Pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực thu hồi đất từ thực tiễn thành phố hà nội

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ
CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ

PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT
KHIẾU NẠI TRONG LĨNH VỰC THU HỒI ĐẤT
TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ HÀ NỘI

HOÀNG VĂN GIANG

HÀ NỘI - 2019


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ
PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT
KHIẾU NẠI TRONG LĨNH VỰC THU HỒI ĐẤT
TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ HÀ NỘI
HOÀNG VĂN GIANG

CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ
MÃ SỐ: 8380107
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. NGUYỄN THỊ NGA

HÀ NỘI - 2019

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi; các số liệu và
kết quả nghiên cứu trong Luận văn này là trung thực và không trùng lặp với các đề
tài khác; những phát hiện đưa ra trong Luận văn là kết quả nghiên cứu của tác giả
luận văn.
Hà Nội, ngày

tháng

năm 2019

TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Hoàng Văn Giang


LỜI CẢM ƠN

Để hoàn thành bản Luận văn này, trước tiên tôi xin gửi lời cảm ơn đến Ban
Giám hiệu Trường Đại học Mở Hà Nội, đã tạo cho tôi có cơ hội học tập và nghiên
cứu khoa học; cảm ơn Khoa Sau đại học cùng toàn thể các thầy cô giáo và giảng
viên của học viện đã cho tôi những kiến thức khoa học thật thiết thực để vận dụng
trong công việc, cuộc sống.
Cuối cùng tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc đến Phó Giáo sư - Tiến sỹ Nguyễn
Thị Nga, người đã trực tiếp hướng dẫn tôi nghiên cứu và hoàn thành đề tài nghiên
cứu khoa học này.
Mặc dù có nhiều cố gắng để thực hiện đề tài một cách hoàn chỉnh nhất nhưng
là lần đầu tiên làm quen với việc nghiên cứu khoa học cũng như vốn kiến thức, kỹ
năng còn hạn chế không tránh khỏi những thiếu sót mà bản thân chưa nhận thấy
được. Tôi rất mong nhận được sự góp ý của quý thầy, cô giáo và các bạn đồng

nghiệp để khóa luận được hoàn chỉnh hơn.
Tôi xin trân trọng cảm ơn!
Hà Nội, ngày

tháng

năm 2019

TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Hoàng Văn Giang


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ..................................................................................................................... 1
Chương 1: LÝ LUẬN VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI TRONG LĨNH VỰC THU
HỒI ĐẤT VÀ PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI TRONG LĨNH VỰC
THU HỒI ĐẤT ......................................................................................................... 10
1. 1. Lý luận về giải quyết khiếu nại trong lĩnh thu hồi đất ...................................... 10
1.1.1. Khiếu nại trong lĩnh vực thu hồi đất ............................................................... 10
1.1.2. Giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực thu hồi đất .............................................. 19
1.2. Lý luận pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh thu hồi đất ....................... 26
1.2.1. Khái niệm pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực thu hồi đất ......... 26
1.2.2. Đặc điểm của pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh thu hồi đất........... 27
1.2.3. Cơ cấu pháp luật điều chỉnh về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực thu hồi đất29
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1.......................................................................................... 34
Chương 2: NỘI DUNG PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI TRONG
LĨNH VỰC THU HỒI ĐẤT VÀ THỰC TIỄN THỰC HIỆN TẠI THÀNH PHỐ
HÀ NỘI ..................................................................................................................... 35
2.1. Nội dung pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực thu hồi đất.............. 35

2.1.1. Nguyên tắc giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực thu hồi đất ............................ 35
2.1.2. Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực thu hồi đất .................... 42
2.1.3. Quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại, người giải quyết khiếu nại trong lĩnh
vực thu hồi đất ........................................................................................................... 52
2.1.4. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực bồi thường khi Nhà nước thu
hồi đất ........................................................................................................................ 59
2.2. Thực tiễn thi hành pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực bồi thu hồi
đất tại thành phố Hà Nội ........................................................................................... 61
2.2.1. Tổng quan tình hình khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực thu hồi
đất trên địa bàn thành phố Hà Nội ............................................................................ 61


