Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật(qua thực tiễn tỉnh bắc giang)

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

NGUYỄN THỊ HIÊN

KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
(QUA THỰC TIỄN TỈNH BẮC GIANG)

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Hà Nội – 2013

1


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

NGUYỄN THỊ HIÊN

KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
(QUA THỰC TIỄN TỈNH BẮC GIANG)

Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật
Mã số

: 60 38 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Cán bộ hướng dẫn khoa học: PGS.TS. Nguyễn Hoàng Anh

Hà Nội – 2013

2


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các
kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào
khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin
cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả
các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể
bảo vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!

NGƯỜI CAM ĐOAN

Nguyễn Thị Hiên

3


MỤC LỤC CỦA LUẬN VĂN
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục

MỞ ĐẦU

1

Chương 1: Những vấn đề lý luận về kiểm tra, xử lý văn bản
quy phạm pháp luật

9

1.1.

Khái quát chung về văn bản quy phạm pháp luật

9

1.1.1.

Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật

9

1.1.2.

Các dấu hiệu đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật

11

1.2.

Khái quát chung về kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

14

1.2.1.

Khái niệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

15

1.2.2.

Mục đích của kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

17

1.2.3.

Ý nghĩa của hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

18

1.2.4.

Nguyên tắc và phương thức kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

20

1.2.5.

Nội dung kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

22

1.2.6.

Thẩm quyền kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

25

1.3.

Xử lý văn bản quy phạm pháp luật

26

1.3.1.

Khái niệm xử lý văn bản quy phạm pháp luật

26

1.3.2.

Nguyên tắc xử lý văn bản quy phạm pháp luật

29

1.3.3.
1.3.4.
1.3.5.

Thẩm quyền xử lý văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu bất hợp
pháp, bất hợp lý
Các biện pháp xử lý văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu bất hợp
pháp, bất hợp lý

29
33

Trách nhiệm của cơ quan, người có thẩm quyền xử lý văn bản cũng như
đối với cơ quan, người có thẩm quyền ban hành và tham mưu soạn thảo
văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý

35

Chương 2: Thực trạng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản
quy phạm pháp luật do HĐND, UBND các cấp ban hành (Qua
thực tiễn tại tỉnh Bắc Giang)

37

4


2.1.

Tổng quan tình hình kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật

37

2.1.1.

Ưu điểm

37

2.1.2.

Những hạn chế của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật
Thực tiễn công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật tại tỉnh Bắc
Giang
Ưu điểm trong công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật
trên địa bàn tỉnh Bắc Giang
Tồn tại, hạn chế trong công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm
pháp luật trên địa bàn tỉnh Bắc Giang

42

Kết quả xử lý văn bản sau khi kiểm tra
Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế trong công tác xây dựng, ban
hành, kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Bắc
Giang

66

2.4.1.

Nguyên nhân từ các quy định của hệ thống pháp luật

67

2.4.2.

Nguyên nhân từ thực tiễn

73

3.1.

Chương 3: Giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra
và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do HĐND, UBND các
cấp ban hành
Giải pháp tổng quát

3.2.

Giải pháp cụ thể

75

3.2.1.

Giải pháp về phía địa phương

75

3.2.2.

Giải pháp về phía trung ương

78

KẾT LUẬN

99

2.2.
2.2.1.
2.2.2.
2.3.
2.4.

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

5

46
46
55

67

75
75


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là chủ trương lớn của
Đảng và nhà nước ta, điều đó đã được thể chế tại Hiến pháp nước Cộng hòa xã

hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001): “Nhà nước
Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa
của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân” [1, Điều 2]. Một trong những tiêu chí
rất quan trọng của nhà nước pháp quyền là phải có một hệ thống pháp luật hoàn
thiện để quản lý thống nhất. Trong những năm qua, cùng với những thành tựu
trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ tổ quốc, xây dựng chính quyền nhân dân,
chúng ta đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng trong công tác xây dựng pháp
luật, Trên thực tế, một hệ thống pháp luật mới đã từng bước được hình thành,
hoàn thiện, trở thành động lực mạnh mẽ cho những thay đổi tích cực diễn ra trên
đất nước ta.
Những năm gần đây, Nhà nước ta đang tiến hành những cải cách mạnh mẽ
nhằm phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương, nhằm phát huy quyền
chủ động, sáng tạo của mỗi địa phương trong quản lý nhà nước. Trong bối cảnh
đó, pháp luật được sử dụng như một công cụ quan trọng, hiệu quả để quản lý và
phát triển. Văn bản quy phạm pháp luật đã và đang phục vụ đắc lực cho sự
nghiệp phát triển kinh tế - xã hội, giữ gìn an ninh, chính trị, trật tự, an toàn xã
hội, bảo vệ và phát huy các quyền tự do, dân chủ của công dân.
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy
ban nhân dân năm 2004, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 là
những cơ sở pháp lý quan trọng cho hoạt động soạn thảo, ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước và chính quyền địa phương nhằm bảo
đảm trật tự, kỷ cương trong công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật nói
chung và công tác kiểm tra nói riêng. Thực tế công tác kiểm tra, xử lý văn bản
quy phạm pháp luật thời gian qua cho thấy, mặc dù đã phát hiện khá nhiều văn
bản quy phạm pháp luật do các cấp, các ngành ban hành trái luật, gây hậu quả
6


nghiêm trọng về vật chất, vi phạm các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân…
Tuy nhiên, công tác giám sát, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật và xử lý văn

