Lập dự toán thu ngân sách theo khuôn khổ trung hạn trên địa bàn tỉnh đồng nai

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH
--------o0o---------

VÕ THẾ VỸ

LẬP DỰ TOÁN THU NGÂN SÁCH THEO
KHUÔN KHỔ TRUNG HẠN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH ĐỒNG NAI

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

TP. Hồ Chí Minh – Năm 2020


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH
--------o0o---------

VÕ THẾ VỸ

LẬP DỰ TOÁN THU NGÂN SÁCH THEO
KHUÔN KHỔ TRUNG HẠN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH ĐỒNG NAI

Chuyên ngành : Tài chính – Ngân hàng (Tài chính công)
Hướng nghiên cứu: Ứng dụng
Mã số

: 8340201

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: GS.TS Sử Đình Thành

TP. Hồ Chí Minh – Năm 2020


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của tôi dưới sự hướng dẫn của người
hướng dẫn khoa học là GS.TS Sử Đình Thành. Những số liệu phục vụ cho việc phân
tích, nhận xét, đánh giá trong bài nghiên cứu do tác giả thu thập được ghi chú nguồn gốc
chính thống và đáng tin cậy.
Các nội dung nghiên cứu và kết quả trong đề tài này là trung thực, được đúc kết từ
quá trình học tập và kết quả nghiên cứu trong thực tiễn của tác giả..
TP. Hồ Chí Minh ngày 09 tháng 01 năm 2020
Tác giả

VÕ THẾ VỸ


TÓM LƯỢC LUẬN VĂN
Tên đề tài: “Lập dự toán thu ngân sách theo khuôn khổ trung hạn trên địa bàn
tỉnh Đồng Nai”.
1.Tính cấp thiết của đề tài
Để tăng cường hiệu lực quản lý tài chính công, nâng cao hiệu quả dự toán NSNN
các địa phương, nhiều biện pháp đã được tiến hành. Trong đó, giai đoạn 2004-2009,
Chính phủ đã tổ chức thí điểm lập kế hoạch tài chính và dự toán NSNN theo mô hình
trung hạn. Kết quả đánh giá cho thấy, việc lập dự toán chi tiêu công theo mô hình trung
hạn đã có những kết quả tích cực, chất lượng công tác dự báo thay đổi rõ rệt, nguồn
NSNN được phân bổ, sử dụng hiệu quả hơn, tiết kiệm hơn so với mô hình lập dự toán
NSNN hàng năm như trước đây.
Thực trạng xây dựng dự toán thu NSNN tại Việt Nam nói chung và trên địa bàn

tỉnh Đồng Nai nói riêng trong những năm gần đây tuy đã có những bước thay đổi nhất
định, tuy nhiên, công tác này vẫn còn đó những hạn chế đã tác động không nhỏ đến kết
quả quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh, như việc kết quả thu không đạt, thiếu cân đối, đánh
giá, dự báo cho lập dự toán thu NSNN không thực tiễn. Chính vì vậy, tác giả quyết định
lựa chọn đề tài: “Lập dự toán thu ngân sách theo khuôn khổ trung hạn trên địa bàn
tỉnh Đồng Nai” để thực hiện đề tài nghiên cứu luận văn thạc sĩ của mình.
2. Phương pháp nghiên cứu
Phương pháp nghiên cứu dựa trên cơ sở sử dụng các phương pháp như: Thu thập
tài liệu, số liệu; Phương pháp tổng hợp và phân tích (thống kê, so sánh, …).
Đối tượng nghiên cứu: Hoạt động lập dự toán thu NSNN theo khuôn khổ trung hạn
trên địa bàn tỉnh Đồng Nai.
Phạm vi nghiên cứu:


- Không gian nghiên cứu: tỉnh Đồng Nai (11 huyện, thành phố, thị xã)
- Thời gian nghiên cứu: dữ liệu của luận văn được thu thập trong 05 năm từ năm
2014 đến năm 2018 và thông tin về thu NSNN dự kiến trong năm 2019.
- Số liệu nghiên cứu: Các văn bản của: Cục thuế; Kho bạc Nhà nước; Sở Tài chính
tỉnh Đồng Nai, và các Báo cáo, thông tin của UBND, HĐND tỉnh Đồng Nai.
3. Kết quả nghiên cứu và những đóng góp của luận văn
Qua việc tìm hiểu cơ sở lý luận và thực trạng về công tác dự toán thu NSNN, từ đó
đề xuất những giải pháp góp phần hoàn thiện công tác dự toán thu NSNN tỉnh Đồng Nai.
Kết quả nghiên cứu đã cơ bản giải quyết những nội dung cơ bản về:
- Hệ thống hóa lý luận và thực tiễn về công tác dự toán thu NSNN theo khuôn khổ
trung hạn.
- Đánh giá được thực trạng về công tác dự toán thu NSNN tại tỉnh Đồng Nai trong
giai đoạn 2014-2019;
- Đề tài đã nêu được một số thành công, hạn chế và nguyên nhân, từ đó đề xuất một
số giải pháp có tính khả thi nhằm góp phần hoàn thiện công tác dự toán thu NSNN theo
khuôn khổ trung hạn tỉnh Đồng Nai trong thời gian tới.

