Hoạt động quản lý ngân sách nhà nước tại thành phố việt trì, tỉnh phú thọ

ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ VÀ QUẢN TRỊ KINH DOANH

LẠI HỮU DƯƠNG

HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
TẠI THÀNH PHỐ VIỆT TRÌ, TỈNH PHÚ THỌ

LUẬN VĂN THẠC SĨ THEO ĐỊNH HƯỚNG ỨNG DỤNG
Ngành: Quản lý kinh tế

THÁI NGUYÊN - 2018


ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ VÀ QUẢN TRỊ KINH DOANH

LẠI HỮU DƯƠNG

HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
TẠI THÀNH PHỐ VIỆT TRÌ, TỈNH PHÚ THỌ
Ngành: Quản lý kinh tế
Mã số: 8.34.04.10

LUẬN VĂN THẠC SĨ THEO ĐỊNH HƯỚNG ỨNG DỤNG

Người hướng dẫn khoa học: TS. Ngô Sỹ Trung

THÁI NGUYÊN - 2018

i
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan, luận văn nghiên cứu là công trình của riêng tôi, dựa
trên cơ sở lý thuyết đã được học tập và qua tìm hiểu tình hình thực tiễn tại
Thành phố Việt Trì, tỉnh Phú Thọ, dưới dự hướng dẫn của TS.Ngô Sỹ Trung.
Những số liệu, thông tin và kết quả nghiên cứu trong luận văn là trung
thực, các giải pháp đưa ra xuất phát từ thực tiễn nghiên cứu, kinh nghiệm phù
hợp với địa phương và chưa được sử dụng để bảo vệ bất cứ một luận văn nào.
Các thông tin trích dẫn trong luận văn đều đã được ghi rõ nguồn gốc.
Một lần nữa tôi xin khẳng định về sự trung thực của lời cam kết trên.
Việt Trì, tháng 6 năm 2018
Tác giả luận văn

Lại Hữu Dương


ii
LỜI CẢM ƠN
Trong quá trình thực hiện đề tài: “Hoạt động quản lý Ngân sách nhà
nước tại thành phố Việt Trì, tỉnh Phú Thọ”, ngoài sự cố gắng nỗ lực của bản
thân, tôi đã nhận được sự hướng dẫn, giúp đỡ động viên của nhiều cá nhân, cơ
quan, đơn vị có liên quan.
Trước hết, tôi xin chân thành cảm ơn sự giúp đỡ tận tình của TS. Ngô
Sỹ Trung - người trực tiếp hướng dẫn tôi hoàn thành luận văn này.
Tôi xin cảm ơn sự giúp đỡ, đóng góp những ý kiến quý báu của Nhà
trường, của các thầy cô trong khoa Sau đại học Trường Đại học kinh tế và
quản trị kinh doanh thuộc Đại học Thái Nguyên.
Tôi xin cảm ơn sự giúp đỡ nhiệt tình của Cục thống kê tỉnh Phú Thọ;
lãnh đạo sở Tài chính, Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh Phú Thọ; Thành ủy,
HĐND, UBND Thành phố Việt Trì; lãnh đạo các phòng ban Thành phố Việt

Trì; lãnh đạo các xã, phường thuộc Thành phố Việt Trì, đã tạo điều kiện giúp
đỡ, cung cấp những thông tin và số liệu cần thiết cho tôi để tôi hoàn thành
luận văn.
Tôi cũng xin được bày tỏ sự biết ơn chân thành tới gia đình, bạn bè,
đồng nghiệp đã động viên giúp đỡ khích lệ tôi trong suốt quá trình học tập và
nghiên cứu.
Đây là công trình nghiên cứu, là kết quả làm việc nghiêm túc của bản
thân, song do khả năng và trình độ có hạn, chắc rằng đề tài sẽ không tránh
khỏi những thiếu sót. Vì vậy tôi rất mong nhận được sự đóng góp ý kiến của
quý thầy cô, bạn bè và bạn đọc quan tâm tới đề tài.
Xin chân thành cảm ơn!
Việt Trì, tháng 6 năm 2018
Tác giả luận văn

Lại Hữu Dương


iii
MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN .............................................................................................. i
LỜI CẢM ƠN ................................................................................................... ii
MỤC LỤC ........................................................................................................ iii
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT .............................................................. vi
DANH MỤC CÁC BẢNG.............................................................................. vii
DANH MỤC CÁC HÌNH .............................................................................. viii
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài ...................................................... 1
2. Mục tiêu nghiên cứu ...................................................................................... 2
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu................................................................. 3
4. Những đóng góp của luận văn ...................................................................... 3

5. Bố cục của luận văn ...................................................................................... 4
Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ HOẠT ĐỘNG
QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ........................................................ 5
1.1. Ngân sách nhà nước ................................................................................... 5
1.1.1. Khái niệm, đặc điểm của ngân sách nhà nước ........................................ 5
1.1.2. Vai trò, chức năng của ngân sách nhà nước............................................ 8
1.1.3. Phân loại ngân sách nhà nước ............................................................... 10
1.2. Quản lý Ngân sách Nhà nước .................................................................. 11
1.2.1. Khái niệm, mục tiêu và vai trò của quản lý NSNN .............................. 11
1.2.2. Nguyên tắc và phân cấp quản lý ngân sách nhà nước .......................... 15
1.2.3. Nội dung quản lý ngân sách nhà nước .................................................. 19
1.2.4. Các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý ngân sách nhà nước ....................... 29
1.3. Kinh nghiệm quản lý ngân sách nhà nước của một số địa phương
cấp huyện ở Việt Nam ..................................................................................... 31
1.3.1. Kinh nghiệm quản lý ngân sách nhà nước của thành phố Bắc Ninh,
tỉnh Bắc Ninh .................................................................................................. 31


iv
1.3.2. Kinh nghiệm quản lý ngân sách nhà nước của thành phố Tuyên
Quang, tỉnh Tuyên Quang ............................................................................... 33
1.3.3. Bài học kinh nghiệm đối với thành phố Việt Trì, tỉnh Phú Thọ ........... 35
Chương 2: PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU VÀ HỆ THỐNG CÁC
CHỈ TIÊU ĐÁNH GIÁ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ............ 38
2.1. Câu hỏi nghiên cứu .................................................................................. 38
2.3. Phương pháp nghiên cứu .......................................................................... 39
2.3.1. Phương pháp thu thập dữ liệu ............................................................... 39
2.3.2. Phương pháp tổng hợp dữ liệu .............................................................. 40
2.3.3. Phương pháp phân tích dữ liệu ............................................................. 40
2.4.2. Các chỉ tiêu phản ánh quản lý ngân sách nhà nước .............................. 41