bản trái luật vẫn chưa thực sự được chú trọng một cách đúng mức, công tác kiểm
tra văn bản chưa được tiến hành thường xuyên, thiếu quy định trong thực hiện,
triển khai các công việc; việc bố trí đội ngũ cán bộ, công chức và tổ chức bộ máy
phục vụ cho kiểm tra văn bản chưa đáp ứng được yêu cầu, nhiệm vụ đặt ra, dẫn
đến tình trạng “thả lỏng” việc kiểm tra văn bản, vẫn còn ban hành văn bản trái
pháp luật, sai về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản, vi phạm thẩm quyền ban
hành văn bản…
Trong bối cảnh đó, việc tăng cường công tác kiểm tra văn bản quy phạm
pháp luật là trách nhiệm của các cơ quan hành pháp nhằm hoàn thiện các văn
bản quy phạm pháp luật, trước hết là các văn bản quy phạm pháp luật do các Bộ,
cơ quan ngang Bộ, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp ban hành,
đảm bảo văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương tới địa
phương, tôn trọng thứ bậc hiệu lực của văn bản pháp luật - một trong những
nguyên tắc quan trọng của nhà nước pháp quyền.
Ngày 25/12/2001 Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Nghị quyết số
51/2001/QH10, theo đó Viện kiểm sát không còn thực hiện chức năng kiểm sát
việc tuân theo pháp luật đối với văn bản quy phạm pháp luật của cấp Bộ và
chính quyền địa phương ban hành. Nhiệm vụ này được chuyển giao hoàn toàn
cho các cơ quan hành chính nhà nước. Đây là một bước chuyển trong công tác
kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật nhằm nâng cao chất lượng hoạt
động này của chính quyền địa phương. Thực tế cho thấy, hệ thống văn bản pháp
luật của chúng ta chưa thực sự hoàn chỉnh, còn chồng chéo, mâu thuẫn. Nghị
định của Chính phủ chưa cụ thể để chấp hành, vẫn tồn tại hiện tượng chờ văn
bản hướng dẫn. Trước nhu cầu quản lý, số lượng văn bản quy phạm pháp luật
của chính quyền địa phương, nhất là cấp tỉnh ban hành ngày càng nhiều, do đó
khả năng tồn tại mâu thuẫn, chồng chéo, không phù hợp với văn bản của cơ
quan nhà nước cấp trên, thậm chí vi phạm pháp luật là khó tránh khỏi. Trong 10
năm qua, trên cơ sở thực hiện Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003
7

của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, Nghị định số
40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản
QPPL và các văn bản hướng dẫn thi hành, Tỉnh ủy, Hội đồng nhân dân, Ủy ban
nhân dân tỉnh Bắc Giang đã nghiêm túc triển khai thực hiện và đạt được những
kết quả nhất định, được ghi nhận bằng các hình thức khen thưởng của Chủ tịch
nước, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Tư pháp... Song, bên cạnh những
thành tích đã đạt được, qua 10 năm thực hiện nhiệm vụ, công tác kiểm tra và xử
lý văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh còn một số tồn tại, hạn chế xuất
phát từ các quy định của hệ thống pháp luật và thực tiễn triển khai thực hiện tại
địa phương. Mặt khác, trên thực tế, công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm
pháp luật trên địa bàn tỉnh Bắc Giang chưa có cơ quan, tổ chức, cá nhân nào
nghiên cứu, đánh giá một cách bài bản, khoa học, kết hợp giữa lý luận và thực
tiễn để tổng kết, rút kinh nghiệm, cũng như đề ra phương hướng, giải pháp nhằm
nâng cao chất lượng công tác này.
Từ những điểm đã phân tích trên đây, tác giả cho rằng việc nghiên cứu đề
tài: “Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật (qua thực tiễn tỉnh Bắc
Giang)” trên cơ sở phân tích cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm đưa ra các giải
pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là hoàn toàn cần
thiết, đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn quản lý nhà nước.
2. Tình hình nghiên cứu
Trong những năm qua, nghiên cứu về công tác văn bản nói chung đã được
nhiều nhà khoa học quan tâm và đã có nhiều công trình nghiên cứu như:
- Nguyễn Chí Dũng, “Những nội dung cần làm khi lấy ý kiến của nhân
dân về các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp
(số 12/2005), tr.25.
- Phan Tuấn Khải, “Nhà khoa học với công tác xây dựng pháp luật: vai
trò, ý nghĩa và thực trạng”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (số 14, tháng 6/2006),
tr.20.
- Uông Chu Lưu (Chủ biên năm 2005), Bình luận Luật Ban hành văn bản

8


quy phạm pháp luật, Nhà xuất bản Tư pháp.
- Bài viết của PGS.TS Vũ Thư: “Tính hợp pháp và hợp lý của văn bản
pháp luật và các biện pháp xử lý các khiếm khuyết của nó”.
- GS.TS. Lê Minh Tâm, Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật
Việt Nam - Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội,
năm 2003.
- PGS.TS. Nguyễn Minh Đoan, Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp
luật Việt Nam trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ
nghĩa.
- Luận văn thạc sĩ của Trương Thị Phương Lan với tên gọi "Kiểm tra và
xử lý văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành ở
nước ta hiện nay", Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội năm 2007.
- Luận văn thạc sĩ của Nguyễn Thị Mai Hương với tên gọi “Kiểm tra và xử
lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân trên
địa bàn tỉnh Thanh Hóa”, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội năm 2009.
Ngoài ra, còn có một số bài báo, công trình nghiên cứu khác đăng trên
các tạp chí chuyên ngành: Tạp chí Quản lý nhà nước; Tạp chí Cộng sản; Tạp chí
luật học…
Các công trình nghiên cứu nói trên đã đề cập đến nhiều góc độ của văn
bản quy phạm pháp luật, quyết định quản lý nhà nước. Tuy nhiên, chưa có công
trình nào nghiên cứu một cách riêng lẻ, cụ thể về vấn đề kiểm tra và xử lý văn
bản quy phạm pháp luật ở địa phương một cách cập nhật nhất (tính đến
thời điểm hiện nay) và ở một địa bàn cụ thể: tỉnh Bắc Giang.
3. Phạm vi nghiên cứu
Đề tài tập trung vào hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp
luật nói chung, trên địa bàn tỉnh Bắc Giang nói riêng trên tinh thần Luật Ban
hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân

năm 2004, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Nghị định số
9


40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản
quy phạm pháp luật, Thông tư số 20/2010/TT-BTP ngày 30/11/2010 của Bộ
trưởng Bộ Tư pháp quy định chi tiết thi hành một số điều của Nghị định số
40/2010/NĐ-CP.
4. Điểm mới của luận văn
Luận văn đề cập khá toàn diện các vấn đề lý luận và thực tiễn của công
tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật trong bối cảnh Việt Nam đang
từng bước nỗ lực xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, thực hiện
quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế - đặc biệt trên
địa bàn tỉnh Bắc Giang. Với những kết quả mà luận văn đạt được, tác giả hy
vọng sẽ góp một phần nhỏ vào việc nâng cao chất lượng, hiệu quả của hoạt
động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật nói chung, trên địa bàn tỉnh
Bắc Giang nói riêng.
5. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn được thực hiện dựa trên việc vận dụng phương pháp luận của
chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa duy vật lịch sử, phép biện chứng của
Chủ nghĩa Mác-Lê nin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật. Bên
cạnh đó luận văn còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể là phân tích,
đối chiếu, so sánh, thống kê và tổng hợp; phương pháp phân tích quy phạm
cũng được tác giả vận dụng để phân tích, bình luận nội dung của một số chế
định.
6. Mục đích, nhiệm vụ và ý nghĩa của luận văn
* Mục đích nghiên cứu của luận văn là làm sáng tỏ những vấn đề lý luận
cơ bản và thực tiễn kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật tại địa bàn tỉnh
Bắc Giang; trên cơ sở đó đề xuất phương hướng, giải pháp nhằm nâng cao chất
lượng của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật nói chung,

trên địa bàn tỉnh Bắc Giang nói riêng.
* Nhiệm vụ của luận văn:
10


- Tổng hợp những thành tựu lý luận cơ bản về hoạt động ban hành, kiểm
tra văn bản quy phạm pháp luật;
- Phân tích thực trạng hoạt động ban hành, kiểm tra văn bản quy phạm
pháp luật từ khảo sát thực tiễn tại tỉnh Bắc Giang, phân tích nguyên nhân của
những tồn tại, hạn chế;
- Giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy
phạm pháp luật nói chung, trên địa bàn tỉnh Bắc Giang nói riêng.
* Ý nghĩa của luận văn
- Có ý nghĩa thực tiễn góp phần hoàn thiện hoạt động kiểm tra, xử lý văn
bản quy phạm pháp luật;
- Đóng góp cho công tác tăng cường chất lượng, hiệu quả hoạt động xây
dựng và ban hành, xử lý văn bản quy phạm pháp luật nói chung, trên địa bàn
tỉnh Bắc Giang nói riêng.
7. Cơ cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung
của luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Những vấn đề lý luận về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm
pháp luật
1.1. Khái quát chung về văn bản quy phạm pháp luật
1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật
1.1.2. Các dấu hiệu đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật
1.2. Khái quát chung về kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật
1.2.1. Khái niệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật
1.2.2. Mục đích của kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật
1.2.3. Ý nghĩa của hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

1.2.4. Nguyên tắc và phương thức kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật
11


1.2.5. Nội dung kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật
1.2.6. Thẩm quyền kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật
1.3. Xử lý văn bản quy phạm pháp luật
1.3.1. Khái niệm xử lý văn bản quy phạm pháp luật
1.3.2. Nguyên tắc xử lý văn bản quy phạm pháp luật
1.3.3. Thẩm quyền xử lý văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu bất hợp pháp,
bất hợp lý
1.3.4. Các biện pháp xử lý văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu bất hợp
pháp, bất hợp lý
1.3.5. Trách nhiệm của cơ quan, người có thẩm quyền xử lý văn bản cũng như
đối với cơ quan, người có thẩm quyền ban hành và tham mưu soạn thảo văn bản quy
phạm pháp luật có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý
Chương 2: Thực trạng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp
luật do HĐND, UBND các cấp ban hành (Qua thực tiễn tại tỉnh Bắc Giang)
2.1. Tổng quan tình hình kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật
2.1.1. Ưu điểm
2.1.2. Những hạn chế của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật
2.2. Thực tiễn công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật tại tỉnh Bắc
Giang
2.2.1. Ưu điểm trong công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật trên
địa bàn tỉnh Bắc Giang
2.2.2. Tồn tại, hạn chế trong công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp
luật trên địa bàn tỉnh Bắc Giang
2.3. Kết quả xử lý văn bản sau khi kiểm tra
2.4. Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế trong công tác xây dựng, ban hành,
kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Bắc Giang

