên quan đến toàn quốc hoặc vùng
một lãnh thổ rộng lớn. Kinh nghiệm các nước đều cho thấy, ngàn sách trung
ương đều thâu tóm 'các nguồn thu lớn, quan trọng, đảm nhận các nhiệm vụ
chi trọng yếu; còn ngân sách địa phương đóng vai trò phụ thuộc, có các
nguồn thu nhỏ để đáp ứng các nhiệm vụ chi có tính chất địa phưưng.
Đảm bảo tính độc lập tương đối của ngân sách địa phương là nhằm

nâng cao tính chủ động, sáng tạo của chính quyền địa phương trong việc
phân bổ, khai thác tiềm năng thế mạnh của đất nước, làm cho nguồn lực tài
chính quốc gia thêm dồi dào.


12

Ớ Việt Nam, nguyên tắc tập trung dân chủ là một nguyên tắc cơ bản
trong quản lý kinh tế-xã hội của Nhà nước ta. Việc phân cấp quản lý trong
mọi lĩnh vực của các cấp chính quyền luôn dựa trên nguyên tắc có tính chất
nền tảng này. Đây là nguyên tắc đã được Hiến pháp ghi nhận trong tổ chức
và hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung (điều 6 Hiến pháp năm 1992),
của các cấp chính quyền địa phương nói riêng. Thực hịên nguyên tắc tập
trung dân chủ, một mặt phải bảo đảm sự quản lý thống nhất của trung ưưng,
của cấp trên, nhưng mặt khác phải bảo đảm quyền chủ động, sáng tạo, phát
huy tiềm năng của địa phương và cơ sở. Phải khắc phục tình trạng tập trung
quan liêu, ôm đồm của chính quyền trung ương, chính quyền cấp trên trong
việc giải quyết những vấn đề cụ thể, thuần tuý mang tính đặc thù của địa
phương và địa phưưng có đủ điều kịên khả năng giải quyết những vấn đề đó
một cách có hiệu quả. Phải kiên quyết khắc phục tình trạng chia cắt, cục bộ,
địa phương chủ nghĩa, tự do vô chính phủ trong quản lý của các cấp chính
quyền địa phương. Vi phạm nguyên tắc tập trung dân chủ sẽ phá vỡ trật tự
quản lý ‘nhà nước, sẽ triệt tiêu động lực và tiềm năng của địa phương, làm
giảm hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước nói chung và quản lý của các cấp
chính quyền địa phương nói riêng.
1.1.3.3. Đảm bảo tính thống nhất của nền tài chính quốc gia
Nguyên tấc này thể hiện mục tiêu tổng quát của việc thực hiện nguyên
tắc thứ nhất và nguyên tắc thứ hai. Thực hiện nguyên tắc này bảo đảm cho
Nhà nước quản lý thống nhất ngân sách với tư cách là công cụ của Nhà nước
trong quản lý kinh tế-xã hội và điều tiết nền kinh tế. Nguồn lực tài chính của

đất nước tuy được phân bổ ở các vùng lãnh thổ khác nhau, nhưng phải được
quản lý thống nhất, bảo đảm chủ quyền và an ninh quốc gia. Nhà nước thống
nhất quản lý nền tài chính quốc gia bằng việc ban hành pháp luật, các chính
sách, chế độ áp dụng thống nhất trong phạm vi chủ quyền quốc gia. Một khi
quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia sẽ tạo cơ sở cho Nhà nước giải
quyết được những vấn đề trọng đại có tính chiến lược của quốc gia, tập trung
một cách nhanh chóng các nguồn lực khi cần thiết. Để thực hiện nguyên tấc
này đòi hỏi các chế độ tiêu chuẩn định mức chủ yếu và quan trọng phải do
trung ưưng ban hành; phải thực hịên thu theo luật và chi tiêu theo chế độ định
mức, theo dự toán được duyệt. Bội chi ngân sách phải được kiểm soát phục