Chương 3: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
TẠI THÀNH PHỐ VIỆT TRÌ, TỈNH PHÚ THỌ...................................... 42
3.1. Khái quát về thành phố Việt Trì............................................................... 42
3.1.1. Lịch sử phát triển và vị thế của Thành phố Việt Trì ............................. 42
3.1.2. Đặc điểm kinh tế - xã hội ...................................................................... 42
3.1.3. Đánh giá những ảnh hưởng của điều kiện kinh tế - xã hội đến công
tác quản lý NSNN của thành phố Việt Trì ...................................................... 46
3.2. Thực trạng quản lý NSNN tại TP Việt Trì ............................................... 47
3.2.1. Thực trạng quản lý thu NSNN .............................................................. 47
3.2.2. Thực trạng quản lý chi NSNN .............................................................. 56
3.3. Thực trạng thực hiện quy trình quản lý ngân sách nhà nước tại thành
phố Việt Trì ..................................................................................................... 66
3.3.1. Thực trạng lập dự toán ngân sách nhà nước ......................................... 66
3.3.2. Thực trạng chấp hành NSNN ................................................................ 68
3.3.3. Thực trạng quyết toán ngân sách nhà nước .......................................... 69
3.3.4. Thực trạng giám sát, kiểm tra việc quản lý ngân sách nhà nước .......... 73
3.4. Đánh giá hoạt động quản lý NSNN tại thành phố Việt Trì...................... 74
3.4.1. Ưu điểm và nguyên nhân ...................................................................... 74
3.4.2. Hạn chế và nguyên nhân ....................................................................... 75


v
Chương 4: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN LÝ
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI THÀNH PHỐ VIỆT TRÌ, TỈNH
PHÚ THỌ....................................................................................................... 87
4.1. Quan điểm và định hướng nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý ngân
sách nhà nước .................................................................................................. 87
4.1.1. Quan điểm hoàn thiện hoạt động quản lý NSNN của thành phố
Việt Trì đến năm 2022 .................................................................................... 87
4.1.2. Định hướng công tác quản lý NSNN của thành phố Việt Trì đến

năm 2022 ......................................................................................................... 89
4.2. Giải pháp hoàn thiện công tác quản lý ngân sách nhà nước tại thành
phố Việt Trì ..................................................................................................... 90
4.2.1. Đổi mới công tác tổ chức, lãnh đạo và nâng cao chất lượng đội
ngũ cán bộ, công chức quản lý ngân sách nhà nước ....................................... 90
4.2.2. Đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động quản lý
ngân sách nhà nước ......................................................................................... 92
4.2.3. Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra trong quản lý NSNN ............ 93
4.2.4. Các giải pháp hoàn thiện quy trình quản lý NSNN .............................. 94
4.2.5. Tăng cường công tác tuyên truyền phổ biến pháp luật liên quan
đến NSNN ..................................................................................................... 104
4.3. Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện quản lý chi Ngân sách Nhà nước
trên địa bàn thành phố Việt Trì ..................................................................... 105
4.3.1. Đối với Tỉnh ủy và UBND tỉnh Phú Thọ ............................................ 105
4.3.2. Đối với UBND thành phố Việt Trì ..................................................... 106
4.3.3. Đối với các xã, phường ....................................................................... 107
KẾT LUẬN .................................................................................................. 108
TÀI LIỆU THAM KHẢO .......................................................................... 110


vi
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
HĐND

Hội đồng nhân dân

KH

Kế hoạch

NSNN

Ngân sách nhà nước

TP

Thành phố

UBND

ủy ban nhân dân

WTO

Tổ chức thương mại thế giới

XHCN

Xã hội chủ nghĩa


vii
DANH MỤC CÁC BẢNG
Bảng 3.1. Giá trị tăng thêm (theo giá so sánh 2010) và giá trị tăng thêm
bình quân đầu người của Thành phố Việt Trì giai đoạn 2015 2017 ................................................................................................. 42
Bảng 3.2: Tổng hợp thu NSNN trên địa bàn thành phố Việt Trì năm 2015 ...... 48
Bảng 3.3. Tổng hợp thu NSNN trên địa bàn thành phố Việt Trì năm 2016 ... 49
Bảng 3.4. Tổng hợp thu NSNN trên địa bàn thành phố Việt Trì năm 2017 ... 50
Bảng 3.5. Tổng hợp thu ngân sách trên địa bàn thành phố Việt Trì giai
đoạn 2015 - 2017 ............................................................................ 51

