Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở việt nam hiên nay

BỔ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TAO

BÔ TƯPHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

HOÀNG MINH HÀ

MỘT SỐ VẤN ĐỂ LÝ LUẬN VÀ T H ựC TIẺN VỂ
VĂN BÁN QUI PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYEN
ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
Chuyên ngành: LÝ LUẬN VÀ LỊCH sử NHÀ Nước VÀ PHÁP LUẬT
Mã số:
60 38 01

LUẬN VÃN THẠC SỸ LUẬT HỌC
•

•

•

.

Người h ư ớ n g d ẫ n k h o a h ọ c : GS.TS.HOÀNG VÃN HẢO
THƯ VIỆN
IRUÒNG ĐAI H O C tU Ầ ĩ HA NỖI
PHÒNG Đ Ộ C _ _ J L ứ b ậ j 3

HÀ NỘI-2004

LỜI CẢM ƠN

Tôi xỉn bảy tỏ lòng cảm ơn sâu sắc tới các Thầy giáo, Cô giảo
đã giúp tôi trong quá trình học tập, nghiên cứu để tôi có được kết
qua ngày hôm nay.
Đặc biệt, tôi xin được nói lời cám ơn với Thầy giảo, GS. TS.
Hoàng Văn Hảo, Người đã tận tâm chỉ dẫn tôi trong quá trình hoàn
thành luận vãn.

Hà nội, ngày 2 tháng 5 năm 2004
HỌC VIÊN

Hoàng Minh Hà


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU
Chương 1

MỘT SỐ VÁN ĐỀ LÝ LUẬN c ơ BẢN VỀ VĂN

Trang
9

BẢN QUI PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN
ĐỊA PHƯƠNG
1. 1.

Đối tượng điều chỉnh của văn bản qui phạm pháp luật

9

của chính quyền địa phương
1.1.1.

Văn bản qui phạm pháp luật của chính quyền địa

11

phương là sự cụ thể hoá các qui định của pháp luật và
văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên
1. 1.2 .

Văn bản qui phạm pháp luật của chính quyền địa

13

phương điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh ở địa
phương
1. 2 .

Phân loại văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng

18

nhân dân và Uỷ ban nhân dân
1.3.

Thẩm quvền ban hành văn bản qui phạm pháp luật của

20

chính quyền địa phương

(Ịa j

Trình tự. th 1 tục ban hành văn bản qui phạm pháp luật % 32
của chính quyền địa phương

1.4.1.

Qui trình soạn thảo, ban hành văn bản qui phạm pháp

35

luật dủa Hội đồng nhân dân
1.4.2.

Qui trình soạn thảo, ban hành văn ban qui phạm phí*p

37

luật của Ưỷ ban nhân dân
Hiệu lực văn bản qui phạm pháp luật của chính quyền
địa phương *

43

1.5.1.

Hiệu lực văn bản qui phạm pháp luật của chính quyền
địa phương theo không gian

44

1.5.2

Hiệu lực ván bản qui phạm pháp luật của chính quyền

45

( 1-5. Ị

địa phương theo đối tượng áp dụng
1.5.3

Hiệu lực văn bản qui phạm pháp luật của chính quyền

47

địa phương theo thời gian
Chirơng 2

TI lực TIỄN BAN HÀNH VẮN BẢN QUI PHẠM

2.1.

PÍÍÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỂN ĐỊA PHƯƠNG

Các qui định c ủ a pháp luật về hoạt động ban hành văn

50


bản qui phạm pháp luật của chính quyền địa phương
2.1.1.

50

Các qui định của pháp luật từ năm 1945 đến trước Hiến
pháp 1992 liên quan đến hoạt động ban hành văn bản
qui phạm pháp luật của chính quyền địa phương

2.1.2.

Các qui định của pháp luật về hoạt động ban hành văn
bản qui phạm pháp luật của chính quyền địa phương từ
sau Hiến pháp 1992 đến nay

2.2.

'Ả Thực tiễn xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp

v
ự59

luật của chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay
2.2.1.

Những thành tựu trong hoạt động xây dựng và ban hành

.59

văn bản qui phạm pháp luật của chính quyền địa
phương
2.2.2.

' Những hạn chế trong hoạt động ban hành văn bản qui

- 64

phạm pháp luật của chính quyền địa phương
C hương 3

PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP ĐỒI MỚI HOẠT

73

ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUI PHẠM PHÁP
LUẬT CỦA CHÍNH QUYÊN ĐỊA PHƯƠNG HIỆN
NAY
3.1.

Phương hướng đổi mới

73

3.2.

Một số giải pháp đổi mới hoạt động ban hành văn bản

73

qui phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở Việt
nam hiện nay
3.2.1.

Phân định thâm quyền ban hành văn bản qui phạm pháp

78

3.2.2.

luật của Hội đồng nhân dân và Ưỷ ban nhân dân
Hoàn thiện những qui định pháp luật về trình tự, thủ tục

82

ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Hội dồng
nhâu dân và Uỷ ban nhân dân
3.2.4.

Đổi mới công tác đào tạo và bồi dưỡng đội ngũ cán bộ

89

chính quyền địa phương
3.2.5.

Tổ chức thực hiện và kiểm tra, xử lý văn bản qui phạm

90

pháp luật của chính quyền địa phương
KÉT LUẬN
DANH m ụ c t à i l i ệ u t h a m k h ả o

97
100


MỞ ĐẦU

l.Tính cấp thiết của đề tài
Có thể nói, xây dựng pháp luật là một chương trình hoạt động quan
trọng hàng đầu của bất kỳ Nhà nước nào. Pháp luật, trước hết là kết quả của
việc thể chế hoá các chủ trương, chính sách, đường lối, định hướng phát triển
của một quốc gia và trở thành qui ước hành xử chung cho mọi người trong xã
hội. Là một trong những yếu tố điều chỉnh các quan hệ xã hội, pháp luật có
vai trò đặc biệt trong việc bảo đảm sự ổn định và phát triển của mỗi quốc gia,
đồng thời là công cụ quản lý xã hội hữu hiệu nhất của mỗi nhà nước. Điều 12
Hiến pháp 1992 đã ghi nhận: “Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không
ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa”. Quan điểm này cho thấy, trong
công cuộc xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân với
mục tiêu “dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh” thì
việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật được xác định là một đòi hỏi
cấp thiết. Mặt khác, tăng cường pháp chế XHCN là điều kiện tối cần thiết bảo
đảm thực hiện thắng lợi sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước;
đồng thời cũng là đòi hỏi khách quan của đời sống xã hội, là nguyên tắc hiến

định trong quản lý Nhà nước ở nư^c ta hiện nay.
Trong tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ
nghĩa Việt Nam, hệ thống các cơ quan chính quyền địa phương có một vai trò
rất quan trọng trong việc thi hành các qui định của Hiến pháp, Luật và các văn
bản của cơ quan Nhà nước cấp trên; Tổ chức, động viên nhân dân thực hiện
pháp luật và đưa Nghị quyết của Đảng vào cuộc sống. Trên nhiều phương
diện, các cấp chính quyền địa phương có mối quan hệ gắn bó mật thiết với
nhân dân, trực tiếp giải ciuyết những vấn đề liên quan đến quyền và nghlà vụ
của công dân; trực tiếp ban hành văn bản qui phạm pháp luật nhằm cụ thê hoá
đường lối, chủ trương của đang, Nhà nước và là cầu nối giữa Nhà nước với
nhân dân.