MỤC LỤC

TRANG PHỤ BÌA
LỜI CAM ĐOAN
MỤC LỤC
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
DANH MỤC BẢNG BIỂU
DANH MỤC HÌNH VẼ
TÓM TẮT
ABSTRACT
CHƯƠNG 1: MỞ ĐẦU ................................................................................................... 1
1.1. Tính cấp thiết của đề tài ............................................................................................ 1
1.2. Mục tiêu nghiên cứu.................................................................................................. 4
1.3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ............................................................................. 4
1.4. Tổng quan tình hình nghiên cứu thuộc lĩnh vực của đề tài ở trong và ngoài nước .. 5
1.5. Phương pháp nghiên cứu........................................................................................... 5
1.6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn ................................................................. 5
1.7. Kết cấu của đề tài ...................................................................................................... 6
CHƯƠNG 2: TỔNG QUAN LÝ THUYẾT .................................................................... 7
2.1. Các khái niệm ............................................................................................................ 7
2.1.1. Ngân sách nhà nước ............................................................................................... 7
2.1.2. Hệ thống ngân sách nhà nước ................................................................................ 7
2.1.3. Thu ngân sách nhà nước....................................................................................... 12


2.1.4. Thu ngân sách địa phương ................................................................................... 13
2.1.5. Khuôn khổ chi tiêu trung hạn ............................................................................... 14
2.2. Tổng quan lý thuyết về dự toán thu ngân sách nhà nước ........................................ 18

2.2.1. Khái niệm ............................................................................................................. 18
2.2.2. Nguyên tắc xây dựng dự toán thu ngân sách nhà nước ....................................... 18
2.2.3. Tiêu chí và phương pháp lập dự toán thu ngân sách nhà nước ............................ 19
2.2.4. Quy trình lập dự toán thu Ngân sách nhà nước.................................................... 23
2.2.5. Các nhân tố ảnh hưởng đến lập dự toán thu NSNN ............................................. 24
2.3. Lược khảo các nghiên cứu có liên quan đến công tác lập dự toán thu Ngân sách nhà
nước trung hạn................................................................................................................ 28
2.3.1. Các nghiên cứu về lập dự toán thu ngân sách nhà nước ...................................... 28
2.3.2. Các nghiên cứu về lập dự toán thu ngân sách nhà nước trung hạn ...................... 29
2.3.3. Đánh giá chung .................................................................................................... 31
CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG CÔNG TÁC XÂY DỰNG DỰ TOÁN THU NGÂN
SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH ĐỒNG NAI .......................................... 35
3.1. Tình hình kinh tế xã hội tỉnh Đồng Nai .................................................................. 35
3.1.1. Đặc điểm tự nhiên ................................................................................................ 35
3.1.2. Tình hình phát triển kinh tế - xã hội địa bàn tỉnh Đồng Nai giai đoạn 2014-2018
........................................................................................................................................ 35
3.2. Thực trạng công tác xây dựng dự toán thu ngân sách nhà nước tại tỉnh Đồng Nai
giai đoạn 2014-2018 ....................................................................................................... 36
3.2.1. Các bước lập dự toán thu ngân sách nhà nước..................................................... 36
3.2.2. Đánh giá hoạt động xây dựng dự toán thu ngân sách trung hạn trên địa bàn tỉnh
Đồng Nai ........................................................................................................................ 41
3.4. Những vấn đề đặt ra từ thực trạng công tác xây dựng dự toán thu NSNN tại Đồng
Nai .................................................................................................................................. 49
3.4.1. Kết quả đạt được .................................................................................................. 49
3.4.2. Những tồn tại, hạn chế ......................................................................................... 51
3.4.3. Nguyên nhân những tồn tại, hạn chế .................................................................... 53


CHƯƠNG 4: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ XÂY DỰNG DỰ TOÁN
THU NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC THEO KHUÔN KHỔ TRUNG HẠN TRÊN ĐỊA