Bảng 3.6. Tổng hợp chi NSNN trên địa bàn thành phố Việt Trì năm 2015 ... 57
Bảng 3.7. Tổng hợp chi NSNN trên địa bàn thành phố Việt Trì năm 2016 ... 58
Bảng 3.8. Tổng hợp chi NSNN trên địa bàn thành phố Việt Trì năm 2017 ... 59
Bảng 3.9. Tổng hợp chi ngân sách TP. Việt Trì giai đoạn 2015-2017 ........... 60
Bảng 3.10: Cân đối thu - Chi NSNN trên địa bàn thành phố Việt Trì giai
đoạn 2015 - 2017 ............................................................................ 70
Bảng 3.11: Tình hình thực hiện kế hoạch thu - chi NSNN trên địa bàn
TP.Việt Trì giai đoạn 2015 - 2017 .................................................. 71


viii
DANH MỤC CÁC HÌNH
Sơ đồ 1.1: Hệ thống các cấp NSNN ................................................................ 10
Sơ đồ 2.1: Quy trình nghiên cứu ..................................................................... 39


1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài
Việt Nam đang đi trên con đường đổi mới sau khi gia nhập tổ chức
thương mại thế giới (WTO) để hội nhập với nền kinh tế thế giới. Quá trình
mở cửa, hội nhập kinh tế trong khu vực tiến đến toàn cầu hóa nền kinh tế
đang dần chứng tỏ là một quy luật tiến bộ của loài người. Để bắt kịp với quá
trình này thì mỗi quốc gia phải liên tục có những cải cách nền kinh tế để phù
hợp và thích nghi với sự phát triển mạnh mẽ của nền kinh tế thế giới, trong đó
đổi mới quản lý ngân sách nhà nước là một trong những nội dung quan trọng.
Trên thực tế quản lý điều hành đất nước, ngân sách nhà nước (NSNN)
là tấm gương tài chính cho những lựa chọn về kinh tế và xã hội của một quốc
gia. Để thực hiện được vai trò quản lý mà người dân đã ủy nhiệm, nhà nước
trước hết cần phải đảm bảo thu đủ các nguồn tài chính bằng những công cụ,

biện pháp hợp pháp; trên cơ sở đó, sử dụng các nguồn thu này một cách có
trách nhiệm và hiệu quả trong các hoạt động của mình nhằm đảm bảo xã hội
được phát triển ổn định và bền vững. Đây chính là mục tiêu, nhiệm vụ của
quản lý NSNN.
Ở Việt Nam, trong những năm qua, cùng với sự đổi mới chung của đất
nước và thực hiện chương trình tổng thể về cải cách hành chính nhà nước,
hoạt động quản lý NSNN cũng đã có những thành tựu đáng kể, góp phần quan
trọng để Việt Nam thực thi thành công quá trình đổi mới. Từ khi Luật Ngân
sách nhà nước năm 2002 và có hiệu lực thi hành (được sửa đổi bổ sung năm
2017), các bộ ngành, địa phương đã có được nhiều thuận lợi trong việc quản
lý và điều hành NSNN; giúp tăng cường tiềm lực tài chính đất nước và quản
lý thống nhất nền tài chính quốc gia; xây dựng NSNN lành mạnh, thúc đẩy
vốn và tài sản nhà nước tiết kiệm, hiệu quả; tăng tích luỹ để thực hiện công
nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước; đảm bảo các nhiệm vụ quốc phòng an ninh
và đối ngoại.


2
Ở cấp địa phương, thành phố (TP) Việt Trì - trung tâm chính trị, kinh
tế, văn hóa, giáo dục, khoa học - kỹ thuật, y tế, du lịch, dịch vụ của tỉnh Phú
Thọ, từ khi Luật NSNN ra đời và có hiệu lực, cơ chế quản lý nguồn NSNN
thành phố Việt Trì đã dần từng bước được hoàn thiện, tạo được những bước
ngoặt trong lĩnh vực quản lý thu chi ngân sách của các đơn vị thụ hưởng ngân
sách các cấp. Tuy nhiên việc quản lý nguồn NSNN trong thời gian qua còn
tồn tại nhiều bất cập như: Công tác thu ngân sách; phân bổ dự toán, chi đầu tư
phát triển từ nguồn NSNN hiệu quả không cao, việc phân bổ kế hoạch vốn
đầu tư còn dàn trải, manh mún, gây thất thoát lãng phí vốn. Những hạn chế,
bất cập trên đã và đang đặt ra nhiều thách thức đối với các nhà lãnh đạo địa
phương: làm thế nào để tăng cường quản lý NSNN, đổi mới quản lý thu, chi
ngân sách trên địa bàn thành phố nhằm tăng thu ngân sách và sử dụng ngân

sách quốc gia hiệu quả. Để giải quyết vấn đề này, việc đẩy mạnh hoạt động
nghiên cứu lý luận và thực tiễn về quản lý NSNN là rất cần thiết, trong khi
hiện chưa có đề tài nghiên cứu của cán bộ, công chức, viên chức các cơ quan
đơn vị của thành phố về vấn đề này, đã tạo ra một khoảng trống trong công
tác nghiên cứu ứng dụng phục vụ hoạt động quản lý của địa phương. Với lý
do trên, tác giả quyết định lựa chọn đề tài "Hoạt động quản lý ngân sách
nhà nước tại thành phố Việt Trì, tỉnh Phú Thọ” để làm đề tài luận văn cao
học chuyên ngành Quản lý kinh tế.
2. Mục tiêu nghiên cứu
2.1. Mục tiêu chung
Đề tài được thực hiện nhằm đánh giá đúng thực trạng quản lý ngân sách
nhà nước, từ đó đưa ra các giải pháp phù hợp, khả thi góp phần hoàn thiện
công tác quản lý NSNN tại thành phố Việt Trì, tỉnh Phú Thọ.
2.2. Mục tiêu cụ thể
- Nghiên cứu làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý NSNN.


3
- Phân tích, đánh giá thực trạng quản lý NSNN tại thành phố Việt Trì,
bao gồm hoạt động lập dự toán ngân sách, thu ngân sách, chi ngân sách, quyết
toán và kiểm tra, giám sát NSNN trong thời gian từ 2015-2017.
- Đề xuất được các giải pháp hợp lý và khả thi nhằm hoàn thiện công
tác quản lý NSNN tại thành phố Việt Trì trong thời gian tới.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của đề tài là hoạt động quản lý NSNN.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
- Phạm vi không gian và thời gian: Nghiên cứu hoạt động quản lý
NSNN trên địa bàn thành phố Việt Trì giai đoạn 2015-2017 và các đề xuất
giải pháp đến năm 2020.