Trong những năm gân đây, hoạt động của chính quyên địa phương ở
nước ta đã đổi mới và có nhiều tiến bộ trong việc thi hành Hiến pháp và pháp
luật cũng như động viên nhân dân tham gia thực hiện pháp luật, giữ vững kỷ
cương xã hội, góp phần quan trọng vào việc thực hiện chủ trương, chính sách
của Đảng, từng bước nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước.
Tuy nhiên, hiệu quả hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương
còn nhiều hạn chế, trong đó có lĩnh vực xây dựng và ban hành văn bản qui
1

1

'

1

A.

^. / \ .1

'

. /\

r

4.IV 1

r

/\

y

r

1Ạ

A.

Ã

__
_
Ã4 ^ 1

^
A .A

phạm pháp luật, và trên thực tê đã bộc lộ một sô van đê bât cập so với yêu câu
của lý luận và thực tiễn. Những bất cập này đã đưa đến tình trạng ý thức chấp
hành pháp luật của một bộ phận trong các tầng lớp nhân dân giảm sút,dẫn đến

hiện tượng coi thường pháp luật; tội phạm và vi phạm pháp luật ở các địa
phương có chiều hướng gia tăng và diễn biến phức tạp. Đặc biệt, nạn quan
liêu, tham nhũng và sự suy thoái về đạo đức, lối sống của một bộ phận không
nhỏ cán bộ, công chức chính quyền địa phương đang là một trong những nguy
cơ trực tiếp đe doạ sự sống còn của hệ thống chính trị, gây bất bình và làm
giảm lòng tin của nhân dân. Có thể thấy, một trong nhiều nguyên nhân dẫn
đến những bất cập này là hoạt động xây dựng và ban hành văn bản qui phạm
pháp luật của các cấp chính quyền địa phương trong nhiều năm qua chưa thật
sự được đổi mới và hoàn thiện.
Theo qui định của Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt
nam, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, Luật ban hành văn
bản qui phạm pháp luật, Hội đồng nhân dân các cấp ban hành văn bản qui
phạm pháp luật dưới hình thức Nghị quyết, Uỷ ban nhân dân các cấp ban
hành văn bản qui phạm pháp luật dưới hình thức quyết định, chỉ thị.Tuy
nhiên, các văn bản nói trên đều không quy định rõ về thẩm quyền, trình tự,
thủ tục ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ưỷ
ban nhân dân, nên đã gây rất nhiều khó khăn cho các cấp chính qu>ền địa
phương cũng như nhân dân trong quá tình xây dựng, ban hành và thực thi văn
bản qui phạm pháp luật. Trên thực tế, văn bản qui phạm do các cấp chính

r •

AẠ

quyền địa phương ban hành còn hết sức tuỳ tiện, chất lượng không cao, tính
khả thi thấp, chưa đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương,
không đáp ứng được nguyện vọng của nhân dân... Những hạn chế này đã làm
nảy sinh hàng loạt các vấn đề xã hội như: tính khả thi, tính minh bạch của văn
bản qui phạm pháp luật không được bảo đảm, quá trình kiểm tra thực hiện văn
bản qui phạm pháp luật không phát huy hiệu quả, hầu như không có sự tham
gia của nhân dân vào quá trình xây dựng văn bản qui phạm pháp luật.
Để giải quyết các vấn đề xã hội này đòi hỏi phải có một đạo luật qui
định về thẩm quyền, trình tự và thủ tục ban hành văn bản qui phạm pháp luật
của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Nhưng cũng trên thực tế, cho
đến nay đạo luật cần thiết này vẫn đang trong thời kỳ “dự thảo”, thăm dò và
vẫn bị bỏ ngỏ mặc dù Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật năm 1996 đã
được sửa đổi, bổ sung và thông qua ngày 16/12/2002.
Xuất phát từ tư tưởng đề cao pháp quyền, xây dựng Nhà nước kiểu
mới, pháp luật kiểu mới, Nhà nước của dân, do dân, vì dân và để hạn chế tới
mức thấp nhất những tồn tại trong hoạt động xây dựng và ban hành văn bản
qui phạm pháp luật của chính quyền địa phương, trước mắt, cần hoàn thiện
các qui định pháp luật về thẩm quyền, trình tự, thủ tục xây dựng và ban hành
văn bản qui phạm của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân. Đây là một đòi
hỏi của xã hội và cũng là yêu cầu bức xúc từ phía các cấp chính quyền địa
phương. Việc đặt ra vấn đề này trong thời điểm hiện nay không còn là điều
mới mẻ, đành rằng trong lý luận cũng như trong thực tiễn, việc xây dựng
những qui định về thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành văn bản qui phạm
pháp luật của chính quyền địa phương là vấn đề gặp không ít khó khăn và còn
nhiều ý kiến.Bởi vì, đây là một lĩnh vực hoạt động liên quan trực tiếp tới
nhiều vấn đề sống còn của địa phương.
Do vậy, chỉ có thể hiểu thấu đáo trạng thái của những bất cập trong
quản lý Nhà nước, quản lý xã hội ở địa phương nếu như chúng ta không bỏ
qua việc nghiên cứu để hoàn thiện qui trình xây dựng văn bản qui phạm pháp