13

vụ cho yêu cầu đầu tư phát triển, không vay nự quá mức để bù đắp bội chi
dẫn đến nguy cơ mất an ninh tài chính quốc gia.
ỉ .1.3.4. Đảm bảo tính công bằng, hiệu lực, hiệu quả và khách quan
Nguyên tắc này xuất phát từ yêu cầu thực hiện nhiệm vụ kinh tế-xã
hội mà trong đó việc đảm bảo tính công bằng khi phân cấp quản lý NSNN là
một tất yếu khách quan. Nguyên tắc này cũng cụ thể hoá nguyên tắc phân
phối theo lao động nhằm bảo đảm tính công bằng (không có nghía là cào
bằng giữa các địa phương), khắc phục tính cục bộ, bản vị của các địa phương,
đảm bảo tính cân đối giữa thu nhập quốc dân sản xuất và thu nhập quốc dân
sử dụng trên từng vùng lãnh thổ và trong cả nước. Để đảm bảo tính công
hằng Nhà nước phải sử dụng phương pháp điều hoà ngân sách, tức là quá
trình phân phối lại các nguồn tài chính trong phạm vi giữa các bộ phận cấu
thành của hệ thống ngân sách, chuyển một phần số thu của ngân sách cấp
trên cho ngân sách cấp dưới. Mặt khác, việc phân cấp quản lý NSNN phải
mang tính khách quan, không thể thiên về lợi ích cục bộ, địa phương chủ
nghĩa sẽ làm triệt tiêu động lực của phân cấp quản lý NSNN trong quá trình

phát triển kinh tế-xã hội.
ở Việt Nam, Điều 3 Luật NSNN năm 1996 quy định: “Ngân sách nhà
nước được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai,

có phan công trách nhiệm, gắn với quyền hạn, phân cấp quản lý giữa các
ngành, các cấp” . Như vậy, do phân cấp quản lý NSNN là một nội dung của
hoạt động quản lý ngân sách của Nhà nước nên việc phân cấp quản lý NSNN
cũng phải tuân thủ các nguyên tắc chung trên đây.
1.1.4. Những nhàn tô ảnh hưởng đến phân cấp quản lý NSNN
Phân cấp quản lý NSNN chịu ảnh hưởng của nhiều nhân tố, gồm
những nhân tố thuộc về lĩnh vực kinh tế, chính trị, hành chính và cả các nhân
tố thuộc về văn hoá, truyền thống, phong tục tập quán, đặc điểm dân cư ở
từng vùng...Theo chúng tôi, có một số nhân tố quan trọng sau đây cần được
xem xét:
Thứ nhất, phân cấp quản lý NSNN chịu ảnh hưởng của cấu trúc bộ
máy Nhà nước. Bởi lẽ, bất cứ một Nhà nước nào, ở đâu, ở thời kỳ nào cũng
có một trật tự nhất định về việc thành lập và mối quan hệ giữa các cơ quan
cấu thành Nhà nước, có cách thức phân chia lãnh thổ thành các đơn vị hành


14

chính nhất định và có phương pháp thực hiện quyền lực riêng. Do vậy, yếu tố
tác động trực tiếp đến phân cấp quản lý NSNN là hình thức cấu trúc Nhà
nước.
Hình thức cấu trúc Nhà nước là sự cấu tạo nhà nước thành các đơn vị
hành chính lãnh thổ và xác lập những mối quan hệ qua lại giữa các cơ quan
nhà nước, giữa trung ương với địa phương [30, tr.58].