2.2.2. Đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực
thu hồi đất trên địa bàn thành phố Hà Nội ............................................................. 64
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 .......................................................................................................... 76
Chương 3 ........................................................................................................................................ 77
ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ NÂNG CAO HIỆU
QUẢ THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI TRONG LĨNH
VỰC THU HỒI ĐẤT TỪ THỰC TIỄN THI HÀNH TẠI THÀNH PHỐ HÀ NỘI. 77
3.1. Những yêu cầu đặt ra đối với việc hoàn thiện pháp luật về giải quyết khiếu nại
trong lĩnh vực thu hồi đất........................................................................................................... 77
3.1.1. Phù hợp với quan điểm, chủ trương và đường lối của Đảng ................................ 77
3.1.2. Khắc phục được những hạn chế, thiếu sót khi áp dụng pháp luật về giải quyết
khiếu nại trong lĩnh vực thu hồi đất ........................................................................................ 79
3.1.3. Phù hợp với hệ thống các văn bản pháp luật điều chỉnh về đất đai và các quy
định có liên quan .......................................................................................................................... 79
3.1.4. Phù hợp với thực tiễn và lợi ích của người sử dụng đất hợp pháp ..................... 80
3.1.5. Phù hợp với phát triển kinh tế và hội nhập quốc tế ................................................ 81
3.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về giải
quyết khiếu nại về thu hồi đất................................................................................................... 81

3.2.1. Giải pháp hoàn thiện các quy định của pháp luật về giải quyết khiếu nại trong
lĩnh vực thu hồi đất ...................................................................................................................... 81
3.2.2. Giải pháp hoàn thiện các quy định của pháp luật đất đai liên quan đến giải
quyết khiếu nại trong lĩnh vực thu hồi đất ............................................................................ 83
3.3. Giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về giải quyết khiếu nại trong
lĩnh vực thu hồi đất ...................................................................................................................... 85
KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 .......................................................................................................... 88
KẾT LUẬN ................................................................................................................................... 89
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .............................................................................. 92


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài
Khi chính sách, pháp luật đất đai có sự thay đổi, điều chỉnh qua mỗi giai
đoạn, mỗi thời kỳ, bên cạnh những tác động và ảnh hưởng theo chiều hướng tích
cực thì phía sau cũng kéo theo những hệ lụy tiêu cực như: một số các quan hệ đất
đai bị thay đổi, bị xáo trộn; kéo theo quyền lợi của người sử dụng đất trong các mối
quan hệ với Nhà nước, xã hội và cộng đồng cũng bị phá vỡ… điều đó, ở phạm vi
nhỏ, hẹp, đơn giản thì chúng biểu hiện ở những phản ánh, phản ánh, bất bình; song
cao hơn, phức tạp hơn, gay gắt hơn thì chúng biểu hiện ra bên ngoài bằng thái độ
bất bình, phản ứng, bất hợp tác và thể hiện quan điểm, chính kiến của mình bằng
nhiều các phương thức khác nhau như: khiếu nại, tố cáo, khởi kiện đối với một
quan hệ đất đai cụ thể mà họ cho rằng, quan hệ đó khi xác lập, thay đổi hay chấm
dứt làm phương hại tới lợi ích hợp pháp của mình, của người khác và lợi ích chung
của xã hội.
Trong các biểu hiện nêu trên, nghiên cứu việc thực thi pháp luật đất đai trong
thực tiễn cuộc sống thì khiếu nại trong lĩnh vực đất đai nói chung và đặc biệt khiếu
nại trong lĩnh vực thu hồi đất nói riêng chiếm phần lớn tỉ lệ với sự đa dạng về tính
chất của khiếu nại và tính phức tạp của vụ việc khiếu nại. Thống kê và báo cáo gần
nhất của cơ quan đứng đầu về quản lý đất đai là Bộ Tài nguyên và Môi trường thì

