Nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương trong giai đoạn hiện nay

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

HOÀNG THỊ MINH TUYÊN

ĐỀ TÀI
NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG VĂN BẢN QUY PHẠM
PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Chuyên ngành: Luật Hiến Pháp và Luật Hành Chính
Mã số: 60380102

Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: PGS.TS. Bùi Thị Đào

HÀ NỘI - 2017


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của
riêng tôi.
Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công
trình nào khác. Các số liệu trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng,
được trích dẫn đúng theo quy định.
Tôi xin chịu trách nhiệm về tính chính xác và trung thực của Luận văn này.

Tác giả luận văn
Học viên

Hoàng Thị Minh Tuyên


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

Viết tắt

Viết đầy đủ

CQĐP

Chính quyền địa phƣơng

HĐND

Hội đồng nhân dân

UBND

Ủy ban nhân dân

VBQPPL

Văn bản quy phạm pháp luật

MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ................................................................................................... 1
1. Tính cấp thiết của đề tài ................................................................................ 1
2. Tình hình nghiên cứu đề tài .......................................................................... 2
3. Đối tượng nghiên cứu, phạm vi nghiên cứu của đề tài ................................. 4
4. Mục đích và nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài ........................................ 4
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu đề tài.......................................... 5
6. Những đóng góp của luận văn ...................................................................... 5
7. Kết cấu của Luận văn .................................................................................... 6
CHƢƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÍ LUẬN VỀ CHẤT LƢỢNG VĂN
BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG
BAN HÀNH .............................................................................................. 7
1.1. Khái niệm, đặc điểm văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa
phương ban hành ............................................................................................... 7
1.1.1. Khái niệm chính quyền địa phương ........................................................ 7
1.1.2. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban
hành ................................................................................................................... 9
1.1.3. Đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương
ban hành .......................................................................................................... 11
1.1.4. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa
phương ............................................................................................................. 14
1.2. Chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương
ban hành .......................................................................................................... 18
1.2.1. Quan niệm chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền
địa phương ban hành ....................................................................................... 18
1.2.2. Tiêu chí đánh giá chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật của chính
quyền địa phương ............................................................................................ 21
1.3. Tính cấp thiết và yêu cầu của việc nâng cao chất lượng văn bản quy phạm
pháp luật do chính quyền địa phương ban hành ............................................. 30
1.3.1. Tính cấp thiết của việc nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp

luật của chính quyền địa phương .................................................................... 30


1.3.2. Yêu cầu của việc nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của
chính quyền địa phương .................................................................................. 31
KẾT LUẬN CHƢƠNG 1 ....................................................................... 34
CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG CHẤT LƢỢNG VĂN BẢN QUY PHẠM
PHÁP LUẬT DO CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG BAN HÀNH ....... 35
2.1. Số lượng văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban
hành trong những văn gần đây ........................................................................ 35
2.2. Thực trạng chất lượng văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa
phương ban hành ............................................................................................. 38
2.2.1. Thực trạng chất lượng văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa
phương ban hành về tiêu chí chính trị ............................................................. 38
2.2.2. Thực trạng chất lượng văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa
phương ban hành về tiêu chí pháp lý .............................................................. 41
2.2.3. Thực trạng chất lượng văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa
phương ban hành về tiêu chí khoa học............................................................ 50
2.3. Nguyên nhân ............................................................................................ 54
2.3.1. Các quy định của pháp luật chưa đầy đủ, chưa hợp lý, thiếu thống nhất
......................................................................................................................... 55
2.3.2. Công tác xây dựng, soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật
của chính quyền địa phương chưa được coi trọng .......................................... 58
2.3.3. Nhận thức, trình độ chuyên môn của cơ quan, cá nhân soạn thảo và ban
hành văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương còn hạn chế ........................ 61
2.3.4. Cơ sở vật chất, kinh phí bảo đảm cho việc xây dựng, ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương còn hạn hẹp ...................... 63
KẾT LUẬN CHƢƠNG 2 ....................................................................... 65
CHƢƠNG 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƢỢNG VĂN
BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG

BAN HÀNH TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY ................................... 66
3.1. Hoàn thiện hệ thống pháp luật về xây dựng, ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của chính quyền địa phương ........................................................... 66


3.2. Đổi mới quy trình soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
chính quyền địa phương .................................................................................. 69
3.3. Nâng cao năng lực, trách nhiệm của đội ngũ làm công tác soạn thảo văn
bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương .................................... 75
3.4. Tăng mức đầu tư kinh phí cho công tác văn bản quy phạm pháp luật của
chính quyền địa phương .................................................................................. 78
3.5. Cần có một hệ tiêu chí đánh giá chất lượng văn bản quy phạm pháp luật
nói chung, văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phươngnói riêng
làm cơ sở đánh giá chất lượng văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền
địa phương ban hành ....................................................................................... 79
KẾT LUẬN CHƢƠNG 3 ....................................................................... 81
KẾT LUẬN ............................................................................................. 82
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO................................................ 84


1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã
hội (bổ sung, phát triển năm 2011) và Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội
giai đoạn 2011 - 2020 được thông qua tại Đại hội lần thứ XI của Đảng, đồng
thời đáp ứng yêu cầu của Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị về
Chiến lược Cải cách Tư pháp đến năm 2020 đã đưa ra mục tiêu:“đẩy mạnh
công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước gắn với phát triển kinh tế tri thức,

bảo vệ tài nguyên, môi trường,…phát triển nền kinh tế thị trường định hướng
xã hội chủ nghĩa”. Trong những năm qua Đảng và nhà nước ta đã có những
biện pháp cụ thể trong đó có những chiến lược phát triển về kinh tế - xã hội,
mở rộng hợp tác quốc tế. Tuy nhiên đi liền với những chiến lược ấy, cần phải
có một hệ thống pháp luật phù hợp, cần và đủ nhằm nâng cao vai trò của nhà
nước và pháp luật trong điều chỉnh các mối quan hệ xã hội. Pháp luật là công
cụ không thể thiếu trong một nhà nước phát triển. Sự ra đời của Hiến pháp
năm 2013 được Quốc hội thông qua ngày 28/11/2013, tại kỳ họp thứ 6 Quốc
hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, một lần nữa khẳng
định vai trò to lớn của pháp luật đối với vấn đề xây dựng đất nước.
Đồng thời để thực hiện Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống
pháp luật Việt Nam năm 2010 định hướng đến năm 2020 theo tinh thần Nghị
Quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính Trị chúng ta cần hiểu và
nắm rõ vị trí, vai trò của VBQPPL trong đời sống kinh tế, chính trị hiện nay.
Một hệ thống VBQPPL được ban hành đúng và kịp thời có thể điều tiết được
các vấn đề thực tiễn đặt ra, thể chế hoá kịp thời chính sách của Đảng và nhà
nước góp phần phục vụ đắc lực cho sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội bền
vững của địa phương. Muốn đạt được các mục tiêu đó, cần sự quyết tâm, phối
hợp chặt chẽ của các cấp, các ngành từ trung ương đến địa phương trong quá
trình xây dựng văn bản.
Trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước Cộng hòa xã hội chủ
nghĩa Việt Nam, hệ thống các cơ quan CQĐP có một vai trò rất quan trọng
trong việc thi hành và đưa pháp luật và Nghị quyết của Đảng vào cuộc sống.