BÀN TỈNH ĐỒNG NAI ................................................................................................ 55
4.1. Quan điểm hoàn thiện quá trình xây dựng dự toán thu ngân sách nhà nước theo
khuôn khổ trung hạn trên địa bàn tỉnh Đồng Nai ........................................................... 55
4.2 CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÔNG TÁC LẬP DỰ TOÁN THU NGÂN SÁCH
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH ĐỒNG NAI ............................................................................ 58
4.2.1. Xây dựng hệ thống thông tin quản lý tài chính phục vụ cho lập dự toán thu ngân
sách nhà nước trung hạn................................................................................................. 58
4.2.2. Phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan, đơn vị có liên quan trong hoạt động xây dựng
dự toán thu ngân sách trung hạn .................................................................................... 59
4.2.3. Bồi dưỡng, nâng cao năng lực chuyên môn cho đội ngũ cán bộ lập dự toán ngân
sách nhà nước ................................................................................................................. 60
4.2.4. Thử nghiệm mô hình dự báo thu ngân sách nhà nước phục vụ cho việc lập dự toán
thu ngân sách trung hạn.................................................................................................. 61
4.2.5. Các giải pháp về quản lý thu ngân sách trên địa bàn tỉnh Đồng Nai ................... 62
4.2.6 Các giải pháp tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra tài chính ngân trên địa bàn
tỉnh Đồng Nai: ................................................................................................................ 65
4.2.7 Nâng cao năng lực, trình độ của cán bộ quản lý điều hành ngân sách nhà nước.. 67
CHƯƠNG 5: KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ .......................................................... 68
5.1. Tóm tắt các kết quả chính của đề tài nghiên cứu .................................................... 68
5.2. Khuyến nghị về công tác xây dựng dự toán thu ngân sách nhà nước tại Đồng Nai
........................................................................................................................................ 71
5.2.1. Tăng cường công tác xây dựng dự toán thu ngân sách nhà nước qua việc tiếp tục
xây dựng kế hoạch ngân sách trung hạn ........................................................................ 71
5.2.2. Tăng cường sự gắn kết giữa lập kế hoạch phát triển kinh tế xã hội và lập dự toán
thu ngân sách trung hạn.................................................................................................. 72
5.2.3. Xây dựng hệ thống lập ngân sách theo hiệu quả hoạt động ................................. 74
5.3. Khuyến nghị về các yếu tố liên quan đến chính sách, cơ chế quản lý nhà nước về
công tác xây dựng dự toán ngân sách nhà nước............................................................. 75

5.3.1. Công khai ngân sách và tăng cường công tác thanh tra, kiểm toán ..................... 75
5.3.2. Tiếp tục đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin trong lập dự toán ngân sách nhà
nước. ............................................................................................................................... 77
5.3.3. Bồi dưỡng, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ làm công tác lập dự toán thu ngân
sách nhà nước ................................................................................................................. 77
5.4. Hạn chế của đề tài và hướng nghiên cứu mới trong tương lai ................................ 78
5.4.1. Hạn chế của đề tài ................................................................................................ 78
5.4.2. Hướng nghiên cứu tiếp theo ................................................................................. 79
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ....................................................................... 80


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
CNTT:

Công nghệ thông tin

ĐP:

Địa phương

KT-XH:

Kinh tế - Xã hội

GTGT:

Giá trị gia tăng

GDP:

Tổng sản phẩm quốc nội

MTEF:

Medium Term Expenditure Framework (Khuôn khổ chi tiêu trung hạn)

NS:

Ngân sách

NSNN:

Ngân sách nhà nước

NSĐP:

Ngân sách địa phương

NSTW:

Ngân sách trung ương

HĐND:

Hội đồng Nhân dân

TNCN:

Thu nhập cá nhân

TNDN:

Thu nhập doanh nghiệp

TW:

Trung Ương

UBND:

Ủy ban nhân dân

UBMTTQ:

Ủy bạn mặt trận Tổ Quốc

XHCN:

Xã hội Chủ Nghĩa

XDCB:

Xây dựng cơ bản


SXKD:

Sản xuất kinh doanh

TTĐB:

Tiêu thụ đặc biệt

SDĐNN:

Sử dụng đất nông nghiệp

UNT:

Ủy nhiệm thu

KBNN:

Kho bạc nhà nước

TC-KH:

Tài chính – Kế hoạch


DANH MỤC HÌNH VẼ
Hình 2.1. Hệ thống ngân sách Hoa Kỳ ................................................................. 8
Hình 2.2. Hệ thống ngân sách Trung Quốc ......................................................... 10
Hình 2.3. Hệ thống NSNN Việt Nam .................................................................... 11
Hình 2.4. Mô hình MTEF ...................................................................................... 21
Hình 2.5. Sơ đồ trình tự tiếp cận từ trên xuống .................................................. 27
Hình 2.6 Sơ đồ trình tự tiếp cận dưới lên ............................................................ 28
Hình 2.7 Sơ đồ Quy trình MTEF .......................................................................... 29
Hình 2.8. Quy trình lập dự toán thu NSNN ......................................................... 29
Hình 2.9. Mô hình MTEF lập dự toán thu NSNN tỉnh Đồng Nai...................... 41

DANH MỤC BẢNG BIỂU
Bảng 2.1. Cơ cấu thu NSNN theo phân cấp giai đoạn 2014-2019 (% tổng thu NSNN)
.................................................................................................................................. 13
Bảng 2.2. So sánh giữa lập ngân sách truyền thống và lập ngân sách có MTEF
..........................................................................................................................................................16

Bảng 3.1. Các bước lập dự toán thu NSNN tỉnh Đồng Nai ................................ 38
Bảng 3.2. Kết quả thu NSNN tỉnh Đồng Nai giai đoạn 2014-2019 .................... 43
Bảng 3.3. Bảng tỷ lệ % cơ cấu thực thu so với dự toán được giao……..……....44
Bảng 3.4. Dự báo tình hình tăng trưởng kinh tế xã hội trung hạn……...……..46
Bảng 3.5. Bảng số liệu nguồn thu bổ sung từ ngân sách cấp trên.......................46