Hình thức cấu trúc

Nhà nước quyết định đến việc tổ chức bộ máy Nhà nước ở các cấp độ khác
nhau, mỗi cấp độ gắn kết với một địa bàn lãnh thổ và phạm vi quản lý nhất
định và thường đòi hỏi có phương tiện tài chính để thực thi các chức năng,
nhiệm vụ của cấp mình. Điều này sẽ chi phối đến quá trình tổ chức và phân
chia trách nhiệm, quyền hạn về quản lý NSNN của các cấp chính quyền.
Theo lý luận chung về Nhà nước và Pháp luật, có hai hình thức cấu
trúc Nhà nước chủ yếu là Nhà nước đơn nhất và Nhà nước liên bang. Đối với
Nhà nước liên bang, tuỳ thuộc vào quy định của Hiến pháp từng nước mà các
bang trọng liên bang có mức độ phụ thuộc về ngân sách với liên bang khác
nhau.
Ngoài mô hình nhà nước liên bang, nhà nước đơn nhất, ngày nay còn
có sự liên kết giữa các quốc gia để thực hiện một số mục tiêu, nhiệm vụ nhất
định của các thành viên trong liên minh. Trong các Nhà nước liên minh sẽ
tồn tại một cấp ngân sách đặc biệt bên cạnh ngân sách của từng quốc gia.
Một ví dụ cụ thể của loại này là ngân sách của Liên minh châu Âu (EU).
Thứ hai, phân cấp quản lý NSNN chịu ảnh hưởng của phân cấp quản lý
hành chính và kinh tế-xã hội giữa các cấp chính quyền. Việc tổ chức bộ máy
Nhà nước theo các đơn vị hành chính lãnh thổ là nhu cầu khách quan, từ đó
nảy sinh việc phân pấp quản lý hành chính và yêu cầu hình thành những cấp
ngân sách tưưng ứng với từng cấp hành chính đó. Điều kiện cần để phân cấp
quản lý NSNN là phải dựa trên phân cấp quản lý hành chính. Còn điều kiện
đủ là Nhà nước phải hình thành cơ chế phân cấp quản lý kinh tế-xã hội hợp
lý. Bởi vì, cội nguồn của NSNN là vấn đề kinh tế-xã hội, phân cấp quản lý
NSNN là hệ quả của phàn cấp quản lý kinh tế-xã hội; phân cấp quản lý kinh
tế -xã hội là cơ sở để phân cấp quản lý NSNN. Tuy nhiên, hai

CƯ

chế này có

quan hệ qua lại, tác động lẫn nhau, thúc đẩy và làm tiền đề, làm cơ sở chơ
nhau.


15

Thứ ba, phân cấp quản lý NSNN chịu ảnh hưởng của đặc điểm tự
nhiên, địa hình, địa lý của các đưn vị hành chính lãnh thổ. Đây là một nhân
tố có tính đặc thù nên trong việc thiết lập cấu trúc bộ máy nhà nước theo đơn
vị lãnh thổ phải tính đến mối quan hệ này. Sự chi phối lẫn nhau đó thường
được biểu hiện ở những đặc điểm tự nhiên như: địa hình, địa lý đặc hiệt
(vùng quần đảo ngoài khơi), vùng có tài nguyên, có địa thế đặc biệt (mỏ than,
dầu...) hay có điều kiện xã hội đặc biệt như tập trung đông dân cư có tập
q-uán riêng biệt (ngôn ngữ riêng, tôn giáo riêng...)- Những đơn vị lãnh thổ
này có thể ỉà một đối tượng đặc biệt của cơ chế phân cấp dẫn tới những nội
dung phân cấp đặc thù. Chẳng hạn, nếu đó là một khu tự trị thì rất dễ hình
thành một cấp ngân sách riêng.
Thứ tư, phân cấp quản lý NSNN chịu ảnh hưởng bởi năng lực, trình độ
quản lý của các cấp chính quyền địa phương. Bởi lẽ, NSNN là tiền của của
nhân dân đóng góp, nếu không được sử dụng có hiệu quả thì chẳng những
làm thất thoát mà còn ảnh hưởng đến việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ
của Nhà nước. Vấn đề sử dụng NSNN được phân giao có hiệu quả hay không
còn phụ thuộc nhiều vào yếu tố năng lực và trình độ quản lý của chính quyền
các cấp. Trong quá trình phân cấp quản lý NSNN cho các cấp chính quyền
địa phương, nếu không tính đến năng lực quản lý, điều hành của các cấp
chính quyền địa phương, sẽ có khả nãng làm phưưng hại cho nền tài chính
quốc gia, không những gây thất thoát mà còn làm hao phí nguồn lực, không
được sử dụng có hiệu quả, không phát huy được vai trò ngân sách trong quá
trình phát triển kinh tế- xã hội của đất nước.