2

Các cấp CQĐP có mối quan hệ gắn bó mật thiết với nhân dân, trực tiếp giải
quyết những vấn đề liên quan đến quyền và nghĩa vụ của công dân, trực tiếp
ban hành VBQPPL nhằm cụ thể hóa đường lối, chủ trương, chính sách của

Đảng, nhà nước và là cầu nối giữa nhà nước với nhân dân.
Trong những năm qua hoạt động ban hành VBQPPL của CQĐP đã có
những đổi mới và có nhiều tiến bộ, từng bước nâng cao hiệu lực, hiệu quả
quản lý nhà nước. Tuy nhiên hoạt động ban hành VBQPPL của CQĐP cũng
còn bộc lộ nhiều bất cập so với yêu cầu lý luận và thực tiễn. Những hạn chế
này đã và đang dẫn đến nhiều hệ quả tiêu cực như: hiện tượng coi thường
pháp luật, tội phạm và vi phạm pháp luật ở các địa phương có chiều hướng
gia tăng. Đặc biệt, nạn quan liêu, tham nhũng suy thoái đạo đức, lối sống của
một bộ phận không nhỏ cán bộ, công chức CQĐP làm giảm sút lòng tin của
nhân dân vào đảng, vào chính quyền. Thực trạng trên chính là một hồi
chuông báo động về việc ban hành VBQPPL của CQĐP chưa thực sự đạt
được chất lượng tốt. Từ đó, đặt ra nhiệm vụ nghiên cứu về mặt lý luận và thực
tiễn các vấn đề có liên quan đến chất lượng của hoạt động ban hành VBQPPL
của CQĐP. Từ đó có những phân tích, đánh giá về tình hình ban hành và chất
lượng của những VBQPPL của CQĐP, đề xuất những giải pháp góp phần
nâng cao chất lượng ban hành VBQPPL của CQĐP. Xuất phát từ lý do như
vậy, tác giả chọn đề tài: “Nâng cao chất lượng VBQPPL của CQĐP trong
giai đoạn hiện nay” làm đề tài luận văn tốt nghiệp cao học của mình trong bối
cảnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa, hội nhập quốc tế hiện nay.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Liên quan đến nhu cầu nâng cao chất lượng ban hành VBQPPL của
CQĐP đã có từ lâu và càng trở lên bức thiết trong những năm gần đây. Trong
thực tế đã có nhiều công trình nghiên cứu liên quan đến hoạt động ban hành
VBQPPL của CQĐP nói chung chất lượng ban hành VBQPPL của CQĐP nói
riêng. Tiêu biểu như:
Một số nghiên cứu về hoạt đồng ban hành VBQPPL của HDND,
UBND có thể kể đến: Viện khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp (2012): Hội thảo
khoa học cấp bộ “Hoàn thiện pháp luật về ban hành VBQPPL của CQĐP

3

nhìn từ thực tiễn ở Vĩnh Phúc”, Vĩnh Phúc; Hoàng Minh Hà (2004), Luận văn
thạc sĩ luật học, “Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về VBQPPL của CQĐP ở
Việt Nam hiện nay”, Hà Nội; Đoàn Thị Tố Uyên (2004), Luận văn thạc sĩ luật
học, “Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về xây dựng và ban hành VBQPPL ở
Việt Nam hiện nay” Hà Nội; Hoàng Anh Tuấn (2007), “Hoàn thiện cơ chế
giám sát VBQPPL của CQĐP ở nước ta hiện nay”, Hà Nội; Trần Mạnh Tuệ
(2011), Luận văn thạc sĩ luật học, “VBQPPL và hoạt động ban hành VBQPPL
của các cấp chính quyền tại thành phố Hải Phòng”, Hà Nội; Các sách chuyên
khảo, bài báo nghiên cứu khoa học như: ThS. Nguyễn Thị Phượng, Về xây
dựng và ban hành VBQPPL bảo đảm quyền công dân của CQĐP hiện nay”,
Tạp chí quản lý nhà nước, học viện hành chính, số 8/2006; Cao Vũ Minh,
“Hoàn thiện các quy định về việc ban hành các VBQPPL của CQĐP”, Tạp
chí nghiên cứu lập pháp, số 11/2013;...
Các nghiên cứu về chất lượng VBQPPL có thể kể đến như: PGS.TS.
Bùi Thị Đào (2008), Luận án tiến sỹ, “Tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết
định hành chính”, Hà Nội; PGS.TS. Nguyễn Minh Đoan (2009), “Các tiêu chí
đánh giá tác động của VBQPPL”, Tạp chí nghiên cứu lập pháp số 23; Đào
Minh Thu (2009), Khóa luận tốt nghiệp, “Nâng cao chất lượng của vản bản
quy phạm pháp luật do CQĐP ban hành”, Hà Nội; Nguyễn Hà Giang (2009),
Khóa luận tốt nghiệp, “Chất lượng dự thảo VBQPPL ở Việt Nam hiện nay”,
Hà Nội. Một số bài nghiên cứu khoa học như: Đỗ Đức Hồng Quang (2009),
“Quan điểm và tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quản lý nhà
nước”, Tạp chí Khoa học ĐKQGHN, Luật học 25/2009; Tiến sỹ Đỗ Ngọc Hải
(2008), “Một số tiêu chí cơ bản để ban hành VBQPPL có chất lượng tốt”, Tạp
chí Dân chủ pháp luật, số 5/2008; ...
Như vậy, các công trình trên đây đã góp phần tạo dựng nên hệ thống cơ
sở lý luận và thực tiễn cho việc nghiên cứu sau này. Các nghiên cứu trên đã
xem xét, đánh giá hoạt động ban hành VBQPPL của CQĐP dưới góc độ quy