1

CHƯƠNG 1: MỞ ĐẦU
1.1. Tính cấp thiết của đề tài
Lập dự toán ngân sách (NS) là một trong những hoạt động để nhà nước quản
lý, sử dụng ngân sách nhà nước (NSNN) một cách hiệu quả, tiết kiệm. Đây cũng là
bước đầu tiên thực hiện việc triển khai sử dụng, quản lý ngân sách phục vụ các mục
tiêu phát triển kinh tế xã hội, phục vụ bộ máy nhà nước cũng như các nhu cầu thiết
yếu của nhân dân, đảm bảo an ninh quốc phòng của đất nước. Chính vì vậy, yêu cầu
đặt ra cho việc lập dự toán NSNN đó là phải có cơ sở khoa học vững chắc trong quá
trình lập dự toán, nhằm đảm bảo sử dụng NSNN một cách tiết kiệm mà hiệu quả, tập
trung nguồn lực cho việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị của quốc gia hoặc từng
ngành, địa phương, đơn vị; tuy nhiên, cũng cần tạo điều kiện chủ động cho các địa
phương, các ngành trong quá trình huy động, sử dụng nguồn lực tài chính, chứ không
quá phụ thuộc vào nguồn NS do nhà nước cấp. Đây cũng là một trong những yêu cầu

của công cuộc cải cách thủ tục hành chính ở nước ta hiện nay, đảm bảo tính công
khai minh bạch trong việc thực hiện nguồn vốn NSNN và nguồn vốn vay từ nước
ngoài.
Theo phương thức dự toán NSNN truyền thống ở nước ta, việc lập dự toán
NSNN thường dự báo trong thời hạn 1 năm tài chính, được đánh giá là tính chính xác
cao, dễ làm, dễ thực hiện. Tuy nhiên, bên cạnh những ưu điểm đó, phương pháp dự
toán NSNN truyền thống càng ngày càng phát sinh những hạn chế như thời gian dự
báo quá ngắn, thiếu tính linh hoạt, chủ động trong khi môi trường kinh tế, xã hội của
đất nước và quốc tế có nhiều biến động1. Báo cáo của Bộ Tài chính thời gian qua cho
thấy, với việc lập dự toán ngân sách ngắn hạn không thể đánh giá hết những rủi ro
trong thời gian 3 năm đến 5 năm sau. Tình trạng bội chi tăng cao do không có giải
pháp ứng phù hợp, không kiểm soát được nợ công, những năm kinh tế phát triển

1

Bộ Tài chính (2018), Báo cáo công khai dự toán ngân sách nhà nước năm 2020 Chính phủ trình Quốc hội.


2

thuận lợi lại không có khoản dự phòng cho những năm khó khăn. Vì vậy, khi kinh tế
đi xuống, nguồn thu NSNN lập tức gặp khó khăn, bội chi NS tăng cao, dư nợ công
vượt trần. Bên cạnh đó, cho chất lượng lập dự toán NSNN yếu kém, khiến cho NSNN
dù có tăng cũng không sử dụng được hiệu quả, không phát huy được hết tiềm lực và
những dự án cần ưu tiên chiến lược, hạn chế hiệu quả chi tiêu NS.
Đây cũng là đánh giá của Vụ NSNN (Bộ Tài chính) về thực tế tình hình chi
tiêu công tại Việt Nam thời gian qua, nguồn lực NSNN là có hạn, trong khi nhu cầu
chi tiêu lớn, các địa phương hoạt động chủ yếu trông chờ kinh phí từ nguồn NSNN.
Việc lập dự toán chỉ tập trung vào những nhu cầu cụ thể trước mắt, thiếu tầm nhìn
xa, chưa ưu tiên những chiến lược trung, dài hạn của nền kinh tế. Đánh giá khách

quan, nhu cầu chi tiêu công chưa bao giờ giảm, mà thường vượt khả năng cân đối dự
toán NS. Việc lập dự toán NS ngắn hạn, kéo theo những dự án kéo dài qua nhiều năm
nhưng không tính toán nhu cầu NS từ khi bắt đầu đến khi kết thúc, mà chỉ lập dự toán
theo năm, dẫn tới kéo dài thời gian thực hiện dự án đồng nghĩa với việc tăng nguồn
vốn đầu tư, hoặc không có kinh phí thì đóng băng dự án, gây nợ đọng, lãng phí nguồn
NS. Thêm vào đó, một số nhiệm vụ chi hiện đã được lập kế hoạch ngân sách cho
nhiều năm, như các chương trình, dự án đầu tư, các chương trình mục tiêu quốc gia,
chương trình mục tiêu, các đề án... hướng tới kết quả đầu ra. Song, do NSNN và phần
lớn các nhiệm vụ chi khác vẫn lập hàng năm, nên chưa đảm bảo được việc bố trí kinh
phí như dự kiến đối với các nhiệm vụ chi này2.
Để tăng cường hiệu lực quản lý tài chính công, nâng cao hiệu quả dự toán
NSNN các địa phương, nhiều biện pháp đã được tiến hành. Trong đó, giai đoạn 20042009, Chính phủ đã tổ chức thí điểm lập kế hoạch tài chính và dự toán NSNN theo
mô hình trung hạn. Kết quả đánh giá cho thấy, việc lập dự toán chi tiêu công theo mô
hình trung hạn đã có những kết quả tích cực, chất lượng công tác dự báo thay đổi rõ

2

truy cập ngày 10/12/2019.