- Phạm vi nội dung: Hoạt động quản lý NSNN bao gồm nhiều nội dung,
tuy nhiên trong giới hạn về thời gian, khả năng tiếp cận thông tin, v.v., tác giả
tập trung nghiên cứu ba nội dung cơ bản, bao gồm hoạt động thu ngân sách,
chi ngân sách và kiểm tra, giám sát hoạt động thu, chi NSNN.
4. Những đóng góp của luận văn
4.1. Về mặt lý luận
Luận văn góp phần làm sáng tỏ những vấn đề lý luận cơ bản về công
tác quản lý NSNN.
4.2. Về mặt thực tiễn
- Luận văn phân tích được thực trạng quản lý NSNN tại thành phố Việt
Trì, qua đó chỉ rõ được những ưu, nhược điểm, nguyên nhân của thực trạng và
rút ra bài học kinh nghiệm về công tác quản lý NSNN của thành phố.
- Luận văn đã đề xuất một số giải pháp cơ bản, chủ yếu và khả thi nhằm
hoàn thiện quản lý NSNN tại thành phố Việt Trì, phù hợp với điều kiện cụ thể
của địa phương.
Ngoài ra, luận văn còn có ý nghĩa nhất định đối với hoạt động quản lý
NSNN nhằm phát triển kinh tế - xã hội đối với nhiều địa phương có điều kiện


4
tương đồng với thành phố Việt Trì. Đồng thời, kết quả nghiên cứu đề tài luận
văn còn làm tài liệu tham khảo trong hoạt động nghiên cứu liên quan đến chủ
đề quản lý NSNN.
5. Bố cục của luận văn
Ngoài phần mở đầu, phần kết luận và các phụ lục, luận văn gồm 4 chương:
- Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về hoạt động quản lý ngân sách
nhà nước.
- Chương 2: Phương pháp nghiên cứu và hệ thống chỉ tiêu đánh giá
quản lý ngân sách nhà nước
- Chương 3: Thực trạng quản lý ngân sách nhà nước tại thành phố Việt

Trì, tỉnh Phú Thọ.
- Chương 4: Giải pháp hoàn thiện công tác quản lý ngân sách nhà nước
tại thành phố Việt Trì, tỉnh Phú Thọ.


5
Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ HOẠT ĐỘNG
QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.1. Ngân sách nhà nước
1.1.1. Khái niệm, đặc điểm của ngân sách nhà nước
1.1.1.1. Khái niệm ngân sách nhà nước
NSNN cho đến nay có nhiều cách quan niệm khác nhau như: NSNN là
bảng kế hoạch thu chi bằng tiền của nhà nước trong một thời gian nhất định;
NSNN là tổng số tiền thu - chi của Nhà nước, v.v. Pháp luật của nhiều quốc
gia quy định rõ về NSNN, theo đó, nội dung của nó cũng gắn với vấn đề thu,
chi trên cơ sở kế hoạch định sẵn.
Luật NSNN của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam cũng quy
định với nội dung tương tự: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà
nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ
quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng,
nhiệm vụ của Nhà nước.” (Khoản 14 Điều 4 luật NSNN số 83/2015/QH13
ngày 25/6/2015).
Với đề tài mang tính ứng dụng của luận văn, tác giả cũng có quan điểm
tương đồng với các quan điểm nề NSNN nêu trên và sử dụng quy định của
Luật NSNN của Việt Nam làm cơ sở pháp lý và định nghĩa về NSNN.
1.1.1.2. Đặc điểm ngân sách nhà nước
- Về hình thức thể hiện bên ngoài: NSNN là một bảng liệt kê các khoản
thu, chi bằng tiền của Nhà nước được dự kiến và được phép thực hiện trong
một khoảng thời gian nhất định

- Về cơ cấu: ngân sách Nhà nước bao gồm toàn bộ các khoản thu,
khoản chi của Nhà nước. Hình thức biểu hiện bên ngoài, ngân sách Nhà nước
là một bảng liệt kê các khoản thu khoản chi bằng tiền của Nhà nước được dự
kiến và cho phép trong một khoảng thời gian nhất định.


6
- Về mặt pháp lý: ngân sách Nhà nước phải được cơ quan có thẩm
quyền quyết định. Thẩm quyền quyết định ngân sách Nhà nước, ở hầu hết các
nước là thuộc về các cơ quan đại diện (Nghị viện). Ở Việt Nam, Quốc Hội
cũng là cơ quan có thẩm quyền thông qua và phê chuẩn ngân sách. Quốc Hội
thảo luận và quyết định về tổng mức, cơ cấu và phân bổ ngân sách trung
ương. Mọi hoạt động thu chi ngân sách đều được tiến hành trên cơ sở pháp
luật do Nhà nước ban hành.
- Về thời gian thực hiện: Theo quy định hiện hành, ngân sách Nhà nước
dự toán và thực hiện trong một năm và gọi là năm ngân sách hay năm tài
khoá. Ngân sách Nhà nước là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước;
vừa là nguồn lực để nuôi sống bộ máy, vừa là công cụ hữu hiệu trong tay Nhà
nước để điều tiết nền kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội.
Như vậy về bản chất NSNN mang tính tất yếu khách quan. Ngân sách
không thể tách rời Nhà nước. Một nhà nước ra đời trước hết phải có các
nguồn tài chính để chi tiêu vào các mục đích nhằm bảo vệ sự tồn tại vững
chắc của mình: chi cho hoạt động của bộ máy quản lý Nhà nước, cho cảnh
sát, quân đội, phúc lợi xã hội, đầu tư xây dựng cơ bản, kết cấu hạ tầng, phát
triển sản xuất…tất cả các nhu cầu chi tiêu đó đều được thỏa mãn bằng các
nguồn thu từ thuế, vay nợ và các hình thức thu khác. Dù muốn hay không các
khoản thu đó đều tác động đến quá trình kinh tế - xã hội của một quốc gia.
Về bản chất của ngân sách Nhà nước, đằng sau những con số thu, chi đó
là các quan hệ lợi ích kinh tế giữa nhà nước và các chủ thể khác như doanh
nghiệp, hộ gia đình, cá nhân trong và ngoài nước gắn liền với quá trình tạo lập,