luật của chính quyền địa phương. Hơn nữa, việc hoàn thiện cơ sở lý luận và
thực tiễn trong hoạt động xây dựng văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng
nhân dân và Uỷ ban nhân dân trên những phương diện nhận thức mới còn là
sự cần thiết để khẳng định tính đúng đắn của những đòi hỏi, những yêu cầu xã
hội đặt ra trong bối cảnh công cuộc đổi mới hôm nay.
Vì vậy, việc nghiên cứu một cách trực diện, có hệ thống và khoa học về
văn bản qui phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở Việt nam hiện nay
có tính cấp thiết cả trên phương diện lý luận và thực tiễn, vừa góp phần luận
giải những vấn đề có liên quan đến hệ thống các cơ quan Nhà nước ở địa
phương, vừa góp phần xác định cơ sở khoa học để xây dựng những giải pháp
cho việc hoàn thiện hệ thống pháp luật trong sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện
đại hoá đất nước hôm nay.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Nhu cầu về xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật của
chính quyền địa phương đã được đặt ra từ lâu và càng trở nên bức thiết trong
những năm gần đâ) ỉ Tại các kỳ họp của Ọuốc hội khoá X và gần đây, trong
ba kỳ họp của Quốc hội khoá XI việc xem xét để sửa đổi, bổ sung luật tổ chức
Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, và hướng tới xây dựng dự thảo Luật
ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân - Uỷ ban nhân
dân đã được đề cập với nhiều đóng góp của các ngành, các cấp liên quan.
Trên thực tế, về mặt nghiên cứu, đã có nhiều bài viết dưới dạng tham luận,
hội thảo,nghiên cứu đăng trên các tạp chí và một số sách tham khảo, chuyên
khảo đề cập từ nhiều góc độ khác nhau về hoạt động xây dựng và hoàn thrện
hệ thống pháp luật nói chung, ban hành văn bản qui phạm pháp luật của chính
quyền địa phương nói riêng.Có thể liệt kê các nghiên cứu đó như sau: Viện
nghiên cứu khoa học pháp lý Bộ Tư pháp: Chuyên đề “Bàn về thẩm quyền,
thủ tục và trình tự ban hành văn bản qui phạm pháp luật của chính quyền địa
phương” số 3 năm 1999, chuyên đề “Tổ chức và hoạt động của chính quyền
địa phương” số 10 năm 2001, chuyên đề “chính quyền địa phương với việc

bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật” sổ 7 năm 2002; Vụ pháp luật Hình
sự - Hành chính, Bộ Tư pháp: Chuyên đề hội thảo về “ Dự án luật sửa đổi, bổ
sung Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật năm 1996” Hà nội năm2002,
chuyên đề “Xây dựng và kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật của bộ, ngành,
và địa phương” Hà nội năm 2003; Tiến sỹ Nguyễn Văn Động “Những vấn đề
cơ bản của môn học lý luận chung về Nhà nước và Pháp luật” NXB Công an
1 /V

1A

r
rp •A

~

"V Ỵ

n*
A

T~\> 1

T

A

CL~\ t

A

f
A

f

r
1 •A

1 ■A

r

^

/\

t

_
ị. /\ •

nhân dân; Tiên sỹ Nguyên Đình Lộc Một sô ý kiên nghiên cứu vê sửa đỏi

Hiến pháp năm 1992” - Đặc san nghiên cứu lập pháp số 1 năm 2001; Giáo sư
Lê Minh Tâm “Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam” NXB
Công an nhân dân, Tiến sỹ Nguyễn Quốc Hoàn “Xử lý văn bản qui phạm
pháp luật trái pháp luật” Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 10-2001.
3. Mục đích và phạm vi nghiên cứu

Mục đích của luận văn là bước đầu nghiên cứu một cách có hệ ihống
những vẩn đề lý luận và thực tiễn về văn bản qui phạm pháp luật của chính
quyền địa phương; đề cập những bảo đảm cho hoạt động xây dựng và ban
hành văn bản qui phạm pháp luật của chính quyền địa phương về thẩm quyền,
trình tự, thủ tục, từ đó tìm ra những phương hướng và biện pháp thích hợp
nhằm nâng cao hiệu quả của hoạt động này. Đ Ì thực hiện mục đích nghiên
cứu, tác giả tập trung vào những nội dung cơ bản sau đây:
- Một số vấn đề lý luận cơ bản về văn bản qui phạm pháp luật của
chính quyền địa phương trong hệ thống pháp luật Việt Nam.
- Thực tiễn xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật của các
cấp chính quyền địa phương.
- Một số phương hướng đổi mới nhằm hoàn thiện, nâng cao chất lượng
văn bản qui phạm phap luật của chính quyền địa phương.
- Một số đề xuất nhằm hoàn thiện những qui định pháp luật về thẩm
quyền, trình tự,thủ tục ban hành văn bản qui phạm pháp luật của chính quyền
địa phương.


4. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
Luận văn được thực hiện trên cơ sở nghiên cứu những quan điểm của
chủ nghĩa Mác Lênin và tư tướng Hồ Chí Minh về Nhà nước và pháp luật, các
quan điểm của Đảng, Nhà nước về xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN
của dân, do dân, vì dân; những đánh giá về việc xây dựng và hoàn thiện hệ
thống pháp luật được trình bày trong các văn kiện đại hội, các Nghị quyết của
Đảng Cộng sản Việt nam; các văn bản pháp luật Nhà nước đã ban hành, các
báo cáo, tổng kết của chính quyền địa phương về hoạt động xây dựng pháp
luật nói chung và văn bản qui phạm pháp luật nói riêng.
Phương pháp luận nghiên cứu đề tài là chủ nghĩa duy vật biện chứng và
chủ nghĩa duy vật lịch sử. Các phương pháp cụ thể được sử dụng để nghiên
cứu đề tài bao gồm: phương pháp phân tích, tổng hợp, hệ thống. Bên cạnh

những phương pháp truyền thống, luận văn còn sử dụng kết hợp một số
phương pháp nghiên cứu đặc thù của khoa học pháp lý như phương pháp xã
hội học pháp luật, phương pháp luật học so sánh và phương pháp thống kê.
5.Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài
Những kết quả nghiên cứu của luận văn có giá trị tham khảo đối với
hoạt động xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật của chính quyền
địa phương trong điều kiện đổi mới và hội nhập.Thông qua thực tế xây dựng,
ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và uỷ ban nhân
dân, luận văn góp phần bổ sung cơ sở lý luận và thực tiễn trong nghiên cứu
giảng dạy pháp luật ở nước ta hiện nay.
6. Bố cục của luận văn
Ngoài phần mở đầu và kết luận, luận văn gồm 3 chương
- Chương 1: Một số vấn đề lý luận cơ bản về văn bản qui phạm pháp
luật của chính quyền địa phương.
-Chương 2: Thực tiễn xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp
luật của chính quyền địa phương.
- Chương 3: Phương hướng và giải pháp đối mới hoạt động ban hành
văn bản qui phạm pháp luật của chính quyền địa phương hiện nay.


Chương 1
MỘT SÓ VẤN ĐÊ ] Ý LUẬN c ơ BẢN VÈ VĂN BẢN
QUI PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYÈN ĐỊA PHƯƠNG

1.1.