Thứ năm, phân cấp quản lý NSNN chịu ảnh hưởng của xu hướng hội
nhập kinh tế quốc tế. Trong xu thế hội nhập kinh tế quốc tế, kinh tế quốc gia
không thể tách rời kinh tế thế giới. Xu hướng phát triển kinh tế thế giới có tác
động không nhỏ đối với kinh tế trong nước. Với sự chuyên môn hoá và phân
công lao động xã hội ngày càng cao, các nước trên thế giới có xu hướng phi
tập trung hoá nhiều hơn. Đây là một nhân tố ảnh hưởng việc phân cấp quản
lý NSNN mà các quốc gia không thể không tính tới.
Trong số các nhân tố nêu trên thì nhân tố thứ hai giữ vai trò quyết định
(phân cấp quản lý NSNN chịu ảnh hưởng của phân cấp quản lý hành chính và
kinh tế-xã hội giữa các cấp chính quỳên). Mức độ phân cấp quản lý hành
chính và kinh tế-xã hội quyết định mức độ phân cấp quản lý NSNN. Đến lưựt


16

mình, mức độ phân cấp quản lý hành chính và kinh tế-xã hội lại phụ thuộc
vào liều lưựng của các yếu tố phân quyền và tản quyền trong quản lý Nhà
nước đối với các địa phương.
Phân quyền cho chính quyền địa phương là việc chính quyền trung
ương phân giao quyền hạn, nhiệm vụ, phương tiện vật chất, tài chính, nhân
sự... cho chính quyền địa phương. Trong cơ chế phân quyền này, chính
quyền trung ương công nhận quyền tự quản của địa phương trong những
phạm vi và'mức độ khác nhau. Tại các điạ phương, các công dân được bầu cử
bộ máy chính quyền theo quy định của pháp luật. Chính quỳên địa phương
trở thành các đơn vị tự quản có tư cách pháp nhân, được tự chủ quyết định
các vấn đề thuộc quyền của địa phương.
Phân quyền giữa trung ương và địa phương là một trong những nội
dung quan trọng của hành chính hiện đại. Phân quyền được thể hiện dưới
những hình thức khác nhau và với những mức độ khác nhau, nó làm thay đổi
mối quạn hệ giữa trung ương và địa phương. Phân quyền nhằm đạt một số

mục tiêu như: Tăng cường hoạch định chính sách và xây dựng thể chế ử cấp
trung ưưng bằng cách giảm bớt những hoạt động có tính tác nghiệp; Phát huy
tính chủ động, sáng tạo của chính quyền địa phương, phù hợp với đặc điểm
kinh tế- xã hôi ở đia phương; Phát triển hàng hoá và dich vu đa dang hơn theo
hướng phục vụ người tiêu dùng; Phát triển nền dân chủ, tăng cường sự tham
gia của công dân trong quản lý nhà nước...
Như vậy, trong điều kiện được phân quyền thì các cấp chính quyền địa
phương được tự chủ cao về mặt tài chính. Cấp chính quyền đó có một ngàn
sách riêng độc lập và tương ứng với quyền tự chủ của mình. Đó cũng chính là
dấu hiệu hay điều kiện cần thiết để hình thành một cấp ngân sách cho chính
quyền địa phương.
Tản quyền là biện pháp tổ chức thực hiện quyền hành chính của Nhà
nước, qua đó các cơ quan trung ương uỷ nhiệm cho các cơ quan địa phương
quyền quản lý hành chính và tổ chức thực hiện các chính sách do trung ương
ban hành. Nói cách khác, trung ương chuyển một phần quyền lực của mình
cho chính quyền địa phương và bổ nhiệm các công chức đại diện cho các cơ
quan trung ương sử dụng quyền hành chính và chịu trách nhiệm trước chính
quyền trung ưưng. Trong cơ chế tản quyền, các đơn vị hành chính không cần