lượng khiếu nại trong lĩnh vực tài nguyên và môi trường chiếm số lượng lớn và chủ
yếu tập trung ở mảng đất đai, chiếm 98% hàng năm.1 Đặc biệt, lĩnh vực thu hồi đất,
bồi thường và giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất và thường tập trung
nhiều, đơn thư khiếu nại phức tạp, đông người và với tính chất gay gắt thường tập
trung ở các tỉnh thành phố lớn.
Hà Nội là trung tâm chính trị, văn hóa lớn nhất của đất nước, là trung tâm
kinh tế đứng thứ 2 trong cả nước (sau thành phố Hồ Chí Minh) với tốc độ đô thị hóa
Ngày 26/7/2019, tại thành phố Đà Nẵng, Trung tâm Truyền thông tài nguyên và môi trường (Bộ Tài nguyên
và Môi trường) đã tổ chức hội thảo “Tăng cường nhận thức trong thực thi chính sách pháp luật và sử dụng
hiệu quả tài nguyên đất”. />1

1


nhanh và mạnh nên việc chuyển dịch đất đai cho các mục đích khác nhau của tiến
trình này tất yếu được đặt ra. Theo đó, hàng năm có tới hàng vạn hecta đất nông
nghiệp của người dân bị thu hồi để thực hiện cho các khu đô thị mới, khu nhà ở,
khu công nghiệp, khu kinh tế, khu chế xuất, khu công nghệ cao, khu du lịch sinh
thái; trong bối cảnh đất an ninh quốc phòng, đất sử dụng cho mục đích quốc gia,
công cộng vẫn phải được giữ vững. Đây là bài toán không hề đơn giản trong việc
hài hòa hóa quỹ đất cho giới hạn cho cho các nhu cầu phong phú và đa dạng của các
mục đích khác nhau của nền kinh tế xã hội và lợi ích của mỗi người dân sử dụng
đất. Mặt khác, khi đô thị mở rộng với tốc độ nhanh và mạnh, kéo theo dân số cơ học
ngày càng tập trung đông hơn, giá đất theo đó cũng ngày càng tăng, đặc biệt là
những khu vực có quy hoạch mở rộng thành phố… kéo theo đó là sự gia tăng của
các giao dịch tự phát, các quan hệ đất đai phát triển sôi động theo chiều hướng trái
chiều, kéo theo nhiều vi phạm phát sinh, gây mất trật tự an ninh và an toàn xã hội,
kéo theo nhiều hệ lụy phức tạp… dẫn đến nhà nước phải thu hồi đất nhằm xử lý
trách nhiệm đối với người vi phạm. Và việc thu hồi đất, chấm dứt quyền sử dụng
đất trong trường hợp này không hề dễ dàng bởi với họ đất là tài sản to lớn, là nguồn

sống, việc làm, là nơi tồn tại để duy trì và phát triển cuộc sống, là nơi của cội
nguồn, của văn hóa tâm linh… Vì vậy, không dễ dàng để họ từ bỏ, để tuân thủ các
quyết định của Nhà nước cho dù nguyên nhân của việc thu hồi đất là do lỗi của họ
gây ra. Và theo đó, khiếu nại trong lĩnh vực thu hồi đất cũng là điều không tránh
khỏi.
Khiếu nại là quyền cơ bản của công dân được đạo luật gốc quy định; trong
đó có quyền khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất nói chung và trong lĩnh vực thu hồi đất nói riêng luôn được quan
tâm, chú trọng, được quy định không chỉ ở lĩnh vực pháp luật chung mà còn được
quy định ở lĩnh vực pháp luật chuyên ngành. Quy định này nhằm trước hết là thể
hiện sự ghi nhận và sự đảm bảo từ phía Nhà nước đối với quyền cơ bản của công
dân nói chung và quyền của người sử dụng đất trong lĩnh vực đất đai nói riêng được
nói lên tiếng nói của mình về những nguyện vọng, mong muốn, đề xuất và sự không
2