3

rệt, nguồn NSNN được phân bổ, sử dụng hiệu quả hơn, tiết kiệm hơn. Kết quả này là
cơ sở quan trọng để Chính phủ tiếp tục đẩy mạnh sự thay đổi trong quy trình lập dự
toán NSNN, đó là triển khai lập dự toán NSNN trung hạn trên cả nước thay thế cho
mô hình lập dự toán NSNN hàng năm như trước đây.
Đồng Nai là một tỉnh có tốc độ tăng trưởng kinh tế ở mức cao, ổn định qua
nhiều năm, doanh thu của doanh nghiệp tăng trưởng cao nhưng tốc độ tăng thu thuế
được đánh giá là mức thấp. Trong năm 2017, 2018, Đồng Nai hụt thu NSNN, không
đạt chỉ tiêu. Năm 2019 đã thu đạt 100% và vượt chỉ tiêu được giao 8%3. Tuy nhiên

cơ cấu thu không đạt, phần lớn phát sinh từ các khoản thu tiền đất như thu tiền thuê
đất đạt 220%, thu tiền sử dụng đất đạt 333%. Trong khi đó, các khoản thu từ hoạt
động sản xuất kinh doanh (khoản thu chiếm tỷ trọng lớn trong tổng thu nội địa) thì
lại đạt rất thấp như: thu từ doanh nghiệp nhà nước trung ương (chỉ đạt 79%), thu từ
doanh nghiệp nhà nước địa phương (đạt 88%), thu từ doanh nghiệp có vốn đầu tư
nước ngoài (chỉ đạt 79%), đã ảnh hưởng rất lớn đến số thu điều tiết của ngân sách địa
phương được hưởng (đạt 92%)4. Qua đó cho thấy, công tác lập dự toán thu NSNN
trên địa bàn tỉnh Đồng Nai còn hạn chế, thể hiện ở một số nội dung chính như: thông
tin sử dụng cho hoạt động dự báo vẫn chỉ là sự ước lượng số thu từ năm trước so với
năm sau theo nguyên tắc dự toán hàng năm và năm sau cao hơn năm trước một tỷ lệ
nhất định. Với định mức phân bổ NSNN cho các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội
của tỉnh, do chỉ ước số năm trước với những năm sau, không gắn với thực tế tình hình
phát triển của địa phương, của từng ngành nên không dự báo đúng, còn mang tính
hình thức. Thiếu sự gắn kết giữa việc lập dự toán thu NSNN với Kế hoạch phát triển
kinh tế xã hội của địa phương, dẫn tới hệ quả tỉnh còn phụ thuộc quá nhiều vào nguồn
thu NS, thiếu sự linh hoạt trong thiết kế, xác định các nguồn thu, phân bổ định mức
và nguồn lực trong thu NS địa phương. Do vậy, dẫn tới nguồn lực không trọng tâm,

3
4

UBND tỉnh Đồng Nai (2019), Báo cáo tình hình thu chi ngân sách và phòng chống buôn lậu, hàng giả
UBND tỉnh Đồng Nai (2019), Dự thảo Báo cáo thu chi ngân sách địa phương năm 2019.


4

các dự án, chương trình mục tiêu thiếu nguồn lực, luôn ở tình trạng dở dang, không
cân đối trong chi tiêu NSNN nhất là khu vực công.
Thực trạng xây dựng dự toán thu NSNN tại Việt Nam nói chung và trên địa

bàn tỉnh Đồng Nai nói riêng trong những năm gần đây tuy đã có những bước thay đổi
nhất định, tuy nhiên, công tác này vẫn còn đó những hạn chế đã tác động không nhỏ
đến kết quả quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh, như việc kết quả thu không đạt, thiếu
cân đối, đánh giá, dự báo cho lập dự toán thu NSNN không thực tiễn. Chính vì vậy,
tác giả quyết định lựa chọn đề tài: “Lập dự toán thu ngân sách theo khuôn khổ
trung hạn trên địa bàn tỉnh Đồng Nai” để thực hiện đề tài nghiên cứu luận văn
thạc sĩ của mình.
1.2. Mục tiêu nghiên cứu
Luận văn tập trung phân tích, đánh giá thực trạng dự báo và lập dự toán thu
NSNN theo khuôn khổ trung hạn trên địa bàn tỉnh Đồng Nai, chỉ ra những kết quả
đạt được, những hạn chế còn tồn tại từ đó đề xuất những giải pháp để khắc phục
những tồn tại đó, nhằm nâng cao hiệu quả việc lập dự toán thu NSNN theo khuôn
khổ trung hạn tại địa phương trong thời gian tới.
1.3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
 Đối tượng nghiên cứu: Hoạt động lập dự toán thu NSNN theo khuôn khổ
trung hạn trên địa bàn tỉnh Đồng Nai.
 Phạm vi nghiên cứu:
Luận văn có phạm vi nghiên cứu cụ thể như sau:
- Không gian nghiên cứu: tỉnh Đồng Nai (11 huyện, thành phố, thị xã)
- Thời gian nghiên cứu: dữ liệu của luận văn được thu thập trong 05 năm từ năm
2014 đến năm 2018 và thông tin về thu NSNN dự kiến trong năm 2019. Tập trung
vào khoảng thời gian có nhiều chuyển biến trong nền kinh tế tại Đồng Nai.
- Số liệu nghiên cứu: Các văn bản của: Cục thuế; Kho bạc Nhà nước; Sở Tài
chính tỉnh Đồng Nai, và các Báo cáo, thông tin của UBND, HĐND tỉnh Đồng Nai.