định của pháp luật và thực tiễn ban hành, trên cơ sở đó đề xuất các giải pháp


4

nâng cao chất lượng hoạt động ban hành VBQPPL của CQĐP hoặc của một
tỉnh, thành phố. Tuy nhiên, đến nay chưa có công trình nghiên cứu nào phân
tích, đánh giá chi tiết về chất lượng VBQPPL do CQĐP ban hành, trên cơ sở
đó đề xuất những kiến nghị để nâng cao chất lượng ban hành VBQPPL của
CQĐP. Đặc biệt trong bối cảnh Luật ban hành VBQPPL năm 2015, Luật Tổ
chức CQĐP năm 2015 mới có hiệu lực. Do đó, đề tài: “Nâng cao chất lượng
VBQPPL của CQĐP trong giai đoạn hiện nay” lần đầu tiên được nghiên cứu
ở cấp độ luận văn thạc sĩ một cách chuyên sâu, toàn diện, hệ thống và logic;
bảo đảm không bị trùng lặp với các công trình nghiên cứu đã được công bố.
3. Đối tƣợng nghiên cứu, phạm vi nghiên cứu của đề tài
Chất lượng VBQPPL của CQĐP là một phạm trù rộng. Để đánh giá
chất lượng VBQPPL do CQĐP ban hành cần dựa trên các tiêu chí: chính trị,
pháp lý và khoa học. Đề tài tập trung nghiên cứu sâu về tình hình ban hành
VBQPPL do HĐND, UBND các cấp ban hành dựa trên những tiêu chí đánh
giá chất lượng như trên, từ đó đánh giá thành quả đạt được, những mặt hạn
chế và tìm ra những phương hướng, biện pháp thích hợp nhằm nâng cao hiệu
quả của hoạt động này trong giai đoạn hiện nay.
4. Mục đích và nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài
Việc nghiên cứu đề tài này nhằm mục đích làm sáng tỏ các tiêu chí để
đánh giá chất lượng của VBQPPL nói chung, tiêu chí đánh giá chất lượng
VBQPPL do CQĐP ban hành nói riêng. Đánh giá tình hình ban hành
VBQPPL của CQĐP chỉ ra những tồn tại, bất cập trong quy định của pháp
luật cũng như trong thực tiễn thi hành các quy định pháp luật này trên cơ sở
các tiêu chí được đưa ra nhằm đánh giá chất lượng của một VBQPPL. Trên cơ
sở đó đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng ban hành VBQPPL

của CQĐP trong giai đoạn hiện nay. Để đạt được mục đích này cần hoàn
thành những nhiệm vụ sau:
Thứ nhất, làm rõ một số vấn đề lý luận chung về chất lượng VBQPPL
do CQĐP ban hành bao gồm các khái niệm CQĐP; khái niệm, đặc điểm, thẩm


5

quyền ban hành VBQPPL của CQĐP; quan niệm về chất lượng VBQPPL của
CQĐP và những tiêu chí để đánh giá chất lượng VBQPPL của CQĐP.
Thứ hai, phân tích, đánh giá tình hình ban hành VBQPPL của CQĐP;
tổng kết, đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của CQĐP dựa trên ba tiêu
chí về chính trị, pháp lý, khoa học; chỉ ra những thành tựu, hạn chế cũng như
nguyên nhân của cả thành tựu và hạn chế.
Thứ ba, luận văn chỉ ra tính cấp thiết và yêu cầu của việc nâng cao chất
lượng VBQPPL do CQĐP ban hành và đề ra một số giải pháp nâng cao chất
lượng VBQPPL do CQĐP ban hành trong giai đoạn hiện nay.
5. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu đề tài
Cơ sở lý luận, Luận văn được nghiên cứu trên cơ sở lý luận chủ nghĩa
Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật; quán triệt
đường lối chủ trương chính sách của Đảng và nhà nước ta về chiến lược xây
dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam năm 2010, định hướng đến
năm 2020.
Phương pháp nghiên cứu, để giải quyết các vấn đề trong luận văn đặt ra,
học viên sử dụng phương pháp lịch sử, phương pháp phân tích, phương pháp
thống kê, phương pháp thu thập, liệt kê, tổng hợp tài liệu; phương pháp diễn
giải, quy nạp và phương pháp so sánh.
6. Những đóng góp của luận văn
Kết quả nghiên cứu của đề tài có thể được sử dụng cho công tác nghiên
cứu, tham khảo tại các cơ sở đào tạo, nghiên cứu về luật học, các cấp CQĐP

nghiên cứu, ứng dụng vào thực tiễn.
Một số kiến nghị của đề tài có giá trị tham khảo cho các cơ quan nhà
nước trong quá trình vận dụng thực thi pháp luật, xây dựng và hoàn thiện hệ
thống luật khung, các quy phạm điều chỉnh công tác ban hành văn bản, nhất là
công tác nâng cao chất lượng ban hành VBQPPL của CQĐP trên cả nước
trong điều kiện đổi mới và hội nhập.


6

7. Kết cấu của Luận văn
Ngoài lời mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung
Luận văn gồm 3 chương, cụ thể:
Chương 1: Những vấn đề lí luận về chất lượng văn bản quy phạm pháp
luật do chính quyền địa phương ban hành.
Chương 2: Thực trạng chất lượng văn bản quy phạm pháp luật do chính
quyền địa phương ban hành.
Chương 3: Một số giải pháp nâng cao chất lượng văn bản quy phạm
pháp luật do chính quyền địa phương ban hành trong giai đoạn hiện nay.