ĐỐI TƯỢNG ĐIÊU CHỈNH CỦA VĂN BẢN QUI PHẠM PHÁP

LUẬT CỦA C ơ QUAN ĐỊA PHƯƠNG
Trong hệ thống bộ máy Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt

Nam, các cơ quan chính quyền địa phương có một vị trí hết sức quan trọng
trong việc thực hiện chế độ dân chủ xã hội chủ nghĩa, xây dựng và quản lý
mọi mặt đời sống xã hội, kinh tế, văn hoá, an ninh quốc phòng.Trên nhiều
■

phương diện của đời sống xã hội, các cơ quan chính quyền địa phương luôn
đóng vai trò trực tiếp nối liền Đảng, Nhà nước với nhân dân, trực tiếp đưa
đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước vào cuộc sống.
Trên tinh thần đổi mới của Đảng, Hiến pháp năm 1992 đã đặt nền tảng,
cơ sở pháp lý cho sự đổi mới về tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà
nước ở địa phươne,. Theo đọ, Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân được
hình thành trên nguyên tắc phân chia lãnh thổ tạo thành một hệ thống thống
nhất, hệ thống chính quyền địa phương. Trên thực tế, Hội đồng nhân dân và
Uỷ ban nhân dân thực hiện chức năng nhiệm vụ, quyền hạn của mình với hai
tư cách. Trước hết, là những cơ quan Nhà nước đóng tại địa phương, là bộ
phận của quyền lực nhà nước thống nhất không phân chia, thay mặt Nhà nước
trung ương giải quyết những vấn đề chung của Nhà nước ở địa phương, đồng
thời, là những cơ quan đại diện cho cộng đồng dân cư ở cơ sở giải quyết
những vấn đề có ý nghĩa địa phương, là những pháp nhân thực hiện quyền
làm chủ của nhân dân trên một đơn vị hành chính lãnh thổ nhất định. Hiến
pháp 1992 qui định: “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực Nhà nước ở
địa phương, đại cL ện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân,
do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương
và cơ quan nhà nước cấp trên” (Điều 119). Như vậy, vị trí pháp lý của Hội


đồng nhân dân được xem xét theo hai góc độ:Thứ nhất, Hội đồng nhân dân cơ
quan quyền lực nhà nước ở địa phương; thứ hai, Hội đồng nhân dân cơ quan
đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân ở địa
phương. Quyền lực của Hội đồng nhân dân được giới hạn trong phạm vi đơn

vị hành chính lãnh thổ. Điều 120- Hiến pháp 1992 qui định: “Hội đồng nhân
dân ra Nghị quyết về các biện pháp bảo đảm thi hành nghiêm chỉnh Hiến
pháp và pháp luật ở địa p h ư ơ n g ....”. Là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện
vọng và quyền làm chủ của nhân dân ở địa phương, Hội đồng nhân dân có
quyền chủ động giải quyết các vấn đề trong phạm vi địa phương, không trái
với lợi ích chung của quốc gia và chính sách, pháp luật của Nhà nước.
Theo Điều 112-Hiến pháp 1992, điều 7 - Luật tổ chức Hội đồng nhân
dân và Uỷ ban nhân dân qui định: Hội đồng nhân dân chịu sự giám sát và
hướng dẫn hoạt động của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, chịu sự hướng dẫn và
kiểm tra của Chính phủ trong việc thực hiện các văn bản của cơ quan Nhà
nước cấp trên theo qui định của Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Quyền lực Nhà
nước ở địa phương phải được thực hiện sao cho không những đáp ứng yêu
cầu hợp hiến, hợp pháp, mà còn không được trái với các văn bản của Chính
phủ, Thủ tướng Chính phủ và cơ quan Nhà nước cấp trên.
Cũng tại Hiến pháp 1992, điều 123 qui định: “Uỷ ban nhân dân do Hội
đồng nhân dân bầu là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan
hành chính Nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp,
Luật, các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên và Nghị quyết của Hội đồng
nhân dân cùng cấp”. Như vậy, vị trí pháp lý của Uỷ ban nhân dân hoạt động
trên đơn vị hành chính lãnh thổ với hai tư cách: Thứ nhất, là cơ quan chấp
hành của Hội đồng nhân dân; Thứ hai, là cơ quan hành chính Nhà nược ở địa
phương, Uỷ ban nhân dân chịu sự chỉ đạo, hướng dẫn, kiếm tra của Bộ trưởng
trong việc thực hiện các nhiệm vụ công tác thuộc ngành, lĩnh vực Bộ phụ
trách ( Điều 27- Luật tổ chức Chính phủ). Cũng như Hội đồng nhân dân, Uỷ
ban nhân dân thực hiện chức năng quản lý Nhà nước ở địa phương theo Hiến


pháp, pháp luật, các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên, góp phần bảo
đảm sự chỉ đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy hành chính Nhà nước từ
Trung ương tới cơ sở (Điều 2 - Luật tổ chức HĐND và UBND).Là cơ quan

quản lý thẩm quyền chung, uỷ ban nhân dân thực hiện chức năng quản lý toàn
diện theo lãnh thổ đối với mọi ngành, mọi lĩnh vực thuộc địa phương, bảo
đảm thi hành pháp luật, các qui định của cấp trên và Hội đồng nhân dân cùng
cấp, giám sát việc thi hành pháp luật đối với các cơ quan đóng tại địa phương
ừong phạm vi thẩm quyền về những vấn đề thuộc thẩm quyền quản lý theo
lãnh thổ.
Để thực hiện các nhiệm vụ do pháp luật qui định, các cơ quan Nhà
nước ở địa phương đã thông qua các hoạt động quản lý, điều hà ih mọi hoạt
động của các cơ quan, tổ chức và công dân trong địa phương. Một hoạt động
quan trọng nhất trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình là
các cơ quan chính quyền địa phương có thẩm quyền ban hành văn bản qui
phạm pháp luật.Theo các qui định của Hiến pháp năm 1992 và Luật ban hành
văn bản qui phạm pháp luật, văn bản qui phạm pháp luật do Hội đồng nhân
dân và Ưỷ ban nhân dân ban hành để thi hành văn bản qui phạm pháp luật của
Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội và văn bản của cơ quan Nhà nước cấp
trên.
Như vậy, về mặt lý luận, trong hệ thống văn bản pháp luật nói chung và
văn bản qui phạm pháp luật nói riêng, vị trí, tính chất Nghị quyết của Hội
đồng nhân dân và Quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân có thể được xem
xét dựa trên vị trí pháp lý của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân là
những chủ thể ban hành chúng. Và từ vị trí này có thể thấy rõ vai trò của văn
bản qui phạm pháp luật của chính quyền địa phương trong hệ thống văn ban
pháp luật của Nhà nước ta.
1.1.1.

Văn bản qui phạm pháp luật của chính quyền địa phương là

sự cụ thể hoá các qui định của pháp luật và văn bản của CO' quan nhà

nưóc cấp trên.