17

có tài sản và ngân sách riêng, hoạt động dựa vào nguồn kinh phí do cấp trên
cấp phát trực tiếp mà không cần quan tâm đến nguồn gốc của nó. Như vậy,
trong trường hợp này không cần thiết phải hình thành một cấp ngân sách cho
đưn vị hành chính loại này. Vổ mặt quản lý NSNN người ta thường sử dụng
thuật ngữ đơn vị dự toán cấp I đối với các đơn vị sử dụng ngân sách đó, nghĩa
là đơn vị nhận kinh phí từ bên trên rồi phân bổ lại cho các đầu mối sử dụng
trong phạm vi quản lý của mình.
Trên cơ sở những lý thuyết về phân quyền và tản quyền trong phân cấp

quản lý hành chính Nhà nước của các nước trên thế giới, có thể khái quát
thành các dạng sau [41, tr.31J:
-

Mô hình chính quyền địa phương có sự phân quyền toàn diện. Trong

mô hình này, vai trò của Hội đồng nhân dân địa phương rất lớn. Hội đồng
nhân dân do dân bầu ra và là người đại diện hợp pháp cho quyền lợi của địa
phương; có quyền ra quyết định về những vấn đề của địa phương không trái
với nhữiỊg quy định của pháp luật, v ề nguyên tắc chung, các Hội đổng nhân

dàn địa phương có quyền tự quản, không hình thành hệ thống thứ bậc trong
hệ thống các cơ quan quyền lực và lập pháp. Những nước như Anh và Đức có
dạng chính quyền địa phương theo kiểu này. ở một số nước, chính quyền địa
phưưng dân cử có thể đảm nhận mọi tư cách- tức là đại diện cho địa phưcmg
trôn mọi lĩnh vực. Đó là trường hợp chính quyền địa phương cấp xã, cấp
phường, cấp hạt của Anh hay chính quyền địa phương các cấp của Đức là
chính quyền đại diện trên mọi lĩnh vực. Cũng có loại chính quyền địa phương
chỉ đảm nhiệm một số vấn đề nào đó. Để thực hiện chức năng quản lý hành
chính Nhà nước, các Hội đồng địa phương bầu ra

CƯ

quan chấp hành

-

thực

hiện các quyết định của Hội đồng nhân dân địa phương và của cơ quan hành

chính nhà nước cấp trên. Nhưng chính bản thân cơ quan chấp hành này lại
chịu sự chỉ đạo hướng dẫn và kiểm tra của cơ quan hành chính nhà nước
trung ương.
-

Chính quyền địa phương kết hợp phương thức phân quyền và phương

thức tản quyền. Ở các quốc gia áp dụng mô hình này, bẽn cạnh các Hội đồng
địa phương có cơ quan chấp hành riêng của mình, thực hiện các vấn đề của
địa phương (phân quyền), còn có cơ quan của trung ương đặt tại địa phương
(tản quyền). Các cơ quan quản lý hành chính Nhà nước tại địa phương thực
THƯ VI ỆN

"

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LÙẬT h à n ộ i
PHÒNG DOC
—


18

hiện chức năng và những công việc của chính quyền trung ương còn cư quan
hành chính địa phương thực hiện chức năng và nhiệm vụ của chính quyền địa
phương được quy định theo luật phân quyền. Các cơ quan này có quan hệ với
nhau theo lĩnh vực công tác, chứ không theo quan hệ thứ bậc hành chính.
Điển hình của mô hình này là Pháp và các nước theo mô hình Pháp.
-