7

Chƣơng 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÍ LUẬN VỀ CHẤT LƢỢNG VĂN BẢN QUY
PHẠM PHÁP LUẬT DO CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG BAN HÀNH
1.1. Khái niệm, đặc điểm văn bản quy phạm pháp luật do chính
quyền địa phƣơng ban hành
1.1.1. Khái niệm chính quyền địa phương
Tổ chức quyền lực nhà nước là một vấn đề hết sức phức tạp. Tổ chức

quyền lực nhà nước không chỉ được tổ chức ở trung ương mà còn trong phạm
vi lãnh thổ địa phương. Các đơn vị lãnh thổ địa phương trên thế giới được
hình thành theo hai nguyên tắc cơ bản: tự nhiên và nhân tạo. Đơn vị lãnh thổ
tự nhiên được hình thành một cách tự nhiên và do nhà nước công nhận theo
các đặc điểm địa lý, dân cư, phong tục, tập quán, truyền thống văn hóa, lịch
sử… Đó là các cộng đồng dân cư bền vững, như các công xã, cộng đồng của
các nước phương Tây hoặc làng, xã ở Việt Nam và các đô thị. Đơn vị lãnh thổ
nhân tạo là những đơn vị lãnh thổ do nhà nước trung ương phân chia thành
các đơn vị hành chính theo nhu cầu quản lý của trung ương.
Ở các nhà nước liên bang, khái niệm nhà nước địa phương thường được
chỉ là nhà nước tiểu bang. Việc tổ chức quyền lực nhà nước địa phương
thường được quy định bằng văn bản có hiệu lực tối cao là hiến pháp. Nó thể
hiện mối tương quan qua lại, chỉ ranh giới giữa quyền lực nhà nước trung
ương liên bang với quyền lực nhà nước địa phương tiểu bang. Còn thẩm
quyền của các vùng (đơn vị) lãnh thổ do pháp luật của các tiểu bang quy định.
Đối với nhà nước đơn nhất, khái niệm CQĐP thường được hiểu là bao gồm
các cơ quan nhà nước được thành lập ra và hoạt động trong phạm vi một vùng
lãnh thổ đất nước. Ở nước ta, khái niệm CQĐP được dùng thông dụng kể từ
sau khi thành lập chính quyền nhân dân. Từ trước đến nay, thuật ngữ “chính
quyền địa phương” được sử dụng tương đối rộng rãi và phổ biến trong rất
nhiều tài liệu khác nhau như: các văn kiện của Đảng, các văn bản pháp luật
của nhà nước, các sách báo chính trị cũng như trong các bài phát biểu của
lãnh đạo Đảng và Nhà nước. Tuy nhiên chưa có một tài liệu nào đưa ra một
định nghĩa chính thức về CQĐP.


8

Trong Từ điển Tiếng Việt, Từ điển giải thích các thuật ngữ pháp luật,
các văn bản pháp luật hiện hành không giải thích khái niệm này. Theo Từ

điển Tiếng Việt thông dụng, chính quyền được hiểu là: “1. Bộ máy điều hành,
quản lý công việc nhà nước ở các cấp; 2. Quyền quản lý, điều khiển bộ máy
nhà nước ở các cấp”. Chính quyền theo nghĩa này gắn với từ “địa phương”, để
thực hiện quyền lực nhà nước trên lãnh thổ đó, nhà nước thành lập cơ quan
tương ứng quản lý. Bộ máy quản lý, điều hành trên các đơn vị hành chính lãnh thổ được gọi là CQĐP.
Trong khoa học pháp lý, khái niệm (thuật ngữ) chính quyền địa phương
(Local Authority) được nghiên cứu theo cả nghĩa rộng và nghĩa hẹp. Theo
nghĩa rộng, khái niệm CQĐP bao gồm tất cả các cơ quan nhà nước đóng trên
địa bàn địa phương với phạm vi hoạt động và thẩm quyền giới hạn trong địa
phương đó. Ở góc độ nghiên cứu này, khái niệm CQĐP đồng nhất với khái
niệm “hệ thống cơ quan nhà nước ở địa phương”, tức là bao gồm: cơ quan
quyền lực nhà nước, cơ quan hành chính nhà nước, các cơ quan tư pháp hoạt
động trong vùng lãnh thổ địa phương đó (trong đó có cả: Tòa án nhân dân,
Viện kiểm sát nhân dân, cơ quan của các Bộ, ngành trung ương đóng ở địa
phương…). Theo nghĩa hẹp, CQĐP được hiểu là các cơ quan này do nhân dân
địa phương trực tiếp bầu ra, hoặc được thành lập trên cơ sở của các cơ quan
đại diện của nhân dân ở địa phương theo quy định của pháp luật chỉ gồm cơ
quan quyền lực nhà nước và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương tức
là HĐND và UBND các cấp. Tùy vào mục đích nghiên cứu, cách thức giải
quyết vấn đề lý luận hoặc thực tiễn mà khái niệm CQĐP được sử dụng theo
nghĩa rộng hoặc nghĩa hẹp. Tuy nhiên, khái niệm CQĐP được hiểu theo nghĩa
hẹp tức là chỉ bao gồm HĐND và UBND được các nhà nghiên cứu, các nhà
quản lý và những người làm công tác thực tiễn đồng thuận cao. Đây cũng là
cách hiểu phổ biến trong các văn kiện của Đảng, trong các văn bản pháp luật
và đang được áp dụng trong thực tế cuộc sống hiện nay. Trong phạm vi Luận
văn này, tôi tiếp cận khái niệm CQĐP theo nghĩa hẹp, tức là chỉ bao gồm hai
cơ quan HĐND và UBND.


9

HĐND đóng vai trò là cơ quan chủ đạo trong bộ máy CQĐP. Theo quy
định tại khoản 1 điều 113 Hiến pháp năm 2013 thì: “Hội đồng nhân dân là cơ
quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và
quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách
nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên”. HĐND có
cơ cấu làm việc bao gồm: Thường trực HĐND, các ban của HĐND. “Uỷ ban
nhân dân ở cấp CQĐP do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu là cơ quan chấp
hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương,
chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính nhà nước
cấp trên” khoản 1 điều 114 Hiến pháp năm 2013. UBND có các cơ quan giúp
việc được gọi là các cơ quan chuyên môn của UBND, đó là các Sở, Phòng, Ban.
Từ những điều đã trình bày có thể hiểu: CQĐP là một bộ phận hợp
thành của chính quyền nhà nước thống nhất của nhân dân, được thành lập, tổ
chức và hoạt động theo quy định của pháp luật, bao gồm các cơ quan đại
diện quyền lực Nhà nước ở địa phương do nhân dân địa phương trực tiếp bầu
ra (HĐND) và các cơ quan, tổ chức Nhà nước khác được thành lập trên cơ sở
các cơ quan đại diện quyền lực nhà nước này theo quy định của pháp luật
(UBND, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND, Thường trực HĐND, các ban
của HĐND…) nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương,
trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp hài hòa giữa lợi ích của
nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước.
1.1.2. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa
phương ban hành
Nhà nước và pháp luật là hai hiện tượng xã hội cùng ra đời và phát
triển song song với nhau. Nhà nước củng cố cho sự phát triển của pháp luật và
ngược lại pháp luật sinh ra để duy trì trật tự quản lý nhà nước. Nhà nước sử
dụng pháp luật là công cụ chủ yếu để quản lý xã hội. Xét về hình thức thể
hiện thì pháp luật có hình thức pháp luật thành văn và pháp luật không thành
văn. VBQPPL là hình thức thành văn. Đây là hình thức cơ bản và tiến bộ nhất.