đồng tình, thậm chí là phản đối trước các hành vi ứng xử, trước các quyết định từ
phía cán bộ, cơ quan có thẩm quyền áp dụng đối với họ. Khiếu nại trong lĩnh vực
thu hồi đất, bồi thường và giải phóng mặt bằng trong lĩnh vực đất đai tại thành phố
Hà Nội luôn là vấn đề luôn nóng, luôn phức tạp và diễn ra phổ biến ở khắp các địa
bàn của thành phố. Hàng năm, không chỉ chính quyền thành phố, cơ quan tài
nguyên và môi trường phải trực tiếp chỉ đạo và giải quyết hàng ngàn đơn thư khiếu
nại của người dân về vấn đề thu hồi đất, mà nhiều địa phương, nhiều khu vực là
điểm nóng của vấn đề này thì Chính phủ phải trực tiếp chỉ đạo, giám sát việc thực
hiện giải quyết khiếu nại để bình ổn cho dân. Đây là phức tạp, nhạy cảm, có tác
động sâu rộng tới mọi mặt đời sống kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội và lịch sử;
cũng là vấn đề có tác động và ảnh hưởng lớn tới lợi ích, tâm lý, tình cảm, tư tưởng
của người dân. Vì vậy, nếu không được giải quyết thấu đáo, thận trọng và tường
minh thì hậu quả sẽ khó lường, mâu thuẫn nội bộ sâu sắc, bất ổn định xã hội.
Với tính chất và đặc điểm như vậy, nên nghiên cứu vấn đề khiếu nại và giải

quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai nói chung và trong lĩnh vực thu hồi đất nói
riêng chưa bao giờ là hết nóng, luôn được các học viên trong quá trình học tập và
nghiên cứu hướng về để nghiên cứu chuyên sâu. Và đây cũng là lý do em muốn
được nghiên cứu với chủ đề: “Pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực thu
hồi đất từ thực tiễn thành phố Hà Nội”
2. Tình hình nghiên cứu
Quy định pháp luật về giải quyết khiếu nại đất đai nói chung và giải quyết
khiếu nại về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, nhà ở và tài sản khác gắn liền
với đất nói riêng là một vấn đề được nhiều các học giả và nhà nghiên cứu khai thác.
Đây tuy không phải là một đề tài mới nhưng mỗi học giả, nhà nghiên cứu lại có một
cách tiếp cận vấn đề dưới lăng kính khác nhau. Theo tìm hiểu trong giới hạn thời
gian và sự hiểu biết của em, một số các công trình nghiên cứu liên quan trực tiếp tới
đề tài nghiên cứu trong thời gian qua như: Luận án Tiến sĩ về đề tài "Tăng cường
hiệu quả pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân ở Việt Nam hiện
nay" của Nguyễn Thế Thuấn, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh (năm
3


2001); Luận văn thạc sĩ đề tài "Giải quyết tranh chấp, khiếu nại trong lĩnh vực đất
đai theo thủ tục hành chính tại Thành phố Hồ Chí Minh", của Nguyễn Thiện Thành
(2004); Luận văn thạc sĩ đề tài "Khía cạnh pháp lý về hoạt động bồi thường giải
phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất để thực hiện dự án - Thực trạng và giải
pháp" của Dương Tấn Vinh (2012); sách chuyên khảo "Hệ thống chính trị cấp cơ sở
với việc giải quyết khiếu nại của công dân hiện nay", của Đỗ Thị Minh và Đỗ
Thành Nam (Nhà xuất bản Lý luận Chính trị); "Một số vấn đề đổi mới cơ chế giải
quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam", của Nguyễn Văn Thanh và Đinh Văn
Minh (Nhà xuất bản Tư pháp năm 2005); "Cơ chế giải quyết khiếu nại - thực trạng
và giải pháp" của Viện nghiên cứu chính sách pháp luật và phát triển do Tiến sĩ
Hoàng Ngọc Giao chủ biên; “Giải quyết khiếu nại hành chính trong Công cuộc cải
cách hành chính ở Việt Nam” (2015) của tác giả Hoàng Ngọc Dũng.