Mô hình chính quyền địa phương do trung ương bổ nhiệm nhàn sự

(không có Hội đồng dân cử). Đây là loại mô hình tổ chức chính quyền địa
phương theo kiểu “chính quyền quân quản” . Chính quyền địa phương hoàn
toàn do Chính phủ bổ nhiệm và nằm trong hệ Ihống hành chính Nhà nước
thông suốt thống nhất từ trung ương đến tận cơ sở. Loại tổ chức này tồn tại ở
các nước châu Âu sau chiến tranh thế giới thứ hai.
1.1.5. Các mô hình phân cấp quản lý NSNN
Thích ứng với từng loại mô hình chính quyền địa phưưng nói trên, việc
phân cấp quản lý NSNN cho các chính quyền địa phương cũng phải được tiến
hành pHù hợp với mức độ phân quyền hay tản quyền vé hành chính. Hiện
nay, cùng với xu hướng dân chủ hoá, xã hội hoá và xu hướng phân quyền vì
sự phát triển, m ô hình chính quyền địa phương toàn diện đã trở thành phổ

biến, các quốc gia đều cố gắng xây dựng Luật chính quyền địa phiamg để
quy định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, thẩm quyền và trách nhiệm của chính

quyền địa phương các cấp. Chính vì vậy, xu hướng phân cấp quản lý NSNN
ngày càng diễn ra ở mức độ cao hơn, mà người ta thường gọi là phi Lập trung
hoá về quản lý NSNN.
Như đã trình bày, hệ thống NSNN gắn liền với tổ chức bộ máy nhà
nước theo cấu trúc lãnh thổ. Vì vậy, “khi đã có hệ thống NSNN gồm nhiều
cấp thì việc phân cấp cũng là tất yếu [32, tr.59]*”. Trên thế giới, thường có 2
mô hình tổ chức bộ máy nhà nước là: Nhà nước liên bang và Nhà nước đơn
nhất (còn gọi là Nhà nước phi liên bang), ở Nhà nước liên bang, chính quyền
đưực tổ chức thành 3 cấp: trung ương (liên bang), bang và địa phương. Theo
đó, các cư quan địa phương phải chịu sự giám sát của 2 cấp: cấp liên bang và
cấp bang. Trong khi đó, ở các Nhà nước đơn nhất, chính quyền thường được
tổ chức 2 cấp: cấp trung ương và cấp địa phương. Cấp địa phương bao gồm cả
thành thị và nông thôn, thực hịên các chức năng hành chính được phân cấp.

19

Dù là Nhà nước liên bang hay phi liên bang thì việc phân cấp quản lý
NSNN, Nhà nước nào cũng phải tiến hành. Đó chính là điều kiện để tăng
cường quản lý và quản lý có hiệu quả hơn NSNN trong quá trình phát triển
kinh tế của đất nước. Không có bất cứ Chính phủ nào chỉ thực hiện quyền lực
nhà nước của mình ở một chỗ, nơi đóng trụ sở của các cơ quan trung ưưng.
Việc quản lý của chính quyền địa phương là tất yếu khách quan.
Trên cơ sở nghiên cứu các nhân tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý
NSNN, đặc biệt là ảnh hưởng của cấu trúc bộ máy nhà nước và các cơ chế
hành chính, có thể nêu một số mô hình phân cấp quản lý NSNN maní* tính

khái quát sau đây:
Mô hình thứ nhất: toàn bộ các khoản thu và các khoản chi của NSNN
được tập trung vào 1 quỹ thống nhất và duy nhất dưới sự điều hành trực tiếp
của chính quyền trung ương, không có NSĐP. Việc điều hành đưực thực hịên
thông qua hệ thống ngành dọc với cơ quan chuẩn chi theo dự toán của trung
ương ở pác địa phương. Với mô hình này thì chính quyền các địa phương
không có quyền hạn và trách nhiệm trong việc quản lý và điều hành ngân
sách của mình, hoặc có rất ít quyền hạn và trách nhiệm. Trong một số trường
hựp nhất định, trung ương có thổ uỷ quyền cho các cấp chính quyền địa
phương thực hịèn một số nhiệm vụ nhất định. Mô hình này gần giống với mô
hình nhà nước trong cơ chế hành chính tập quyền (ceníration).
Mô hình thứ hai: Ngân sách nhà nước được phân cấp quản lý, trong đó
ngân sách trung ương nắm giữ các khoản thu lớn và đảm nhận các khoản chi
quan trọng. Các cấp chính quyền địa phương có ngân sách của riêng mình,
độc lập trong hệ thống NSNN. Ngân sách trung ương do chính quyền trung
ưưng quản lý và quyết định sử dụng. Ngân sách địa phương do các cấp chính
quyền địa phương quản lý và quyết định sử dụng. Các cấp ngân sách có quan