phân phối và sử dụng quỹ Ngân sách. NSNN vừa là nguồn lực để nuôi dưỡng
bộ máy Nhà nước, vừa là công cụ hữu hiệu để Nhà nước quản lý, điều tiết nền
kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội nên có những đặc điểm chính sau:
Thứ nhất, việc tạo lập và sử dụng quỹ NSNN luôn gắn liền với quyền
lực kinh tế - chính trị của Nhà nước, được Nhà nước tiến hành trên cơ sở


7
những luật lệ nhất định. NSNN là một bộ luật tài chính đặc biệt, bởi lẽ trong
NSNN, các chủ thể của nó được thiết lập dựa vào hệ thống pháp luật có liên
quan như hiến pháp, các luật thuế,… nhưng mặt khác, bản thân NSNN cũng
là một bộ luật do Quốc hội quyết định và thông qua hằng năm, mang tính chất
áp đặt và bắt buộc các chủ thể kinh tế - xã hội có liên quan phải tuân thủ.
Thứ hai, NSNN luôn gắn chặt với sở hữu Nhà nước và luôn chứa đựng
lợi ích chung, lợi ích công cộng. Nhà nước là chủ thể duy nhất có quyền quyết
định đến các khoản thu - chi của NSNN và hoạt động thu - chi này nhằm mục
tiêu giúp Nhà nước giải quyết các quan hệ lợi ích trong xã hội khi Nhà nước
tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia giữa Nhà nước với các tổ
chức kinh tế - xã hội, các tầng lớp dân cư...
Thứ ba, NSNN là một bản dự toán thu chi. Các cơ quan, đơn vị có trách
nhiệm lập NSNN và đề ra các thông số quan trọng có liên quan đến chính
sách mà Chính phủ phải thực hiện trong năm tài khóa tiếp theo. Thu, chi
NSNN là cơ sở để thực hiện các chính sách của Chính phủ. Chính sách nào
mà không được dự kiến trong NSNN thì sẽ không được thực hiện. Chính vì
vậy, việc thông qua NSNN là một sự kiện chính trị quan trọng, nó biểu hiện
sự nhất trí trong Quốc hội về chính sách của Nhà nước. Quốc hội mà không
thông qua NSNN thì điều đó thể hiện sự thất bại của Chính phủ trong việc đề
xuất chính sách đó và có thể gây ra mâu thuẫn về chính trị.
Thứ tư, NSNN là một bộ phận chủ yếu của hệ thống tài chính quốc gia.
Hệ thống tài chính quốc gia bao gồm: Tài chính nhà nước, tài chính doanh

nghiệp, trung gian tài chính và tài chính cá nhân hoặc hộ gia đình, trong đó tài
chính nhà nước là khâu chủ đạo trong hệ thống tài chính quốc gia. Tài chính
nhà nước tác động đến sự hoạt động và phát triển của toàn bộ nền kinh tế - xã
hội. Tài chính nhà nước thực hiện huy động và tập trung một bộ phận nguồn
lực tài chính từ các định chế tài chính khác chủ yếu qua thuế và các khoản thu
mang tính chất thuế. Trên cơ sở nguồn lực huy động được, Chính phủ sử dụng


8
quỹ ngân sách để tiến hành cấp phát kinh phí, tài trợ vốn cho các tổ chức kinh
tế, các đơn vị thuộc khu vực công nhằm thực hiện các nhiệm vụ phát triển
kinh tế - xã hội.
Thứ năm, đặc điểm của NSNN luôn gắn liền với tính giai cấp. Trong
thời kỳ phong kiến, mô hình ngân sách sơ khai và tuỳ tiện, lẫn lộn giữa ngân
khố của Nhà vua với ngân sách của Nhà nước phong kiến. Hoạt động thu - chi
lúc này mang tính cống nạp - ban phát giữa Nhà vua và các tầng lớp dân cư,
quan lại, thương nhân, thợ thuyền và các nước chư hầu (nếu có). Quyền quyết
định các khoản thu - chi của ngân sách chủ yếu là do người đứng đầu một
nước (nhà vua) quyết định. Trong thời kỳ hiện nay (Nhà nước Tư bản chủ
nghĩa hoặc Nhà nước Xã hội chủ nghĩa), ngân sách được dự toán, được thảo
luận và phê chuẩn bởi cơ quan pháp quyền, quyền quyết định là của toàn dân
được thực hiện thông qua Quốc hội. NSNN được giới hạn thời gian sử dụng,
được quy định nội dung thu - chi, được kiểm soát bởi hệ thống thể chế, báo
chí và nhân dân.
1.1.2. Vai trò, chức năng của ngân sách nhà nước
Vai trò của NSNN được xác định trên cơ sở các chức năng, và trên cơ
sở các nhiệm vụ cụ thể của nó trong từng giai đoạn như sau:
Một là, NSNN có vai trò huy động nguồn tài chính để đảm bảo các nhu
cầu chi tiêu của NSNN, cung cấp nguồn tài chính để duy trì bộ máy quản lý
NSNN, đồng thời NSNN thực hiện cân đối giữa các khoản thu và các khoản

chi (bằng tiền) của Nhà nước, đây là vai trò lịch sử của NSNN mà trong bất
cứ thời đại nào, cơ chế nào Nhà nước cũng phải thực hiện.
Hai là, Xuất phát từ điều kiện cụ thể trong giai đoạn hiện nay, NSNN là
công cụ điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế - xã hội.
Cơ chế thị trường cần thiết phải có sự điều chỉnh vĩ mô từ phía Nhà
nước, song Nhà nước cũng chỉ có thể thực hiện thành công khi có nguồn tài
chính đảm bảo, tức là khi Nhà nước sử dụng triệt để và có hiệu quả công cụ
ngân sách để tác động vào các lĩnh vực kinh tế - xã hội - thị trường.