5

1.4. Tổng quan tình hình nghiên cứu thuộc lĩnh vực của đề tài ở trong và
ngoài nước

Trong thời gian qua, có nhiều nghiên cứu về xây dựng dự toán thu NSNN tổng
thể cũng như chi tiết từng địa phương, từng vùng đã được triển khai, có thể kể đến
một số nghiên cứu tiêu biểu như:
Bài báo của tác giả Nguyễn Đức Thanh (2004) về Nghiên cứu hoàn thiện
phương thức lập dự toán NSNN ở Việt Nam hay bài của tác giả Nguyễn Thị Tiếm
(2015) về Giải pháp hoàn thiện phương thức lập dự toán NSNN tại tỉnh Hậu Giang.
Lập dự toán thu NS dựa trên những thông tin có sẵn, sách của tác giả William
M. Gentry, (1989); Thực tiễn dự báo ngân sách: Kết quả từ một cuộc khảo sát ở các
nước có thu nhập thấp (Annette Kyobe and Stephan Danninger, 2005); Phương pháp
dự báo ngân sách (Ryan Edwards, 2003).
1.5. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn sử dụng phương pháp tổng hợp và phân tích để hệ thống hóa các lý
thuyết, các mô hình xây dựng dự toán thu NSNN hiệu quả của một số quốc gia để
phân tích, đánh giá, so sánh với mô hình lập dự toán thu NSNN tại Việt Nam.
Phương pháp tổng hợp cũng được sử dụng để thu thập dữ liệu về lập dự toán
thu NSNN từ việc nghiên cứu các Báo cáo, văn bản chỉ đạo, hướng dẫn của UBND,
HĐND tỉnh Đồng Nai, Cục thuế, Kho bạc nhà nước tỉnh. Từ đó phân tích, đánh giá
thực trạng công tác xây dựng dự toán thu NSNN và việc thực hiện dự toán thu NSNN,
so sánh đối chiếu dự toán và kết quả thực tế đạt được. Kết quả từ quá trình này là đưa
ra một số nhận định và khuyến nghị.
1.6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
- Về mặt lý luận: Luận văn nghiên cứu các phương pháp, mô hình xây dựng
dự toán NSNN ở một số quốc gia trên thế giới từ các tài liệu nghiên cứu uy tín được
dẫn chiếu trên các tạp chí. Nghiên cứu có thể được sử dụng như một tài liệu có tính


6

chất tham khảo cho các học viên, nhà nghiên cứu chuyên ngành tài chính công cũng
như của các nhà quản lý trong việc lập dự toán thu NSNN.

- Về mặt thực tiễn: Kết quả nghiên cứu của luận văn giúp các nhà quản lý tài
chính định hướng, nâng cao hiệu quả quản lý và điều hành NSNN, nhất là trên địa
bàn tỉnh Đồng Nai, giảm tình trạng chạy theo dự toán một cách thụ động, qua đó giúp
tăng cường hiệu quả điều hành NS phù hợp với tình hình phát triển kinh tế, xã hội
cũng như đặc thù địa phương nơi thực hiện tổ chức dự toán thu NSNN.
1.7. Kết cấu của đề tài
Để đảm bảo những mục tiêu nghiên cứu đã đề ra, tác giả dự kiến sử dụng kết
cấu 5 chương cho luận văn, cụ thể như sau:
Chương 1: Mở đầu (giới thiệu đề tài)
Chương 2: Tổng quan lý thuyết
Chương 3: Thực trạng công tác xây dựng dự toán thu ngân sách nhà nước
trên địa bàn tỉnh Đồng Nai
Chương 4: Một số giải pháp nâng cao hiệu quả xây dựng dự toán thu ngân
sách nhà nước theo khuôn khổ trung hạn trên địa bàn tỉnh Đồng Nai
Chương 5: Kết luận và khuyến nghị


7

CHƯƠNG 2: TỔNG QUAN LÝ THUYẾT
2.1. Các khái niệm
2.1.1. Ngân sách nhà nước
Theo Luật NSNN năm 2002 giải thích: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các
khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định
và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ
của Nhà nước”.
Luật NSNN năm 2015 đã đưa ra định nghĩa về NSNN như sau: “Ngân sách
nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện
trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết
định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”.