Một số tác phẩm dưới dạng sách của các tác giả khác đã đề cập tới vấn đề
giải quyết khiếu nại về đất đai như “Chỉ dẫn pháp luật khiếu nại, tố cáo, thanh tra,
điều tra, xử lý vi phạm trong lĩnh vực đất đai”(2005) của Nguyễn Văn Hậu, “111
câu hỏi, đáp về khiếu nại hành chính, khiếu kiện hành chính, tranh chấp đất đai và
tố cáo” (2008) của Đinh Văn Minh, “Sổ tay cán bộ địa chính - Tra cứu các tình
huống mới nhất về quản lý, sử dụng đất đai, giải quyết tranh chấp, khiếu nại tố cáo
và xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai” (2015) của Quang Minh;
Bên cạnh đó, có rất nhiều các luận văn thạc sỹ chuyên ngành luật học, luật
kinh tế, quản lý đất đai và quản lý hành chính công của các nhà nghiên cứu cũng đã
đề cập tới vấn đề giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai, ví dụ như “Giải quyết
khiếu nại về đất đai của các cơ quan hành chính nhà nước ở tỉnh Hải Dương hiện
nay” (2007) của Nguyễn Hoài Thoa, “Giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai trên địa
bàn Thành phố Hà Nội hiện nay – một số vấn đề lý luận và thực tiễn” (2009) của
Nguyễn An Huy, “Giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực quản lý đất đai của UBND
cấp huyện tỉnh Khánh Hòa” (2010) của Nguyễn Thị Lệ Hằng, “Áp dụng pháp luật
trong giải quyết khiếu nại về đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội” (2012) của Bùi
Bảo Tuấn, “Giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai - thực trạng tại tỉnh Thừa
4


Thiên - Huế” (2012) của Bùi Thị Thuận Ánh, “Giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực
đất đai qua thực tiễn tại huyện Phục Hòa, tỉnh Cao Bằng” (2013) của Nông Thị
Mây,“Giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai - qua thực tiễn tỉnh Thái Nguyên”
(2014) Đặng Anh Tuấn, “Giải quyết khiếu nại về đất đai ở huyện Hữu Lũng, tỉnh
Lạng Sơn” (2014) của Bùi Công Thăng, “Giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai
ở huyện Sông Lô, tỉnh Vĩnh Phúc, thực trạng và giải pháp” (2015) của Bùi Thị Kiều
Trang, “Giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai - Qua thực tiễn thị xã
Tam Điệp, tỉnh Ninh Bình” (2015) của Dương Thị Thanh Huyền, “Thi hành pháp
luật giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai trên địa bàn thành phố Đà Nẵng” (2015)
của Võ Nguyên Chương,“Thủ tục giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai của cơ

quan hành chính nhà nước - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn tại thành phố Hạ
Long, tỉnh Quảng Ninh” (2015) của Hồ Thị Minh,“Giải quyết khiếu nại về đất đai ở
đô thị từ thực tiễn quận Thanh Xuân, thành phố Hà Nội” (2016) của Nguyễn Xuân
Trường,“Pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai và thực tiễn thi
hành tại tỉnh Sơn La” (2016) của Phạm Quốc Cảnh, “Áp dụng pháp luật trong giải
quyết khiếu nại về đất đai – từ thực tiễn huyện Đông Sơn, tỉnh Thanh Hóa” (2016)
của Nguyễn Văn Chuyên, “Giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai của UBND
huyện Hậu Lộc, tỉnh Thanh Hóa” (2017) của Đoàn Thị Hảo, “Pháp luật giải quyết
khiếu nại về đất đai, từ thực tiễn huyện Thanh Trì, thành phố Hà Nội” (2017