9
Ba là, NSNN góp phần định hướng chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo
hướng công nghiệp hoá - hiện đại hoá, kích thích phát triển sản xuất - kinh
doanh và chống độc quyền.
NSNN đảm bảo cung cấp kinh phí để đầu tư cho cơ sở kết cấu hạ tầng,
hình thành các doanh nghiệp thuộc các ngành then chốt, tạo điều kiện thuận lợi
cho sự hình thành và phát triển của doanh nghiệp thuộc thành phần kinh tế khác,
nhằm định hướng cơ cấu kinh tế mới, kích thích phát triển sản xuất, kinh doanh
và chống độc quyền, thông qua việc thực hiện chính sách thu, NSNN củng cố
vai trò định hướng đầu tư, kích thích phát triển kinh doanh, hoặc hạn chế sản
xuất kinh doanh đối với từng lĩnh vực, ngành nghề trong nền kinh tế.
Bốn là, Bằng công cụ thuế và chính sách chi tiêu, NSNN có khả năng
tác động đến quan hệ cung - cầu, bình ổn giá cả và kiềm chế lạm phát.
Trong điều kiện kinh tế thị trường, sự mất cân đối quan hệ cung - cầu, tác
động mạnh mẽ đến giá cả, để bình ổn giá cả, Nhà nước phải tác động đến quan
hệ cung - cầu thông qua việc sử dụng các quỹ dự trữ hoặc chính sách giảm thuế
suất cho một số mặt hàng thiết yếu mà Nhà nước cần khuyến khích sản xuất.
Kiềm chế lạm phát là một nội dung quan trọng trong quá trình điều
chỉnh thị trường. Về lĩnh vực NSNN, thu - chi được sử dụng đúng mục đích,
có hiệu quả thì sẽ có tác dụng rất lớn đến ổn định thị trường. Trong trường

hợp ngược lại, sẽ gây ra bất ổn định và thúc đẩy lạm phát tăng lên, bên cạnh
đó việc lựa chọn giải pháp bù đắp, thâm hụt NSNN là nguyên nhân ảnh hưởng
trực tiếp đến tình hình lạm phát. Nếu dùng biện pháp phát hành thêm tiền thì
trực tiếp làm cho tình hình lạm phát gia tăng, ngược lại biện pháp vay dân sẽ
góp phần làm giảm lượng tiền mặt trong lưu thông, tạo ra sự cân đối tiền hàng và làm giảm tốc độ lạm phát.
Năm là, NSNN có khả năng điều tiết thu nhập, điều chỉnh tiêu dùng
đảm bảo thu nhập chính đáng, và nhất là đảm bảo sự công bằng xã hội thông
qua các chính sách thu - chi NSNN.
Nhà nước sử dụng ngân sách để thực hiện các chính sách xã hội, trợ
cấp xã hội, xoá đói giảm nghèo, giải quyết việc làm, hỗ trợ đào tạo nghề,
phòng, chống các tệ nạn xã hội….[21]


10
1.1.3. Phân loại ngân sách nhà nước
Hiến pháp nước ta quy định mỗi cấp chính quyền có một cấp ngân sách
riêng để thực hiện chức năng nhiệm vụ của mình tại địa phương. Cấp NSNN
được hình thành trên cơ sở cấp chính quyền Nhà nước. Để có một cấp ngân
sách thì phải có một cấp chính quyền với những nhiệm vụ toàn diện, đồng
thời phải có khả năng nhất định về nguồn thu tại địa phương do cấp chính
quyền đó quản lý. Phù hợp với mô hình hệ thống chính quyền Nhà nước ta
hiện nay, hệ thống NSNN theo luật định gồm ngân sách trung ương và ngân
sách cấp chính quyền địa phương [9]. Cụ thể:
- Ngân sách địa phương: là các khoản thu ngân sách nhà nước phân cấp
cho cấp địa phương hưởng, thu bổ sung từ ngân sách trung ương cho ngân
sách địa phương và các khoản chi ngân sách nhà nước thuộc nhiệm vụ chi của
cấp địa phương.
- Ngân sách trung ương: là các khoản thu ngân sách nhà nước phân cấp
cho cấp trung ương hưởng và các khoản chi ngân sách nhà nước thuộc nhiệm
vụ chi của cấp trung ương.