10

Trong lịch sử lập pháp của nước ta, khái niệm VBQPPL đã nhiều lần được đề
cập trong xác Luật ban hành VBQPPL năm 1996. Tiếp theo đó là khái niệm
VBQPPL được đưa ra hoàn thiện hơn trong Luật ban hành VBQPPL năm
2008 và nay là Luật ban hành VBQPPL năm 2015.
So với khái niệm VBQPPL tại điều 1 năm 2008 thì khái niệm VBQPPL
trong Luật năm 2015 đã bổ sung ba tiêu chí về tần suất áp dụng: “được áp
dụng lặp đi, lặp lại nhiều lần”, đối tượng áp dụng: “đối với cơ quan, tổ chức,
cá nhân” và không gian áp dụng: “trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành
chính nhất định” để xác định quy phạm pháp luật. Cụ thể:
Theo quy định của pháp luật hiện hành, văn bản quy phạm pháp luật
được định nghĩa tại Điều 2 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm
2015: “VBQPPL là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo
đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này”.
Điều 3 Luật ban hành VBQPPL năm 2015 quy định: “quy phạm pháp
luật là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi
lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc
đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy
định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện”.
Theo đó, ta có thể hiểu VBQPPL là văn bản chứa đựng quy tắc xử sự
chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng nhiều lần đối với cơ quan,
tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định,
do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ban hành theo đúng thẩm quyền,
hình thức, trình tự, thủ tục và được nhà nước bảo đảm thực hiện.
Từ định nghĩa ở trên cho thấy dưới góc độ lí luận VBQPPL là văn bản
hội tụ đủ những dấu hiệu sau đây: Do các chủ thể có thẩm quyền ban hành; có
nội dung chứa đựng các quy phạm pháp luật, có tính bắt buộc chung, được

nhà nước đảm bảo thực hiện; được ban hành theo trình tự, thủ tục luật định;
được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần trong thực tiễn.
Trong bối cảnh chính quyền trung ương đang tiến hành những cải cách
mạnh mẽ nhằm phân cấp, phân quyền cho CQĐP các cấp, phát huy quyền chủ
động, sáng tạo của mỗi địa phương, các cấp CQĐP sử dụng pháp luật như


11

một công cụ quan trọng để quản lý và phát triển. Một hoạt động quan trọng
nhất trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình là cơ quan
CQĐP có thẩm quyền ban hành VBQPPL .
Các cấp CQĐP theo Hiến pháp năm 2013 gồm có HĐND và UBND
được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành
chính - kinh tế đặc biệt. Hiện nay, việc ban hành VBQPPL của HĐND và
UBND đều được điều chỉnh chung bởi Luật ban hành VBQPPL năm 2015.
VBQPPL do HĐND, UBND ban hành cũng nằm trong tổng thể hệ thống các
VBQPPL Việt Nam. Tuy nhiên VBQPPL của CQĐP có phạm vi điều chỉnh
hẹp hơn.
Theo đó, ta có thể đưa ra khái niệm VBQPPL của CQĐP là: văn bản do
HĐND ban hành theo hình thức nghị quyết, UBND ban hành theo hình thức
quyết định theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do pháp luật quy định, có chứa
quy tắc xử sự chung (quy phạm pháp luật) được áp dụng nhiều lần đối với
mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng và có hiệu lực trong phạm vi địa
phương, được nhà nước đảm bảo thực hiện bằng các biện pháp theo quy định
của pháp luật.
1.1.3. Đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa
phương ban hành
VBQPPL do CQĐP ban hành có những đặc trưng cơ bản của một
VBQPPL chung dưới đây để phân biệt với các dạng văn bản khác:

Thứ nhất, văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban
hành là văn bản do hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân các cấpban hành.
Pháp luật xác định cụ thể những chủ thể có thẩm quyền ban hành
VBQPPL và chỉ những chủ thể này mới được phép tiến hành hoạt động ban
hành VBQPPL. Trên cơ sở quy định của Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức
CQĐP năm 2015. Luật ban hành VBQPPL năm 2015 quy định chủ thể ban
hành VBQPPLcủa CQĐP là HĐND và UBND các cấp. HĐND có thẩm
quyền ban hành nghị quyết, UBND có thẩm quyền ban hành quyết định.
Thẩm quyền của các chủ thể ban hành VBQPPL quyết định nội dung điều
chỉnh, phạm vi điều chỉnh và mức độ điều chỉnh của VBQPPL đó. Thêm vào


12

đó, cơ chế phân công và phối hợp, phân cấp thẩm quyền cũng như các nguyên
tắc tập trung dân chủ và pháp chế trong tổ chức, hoạt động của cơ quan nhà
nước là yếu tố quyết định sự hình thành một trật tự nghiêm ngặt về hiệu lực
pháp lý của các văn bản.
Thứ hai, văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban
hànhcó nội dung chứa đựng các quy phạm pháp luật mang tính bắt buộc
chung và nhà nước bảo đảm thực hiện.
Đây là dấu hiệu cơ bản và quan trọng nhất để xác định một văn bản là
VBQPPL; là tiêu chí chủ yếu để phân biệt VBQPPL với các dạng văn bản
khác của nhà nước như văn bản áp dụng pháp luật, các loại văn bản hành
chính. Quy phạm pháp luật là những quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt
buộc chung và được nhà nước thực hiện bằng nhiều biện pháp khác nhau.
VBQPPL có thể được nhà nước bảo đảm thi hành bằng các biện pháp như
tuyên truyền, giáo dục thuyết phục, các biện pháp về tổ chức hành chính, kinh
tế, các biện pháp cưỡng chế... Trong trường hợp cần thiết, nhà nước áp dụng
các biện pháp cưỡng chế bắt buộc các đối tượng có liên quan phải thi

hành.Đồng thời những cũng được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần. Những quy
tắc xử sự này do nhà nước ban hành và đảm bảo thực hiện, thể hiện ý chí của
giai cấp thống trị nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội. Các quy tắc xử sự là
những khuôn mẫu, những chuẩn mực mà mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân phải
tuân theo khi tham gia vào quan hệ xã hội được các quy tắc đó điều chỉnh.
Thứ ba, văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban
hành theo trình tự, thủ tục và hình thức luật định.
Với nội dung chứa đựng các QPPL mang tính bắt buộc chung và được
nhà nước bảo đảm thực hiện, việc xây dựng và ban hành VBQPPL của CQĐP
cần phải đảm bảo sự chặt chẽ, thống nhất. Trình tự thủ tục ban hành VBQPPL
được quy định trọng Luật ban hành VBQPPL năm 2015.
Theo đó, quy trình ban hành nghị quyết của HĐND các cấp được thực
hiện như sau: HĐND cấp tỉnh: Lập chương trình xây dựng nghị quyết; Soạn
thảo; Lấy ý kiến (tùy theo tính chất và nội dung); Thẩm định; Thẩm tra; Thảo