Trên thực tế, ở địa phương chỉ có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân
dân là những cơ quan duy nhất, theo qui định của pháp luật hiện hành, có
thẩm quyền ban hành vãn bản qui phạm pháp luật trên cơ sở và nhằm thi hành
hiến pháp, Luật và văn bản của các cơ quan nhè nước cấp trên. Văn bản qui
phạm pháp luật của các cấp chính quyền địa phương là sự cụ thể hoá và phát
triển các qui định chung có tính phổ biến của Hiến pháp, Luật và văn bản của
chính quyền cấp trên phù hợp với điều kiện và hoàn cảnh cụ thể có tính đặc
thù ở địa phương, bảo đảm cho Hiến pháp và pháp luật đi vào cuộc sống. Các
qui phạm này, vì thế là bộ phận không thể thiếu của hệ thống pháp luật, chúng
có tính bắt buộc thực hiện đối với các cơ quan, tổ chức và cá nhân có liên
quan ở địa phương.

về phương diện lý luận và thực tiễn, các cơ quan Nhà nước ở trung
ương dù cố gắng đến mấy cũng không thể ban hành được một hệ thống pháp
luật phù hợp với yêu cầu, đặc điểm, đặc thù của mọi địa phương trong toàn
quốc. Là hệ thống qui tắc xử sự chung, là đại lượng bằng nhau cho mọi quan
hệ xã hội khác nhau, pháp luật không thể đủ sức đưa ra lời giải đáp cho mọi
trường hợp cụ thể. Chính vì vậy, trên cơ sở các qui định của cơ quan Nhà
nước trung ương, các cơ quan Nhà nước địa phương ban hành vãn bản qui
phạm pháp luật để cụ thể hoá cho phù hợp với đặc điểm, yêu cầu của địa
phương. Hơn nữa, quan hệ xã hội với tư cách là đối tượng điều chỉnh của
pháp luật, vốn đã phức tạp lại đang trong quá trình chuyển đổi đầy biến
động.Trong điều kiện như vậy, yêu cầu đặt ra đối với hệ thống pháp luật nước
ta là cần có nhiều loại văn bản với giá trị pháp lý khác nhau (được các cấp
khác nhau ban hành) thì mới phúc đáp được yêu cầu của đời sống xã hội hiện
nay. Pháp luật, vì vậy, không những chỉ điều chỉnh quan hệ xã hội, mà yêu
cầu đặt ra lúc này là phải góp phần ổn định các quan hệ xã hội, đưa các hoạt
động xã hội vào khuôn khổ, trật tự của nó. [27, tr 9].

Trước những đòi hỏi từ thực tiễn, nhiệm vụ hướng dẫn, thi hành Hiến
pháp, Luật và văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên là một nhiệm vụ tất yếu


của các cấp chính quyền địa phương khi ban hành văn bản qui phạm pháp luật
để cụ thể hoá các qui định của pháp luật, và văn bản của cơ quan nhà nước
cấp trên vào từng hoàn cảnh, từng điều kiện cụ thể của địa phương. Nhiệm vụ
này xuất phát từ vị trí, vai trò tính chất pháp lý của các cơ quan chính quyền
địa phương trong bộ máy Nhà nước, xuất phát từ nguyên tắc tập trung dân
chủ và nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa trong tổ chi rc và hoạt động của
các cơ quan Nhà nước, trong đó có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân.
Cũng như các cơ quan nhà nước khác, hoạt động ban hành văn bản qui
phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước địa phương là một trong những
hoạt động chủ yếu nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn theo
luật định. Những chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của các cơ quan nhà nước
địa phương được Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp
trên qui định. Cho nên, những văn bản do các cơ quan nhà nước địa phương
ban hành phải căn cứ vào qui định của Luật, phải trên cơ sở và nhằm thi hành
luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, làm cho các qui định của
luật và văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên được thực hiện trên thực tế và
đi vào đời sống xã hội, thể hiện ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa phương.
Vì vậy, trong rất nhiều trường hợp, các cơ quan chính quyền địa
phương ban hành các văn bản trên cơ sở thi hành trực tiếp các qui định của
luật và văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên và cụ thể hoá các qui định này
để thi hành ở địa phương. Tuy nhiên, cũng có những trưo.ig hợp khác, khi
không có qui định của Luật và văn bản của các cơ quan cấp trên về những vấn
đề mới phát sinh tại địa phương, để kịp thời điều chỉnh những quan hệ xã hội
mới phát sinh này, các cơ quan chính quyền địa phương căn cứ vào chức
năng, quyền hạn của mình theo luật định có quyền ban hành các văn bản qui
phạm pháp luật. Nhưng những văn bản đó không được trái với luật và các văn

bản của cơ quan nhà nước câp trên.
1.1.2.

Văn bản qui phạm pháp luật của chính quyền địa phương

điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh ở địa phưong


Hoạt động ban hành văn bản qui phạm pháp luật của chính quyền địa
phương gắn liền với chức năng trực tiếp tổ chức và quản lý các lĩnh vực chính
trị, kinh tế, văn hoá-xã hội, an ninh-quốc phòng, trật tự an toàn xã hội... ở địa
phương. Nguyên tắc hiến định của quản lý nhà nước là bằng pháp luật. Thực
hiện nguyên tắc này, trước hết, đòi hỏi các cơ quan Nhà nước ở địa phương
phải chấp hành nghiêm chỉnh các qui định của Hiến pháp,Luật và văn bản của
cơ quan nhà nước cấp trên trong tổ chức và hoạt động của mình.
Mặt khác, với tư cách là các chủ thể quản lý Nhà nước ở địa phương,
các cơ quan chính quyền địa phương có trách nhiệm chính trong việc áp dụng
các biện pháp và tạo mọi điều kiện cần thiết để các cơ quan, tổ chức và các cá
nhân ở địa phương thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật. Khòng có
một lĩnh vực kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội nào do chính quyền địa
phương tiến hành quản lý mà lại không đòi hỏi trách nhiệm của chính quyền
địa phương trong việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật. Vì vậy, hoạt
động soạn thảo và ban hành văn bản qui phạm pháp luật của chính quyền địa
phương luôn gắn liền với hoạt động quản lý các lĩnh vực của đời sổng xã hội
ở địa phương và trên cơ sở đó điều chỉnh các quan hệ xã hội đầy năng động,
phức tạp luôn diễn ra hàng ngày tại địa phương. Ngoài ra, hoạt động ban hành
văn bản qui phạm pháp luật của các cấp chính quyền địa phương không chỉ
giới hạn trong việc bảo vệ các quyền, các lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ
chức hoặc công dân cụ thể nào đó, mà trách nhiệm chủ yếu, quan trọng hơn
cả là quyết định mọi biện pháp nhằm tạo điều kiện thuận lợi nhất để các cơ