)

của Nguyễn Văn Thành, “Tiếp công dân và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất
đai tại tỉnh Lào Cai” (2018) của Phạm Vũ Cường, “Tổ chức thực hiện pháp luật giải
quyết khiếu nại về đất đai của quận Đống Đa, thành phố Hà Nội” (2018) của
Nguyễn Hồng Hiệp,“Đánh giá công tác giải quyết khiếu nại về đất đai tại huyện
Thạch Thất, thành phố Hà Nội” (2019) của Nguyễn Văn Duy.
Với các công trình nghiên cứu được tổng quan ở trên cho thấy, đã có khá
nhiều đề tài nghiên cứu về lĩnh vực khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực
thu hồi đất, bồi thường và giải phóng mặt bằng. Tuy nhiên, đại đa số các các công
trình thường tập trụng sâu vào quá trình giải quyết khiếu nại vấn đề bồi thường, hỗ
trợ, tái định cư, mà khía cạnh thu hồi đất chỉ được nghiên cứu như là một tiền đề
5


làm phát sinh vấn đề bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Vì vậy, đề tài tác giả lựa chọn
chú trọng về công tác giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực thu hồi đất, không chỉ thu
hồi cho mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế, xã hội vì lợi ích quốc gia,
công cộng và thu hồi đất do lỗi vi phạm của người sử dụng đất; vì những lý do tự
nhiên, khách quan khác.

3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Mục đích của việc nghiên cứu đề tài là làm rõ những tiền đề lý luận về giải
quyết khiếu nại trong lĩnh vực thu hồi đất. Phân tích, làm sáng tỏ nội dung pháp luật
hiện hành về vấn đề này bao gồm cả pháp luật chung và pháp luật chuyên ngành
trên cơ sở lấy thực tiễn giải quyết khiếu nại về thu hồi đất trên địa bàn thành phố Hà
Nội làm cơ sở để nhận diện thực tiễn thực thi pháp luật về giải quyết khiếu nại thu
hồi đất một cách khách quan. Nhận diện được những hạn chế, vướng mắc, bất cập
của công tác này trên thực tế nguyên nhân do đâu nhằm đề xuất một số giải pháp
hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về giải quyết khiếu nại
về thu hồi đất trong thời gian tới.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt được mục đích nghiên cứu nêu trên, tác giả luận văn đặt ra các nhiệm
vụ nghiên cứu cụ thể như sau:
Thứ nhất, nghiên cứu và làm sáng tỏ các tiền đề lý luận cơ bản về khiếu nại
và pháp luật giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực thu hồi đất.
Thứ hai, phân tích và đánh giá thực trạng các quy định của pháp luật hiện
hành về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực thu hồi đất và nghiên cứu thực tiễn công
tác giải quyết khiếu nại về thu hồi đất trên địa bàn thành phố Hà Nội.
Thứ ba, dựa trên các cơ sở lý luận, pháp luật cũng như thực tiễn áp dụng
được đề cập trên, tác giả đưa ra phương hướng, giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật
và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực thu
hồi đất.

6


4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng mà luận văn tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận và nội

dung các quy định của pháp luật Việt Nam về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực
thu hồi đất, cụ thể là các văn bản pháp luật liên quan đến khiếu nại nói chung và
khiếu nại trong lĩnh vực đất đai nói riêng. Bên cạnh đó, tác giả luận văn cũng tiến
hành việc so sánh các quy định trên qua các thời kỳ pháp luật khác nhau để thấy
được tiến trình phát triển của chế định này là đòi hỏi khách quan.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Tác giả giới hạn đối tượng nghiên cứu của luận văn ở khía cạnh: Giải quyết
khiếu nại về lĩnh vực thu hồi đất bao gồm thu hồi đất sử dụng cho mục đích quốc
phòng, an ninh, phát triển kinh tế xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng và thu hồi
đất do lỗi sai phạm từ phía người sử dụng đất. Đây là hai nhóm thu hồi đất có lượng
khiếu nại nhiều nhất.
Trong khuôn khổ của luận văn Thạc sỹ, với giới hạn về thời gian, về dung
lượng luận văn và về kiến thức nên luận văn không nghiên cứu vấn đề giải quyết
khiếu nại về thu hồi đất trông các trường hợp khác (thu hồi đất do chấm dứt bởi
pháp luật, bởi các lý do khách quan, tự nhiên khác). Mặt khác, thông thường khiếu
nại của người dân về vấn đề thu hồi đất thì hay đi kèm với khiếu nại về mức bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư song luận văn này chỉ tập trụng nghiên cứu về khiếu nại
và giải quyết khiếu nại về thu hồi đất; không nghiên cứu giải quyết khiếu nại về bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư.
Luận văn cũng giới hạn phạm vi nghiên cứu của đề tài về không gian là
thành phố Hà Nội, với một số địa phương quận, huyện nơi có nhiều đơn thư và
điểm nóng về công tác này trong thời gian kể từ khi Luật Khiếu nại năm 2011 và
Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực.
5. Phương pháp nghiên cứu
Để đạt được các mục đích nghiên cứu mà đề tài đặt ra; trong quá trình nghiên
cứu Luận văn sử dụng một số phương pháp nghiên cứu cơ bản sau đây:
7