Sơ đồ 1.1: Hệ thống các cấp NSNN


11
1.2. Quản lý Ngân sách Nhà nước
1.2.1. Khái niệm, mục tiêu và vai trò của quản lý NSNN
1.2.1.1. Khái niệm quản lý ngân sách nhà nước
Quản lý nói chung là hoạt động tự giác có ý thức của chủ thể tác động
đến đối tượng nhằm tổ chức, điều hòa cá nhân, bộ phận ăn khớp theo mục tiêu
chung của tổ chức trong những giai đoạn phương hướng nhất định.
Quản lý nhà nước theo nghĩa rộng là hoạt động tổ chức, điều hành của
cả bộ máy nhà nước, là sự tác động, tổ chức của quyền lực nhà nước trên các
phương diện lập pháp, hành pháp và tư pháp. Theo cách hiểu này, quản lý nhà
nước là hoạt động của cả ba hệ thống cơ quan nhà nước: cơ quan lập pháp, cơ
quan hành pháp, cơ quan tư pháp. Mục tiêu của quản lý nhà nước là phục vụ
nhân dân, duy trì sự ổn định và phát triển bền vững trong xã hội.
Theo nghĩa hẹp, quản lý nhà nước chủ yếu là quá trình tổ chức, điều
hành của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước đối với các quá trình xã hội
và hành vi hoạt động của con người theo pháp luật nhằm đạt được những mục
tiêu yêu cầu nhiệm vụ quản lý nhà nước. Đồng thời, các cơ quan nhà nước nói
chung còn thực hiện các hoạt động có tính chất chấp hành, điều hành, tính
chất hành chính nhà nước nhằm xây dựng tổ chức bộ máy và củng cố chế độ
công tác nội bộ của mình, chẳng hạn ra quyết định thành lập, chia tách, sát
nhập các đơn vị tổ chức thuộc bộ máy của mình; đề bạt, khen thưởng, kỷ luật
cán bộ, công chức, ban hành quy chế làm việc nội bộ…
Quản lý ngân sách nhà nước là một trong những hoạt động cơ bản, có ý
nghĩa vô cùng quan trọng của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Đây là hoạt
động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong lĩnh vực tổ chức quản lý
nguồn thu, kiểm soát chi ngân sách nhà nước và điều hòa vốn trong hệ thống

kho bạc nhà nước nhằm đảm bảo khả năng thanh toán, chi trả và sử dụng có
hiệu quả nguồn ngân sách của nhà nước. Nói một cách khái quát thì quản lý
ngân sách nhà nước là hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền gồm 3


12
hoạt động chính là quản lý nguồn thu, kiểm soát chi và điều hòa vốn trong
kho bạc nhà nước. Mỗi một hoạt động này đều có ý nghĩa quan trọng của nó
và là vấn đề lớn ảnh hưởng đến hiệu quả của việc sử dụng ngân sách. Một
trong số những vấn đề ấy chính là việc kiểm soát chi ngân sách nhà nước.
Quản lý ngân sách thành phố là quá trình quản lý hệ thống các quan hệ kinh tế
phát sinh trong quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ của chính
quyền Nhà nước cấp thành phố; quản lý các khoản thu, chi của thành phố đã
được giao dự toán bởi UBND tỉnh và được thực hiện trong một năm để đảm
bảo thực hiện các chức năng nhiệm vụ của cấp trên giao và thành phố đề ra.
1.2.1.2. Mục tiêu của quản lý ngân sách nhà nước
Mục tiêu của quản lý ngân sách nhà nước là để quản lý thống nhất nền
tài chính quốc gia, nâng cao tính chủ động và trách nhiệm của các cơ quan, tổ
chức, cá nhân trong việc quản lý và sử dụng ngân sách nhà nước, củng cố kỷ
luật tài chính, sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả tiền của nhà nước, tăng tích lũy
để thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, đáp ứng yêu cầu phát
triển kinh tế - xã hội, nâng cao đời sống nhân dân, bảo đảm quốc phòng, an
ninh, đối ngoại, bảo vệ môi trường.
1.2.1.3. Vai trò của quản lý ngân sách nhà nước
Hình thành cơ chế, chính sách quản lý ngân sách
Cơ chế quản lý ngân sách bao gồm các hình thức, phương pháp hình
thành, tập trung, phân phối và sử dụng các nguồn tài chính thuộc quỹ NSNN,
trên phương diện quản lý, cơ chế quản lý ngân sách được hiểu theo hai nghĩa:
Theo nghĩa hẹp, đó là tổng thể các hình thức, phương pháp điều hành quỹ
ngân sách trong hệ thống ngân sách gồm các bộ phận, như cấp ngân sách, chu

trình ngân sách, các hình thức tổ chức bộ máy quản lý NSNN; Theo nghĩa
rộng, cơ chế quản lý NSNN là tổng thể các hình thức và phương pháp hình
thành, tập trung, phân phối và sử dụng quỹ NSNN, theo cách hiểu này, cơ chế
quản lý ngân sách bao gồm cả yếu tố bên trong và các yếu tố bên ngoài của hệ
thống ngân sách.


13
Trong quản lý NSNN việc nhận thức rõ vai trò của cơ chế quản lý ngân
sách có ý nghĩa vô cùng quan trọng trong việc nhìn nhận tính biến động của
chính sách NSNN, từ đó không ngừng hoàn thiện, đổi mới cơ chế quản lý ngân
sách làm cho nó thích ứng, phù hợp với sự biến động của chính sách ngân sách.
Chính sách ngân sách là phương hướng cơ bản về huy động vốn và sử
dụng ngân sách của Nhà nước trong từng thời kỳ nhất định, phù hợp với đặc
điểm kinh tế - xã hội và những nhiệm vụ đặt ra cho Nhà nước ở thời kỳ đó.
Xét về mặt cơ cấu, chính sách ngân sách bao gồm chính sách động viên, tập
trung các nguồn tài chính vào quỹ ngân sách tập trung của Nhà nước, chính
sách phân phối sử dụng quỹ ngân sách cho các mục tiêu kinh tế - xã hội và
thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của bộ máy nhà nước, những định hướng
cơ bản về tổ chức, xây dựng và quản lý hệ thống NSNN.
Chính sách ngân sách có vai trò vô cùng quan trọng, nó dẫn đường
trong chính sách tài chính Quốc gia, ràng buộc, vạch ranh giới những bộ phận
của từng nguồn tài chính được phép và có thể tập trung vào quỹ NSNN. Đồng
thời, chính sách ngân sách quy định rõ lĩnh vực, quy mô, mức độ chi dùng
trong phạm vi toàn xã hội.
Chính sách ngân sách do Nhà nước ban hành nhằm điều chỉnh nền kinh
tế trong từng thời kỳ, giai đoạn nhất định, nó tác động đến quá trình hoạt động
kinh tế - xã hội theo hướng tích cực, hoặc tiêu cực, chính sách đúng phù hợp
sẽ có tác động thúc đẩy sự phát triển của nền kinh tế và ngược lại. Đồng thời,
nó cũng chịu ảnh hưởng của tình hình kinh tế - xã hội, của cơ chế quản lý và