quan, tổ chức và công dân ở địa phương thực hiện được trên thực tế các quyền
và lợi ích hợp pháp của mình, đồng thời thi hành nghiêm chỉnh các nghĩa vụ
pháp lý được Hiến pháp và pháp luật qui định.
Trên thực tế, các quyền và nghĩa vụ pháp lý của các cơ quan, tổ chức
và công dân mặc dù được Hiến pháp, Luật và các văn bản của cơ quan Nhà
nước ở Trung ương qui định, nhưng muốn thực hiện chúng trên thực tế, trong
rất nhiều trường hợp đều phải thông qua hệ thống ván bản qui phạm pháp luật


của chính quyền địa phương. Hoạt động ban hành văn bản qui phạm của Hội
đồng nhân dân và Ưỷ ban nhân dân vì thế có một vị trí vô cùng quan ừọng và
liên quan đến tất cả các cơ quan, tổ chức và cá nhân, thuộc tất cả các lĩnh vực
của đời sống xã hội ở địa phương.
Xuất phát từ vị trí, vai trò và chức năng của các cơ quan chính quyền
địa phương trong bộ máy Nhà nước, chính quyền địa phương có vai trò quan
trọng trong việc trực tiếp tổ chức, triển khai thực hiện và kiểm tra, giám sát
việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương. Có thể nói rằng, mọi chủ
trương, chính sách của Đảng, Hiến pháp và pháp luật của Nhà nước có đi vào
cuộc sống hay không, tác dụng và hiệu quả, hiệu lực như thế nào, suy cho
cùng phụ thuộc rất nhiều vào vai trò của chính quyền địa phương trong việc
triển khai, tổ chức thực hiện và kiểm tra việc thực hiện trên thực tế Hiến pháp
và pháp luật ở địa phương, trong đó không thể không nói tới hoạt động ban
hành văn bản qui phạm pháp luật của hệ thống cơ quan này. Nhất là ở nước ta
hiện nay, để thực hiện nhiệm vụ chiến lược do Đại hội đại biểu toàn quốc lần
thứ IX của Đảng đề ra: Tiếp tục đổi mới, đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại
hoá đất nước, phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế... thì vai trò và trách
nhiệm của Hội đồng nhân dân và Ưỷ ban nhân dân trong việc ban hành văn
bản qui phạm pháp luật để điều chỉnh các mối quan hệ trên tất cả các lĩnh vực
của đời sổng xã hội càng có ý nghĩa đặc biệt quan trọng.'
Bởi vì, một trong những phương tiện quan trọng, giữ vị trí hàng đầu

trong hoạt động quản lý Nhà nước là hệ thống văn bản qui phạm pháp luật.
Bằng cách đặt ra các qui tắc xử sự chung, điều chỉnh các loại quan hệ xã hội,
được Nhà nước bảo đảm thực hiện, các văn bản qui phạm pháp luật đã phát
huy mặt tích cực để tác động và tạo ảnh hưởng trong việc thiết lập, duy trì trật
tự xã hội và phát triển kinh tế - xã hội. Trên thực tế sự lãnh đạo của Đảng
cùng những chủ trương, chính sách của Nh. nước dường như được đưa vào
đời sổng xã hội chủ yếu bằng con đường :hê chế hoá thành các văn bản qui
phạm pháp luật.


Những năm qua hoạt động xây dựng pháp luật nói chung và văn bản
qui phạm pháp luật nói riêng đã có những tiến bộ vượt bậc, tạo khuôn khổ
pháp lý để Nhà nước thực hiện chức năng quản lý, làm tốt vai trò là cơ sở để
đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước, đổi mới hệ thống chính
trị, đáp ứng yêu cầu phát triển trong giai đoạn mới.
Có thể thấy, hệ thống pháp luật của Nhà nước ta bao gồm văn bản qui
phạm pháp luật do cơ quan N hà nước có thẩm quyền ở Trung ương và các cấp
chính quyền ở địa phương ban hành. Văn bản qui phạm pháp luật do cơ quan
nhà nước ở trung ương ban hành thường có hiệu lực trên phạm vi cả nước, với
nhiều qui định mang tính chất qui định khung. Thực tế đã chỉ ra rằng có nhiều
vấn đề nảy sinh trong đời sống xã hội mang tính đặc thù của từng địa phương
về các mặt dân cư, xã hội, địa lý, trình độ dân trí... mà văn bản qui phạm của
trung ương đã không thể qui định chi tiết, không thể phản ánh đầy đủ các đặc
thù đó. Dê tạo ra sự hài hoà và khắc phục những “khoảng trống” từ nội dung
văn bản qui phạm pháp luật do cơ quan Nhà nước trung ương ban hành, các
cấp chính quyền địa phương trong hoạt động quản lý của mình đã ban hành
văn bản qui phạm pháp luật nhằm một phần bổ sung và hạn chế những thiếu
sót nêu trên. Đặc trưng cơ bản của văn bản qui phạm phạm luật do các cấp
chính quyền địa phương ban hành là: Qui định biện pháp tổ chức thực hiện
hoặc căn cứ tình hình thực tiễn ở địa phương chi tiết hoá các qui định tại văn

bản pháp luật đã được cơ quan Nhà nước trung ương ban hành; Ngoài ra, các
cấp chính quyền N hà nước ở địa phương còn có nhiệm vụ ban hành văn bản
qui phạm nhằm thể chế hoá Nghị quyết của cấp Đảng uỷ địa phương, điều
chỉnh các mối quan hệ giữa chính quyền với công dân trong địa phương. Với
những đặc trưng này có thể khẳng định văn bản qui phạm pháp luật do các
cấp chính quyền địa phương ban hành là bộ phận cấu thínih hệ thống pháp
luật của Nhà nước.
Trong hoạt động xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật của
các cấp chính quyền địa phương, nguyên tắc xuyên suốt là: Văn bản qui phạm