13

luận, thông qua; HĐND cấp huyện: Soạn thảo; Lấy ý kiến (tùy theo tính chất
và nội dung); Thẩm tra; Thảo luận, thông qua; HĐND cấp xã: Soạn thảo; Lấy
ý kiến (tùy theo tính chất và nội dung); Thảo luận, thông qua.
Quy trình ban hành quyết định của UBND các cấp: UBND cấp tỉnh:
Lập chương trình xây dựng Quyết định; Soạn thảo; Lấy ý kiến (tùy theo tính
chất và nội dung); Thẩm định; Thảo luận, thông qua; UBND cấp huyện: Soạn
thảo; Lấy ý kiến (tùy theo tính chất và nội dung); Thẩm định; Thảo luận,
thông qua; UBND cấp xã: Soạn thảo; Lấy ý kiến (tùy theo tính chất và nội
dung); Thảo luận, thông qua.
Mặt khác, VBQPPL do CQĐP ban hành còn mang những đặc điểm
riêng phù hợp với thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ của CQĐP:
Thứ nhất, văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban

hành để cụ thể hóa các quy định của pháp luật và văn bản của cơ quan nhà
nước cấp trên.
Đây là đặc điểm phù hợp với tình hình thực tiễn quản lý nhà nước. Nhu
cầu cần thiết phải có các VBQPPL điều chỉnh các quan hệ xã hội phù hợp với
mỗi địa phương, đáp ứng kịp thời các yêu cầu quản lý tại địa phương là nhu
cầu khách quan. Các cơ quan có thẩm quyền ở trung ương và cấp trên khó có
khả năng ban hành VBQPPL bao quát được toàn bộ những đặc điểm, điều
kiện đặc thù của địa bàn từng địa phương. Vì vậy việc trao cho các cấp CQĐP
thẩm quyền được ban hành các VBQPPL để cụ thể hóa các quy định của pháp
luật của các cơ quan nhà nước ở trung ương và cấp trên là phù hợp với hoàn
cảnh, điều kiện địa phương mình là hợp lý, đúng đòi hỏi, yêu cầu của thực
tiễn. Việc trao thẩm quyền này làm cho pháp luật trở nên gần và sát dân, với
cơ sở, từng bước ổn định, điều chỉnh hiệu quả các quan hệ xã hội nảy sinh
trong thực tiễn quản lý ở địa bàn địa phương.
Thứ hai, văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương chỉ
có hiệu lực trên phạm vi địa giới của địa phương
Chính quyền địa phương các cấp là chủ thể của quản lý nhà nước ở địa
phương đó. Trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, địa bàn quản lý được pháp
luật giao cho, CQĐP phải có trách nhiệm áp dụng các biện pháp đảm bảo cho


14

Hiến pháp, pháp luật được thực thi tại địa phương và hoạt động ban hành
VBQPPL của CQĐP luôn luôn gắn với hoạt động quản lý các lĩnh vực đời
sống xã hội thuộc địa bàn của mình. CQĐP ngoài việc triển khai, bảo đảm
cho các cơ quan, tổ chức và cá nhân trên địa bàn mình thực hiện đúng quy
định của pháp luật; bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức
và cá nhân, ban hành các quy định, chính sách phù hợp để thúc đẩy phát triển
kinh tế - xã hội, đời sống của nhân dân trên địa bàn còn có trách nhiệm bảo

đảm cơ quan, tổ chức và cá nhân thực hiện nghiêm nghĩa vụ theo quy định
của pháp luật; không làm ảnh hướng tới quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan,
tổ chức và cá nhân khác. Bởi vậy CQĐP cần căn cứ chức năng, nhiệm vụ luật
định chủ động ban hành các VBQPPL điều chỉnh tại địa phương phù hợp với
VBQPPL của các cơ quan nhà nước cấp trên.
1.1.4. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính
quyền địa phương
Thẩm quyền là hệ thống nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của hệ
thống các cơ quan nhà nước, nhân danh quyền lực nhà nước tiến hành xem
xét, đánh giá, phán quyết, quyết định các vấn đề phát sinh trong các lĩnh vực
quản lý nhà nước theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định nhằm đảm bảo
sự phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm trật trị an, an toàn xã hội, bảo vệ quyền,
lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức, nhà nước.
Thẩm quyền ban hành VBQPPL luôn gắn với địa vị pháp lý của chủ thể
đó. Theo hệ thống pháp luật Việt Nam, thẩm quyền ban hành VBQPPL là
việc cơ quan, người có thẩm quyền theo quy định của pháp luật được phép
ban hành các VBQPPL. Cũng giống như thẩm ban hành VBQPPL của trung
ương, VBQPPL của CQĐP cũng bao gồm thẩm quyền về mặt hình thức và
thẩm quyền về mặt nội dung:
Thẩm quyền về mặt hình thức
CQĐP là cấp chấp hành, chủ yếu là tổ chức thực hiện Hiến pháp, pháp
luật và các VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên nên HĐND và UBND
chỉ xây dựng và ban hành các VBQPPL điều chỉnh những quan hệ kinh tế văn hóa - xã hội được quy định bởi pháp luật và được cấp trên phân cấp thực