các bộ phận khác trong hệ thống tài chính Quốc gia.
Trên cơ sở chính sách NSNN hình thành nên mức độ huy động đối với
từng khoản mục vào ngân sách và các tiêu chuẩn, định mức chi NSNN,
đây là cơ sở để lập kế hoạch NSNN và là cơ sở kiểm soát việc thực hiện
thu - chi NSNN.


14
Hoạch định kế hoạch thu - chi NSNN.
Trên cơ sở chế độ chính sách thu - chi đã được ban hành, các cấp chính
quyền hoạch định kế hoạch thu - chi sát, đúng và phù hợp với tình hình thực
tế của từng cấp ngân sách.
Nội dung cơ bản của kế hoạch thu - chi NSNN được cụ thể hoá trong
quá trình lập dự toán ngân sách ở các cấp ngân sách với việc xác định các
khoản thu - chi cụ thể, tổng số thu, tổng số chi, mức bội chi và các nguồn bù
đắp. Việc lập kế hoạch trong dự toán NSNN phải dựa trên cơ sở, tình hình
diễn biến về kinh tế - xã hội ở mỗi cấp, ngành, địa phương. Kế hoạch ngân
sách vừa phải bảo đảm nguồn thu, đáp ứng nhu cầu chi cho bộ máy quản lý
nhà nước, nhưng phải bảo đảm nuôi dưỡng nguồn thu, kế hoạch chi tiêu phải
sát, đúng và bảo đảm hiệu quả, tránh thất thoát lãng phí. Kế hoạch thu - chi
NSNN phải sát đúng và phù hợp với tình hình kinh tế, để tổ chức thực hiện
tốt, có hiệu quả hoạt động quản lý, hoạt động thu - chi NSNN ở các cấp, các
ngành, địa phương.
Tổ chức quá trình thu - chi NSNN.
Tổ chức quá trình thu - chi NSNN là một trong những nội dung quan
trọng của quản lý NSNN. Kết quả quản lý NSNN phụ thuộc rất lớn vào khâu
này, tổ chức quá trình thu - chi NSNN bao gồm hai nội dung cơ bản: Xây
dựng quy trình thu - chi NSNN một cách hợp lý và tổ chức bộ máy thu - chi
NSNN ở tất cả các khâu, các cấp ngân sách.
Quy trình thu - chi cần được xây dựng cụ thể cho từng loại thu và các

khoản mục chi cụ thể. Việc xác lập quy trình thu - chi ngân sách cụ thể, hợp
lý không những bảo đảm thực hiện tốt kế hoạch thu - chi NSNN, mà còn có
tác dụng công khai hoá các nguồn thu và khoản mục chi, tạo cơ sở cho việc
kiểm soát NSNN được tốt hơn.
Bộ máy quản lý ngân sách nói chung và bộ máy quản lý NSNN nói
riêng là bộ phận quan trọng, quyết định trong việc thực hiện chính sách và cơ


15
chế quản lý NSNN. Vì vậy, vấn đề bức thiết, trọng yếu hiện nay là tổ chức bộ
máy quản lý NSNN phải đảm bảo hoạt động có hiệu lực và hiệu quả cao.
Kiểm soát thu - chi NSNN.
Kiểm soát thu - chi NSNN nhằm mục đích bảo đảm cho việc thu - chi
ngân sách được hiệu quả, đúng mục đích và an toàn.
Xu hướng chung của NSNN là nguồn thu bị hạn chế và tăng chậm
trong khi nhu cầu chi lại tăng, dẫn đến tình trạng bội chi ngân sách. Một trong
những nguyên tắc cơ bản, quan trọng nhất trong quá trình quản lý ngân sách
là đảm bảo cân đối giữa thu và chi. Tuy nhiên, trong nền kinh tế thị trường đó
là sự cân bằng động. Thâm hụt ngân sách nếu không được xử lý giải quyết
đúng đắn sẽ có tác hại, ảnh hưởng xấu đến sự phát triển kinh tế - xã hội. Các
biện pháp để giải quyết thâm hụt ngân sách đó là tăng thu, giảm chi, vay nợ
trong dân và vay nợ nước ngoài, in thêm tiền. Việc lựa chọn biện pháp này
hay biện pháp khác phụ thuộc vào điều kiện thực tế tại từng thời điểm cụ thể.
1.2.2. Nguyên tắc và phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
1.2.2.1. Nguyên tắc quản lý ngân sách nhà nước
Nguyên tắc quản lý ngân sách nhà nước được quy định cụ thể tại Điều
8 Luật Ngân sách Nhà nước 2015, theo đó:
1. Ngân sách nhà nước được quản lý thống nhất, tập trung dân chủ, hiệu
quả, tiết kiệm, công khai, minh bạch, công bằng; có phân công, phân cấp quản
lý; gắn quyền hạn với trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước các cấp.

2. Toàn bộ các khoản thu, chi ngân sách phải được dự toán, tổng
hợp đầy đủ vào ngân sách nhà nước.
3. Các khoản thu ngân sách thực hiện theo quy định của các luật thuế
và chế độ thu theo quy định của pháp luật.
4. Các khoản chi ngân sách chỉ được thực hiện khi có dự toán được cấp
có thẩm quyền giao và phải bảo đảm đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi
do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định. Ngân sách các cấp, đơn vị dự