Như vậy, có thể hiểu NSNN là một tài liệu được soạn thảo và thông qua bởi cơ
quan nhà nước có thẩm quyền, dự đoán các khoản thu và đề xuất những khoản chi
cho 1 năm tài chính. Thông thường tại các quốc gia, NSNN được cơ quan lập pháp
cao nhất (Hạ viện, Quốc hội) thông qua. NSNN được sử dụng cho các chương trình
hoạt động của chính phủ, cũng như là nguồn tài chính chủ yếu cho hoạt động của bộ
máy nhà nước.
Hai yếu tố cơ bản của bất kỳ NS nào là doanh thu và chi phí. Với NSNN, khoản
thu chủ yếu được lấy từ thuế và bản chất của NSNN là phân bổ các nguồn lực tài
chính cho các mục tiêu phát triển một cách hiệu quả và bền vững.
2.1.2. Hệ thống ngân sách nhà nước
Hệ thống NSNN là tổng thể ngân sách của một quốc gia được sắp xếp theo đơn
vị hành chính từ trung ương xuống địa phương. Chính vì vậy, tổ chức hệ thống NSNN
mang những đặc trưng của phân cấp lãnh thổ hành chính của mỗi nước. Dù với cơ
cấu tổ chức như thế nào, một hệ thống NSNN đều phải đảm bảo tính thống nhất, tính
tập trung dân chủ và tính hiệu quả trong tổ chức và quản lý.


8

Mô hình hệ thống NSNN được hầu hết các quốc gia trên thế giới xây dựng là
phân chia NSNN thành NS trung ương và NS địa phương. Có thể nghiên cứu và so
sánh mô hình hệ thống NSNN một số quốc gia với mô hình hệ thống NSNN tại Việt
Nam để thấy những điểm chung cũng như đặc thù hệ thống NSNN mỗi quốc gia.
Tại Hoa Kỳ, mô hình NS được tổ chức là mô hình phân tán, tức các bang có NS
độc lập so với NS liên bang. Hệ thống NSNN được tổ chức thành 3 cấp: NS liên
bang, NS bang (50 bang) và NS cấp dưới bang (90.056 đơn vị NS chia theo đơn vị
hành chính cấp quận, thành phố, thị trấn). Mỗi cấp NS (hay mỗi bang) có quyền xác
định và xây dựng cơ cấu nguồn thu trên địa bàn quản lý một cách phù hợp phục vụ
cho các nhiệm vụ chi của bộ máy bang. Tổ chức hệ thống NS của các bang được điều
chỉnh bởi Hiến pháp hoặc Luật Ngân sách của bang nên có những điểm đặc thù khác

nhau. Hệ thống NSNN của Hoa Kỳ được thể hiện qua Hình 2.1 sau:
Hình 2.1. Hệ thống ngân sách Hoa Kỳ

Ngân sách nhà nước

NS liên bang

NS bang

NS địa phương
Nguồn: />

9

Tại Trung Quốc, tổ chức bộ máy hành chính trên cơ sở nguyên tắc tập quyền,
quyền lực tập trung vào cơ quan nhà nước ở trung ương, do vậy, hệ thống NSNN
gồm có NS trung ương và NS địa phương, mỗi cấp chính quyền có NS riêng do cơ
quan đại biểu nhân dân cấp đó quyết định hàng năm. Như vậy, hệ thống NSNN tại
Trung Quốc gồm 5 cấp: Trung ương; tỉnh (khu tự trị, thành phố trực thuộc); thành
phố thuộc khu (châu tự trị); huyện (huyện tự trị, thành phố không thuộc khu, khu trực
thuộc thành phố); xã (xã dân tộc, thị trấn). Thu NS được chia thành thu NS trung
ương, thu NS địa phương và các khoản thu được phân chia giữa NS trung ương và
NS địa phương. Dự toán NSNN cũng được Quốc hội phê chuẩn và hàng năm, địa
phương phải báo cáo tình hình thực hiện NS trung ương và NS địa phương.
Hình 2.2. Hệ thống ngân sách Trung Quốc

NS Trung ương

NS tỉnh

Ngân
sách nhà
nước

NS thành phố thuộc Khu

NS huyện

NS xã
Nguồn: />

10

Tại Việt Nam, cũng giống như Trung Quốc, mô hình nhà nước thống nhất có
phân công, phân cấp nhiệm vụ thể hiện mối quan hệ giữa cấp trên với cấp dưới, giữa
các ngành trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của nhà nước nên hệ thống
NSNN cũng được tổ chức theo mô hình này. Mô hình NS nhà nước thống nhất bao
gồm NSTW và NSĐP với 63 đơn vị hành chính. Tổ chức này cho phép tổ chức NSNN
theo hướng lồng ghép, chính phủ chỉ đạo quản lý chung về NSNN và phân bổ thu chi
giữa các bộ, ngành, địa phương cũng như thống nhất về phân cấp quản lý, dự toán,
quyết toán, thực hiện chu trình NSNN cùng theo niên độ NSNN và được quy định
chung trong Luật NSNN. Cụ thể hệ thống NSNN ở Việt Nam thể hiện qua Hình 2.3
sau đây:
Hình 2.3. Hệ thống NSNN Việt Nam