15

hiện. Đồng thời, VBQPPL do HĐND và UBND ban hành không được trái với
hiến pháp, luật và các VBQPPL do cơ quan nhà nước cấp trên ban hành.
Thẩm quyền về hình thức là việc cơ quan, người có thẩm quyền ban

hành văn bản theo đúng hình thức đã được quy định tại Điều 4 Luật ban hành
VBQPPL 2015. Theo quy định tại điều 4 của Luật năm 2015 thì hình thức
VBQPPL do HĐND ban hành là nghị quyết, UBND ban hành là quyết định.
Điều này nhằm hạn chế các cơ quan hành chính ở địa phương ban hành các
loại văn bản như: công văn, thông báo, bản kế hoạch… để đặt ra các quy
phạm điều chỉnh các quan hệ giữa công dân với nhà nước, trong khi đã có văn
bản của cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền cấp trên ban hành và bảo
đảm tính thống nhất của VBQPPL. Việc quy định rõ hình thức VBQPPL của
CQĐP ban hành cũng góp phần thể hiện tính công khai, minh bạch của hệ
thống pháp luật. Việc tuân thủ hình thức của văn bản cũng là một yếu tố
chứng minh tính hợp pháp của văn bản. “Dưới góc độ quản lý nhà nước, việc
tuân thủ hình thức văn bản còn là minh chứng cho kỷ luật và kỷ cương hành
chính, thể hiện tính pháp chế trong hoạt động quản lý nhà nước”[1].
Cùng với việc quy định chủ thể mới là đơn vị hành chính - kinh tế đặc
biệt. Luật năm 2015 bổ sung văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền
địa phương tại đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.
Việc quy định về đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt tạo điều kiện để
địa phương lựa chọn phát triển thế mạnh ri êng có, nhằm khai thác tối đa tiềm
năng, lợi thế so sánh, tạo động lực phát triển mới, bảo đảm phân bổ nguồn lực
theo vùng, tạo hiệu ứng lan tỏa trên phạm vi cả nước.
Với tư cách là một đơn vị hành chính trong hệ thống bộ máy nhà nước,
Luật năm 2015 trao thẩm quyền ban hành VBQPPL cho đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt. Tương tự hình thức VBQPPL của HĐND và UBND các cấp
được tổ chức tại các đơn vị hành chính bình thường, theo quy định tại Điều 29
Luật năm 2015, HĐND tại đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ban hành nghị
quyết, UBND đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ban hành quyết định. Mỗi
1. Bộ Tư pháp (2007), Sổ tay nghiệp vụ soạn thảo, ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân
dân các cấp, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr.130.


16

vùng lãnh thổ chỉ nên được trao quyền quản lý khi nó phải có những tiềm lực
nhất định về kinh tế - chính trị - văn hóa - xã hội. Tiềm lực đó phải đủ mạnh,
đủ tầm. Nền tảng đó là hệ thống pháp luật đầy đủ, chiến lược phát triển kinh
tế với cơ cấu ngành, nghề và quy mô phù hợp, cơ sở vật chất như đất đai, nhà
ở, công sở, nhà máy, xí nghiệp; vốn, đầu tư, cơ chế tự chủ, tự quản để trở
thành một chủ thể kinh tế độc lập khác biệt với các chủ thể ở các vùng lãnh
thổ khác. Dựa vào đó, nhà nước sẽ trao quyền cho nó để hình thành tổ chức
chính quyền ở đơn vị hành chính - lãnh thổ.
Có thể nói, việc Luật năm 2015 trao quyền ban hành VBQPPL cho chủ
thể đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt là hoàn toàn hợp lý, bởi lẽ chủ thể này
cũng là một đơn vị hành chính trong hệ thống bộ máy nhà nước do Quốc hội
thành lập cũng giống như các đơn vị hành chính khác như tỉnh, thành phố trực
thuộc trung ương, huyện, xã, phường… Bên cạnh đó, theo Luật Tổ chức
CQĐP năm 2015, tổ chức đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt cũng bao gồm
HĐND và UBND cũng tương đương với đơn vị hành chính khác. Do đó, việc
trao thẩm quyền ban hành VBQPPL cho chủ thể này là hoàn toàn phù hợp với
chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP, đồng thời có thể phát huy tốt
nhất tiềm năng của các đơn vị này dựa trên cơ sở thế mạnh của từng vùng.
Thẩm quyền về mặt nội dung
Quản lý nhà nước có thể được tiến hành bằng nhiều hoạt động đa dạng
(ban hành VBQPPL, ban hành văn bản cá biệt, tổ chức thực hiện pháp luật…).
Do vậy, không phải tất cả những vấn đề phát sinh trong đời sống xã hội
thuộc thẩm quyền của CQĐP đều được điều chỉnh, tác động bằng hình thức
VBQPPL. Các quan hệ xã hội có thể được điều chỉnh bởi văn bản của trung
ương hoặc địa phương. Vì vậy, CQĐP không có thẩm quyền ban hành
VBQPPL để điều chỉnh mọi vấn đề, lĩnh vực ở địa phương.
Mặt khác, thẩm quyền ban hành VBQPPL của HĐND và UBND được
giới hạn bởi các qui định của pháp luật và được cấp trên phân cấp thực hiện.
Nghĩa là HĐND và UBND chỉ được ban hành trong giới hạn luật định, không

được ban hành văn bản vượt quá thẩm quyền. Quy định này nhằm bảo đảm
việc thực thi pháp luật ở địa phương, tránh việc các chủ thể lạm quyền, tùy


17

tiện đưa ra các quy định gây ảnh hưởng đến hiệu lực của VBQPPL và bảo
đảm tính thống nhất của VBQPPL.
Theo khoa học pháp lí, thẩm quyền nội dung là giới hạn quyền lực mà
pháp luật cho phép các chủ thể ban hành VBQPPL để quy định những vấn đề
thuộc chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Với từng hình thức văn bản
được ban hành thì sẽ có những quy định tương ứng về nội dung được thể hiện
trong văn bản đó. Nội dung VBQPPL do CQĐP ban hành là phương tiện cơ
bản của nhà nước nên VBQPPL của CQĐP được sử dụng để giải quyết những
công việc phát sinh trong đời sống xã hội.
Luật Tổ chức CQĐP năm 2015, Luật ban hành VBQPPL năm 2015 đã
quy định cụ thể nội dung của VBQPPL do từng cơ quan, từng cấp ban hành.
Theo đó, HĐND cấp tỉnh ban hành nghị quyết để quy định: Chi tiết điều,
khoản, điểm được giao trong VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên; chính
sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, VBQPPL của cơ
quan nhà nước cấp trên; biện pháp nhằm phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách,
quốc phòng, an ninh ở địa phương; biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với
điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương (Điều 27). UBND cấp tỉnh
ban hành quyết định để quy định: Chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong
VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên; biện pháp thi hành Hiến pháp, luật,
văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của HĐND cùng cấp về
phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương; biện
pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương (Điều 28). Hội
đồng nhân dân ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ban hành nghị quyết, Ủy
ban nhân dân ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ban hành quyết định theo

quy định của Luật này và các luật khác có liên quan (Điều 29). HĐND cấp
huyện, cấp xã ban hành nghị quyết, UBND cấp huyện, cấp xã ban hành quyết
định để quy định những vấn đề được luật giao (Điều 30).
Như vậy, đối với nghị quyết của HĐND cấp tỉnh và quyết định của
UBND cấp tỉnh, Luật năm 2015 đã quy định rõ hơn theo hướng VBQPPL của
UBND cấp tỉnh quy định chi tiết những vấn đề được văn bản cấp trên giao; tổ
chức, đảm bảo thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương và quyết định