12


2.4.1. Nguyên nhân từ các quy định của hệ thống pháp luật
2.4.2. Nguyên nhân từ thực tiễn
Chương 3: Giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra và xử lý văn
bản quy phạm pháp luật do HĐND, UBND các cấp ban hành
3.1. Giải pháp tổng quát
3.2. Giải pháp cụ thể
3.2.1. Giải pháp về phía địa phương
3.2.2. Giải pháp về phía trung ương

13


CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ KIỂM TRA, XỬ LÝ
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
1.1. Khái quát chung về văn bản quy phạm pháp luật
1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật
Nhà nước và pháp luật là những hiện tượng xã hội, ra đời, tồn tại và phát
triển trong những điều kiện kinh tế - xã hội nhất định, luôn có mối quan hệ mật
thiết với nhau. Nhà nước không thể tồn tại nếu thiếu pháp luật, và ngược lại pháp
luật chỉ hình thành, phát triển và phát huy hiệu quả bằng con đường nhà nước.
Pháp luật luôn là công cụ hữu hiệu nhất để Nhà nước quản lý xã hội một cách
phù hợp với lợi ích của Nhà nước và của toàn xã hội. Pháp luật do Nhà nước ban
hành được tồn tại dưới những hình thức nhất định, trong đó văn bản QPPL được
coi là hình thức pháp luật cơ bản và tiến bộ nhất.
Với tư cách là yếu tố điều chỉnh các quan hệ xã hội, văn bản quy phạm
pháp luật nói chung có vai trò đặc biệt quan trọng trong đảm bảo sự ổn định và
phát triển năng động của xã hội. Điều đó được quy định tại Hiến pháp 1992 của

nước ta: “Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường
pháp chế xã hội chủ nghĩa…” [2, Điều 12].
Hiện nay, trong khoa học pháp lý cũng như thực tiễn triển khai hoạt động
xây dựng và hoàn thiện pháp luật, khái niệm văn bản QPPL vẫn còn những
điểm chưa được hiểu thống nhất, còn là đề tài tranh luận khá sôi nổi.
Trước hết cần xem xét định nghĩa văn bản QPPL xuất phát từ quy định
của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008:
Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban
hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục
được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử
sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện
để điều chỉnh các quan hệ xã hội [3, Điều 90].
14


Để phân biệt văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở Trung
ương ban hành và văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan chính quyền địa
phương ban hành, khoản 1 Điều 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004 quy định khái niệm văn
bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân như sau:
Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban
nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ban
hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có
quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được nhà
nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa
phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa [4, Điều 1].
Căn cứ vào tính chất pháp lý, văn bản quản lý nhà nước có thể được chia
thành ba loại: Văn bản quy phạm pháp luật, văn bản cá biệt và văn bản hành
chính thông thường.

Ba loại văn bản trên có sự khác nhau cơ bản, đó là: văn bản quy phạm
pháp luật đề ra các quy tắc xử sự chung, được áp dụng nhiều lần trong thực tiễn
đời sống và việc thực hiện văn bản đó không làm chấm dứt hiệu lực của nó; văn
bản cá biệt được ban hành dựa trên cơ sở văn bản quy phạm pháp luật, áp dụng
văn bản quy phạm pháp luật để giải quyết những việc cụ thể, đối với đối tượng
cụ thể, trong lĩnh vực cụ thể, như: Quyết định xử phạt vi phạm hành chính,
quyết định khen thưởng, kỷ luật, quyết định nâng bậc lương, quyết định bổ
nhiệm chức vụ… Văn bản hành chính thông thường là những văn bản mang
tính thông tin, điều hành nhằm thực thi các văn bản quy phạm pháp luật hoặc
dùng để giải quyết các công việc cụ thể, phản ánh tình hình, giao dịch, trao đổi,
ghi chép công việc trong các cơ quan, tổ chức, như: kế hoạch, báo cáo, chương
trình, công văn… Các loại văn bản trên có mối quan hệ ràng buộc với nhau.
Trong đó văn bản quy phạm pháp luật đóng vai trò quan trọng, là cơ sở cho việc
ban hành các văn bản cá biệt hoặc các loại văn bản, giấy tờ hành chính khác.
Văn bản quy phạm pháp luật quy định về thẩm quyền ban hành, hình thức, nội
dung của văn bản hành chính cá biệt hoặc các loại văn bản, giấy tờ hành chính
15


khác.
Việc phân biệt ba loại văn bản trên có ý nghĩa trong công tác ban hành
cũng như kiểm tra, xử lý văn bản. Vì hiện nay, một bộ phận không nhỏ cán bộ
lãnh đạo cũng như công chức, viên chức làm công tác văn bản có nhận thức
chưa đúng và đầy đủ về văn bản quy phạm pháp luật, không phân biệt được văn
bản quy phạm pháp luật với các loại văn bản khác, dẫn đến ban hành và quản lý
văn bản sai.
Từ phân tích trên đây, theo tác giả nên định nghĩa văn bản quy phạm
pháp luật như sau: Văn bản QPPL là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm
quyền ban hành theo trình tự, thủ tục, hình thức luật định, trong đó có quy
phạm pháp luật, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực

hiện và là cơ sở để ban hành các loại văn bản khác.
1.1.2. Các dấu hiệu đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật
Khi thực hiện hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật
người có trách nhiệm cần dựa vào những dấu hiệu đặc trưng của văn bản quy
phạm pháp luật sau đây để nhận diện chính xác đối tượng kiểm tra:
Thứ nhất, văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà
nước có thẩm quyền ban hành
Như vậy, không phải cơ quan nhà nước, cá nhân nào cũng có thẩm
quyền ban hành văn bản QPPL. Đây cũng là cơ sở để nhận diện văn bản QPPL
và phân biệt nó với văn bản được ban hành bởi những chủ thể không có thẩm
quyền. Những cơ quan nhà nước có thẩm quyền, bao gồm: Quốc hội, Ủy ban
thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Chánh
án Tòa án nhân dân tối cao, Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Viện
trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng kiểm toán nhà nước, Bộ trưởng,
Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, HĐND các cấp, UBND các cấp. Ngoài ra, theo
quy định của pháp luật văn bản QPPL còn được ban hành bởi cơ quan trung
ương của tổ chức chính trị, xã hội phối hợp với Ủy ban Thường vụ Quốc hội,
Chính phủ. Bên cạnh đó, Luật quy định thêm thẩm quyền ban hành văn bản
16


QPPL cho Tổng kiểm toán Nhà nước phù hợp với Luật Kiểm toán Nhà nước
được Quốc hội ban hành năm 2005.
Thứ hai, văn bản quy phạm pháp luật là văn bản chứa đựng là quy
phạm pháp luật
Chứa đựng quy phạm pháp luật được coi là đặc tính nổi trội của văn bản
quy phạm pháp luật, là dấu hiệu then chốt, mang tính quyết định để phân biệt
văn bản quy phạm pháp luật với văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành
chính thông dụng. Vì văn bản quy phạm pháp luật chứa đựng quy phạm pháp
luật nên văn bản quy phạm pháp luật luôn có tính chất bắt buộc chung. Tính bắt

buộc chung của văn bản quy phạm pháp luật được hiểu là bắt buộc đối với mọi
chủ thể khi ở vào điều kiện, hoàn cảnh mà văn bản quy phạm pháp luật quy
định. Văn bản quy phạm pháp luật không đặt ra quy định cho đối tượng cụ thể,
xác định mà nhằm tới các đối tượng khái quát, trừu tượng (mọi đối tượng hoặc
một nhóm đối tượng) như công dân, tổ chức xã hội, phụ nữ, người có công với
cách mạng... Đây là điểm khác biệt so với văn bản áp dụng pháp luật, vì đối
tượng thi hành của văn bản này luôn xác định, cụ thể. Cần lưu ý rằng, đối tượng
thi hành chung khác với thuộc tính "nhiều đối tượng". Có những văn bản áp
dụng cho nhiều đối tượng trong cùng khoảng thời gian nhưng nội dung tác động
đến từng đối tượng riêng lẻ chỉ một lần duy nhất thì không phải là văn bản
QPPL. Cũng vì tính bắt buộc chung của văn bản QPPL mà văn bản QPPL luôn
được thực hiện nhiều lần trên thực tế. Dấu hiệu áp dụng nhiều lần được hiểu,
quy phạm pháp luật luôn được các chủ thể áp dụng pháp luật lựa chọn làm cơ
sở pháp lý để triển khai thực hiện hoặc giải quyết những công việc cụ thể xảy ra
trên thực tế, nên được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần. Còn văn bản áp dụng
pháp luật chỉ được thực hiện duy nhất một lần. Có nghĩa văn bản QPPL có khả
năng tác động trong khoảng thời gian lâu dài.
Thứ ba, văn bản quy phạm pháp luật được ban hành đúng hình thức
pháp luật quy định
Văn bản QPPL được ban hành đúng hình thức có nghĩa là đúng tên loại
17


văn bản và đúng thể thức, kỹ thuật trình bày. Theo quy định của Luật Ban hành
văn bản QPPL năm 2008, những cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền ban
hành văn bản QPPL với tên gọi xác định: Quốc hội ban hành Hiến pháp, luật,
nghị quyết; Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh, nghị quyết; Chủ
tịch nước ban hành lệnh, quyết định; Chính phủ ban hành nghị định; Thủ tướng
Chính phủ ban hành quyết định; Chánh án Tòa án nhân dân tối cao ban hành
thông tư; Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao ban hành nghị quyết;

Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành thông tư; Bộ trưởng, thủ
trưởng cơ quan ngang bộ ban hành thông tư; Tổng Kiểm toán nhà nước ban
hành quyết định; HĐND ban hành nghị quyết; UBND ban hành quyết định, chỉ
thị. Theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân và
Ủy ban nhân dân năm 2004, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008, Thông tư
liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 của Bộ Nội vụ, Văn
phòng Chính phủ hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản và Thông
tư số 25/2011/TT-BTP của Bộ Tư pháp ban hành ngày 27/12/2011 hướng dẫn
về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản QPPL của Chính phủ, Thủ tướng
Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ và văn bản QPPL liên
tịch, văn bản QPPL phải có đủ và trình bày đúng những yếu tố như: quốc hiệu;
tên cơ quan ban hành; số, kí hiệu văn bản; địa danh, thời gian ban hành; tên văn
bản; trích yếu nội dung; chữ kí; nơi nhận.
Như vậy, nếu văn bản được ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền nhưng
sử dụng tên loại văn bản không đúng quy định của pháp luật cũng không phải là
văn bản QPPL. Ví dụ: Chủ tịch UBND huyện ban hành công văn, hướng dẫn có
chứa quy phạm pháp luật…
Thứ tư, văn bản quy phạm pháp luật được ban hành theo thủ tục,
trình tự pháp luật quy định
Xuất phát từ vai trò của văn bản quy phạm pháp luật, đối với hoạt động
quản lý nhà nước, từ yêu cầu bảo đảm sự chặt chẽ, thống nhất cho hoạt động
xây dựng, ban hành văn bản QPPL, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và
18


Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004 đã quy định một
quy trình ban hành văn bản QPPL khá chặt chẽ. Theo đó, văn bản QPPL được
ban hành với trình tự từ khâu lập chương trình, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra,
lấy ý kiến đóng góp cho dự thảo, cho đến thông qua, ký, công bố công khai, tất
cả đều phải tuân thủ đúng quy định của Luật. Mặc dù văn bản được ban hành

bởi chủ thể có thẩm quyền, nội dung hoàn toàn đúng quy định pháp luật nhưng
trong quá trình ban hành không tuân thủ đúng quy định về thủ tục, trình tự ban
hành đều làm ảnh hưởng đến chất lượng của văn bản QPPL. Vì thế, những văn
bản QPPL được ban hành không đúng thủ tục đều trở thành đối tượng bị xử lý.
Ví dụ: UBND tỉnh ban hành quyết định quy định về khuyến khích đầu tư nước
ngoài nhưng không qua thủ tục thẩm định của Sở Tư pháp, khi thực hiện mới
phát hiện quyết định này có nội dung trái với Luật Đầu tư năm 2005, UBND
phải ban hành văn bản để bãi bỏ quyết định đó.
Thứ năm, văn bản quy phạm pháp luật được nhà nước đảm bảo thực
hiện
Thông thường việc bảo đảm này được thực hiện bằng một loạt các biện
pháp khác nhau như tuyên truyền, phổ biến, giáo dục bằng công tác thuyết
phục, bằng việc tạo điều kiện về cơ chế tổ chức thực hiện và cơ sở tài chính
nhất định trong trường hợp cần thiết, áp dụng biện pháp cưỡng chế bắt buộc
thực hiện và chế tài xử lý nếu có hành vi vi phạm.
1.2. Khái quát chung về kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật
1.2.1. Khái niệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật
Trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 cũng như
Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ quy định về kiểm
tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật chưa đưa ra khái niệm kiểm tra văn bản
quy phạm pháp luật mà chỉ đưa ra mục đích, nội dung, nguyên tắc của hoạt động
kiểm tra này. Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật nhằm phát hiện những nội
dung trái pháp luật của văn bản để kịp thời đình chỉ việc thi hành, hủy bỏ, bãi
bỏ, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật,
19


đồng thời, kiến nghị cơ quan, người có thẩm quyền xác định trách nhiệm của cơ
quan, người đã ban hành văn bản trái pháp luật, góp phần nâng cao chất lượng,
hiệu quả công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật.

Từ các nội dung đó, có thể hiểu kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là
hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc xem xét, đánh
giá và kết luận về tính hợp pháp và hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật,
phát hiện những dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý và yêu cầu chủ thể có thẩm
quyền kịp thời đính chính, sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ, hủy bỏ nhằm nâng
cao chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật.
Trong luận văn này, tác giả xin phép được giới hạn phạm vi nghiên cứu
trong khái niệm vừa trình bày nói trên.
Từ cách hiểu trên đây, kiểm tra văn bản QPPL có những đặc điểm sau:
Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động mang tính quyền
lực nhà nước
Kiểm tra văn bản là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước bởi xuất
phát từ mục đích của kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là nhằm đảm bảo
tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản trong hệ thống pháp luật.
Việc kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện bởi chủ thể là cơ
quan công quyền có thẩm quyền riêng được pháp luật quy định. Vì vậy, các cơ
quan ban hành văn bản, cơ quan nhà nước có liên quan có trách nhiệm tạo điều
kiện cho cơ quan kiểm tra thực hiện nhiệm vụ. Chủ thể tiến hành kiểm tra văn
bản QPPL chủ yếu là các cơ quan hành chính nhà nước bao gồm: Chính phủ,
Thủ tướng Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang bộ, UBND các cấp, vừa là cơ quan có
thẩm quyền kiểm tra đối với văn bản QPPL của cơ quan khác vừa là chủ thể
tiến hành tự kiểm tra văn bản QPPL của cơ quan mình. So sánh với hoạt động
giám sát văn bản QPPL cho thấy hoạt động này thuộc thẩm quyền của cơ quan
lập pháp như Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các
Ủy ban của Quốc hội, đại biểu Quốc hội, HĐND các cấp.
Nội dung của kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là xem xét, đánh giá
20


và kết luận về tính hợp pháp, tính hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật

So sánh với hoạt động kiểm tra nói chung có thể thấy, với hoạt động kiểm
tra văn bản quy phạm pháp luật có sự khác biệt bởi chính đối tượng và nội dung
của hoạt động này. Đối tượng của kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật chính là
văn bản quy phạm pháp luật - hình thức pháp luật tiến bộ nhất so với tập quán
pháp và tiền lệ pháp, bao gồm nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ
tướng Chính phủ, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, thông
tư liên tịch của các bộ, cơ quan ngang bộ, của bộ với Tòa án nhân dân tối cao,
Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, nghị quyết của HĐND các cấp và
quyết định, chỉ thị của UBND các cấp. Với kiểm tra nói chung đối tượng không
chỉ là văn bản QPPL, văn bản áp dụng pháp luật mà còn là hành vi của các chủ
thể trong quá trình thực hiện pháp luật. Như vậy, kiểm tra để đảm bảo cho văn
bản quy phạm pháp luật hợp pháp và hợp lý tạo ra cơ sở pháp lý đúng đắn cho
các cơ quan nhà nước tiếp tục kiểm tra tính hợp pháp đối với văn bản áp dụng
pháp luật cũng như hành vi của cơ quan nhà nước, tổ chức và cá nhân trong
việc thi hành, áp dụng và tuân thủ pháp luật.
Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động có tính chủ động cao
Chủ thể kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật (khác với chủ thể tự kiểm
tra) phải là chủ thể độc lập với đối tượng chịu sự kiểm tra. Trong việc kiểm tra
văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan kiểm tra độc lập với cơ quan ban hành
văn bản. Tính độc lập này giúp cơ quan kiểm tra có thể chủ động thực hiện
quyền kiểm tra đối với bất kỳ một văn bản nào thuộc thẩm quyền kiểm tra của
mình. Tính độc lập của cơ quan kiểm tra không đồng nghĩa với việc cơ quan
kiểm tra không cần nhận sự hợp tác, phối hợp của các cơ quan có liên quan mà
các cơ quan phải tạo điều kiện cho cơ quan kiểm tra hoàn thành nhiệm vụ. Các
cơ quan kiểm tra được pháp luật trao cho những quyền hạn nhất định để hoàn
thành nhiệm vụ được giao như có quyền xử lý văn bản ở một cấp độ nhất định
theo quy định.
1.2.2. Mục đích của kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật
21

Mục đích của kiểm tra văn bản QPPL là phát hiện những dấu hiệu bất
hợp pháp, bất hợp lý của văn bản QPPL để kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử
lý.
Để hoạt động kiểm tra văn bản QPPL có hiệu quả, đòi hỏi người kiểm tra
phải có trình độ chuyên môn sâu. Dựa trên những tiêu chuẩn đánh giá tính hợp
pháp và hợp lý của văn bản QPPL, người có trách nhiệm kiểm tra xem xét, đối
chiếu để phát hiện những bất hợp pháp, bất hợp lý của văn bản QPPL nhằm bảo
đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của văn bản trong hệ
thống pháp luật. Do vậy, để có thể kết luận chính xác về tính hợp pháp, tính hợp
lý của văn bản QPPL được kiểm tra, đòi hỏi người kiểm tra phải có sự đầu tư
một cách nghiêm túc và có kỹ năng nghiệp vụ chuyên môn sâu mới. Những yêu
cầu tối thiểu đối với cán bộ thực hiện công tác kiểm tra là: Có trình độ cử nhân
luật hoặc tương đương trở lên; có chứng chỉ qua bồi dưỡng nghiệp vụ kiểm tra
văn bản, có thời gian trải qua công tác pháp luật nhất định. Bên cạnh đó, những
người thực hiện kiểm tra văn bản QPPL còn phải có kiến thức chuyên môn sâu
trong từng lĩnh vực kiểm tra được phân công.
Khi cơ quan kiểm tra đưa ra kết luận về tính bất hợp pháp, bất hợp lý của
văn bản QPPL sẽ là tiền đề cho cơ quan có thẩm quyền tiến hành xử lý đối với
những văn bản QPPL có dấu hiệu đó. Rà soát, hệ thống hóa là tập hợp, sắp xếp
văn bản QPPL thành hệ thống cho thuận tiện áp dụng. Trong quá trình rà soát,
mục đích quan tâm chính là soát xét về hiệu lực pháp lý của văn bản QPPL,
phát hiện nội dung mâu thuẫn, chồng chéo để kiến nghị sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ
mà không coi xem xét tính hợp pháp của văn bản QPPL là nhiệm vụ chính.
1.2.3. Ý nghĩa của hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật
Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là một trong những hoạt động có ý
nghĩa quan trọng trong xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật hiện hành nói
chung và nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật nói riêng, thể hiện ở
những điểm sau đây:
Hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật góp phần đảm bảo tính

22


hợp hiến, hợp pháp, thống nhất và đồng bộ của hệ thống pháp luật. Thông qua
hoạt động kiểm tra, những quy định mâu thuẫn, chồng chéo, lạc hậu, bất hợp
pháp được loại bỏ làm cho hệ thống pháp luật đồng bộ, minh bạch và đảm bảo
tính hợp pháp. Nếu coi hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy
phạm pháp luật là biện pháp "phòng" những dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý
của văn bản quy phạm pháp luật thì kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật sau
khi ban hành là biện pháp "chống". Bởi thông qua kiểm tra văn bản quy phạm
pháp luật, các cơ quan nhà nước phát hiện những quy định mâu thuẫn, chồng
chéo, lạc hậu, trái pháp luật của văn bản mà các cơ quan có thẩm quyền thẩm
định, thẩm tra có thể không hoặc chưa phát hiện được hết. Hơn nữa hoạt động
thẩm định, thẩm tra chỉ mang tính chất khuyến nghị nên không thể xử lý triệt để
những mâu thuẫn, chồng chéo trong dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.
Ngoài ra, hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật có thể phát hiện và xử
lý nhanh chóng, kịp thời những văn bản khiếm khuyết vì hoạt động này được
tiến hành thường xuyên ngay sau khi văn bản được ban hành và có sự tham gia
của nhiều chủ thể.
Hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật có ý nghĩa quan trọng
trong việc duy trì trật tự quản lý nhà nước, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp
của cá nhân, tổ chức. Thực tế cho thấy, một số văn bản quy phạm pháp luật có
dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý được ban hành đã xâm phạm đến trật tự quản
lý nhà nước, làm suy giảm hiệu lực, hiệu quả quản lý của cơ quan nhà nước và
ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Vì vậy,
thông qua hoạt động kiểm tra văn bản, các cơ quan nhà nước đã kịp thời phát
hiện, đề xuất chủ thể có thẩm quyền xử lý, khắc phục sai sót, điều này cũng có
nghĩa phần nào bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, tạo
lập lòng tin của người dân đối với nhà nước.
Hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật góp phần tạo dựng môi