NS trung ương

Ngân sách
Nhà nước
NS địa phương

NS cấp tỉnh

NS cấp huyện

NS cấp xã

Nguồn: Luật Ngân sách nhà nước năm 2002, 2015


11

Theo mô hình tổ chức NSNN nêu trên và những quy định của pháp luật, cơ
quan đại biểu nhân dân ở địa phương (Hội đồng nhân dân) cấp tỉnh có thẩm quyền
quyết định và phân cấp nguồn thu cho chính quyền cấp dưới trong dự toán phân cấp
khoản thu theo quy định với Quốc hội. Việc thống nhất, tập trung trong quản lý
NSNN ở nước ta có những ưu điểm nhất định khi các chính sách, chế độ NS được
thực hiện một cách thống nhất, công bằng. Việc điều tiết NS giữa các địa phương,
các nhiệm vụ chi cũng giúp hỗ trợ những địa phương khó khăn hay các vùng trọng
điểm kinh tế, các dự án trọng điểm, qua đó phát triển một cách đồng đều và đảm bảo
an ninh xã hội, rút ngắn khoảng cách giàu nghèo. Tuy nhiên, bên cạnh ưu điểm này,
cơ chế lồng ghép ngân sách cũng có những hạn chế, bất cập như gây ra sự phụ thuộc
lớn vào NSNN, các địa phương thụ động trong dự toán các khoản thu và chi tiêu công
kém hiệu quả, dễ phát sinh tiêu cực, thủ tục hành chính rườm rà do quá nhiều khâu
quản lý, phê duyệt. Bên cạnh đó, thông tin về NSNN còn thiếu minh bạch, báo cáo
NS nặng về hình thức và chưa thực sự thể hiện đúng nhu cầu của xã hội.
2.1.3. Ngân sách địa phương
Là một bộ phận của NSNN, NSĐP là khoản tài chính gắn với hoạt động của bộ
máy chính quyền địa phương. NSĐP là cơ sở, nguồn lực cho địa phương thực hiện
chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước cũng như các hoạt động khác nhằm đảm bảo

sinh xã hội, phát triển kinh tế. Cùng với NS trung ương, NSĐP là nguồn lực cho xây
dựng cơ sở hạ tầng, thúc đẩy nền kinh tế đất nước và các thành phần kinh tế cùng
phát triển.
Điều 4 Luật NSNN năm 2015 định nghĩa: “NSĐP là các khoản thu NSNN phân
cấp cho cấp địa phương hưởng, thu bổ sung từ NSTW cho NSĐP và các khoản chi
NSNN thuộc nhiệm vụ chi của cấp địa phương”.
Qua khái niệm có thể thấy mối quan hệ chặt chẽ giữa NSĐP và NS trung ương,
cũng như quan hệ giữa địa phương với các cá nhân, tổ chức đóng thuế trong quá trình
tạo lập, phân phối và sử dụng NSĐP. Đây là sự cân đối giữa lợi ích kinh tế với nhiệm


12

vụ quản lý nhà nước, khi nguồn thu chủ yếu của NSĐP từ thuế của doanh nghiệp, cá
nhân. NSĐP cũng được sử dụng trước tiên phục vụ hoạt động của bộ máy nhà nước
ử địa phương, là một bộ phận cấu thành của NSNN nên những thay đổi, tính hiệu của
trong thu chi NSĐP cũng ảnh hưởng không nhỏ tới sự ổn định, bền vững của tài chính
quốc gia.
2.1.4. Thu ngân sách nhà nước
Thu NSNN được hiểu là việc tập trung một phần nguồn tài chính quốc gia để
hình thành một ngân quỹ được sử dụng cho các mục đích, nhu cầu của nhà nước. Để
làm được việc này, chính phủ dùng quyền lực nhà nước của mình để tác động vào
quá trình phân phối một bộ phận của cải xã hội, tập trung nó vào tay mình dưới hình
thức tiền tệ. Nguồn tài chính này hình thành nên quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước,
hay còn gọi là NSNN. Đây là một quỹ được hình thành rất đa dạng, ngoài nguồn chủ
yếu là các loại thuế, phí và lệ phí được quy định bởi nhà nước với các cá nhân, tổ
chức, còn được tạo nên bởi nhiều nguồn khác nhau như các khoản viện trợ, các khoản
đóng góp khác của công dân, các khoản thu từ đầu tư của nhà nước, nguồn tiền vay
bù đắp bội chi NSNN. Đây đều là những khoản thu được đưa vào dự toán thu NS
hàng năm (Luật NSNN 2015).

Về bản chất, thu NSNN chính là quá trình phân phối các giá trị nảy sinh trong
quá trình Nhà nước quản lý xã hội, sử dụng quyền lực chính trị chỉ nhà nước mới có
để thực hiện việc tập trung tài chính quốc gia, hình thành nên quỹ NSNN. Chỉ có Nhà
nước, cơ quan đặc biệt được trao quyền quản lý xã hội mới có đủ chức năng, quyền
hạn thực hiện việc điều phối nguồn tài chính giữa Nhà nước và các chủ thể xã hội
thông qua quyết định hành chính. Thu NSNN phản ánh những mối quan hệ kinh tế,
sự cân đối lợi ích kinh tế giữa nhà nước và các chủ thể trên cơ sở luật định. Mặt khác,
thu NSNN cũng thể hiện thực trạng phát triển kinh tế của quốc gia thông qua chỉ số
GDP – tổng sản phẩm quốc nội. Bởi quá trình dự toán thu phải căn cứ vào tình hình