do địa phương ban hành không được trái Hiến pháp, Luật và các văn bản do
cơ quan Nhà nước cấp trên ban hành. Nguyên tắc này bảo đảm tính thống
nhất nội tại của hệ thống pháp luậi bảo đảm tính tập trung thống nhất trong
hoạt động quản lý, đồng thời cũng tạo điều kiện cho các cấp chính quyền Nhà
nước ở địa phương phát huy tính chủ động, sáng tạo, phát huy hiệu lực của hệ
thống pháp luật trong hoạt động quản lý.
Quán triệt nguyên tắc cơ bản trên, văn bản qui phạm pháp luật của các
cấp chính quyền địa phương có đối tượng điều chỉnh là các quan hệ xã hội
phát sinh ở địa phương, của địa phương, có liên quan đến đời sống cộng đồng
dân cư trên địa bàn thuộc thẩm quyền quản lý.
Trên thực tế, pháp luật hiện hành giao thẩm quyền cho Hội đồng nhân
dân ban hành Nghị quyết, Uỷ ban nhân dân ban hành Quyết định, chỉ thị để
thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Trên cơ sở nội dung điều 1 và điều
19 Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật, Nghị định số 101/CP ngày
23/9/1 c)97 đã cụ thể hoá tại điều 1:
“ 1. Văn bản qui phạm pháp luật là văn bản có đầy đủ các yếu tố sau
đây:
a/ Văn bản do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành với hình thức
được qui định tại điều 1 của Chương I và điều 19 chương II của Luật ban

hành văn bản qui phạm pháp luật,
b/...
c/ Văn bản có chứa các qui tắc xử sự chung, được áp dụng nhiều lần,
đối với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng, có hiệu lực trong phạm vi
toàn quốc hoặc từng địa phương.
Qui tắc xử sự chung là những chuẩn mực mà mọi cơ quan, tổ chức, cá
nhân phải tuân theo khi tham gia quan hệ xã hội bị qui tắc đó điều chỉnh.
đ/ Văn bản được Nhà nước bảo đảm thi hành bằng các biện pháp như
tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục, các biện pháp về tổ chức, hành chính,
THƯVỈẸN
TRƯỜNG ĐAI HỌC LÚẬT HÀ NỘI
PHÒNG Đ O C

'

'


kinh tế, trong trường hợp cần thiết Nhà nước áp dụng biện pháp cưỡng chế
bắt buộc thi hành và qui định chế tài đối với người có hành vi vi phạm”.
Như vậy, Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật và Nghị định
101/CP của Chính phủ đã cho phép đưa ra những nét khái quát về văn bản qui
phạm của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân như sau: Văn bản qui phạm
pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân là văn bản được ban
hành dưới hình thức Nghị quyết của Hội đồng nhân dân, Quyết định, Chỉ thị
của Ưỷ ban nhân dân theo trình tự, thủ tục do pháp luật qui định, trong đó có
các qui tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh
các quan hệ xã hội theo định hướng XHCN, có hiệu lực trong phạm vi địa
phương.
1.2.

PHÂN LOẠI VĂN BẢN QUI PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI

ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ UỶ BAN NHÂN DÂN
Hoạt động ban hành văn bản qui phạm pháp luật là một trong những
hình thức pháp lý quan trọng của chính quyền địa phương và là phương tiện
quản lý hữu hiệu nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, pháp luật ở địa phương.
Xuất phát từ tính đa dạng về nội dung, mục đích, chủ thể ban hành và tính
chất pháp lý của các văn bản do chính quyền địa phương ban hành, về mặt lý
luận, khoa học pháp Jý phân loại văn bản của các cơ quan chính quyền địa
phương thành các loại khác nhau, theo các ticu chí khác nhau. Cụ thể là:
- Căn cứ vào tính chất pháp lý
Văn bản của các cơ quan chính quyền địa phương được phân loại
thành: Văn bản qui phạm pháp luật và văn bản không mang tính qui phạm,
bao gồm: Văn bản chủ đạo, văn bản cá biệt và vãn bản hành chính thông
dụng.
- Căn cứ vào chủ thể ban hành
Văn bản qui phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân ban hành là Nghị
quyết có chứa các qui tắc xử sự chung. Văn bản qui phạm pháp luật do Uỷ


ban nhân dân ban hành là Quyết định, chỉ thị chứa đựng các qui tắc xử sự
chung.
- Căn cứ vào thứ bậc hiệu lực pháp lý
Nghị quyết của HĐND các cấp ban hành dựa trên cơ sở các văn bản qui
phạm pháp luật của Quốc hội, ủ ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước và
các cơ quan nhà nước cấp trên để xác định phương hướng, nhiệm vụ phát
triển kinh tế-xã hội, văn hoá, khoa học, công nghệ, an ninh, quốc phòng...
trên phạm vi lãnh thổ thuộc thẩm quyền quản lý của Hội đồng nhân dân.
Quyết định và Chỉ thị của UBND các cấp ban hành căn cứ vào các văn

bản của các cơ quan Nhà nước cấp trên và HĐND cùng cấp nhằm quyết định
các biện pháp thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong các lĩnh vực xã
hội ở địa phương.
Nhìn chung, mỗi loại văn bản nói trên đều có vị trí,vai trò quan trọng
đối với hoạt động của chính quyền địa phương, nhưng trong đó văn bản qui
phạm pháp luật giữ vai trò đặc biột quan trọng trong cơ chế điều chỉnh pháp
luật nói chung, và trong việc bảo đảm thi hành các văn bản của cơ quan Nhà
nước cấp trên ở địa phương nói riêng. Xuất phát từ nhu càu khách quan và
những đòi hỏi của chính hệ thống pháp luật, các văn bản pháp luật hiện hành
qui định cho Hội đồng nhân dân Aằ Uỷ ban nhân dân có thẩm quyền ban hành
văn bản qui phạm pháp luật. Sự qui định này dựa trên vị trí pháp lý của các
cấp chính quyền địa phương là những chủ thể ban hành chúng. Tuy nhiên, xét
từ góc độ văn bản pháp luật nói chung, có thể xác định vị trí, tính chất Nghị
quyết của Hội đồng nhân dân, và Quyết định, Chỉ thị của Uỷ ban nhân dân
dựa trên hai tiêu chí cơ bản: Chúng là một bộ phận quan trọng trong hệ thống
văn bản qui phạm pháp luật và chúng là một loại trong các loại văn bản quản
lý do các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành.
Như đã trình bày, do văn bản qui phạm pháp luật của các cơ quan chính
quyền địa phương cũng là loại văn bản qui phạm pháp luật và nằm trong hệ
thống văn bản pháp luật của Nhà nước, cho nên nó cũng hội đủ những tính


chất và dấu hiệu chung của văn bản qui phạm pháp luật. Từ khái niệm văn
bản qui phạm pháp luật được ghi nhận tại điều 1 - Luật ban hành văn bản qui
phạm pháp luật, có thể hiểu: Văn bản qui phạm của Hội đồng nhân dân và Uỷ
ban nhân dân là hình thức pháp luật thể hiện và ghi nhận ý chí quyền lực Nhà
nước của các cấp chính quyền địa phương được ban hành trên cơ sở và nhằm
thi hành Hiến pháp, luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên theo thẩm
quyền, hình thức và trình tự do pháp luật qui định, chứa đựng các qui tắc xử
sự chung nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh ở địa phương, được

áp dụng đối với các cơ quan, tổ chức và cá nhân có liên quan ừong phạm vi
đơn vị hành chính lãnh thổ của cấp chính quyền địa phương tương ứng.[16
tr.4] [16, tr.44].
Như vậy, xét về bản chất và những dấu hiệu cơ bản, văn bản qui phạm
pháp luật của các cơ quan chính quyền địa phương và văn bản qui phạm pháp
luật của các cơ quan nhà nước trung ương là thống nhất. Vì chúng đều là kết
quả của hoạt động sáng tạo pháp luật của các cơ quan Nhà nước trong bộ máy
Nhà nước thống nhất, nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ chung của Nhà
nước.
Tuy nhiên, sự khác nhau giữa văn bản qui phạm của chính quyền địa
phương với văn bản qui phạm pháp luật của các cơ quan Nhà nước ở Trung
ương là về hình thức văn bản, hiệu lực pháp lý, hiệu lực theo không gian và
đối tượng điều chỉnh.
1.3.