trường pháp lý minh bạch, ổn định, lành mạnh, thúc đẩy quá trình hội nhập
kinh tế, quốc tế. Các nhà đầu tư và các đối tác nước ngoài luôn quan tâm tới
những rủi ro có thể xảy ra từ chính sách pháp luật. Muốn giảm thiểu những rủi
23


ro trước hết các cơ quan nhà nước cần tiến hành tốt hoạt động kiểm tra để loại
bỏ những quy định mâu thuẫn, chồng chéo, trái pháp luật, không còn phù hợp
với thực tế của văn bản quy phạm pháp luật, bảo đảm môi trường pháp lý lành
mạnh, công khai, minh bạch và dễ tiếp cận.
Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật góp phần nâng cao chất lượng quy
trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Vì thông qua việc xem
xét, đánh giá văn bản QPPL, chủ thể tiến hành sẽ chỉ ra được những thiếu sót,
chưa hoàn chỉnh trong quy trình ban hành, đồng thời có những kiến nghị nhằm
đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Đối với
hoạt động soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, thông qua việc
kiểm tra, cơ quan có thẩm quyền sẽ phát hiện sai sót trong quy trình soạn thảo,
thẩm định, thẩm tra, ban hành điển hình như: Ban hành không đúng thẩm
quyền; không tuân theo trình tự, thủ tục soạn thảo, thẩm định, thẩm tra còn
mang tính hình thức… Khi phát hiện và kiến nghị để xử lý về những sai sót,
hoạt động kiểm tra văn bản cũng đồng thời góp phần nâng cao ý thức, trách
nhiệm cho cơ quan soạn thảo, ban hành văn bản QPPL.
Hoạt động kiểm tra có ý nghĩa quan trọng trong việc bảo đảm tính khả
thi của văn bản quy phạm pháp luật. Việc bảo đảm tính khả thi của văn bản quy
phạm pháp luật có ý nghĩa quan trọng, giúp cho những quy định trong văn bản
được áp dụng một cách hiệu quả vào thực tiễn theo đúng định hướng mà Nhà
nước mong muốn. Pháp luật hiện hành đã quy định cơ chế tự kiểm tra văn bản
mà một trong những nội dung quan trọng của cơ chế này là cơ quan có thẩm
quyền khi soạn thảo, ban hành văn bản phải cân nhắc, tính toán đầy đủ về tính
khả thi của quy định do mình ban hành. Yêu cầu này một lần nữa lại được xem

xét trong quá trình thực hiện hoạt động kiểm tra sau khi văn bản được ban hành.
1.2.4. Nguyên tắc và phương thức kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật
1.2.4.1. Nguyên tắc kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật
Để đạt được mục đích của việc kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là
nhằm phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản để kịp thời đình chỉ
24


việc thi hành, hủy bỏ, bãi bỏ, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống
nhất của hệ thống pháp luật, đồng thời, kiến nghị cơ quan, người có thẩm quyền
xác định trách nhiệm của cơ quan, người đã ban hành văn bản trái pháp luật, góp
phần nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống
pháp luật, khi tiến hành kiểm tra văn bản cần phải tuân theo những nguyên tắc
cơ bản được quy định tại Điều 4 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010
của Chính phủ quy định về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, cụ thể
là:
1. Việc kiểm tra văn bản văn bản trái pháp luật được tiến hành
thường xuyên, toàn diện, kịp thời; khách quan, công khai, minh bạch;
đúng thẩm quyền, trình tự, thủ tục; kết hợp giữa việc kiểm tra của cơ
quan có thẩm quyền với việc tự kiểm tra của cơ quan ban hành văn bản,
bảo đảm sự phối hợp giữa các cơ quan có liên quan.
2. Nghiêm cấm các cơ quan, tổ chức, cá nhân lợi dụng việc kiểm
tra văn bản vì mục đích vụ lợi, gây khó khăn cho hoạt động bình thường
của cơ quan, người đã ban hành văn bản và can thiệp vào quá trình xử lý
văn bản trái pháp luật.
3. Sau khi kiểm tra, cơ quan kiểm tra văn bản phải có kết luận về
việc kiểm tra và thông báo cho cơ quan, người có thẩm quyền đã ban
hành văn bản được kiểm tra theo quy định của pháp luật.
4. Cơ quan, người có thẩm quyền xử lý văn bản chịu trách nhiệm
về kết luận kiểm tra, xử lý của mình; nếu quyết định xử lý trái pháp luật

thì phải khắc phục hậu quả pháp lý do quyết định đó gây ra [5].
1.2.4.2. Phương thức kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật
Bên cạnh việc quán triệt và tuân thủ nghiêm chỉnh các nguyên tắc trên,
việc đa dạng hóa và kết hợp linh hoạt phương thức kiểm tra văn bản quy phạm
pháp luật cũng là một yếu tố quan trọng quyết định đến chất lượng và hiệu quả
của hoạt động kiểm tra. Có những phương thức kiểm tra sau đây:
25