hệ trong việc phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi theo luật (ví dụ trung
ưưng được giao các nguồn thu và nhịêm vụ chi lớn, địa phương được giao các
nguồn thu gắn với thực tế địa phương), ngân sách cấp trên bổ sung cho ngân
sách cấp dưới để bảo đảm công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các
địa phương. Mô hình này gần giống với mô hình nhà nước trong cơ chế hành
chính phân quyền (decentralization).


20

Mô hình thứ ba: là mô hình kết hợp hai mô hình nói trên. Tức là, chính
quyền cấp trên phải quy định danh mục các khoản được thu và các khoản
phải chi thống nhất cho tất cả các địa phương. NSĐP tuy được hưửng một số
nguồn thu, đảm nhận một số nhịêm vụ chi nhưng vẫn do cấp trên quyết định.
Địa phương chỉ bàn và quyết định ngân sách của mình sau khi đã được cấp
trên quyết định và giao. Trong trường hợp này sẽ xuất hịên tình trạng ngân
sách của một số điạ phương sẽ bị bội chi và của một số địa phương khác sẽ
bội thu. Biện pháp xử lý là ngân sách cấp trên sẽ-điều tiết lại số dư của các

địa phương có bội thu, đồng thời trợ cấp cho địa phương có bội chi.
Trong các mô hình nêu trên, việc phân cấp quản lý ngân sách theo mô
hình thứ nhất có ưu điểm là tạo điều kiện tập trung được toàn bộ nguồn lực
vào tay nhà nước cấp trôn, cũng như đảm bảo tính thống nhất, điều hành mau
lẹ, nhanh nhày. Sự mất cân đối giữa các địa phương, tình trạng cục bộ ở địa
phương có điều kiện khắc phục. Tuy nhiên, hạn chế chủ yếu của việc phân
cấp theo cách này là không phát huy được tính chủ động, sáng Lạo của các
địa phương trong việc động viên, phân bổ, quản lý, khai thác và sử dụng các
nguồn lực, làm cho nguồn lực toàn xã hội tăng chậm, tính tiết kiệm, hiệu quả
ít được quan tâm; đồng thời tạo ra tính thụ động, ỷ lại của địa phương đối với
trung ương, cấp trên.

Việc phân cấp theo mô hình thứ hai vẫn có thể tập trung được nhiều
nguồn lực cho nhà nước trung ương cấp trên để thực hịên những nhịêm vụ
kinh tế- xã hội của đất nước (vì ngân sách cấp trên phải giữ các nguồn thu
lớn). NSĐP được độc lập, được phân cấp mạnh mẽ đã tạo điều kiện thúc đẩy
các cấp chính quyền địa phương động viên, khai thác, bồi dưỡng nguồn thu
trên địa bàn, từ đó các cấp ngân sách đều có điều kịên tăng thêm nguồn lực,
thực hịên tốt các chức năng của NSNN; đồng thời, việc quản lý và sử dụng
tiêt kiệm, có hịêu quả nguồn lực luôn được đề cao. Tuy nhiên, hạn chế của
cách phân cấp này lại chính là khó khăn trong việc xác định nội dung và giới
hạn phân cấp: phân cấp như thế nào? phân cấp đến đâu? phân cấp cái
gì?...M ặt khác, phân cấp theo cách này cũng dễ nảy sinh tình trạng cục bộ
do phát triển không đồng đều, mất cân đối giữa các địa phương, các vùng
lãnh thổ nếu ngân sách trung ương, ngân sách cấp trên không có đủ khả năng
điều chỉnh vĩ mô, điều tiết, chi phối, định hướng ngân sách địa phương.