(1) Phương pháp luận nghiên cứu khoa học duy vật biện chứng và duy vật

lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin; quan điểm của Đảng và Nhà nước Việt Nam
cũng như các quy định pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực thu hồi đất,
trong đó, thừa nhận cơ chế này là một trong những yếu tố quan trọng hàng đầu đối
với hoạt động quản lý hành chính nhà nước về đất đai.
(2) Ngoài ra, luận văn còn sử dụng một số phương pháp nghiên cứu cụ thể
như: sử dụng phối hợp nhiều phương pháp nghiên cứu khoa học chuyên ngành khác
nhau như phương pháp lịch sử, phương pháp chuyên khảo, phương pháp phân tích,
tổng hợp, thu thập số liệu, xử lý số liệu, chứng minh, so sánh đối chiếu, diễn giải
cũng quy nạp để giải quyết các vấn đề đã đặt ra của luận văn.
6. Những kết quả nghiên cứu đạt được
Tiếp thu có chọn lọc từ các kết khoa học đi trước, Luận văn này làm sáng rõ
hơn về những tiền đề lý luận về pháp luật giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực thu
hồi đất trên cơ sở nhấn mạnh các yếu tố ảnh hưởng, chi phối tới quá trình giải quyết
khiếu nại về thu hồi đất, các tiêu chí để đánh giá hiệu quả điều chỉnh của pháp luật
đối với việc giải quyết khiếu nại về thu hồi đất.
Luận văn nghiên cứu một cách chi tiết các vấn đề liên quan đến pháp luật về
giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực thu hồi đất, có sự nhìn nhận và đánh giá sâu sắc
khi tìm hiểu các quy định pháp luật trong từng thời kì và việc áp dụng trong thực
tiễn.
Luận văn đưa ra các quan điểm cơ bản và cốt yếu trong việc hoàn thiện các
quy định pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực thu hồi đất ở cả hai
phương diện, đó là kiến nghị hoàn thiện nội dung pháp luật về giải quyết khiếu nại
thu hồi đất và kiến nghị biện pháp thực thi pháp luật về thu hồi đất. Đây là vấn đề
trọng tâm nhằm có sự thay đổi mang tính khởi sắc và có sự chuyển biến trọng tâm,
có hiệu quả hơn công tác giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực thu hồi đất không chỉ
riêng trên địa bàn thành phố Hà Nội, mà trong phạm vi cả nước.

8

7. Kết cấu luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của
luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Lý luận về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực thu hồi đất và pháp
luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực thu hồi đất
Chương 2: Nội dung pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực Nhà
nước thu hồi đất và thực tiễn thi hành tại thành phố Hà Nội
Chương 3: Hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về
giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực thu hồi đất.