18

những vấn đề cụ thể tại địa phương. Riêng đối với nghị quyết của HĐND,
quyết định của UBND cấp huyện, xã, Luật năm 2015 đã giới hạn chỉ được
ban hành để quy định những vấn đề được luật giao.
1.2. Chất lƣợng của văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền
địa phƣơng ban hành
1.2.1. Quan niệm chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật do
chính quyền địa phương ban hành
Chất lượng VBQPPL được ban hành ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu lực,
hiệu quả quản lý nhà nước. Trong bối cảnh hội nhập sâu rộng trong khu vực
và quốc tế như hiện nay, CQĐP đang đứng trước nhiều cơ hội cũng như thách
thức. Để duy trì được trật tự, an ninh xã hội cũng như phát triển nền kinh tế
nhanh, ổn định đòi hỏi cần ban hành những VBQPPL có chất lượng cao.
Theo từ điển Tiếng Việt, chất lượng là “cái tạo nên phẩm chất, giá trị
của con người, một sự vật, sự việc”. Theo tiêu chuẩn Việt Nam TCVN
5814:1994 thì: “Chất lượng là toàn bộ các đặc tính của một thực thể (đối
tượng) tạo cho thực thể (đối tượng) đó khả năng thỏa mãn các nhu cầu đã
công bố hay còn tiềm ẩn”. Từ đó có thể thấy chất lượng của VBQPPL là: cái
tạo nên giá trị của VBQPPL trong đời sống xã hội. Nó thể hiện trình độ pháp
luật, trình độ pháp lý, trình độ kỹ thuật pháp lý…của người soạn thảo văn bản

cũng như khả năng đáp ứng nhu cầu của đời sống xã hội trong từng thời kỳ
của văn bản đó.
Việc ban hành VBQPPL của HĐND, UBND có vai trò hết sức quan
trọng trong điều chỉnh, quản lý các quan hệ xã hội, bảo đảm hài hòa lợi ích
chung. Một VBQPPL có chất lượng thì phải đáp ứng được nhu cầu quản lý xã
hội và tạo động lực cho sự phát triển xã hội. Nó điều tiết được các vấn đề xã
hội, thiết lập môi trường pháp lý để thúc đẩy mọi tổ chức, cá nhân hành động
vì lợi ích chung, thúc đẩy nỗ lực của các cơ quan quản lý nhà nước và các
thành viên khác trong xã hội. VBQPPL có chất lượng tốt có khả năng làm
thay đổi các hành vi xử sự không mong muốn và thiết lập hành vi xử xự phù
hợp, đưa ra các biện pháp để các tổ chức, cá nhân trong xã hội thực thi pháp
luật từ đó góp phần làm ổn định trật tự xã hội, tạo cơ hội quản lý và phát triển.


19

VBQPPL của CQĐP thể chế hóa và bảo đảm thực hiện các chính sách, quy
định của cơ quan nhà nước cấp trên được thực thi hiệu quả tại địa phương.
VBQPPL là biểu hiện hoạt động của quản lý. VBQPPL được ban hành tạo ra
hành lang pháp lý mà trong phạm vi đó từng cá nhân, cơ quan, tổ chức tuân
theo. Điều đó sẽ giúp đem lại công bằng xã hội, giảm đói nghèo, tạo ra động
lực cho xã hội phát triển. Thông qua các VBQPPL, địa phương đưa ra các
biện pháp để quản lý tốt địa phương mình về kinh tế, xã hội, thu hút đầu tư,
khuyến khích sự phát triển của các doanh nghiệp trong và ngoài nước…
Nhu cầu của xã hội luôn luôn biến động nên chất lượng VBQPPL của
CQĐP cũng sẽ có những biến động theo thời gian và không gian, có thể ở thời
điểm này các quy định như vậy là phù hợp nhưng ở thời điểm khác nó đã
không còn phù hợp nữa. Cũng như mỗi địa phương có những đặc điểm khác
nhau về điều kiện tự nhiên, điều kiện kinh tế xã hội, có những thế mạnh riêng
để phát triển. Thông qua VBQPPL, CQĐP phân bổ các nguồn lực cho từng khu

vực thuộc địa bàn quản lý. Từ đó khai thác tối đa tiềm năng, thế mạnh của vùng,
bảo đảm hài hòa, tạo môi trường, điều kiện thúc đẩy kinh tế, tăng thu nhập, đời
sống cho nhân dân. Nhất là đối với vùng sâu, vùng xa, biên giới nơi có đời
sống, điều kiện tự nhiên rất khó khăn thì cần ưu tiên đầu tư nhiều nguồn lực
hơn so với các khu vực đô thị tạo ra sự cân bằng, giảm phân hóa xã hội.
Khác với các quy phạm xã hội khác VBQPPL của CQĐP được nhà
nước bảo đảm thực hiện. Nhà nước trao cho các quy phạm pháp luật có tính
quyền lực bắt buộc đối với mọi cơ quan, tổ chức và cá nhân. Pháp luật trở
thành quy tắc xử sự có tính bắt buộc chung nhờ vào sức mạnh quyền lực của
nhà nước ở địa phương. Một mặt, CQĐP tổ chức thực hiện pháp luật bằng cả
hai phương pháp thuyết phục và cưỡng chế. Mặt khác, CQĐP là bảo đảm tính
hợp lý và uy tín của pháp luật, nhờ đó pháp luật được thực hiện thuận lợi
trong đời sống xã hội. Thông qua đó góp phần ổn định xã hội, tình hình an
ninh, trật tự an toàn xã hội trên địa bàn vì thế nó định hướng cho hành vi xử
sự của các cá nhân, cơ quan, tổ chức thực thi theo quy định của pháp luật.
VBQPPL là phương tiện truyền đạt các nội dung quản lý của các chủ thể
có thẩm quyền đến đối tượng quản lý. Với sự phát triển của khoa học - công