THẨM QUYỀN BAN HÀNH VĂN BẢN QUI PHẠM PHÁP

LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
Chính quyền địa phương ở nước ta là một bộ phận của chính quyền
Nhà nước thống nhất, có chức năng lãnh đạo và quản lý Nhà nước đối với các
lĩnh vực kinh tế- xã hội ở địa phương.Trong hoạt động của mình, chính quyền
địa phương ban hành văn bản qui phạm pháp luật là hình thức pháp lý quan
trọng để thực hiện chức năng, thẩm quyền mang tính quyền lực Nhà nước ở
địa phương. Trên thực tế, Hiến pháp, Luật và văn bản của các cơ quan Nhà


nước ở Trung ương luôn thể hiện là sự vận động của quá trình “Nhà nước
hoá” các nhu cầu phát triển khách quan của đời sống xã hội, là kết quả của sự
kết hợp tất yếu giữa các yếu tố khách quan và chủ quan, bởi vậy phàn lớn
những văn bản này không thể bao quát được tất cả các mức độ, các khía cạnh

và các vấn đề thuộc mọi lĩnh vực của đời sống xã hội trong phạm vi cả
nước.Vì vậy, để điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương, một mặt có một
số quan hệ xã hội cần phải được điều chỉnh bởi các văn bản qui phạm pháp
luật của chính quyền trung ương; mặt khác, lại có một số quan hệ thuần tuý
mang tính chất của địa phương, chỉ tồn tại trong điều kiện, hoàn cảnh đặc thù
của địa phương và do đó không cần thiết phải điều chỉnh bằng văn bản qui
phạm pháp luật của trung ương. Bên cạnh đó, còn có những quan hệ xã hội dù
đã được Hiến pháp, Luật và các văn bản của cơ quan nhà nước Trung ương
điều chỉnh, nhưng mới chỉ dừng ở mức độ chung, ở khuôn khổ, giới hạn xác
định chung nhất. Thực tế này cho thấy, muốn để các qui định tù văn bản qui
phạm pháp luật của các cơ quan trung ương đi vào cuộc sống, có thể tác động
trực tiếp đến những quan hệ xã hội cần điều chỉnh, đòi hỏi chúng phải được
cụ thể hoá, chi tiết hoá hơn nữa mới có thể phát huy tác dụng trong hoạt động
quản lý Nhà nước.Từ nhận định này, có thể thấy:Văn bản qui phạm pháp luật
của chính quyền địa phương đã thật sự trở nên cần thiết và giữ vai trò quan
trọng trong hệ thống văn bản không chỉ của chính quyền địa phương, mà còn
của cả hệ thống văn bản pháp luật nói chung và là yếu tố không thể thiếu
trong cơ chế điều chỉnh pháp luật.
Xuất phát từ nhu cầu nói trên và để bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật,
văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, Hiến pháp và Luật hiện hành qui định
Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp ở địa phương có thẩm quyền
ban hành văn bản qui phạm pháp luật, v ề hình thức văn bản, Hội đồng nhân
•
*
r----------------— '
■
dân có thâm quyền ban hành Nghị quyêt, còn Uỷ ban nhân dân là Quyết định
và Chỉ thị (theo điều 120, 124 Hiến pháp 1992; Điều 10-Luật tổ chức Hội

đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2003; điều 1, Điều 19- Luật ban hành
văn bản qui phạm pháp luật năm 1996).
Nhưng khác với các cơ quan Nhà nước ở Trung ương, Luật ban hành
văn bản qui phạm pháp luật không qui định cụ thể Hội đồng nhân dân và Uỷ
ban nhân dân các cấp có thẩm quyền ban hành văn bản qui phạm pháp luật về
những vấn đề gì (thẩm quyền về nội dung), mà chỉ qui định chung: “...Thẩm
quyền, thủ tục và trình tự ban hành Nghị quyết của Hội đồng nhân dân, Quyết
định, Chỉ thị của Uỷ ban nhân dân do pháp luật qui định” điều 19.
*Đối với Hội đồng nhân dân, Hiến pháp 1992 qui định: “Căn cứ vào
Hiến pháp, Luật và văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên, Hội đồng nhân
dân ra nghị quyết về các biện pháp bảo đảm thi hành nghiêm chỉnh hiến pháp
và pháp luật ở địa phương, về kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội và ngân sách;
về quốc phòng an ninh ở địa phương; về biện pháp ổn định và nâng cao đời
sống của nhân dân, hoàn thành mọi nhiệm vụ cấp trên giao cho và làm tròn
nghĩa vụ đối với cả nước” (Điều 120). Đè cụ thế hoá qui định này, Luật tổ
chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 1994 đã qui định nhiệm vụ
và quyền hạn của Hội đồng nhân dân trong c Ì9 lĩnh vực (tại các điều từ 11
đến 18). Nhìn chung, các qui định này không có sự phân biệt cấp tỉnh so với
cấp huyện, cấp huyện so với cấp xã, mà chỉ có các điều luật qui định về nhiệm
vụ, quyền hạn chung cho Hội đồng nhân dân các cấp trên các lĩnh vực được
ghi nhận tại các điều từ 1 lđến 18. Mặc dù, trên thực tế cùng tồn tại ba cấp
(Tỉnh, Huyện, Xã), nhưng các qui định trên không qui định cụ thể cho từng
cấp, mà có tính chất đánh đồng cho cả ba cấp.
Ngày 25 tháng 6 năm 1996, Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành pháp
lệnh về nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân
dân ở mỗi cấp với mục đích cụ thể hơn một bước nhiệm vụ, quyền hạn của
Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp. Theo đó, một loạt các điều
qui định về nhiệm vụ, chức năng của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân
cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã trên các lĩnh vực: Kinh tế, văn hoá, khoa học,