9


Chương 1
LÝ LUẬN VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI TRONG
LĨNH VỰC THU HỒI ĐẤT VÀ PHÁP LUẬT VỀ
GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI TRONG LĨNH VỰC
THU HỒI ĐẤT
1. 1. Lý luận về giải quyết khiếu nại trong lĩnh thu hồi đất
1.1.1. Khiếu nại trong lĩnh vực thu hồi đất
1.1.1.1. Khái niệm về khiếu nại trong lĩnh vực thu hồi đất
Khiếu nại là hiện tượng phát sinh, giống như một phản ứng của chủ thể trước
quyết định, hành vi nào đó mà cho rằng quyết định hay hành vi đó là không phù hợp
với các quy tắc, chuẩn mực trong đời sống cộng đồng, xâm phạm đến quyền và lợi
ích hợp pháp của mình.2 Do đó, khiếu nại được nhìn nhận như một cơ chế bảo vệ
quyền lợi, giải quyết nhu cầu chính của bản thân. Khiếu nại được coi như một
quyền tự thân, quyền mà bản thân mỗi con người được đưa ra những quan điểm,
chính kiến của mình về sự không đồng tình, thậm chí là phản đối trước một sự kiện,
một hiện tượng, một vấn đề mà ai đó, chủ thể có thẩm quyền nào đó đã thực hiện
đối với mình. Theo Hán Việt tân từ điển của soạn giả Nguyễn Quốc Hùng (1975),

khiếu nại là “kêu nài về sự việc phi lí phải chịu”.3 Trong khi đó, Từ điển tiếng Việt
(2003) của Viện Ngôn ngữ học do Hoàng Phê chủ biên, khiếu nại được hiểu là “đề
nghị cơ quan có thẩm quyền xem xét một việc làm mà mình không đồng ý, cho là
trái phép hay không hợp lí”.4
Khiếu nại là một trong các quyền cơ bản của công dân, được Hiến pháp và
pháp luật ghi nhận, bảo đảm thực hiện. Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa
Việt Nam năm 2013 ghi nhận: "Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan,
tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc trái pháp luật của cơ quan, tổ chức,
Nguyễn Văn Duy (2019), Đánh giá công tác giải quyết khiếu nại về đất đai tại huyện Thạch Thất, thành phố
Hà Nội, Luận văn thạc sỹ quản lý đất đai, Trường Đại học Tài nguyên và Môi trường Hà Nội, Hà Nội, tr.3.
3
Nguyễn Quốc Hùng (1975), Hán Việt tân từ điển, Nxb. Khai Trí, Sài Gòn, tr. 209.
4
Hoàng Phê (chủ biên, 2003), Từ điển tiếng Việt, Nxb. Đà Nẵng, Đà Nẵng, tr.501.
2

10


cá nhân".5 Luật Khiếu nại năm 2011 chính thức hiện thực hóa quyền mang tính chất
Hiến định nêu trên: “Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ,
công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có
thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan
hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước
hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc
hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”.6
Có thể khẳng định rằng, khiếu nại là quyền có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, là
một quyền có tính chất chính trị và pháp lý của công dân, được Nhà nước ghi nhận
và bảo đảm thực hiện trên thực tế. Đồng thời, đây cũng là một trong những hình
thức biểu hiện của dân chủ xã hội chủ nghĩa. Việc thực hiện quyền khiếu nại của

công dân sẽ là cơ sở và nền tảng cho việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ pháp lý
khác của họ. Đây cũng là một trong những công cụ pháp lý hữu hiệu để công dân
bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi bị tác động bởi quyết định hoặc
hành vi của người khác xâm phạm.
Trong mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, để đảm bảo quản lý xã hội bằng
pháp luật, các chủ thể quản lý hành chính nhà nước, bằng quyền lực của mình phải
thực hiện một chuỗi các hành vi thuộc trách nhiệm và quyền hạn của mình, hoặc
thực hiện việc ban hành hàng loạt các quyết định hành chính thuộc thẩm quyền của
mình để áp dụng đối với các chủ thể và các lĩnh vực quản lý của mình. Và theo đó,
làm phát sinh các quan hệ giữa một bên là Nhà nước – chủ thể quản lý và một bên
là tổ chức, cá nhân công dân – chủ thể bị quản lý về một quan hệ xã hội nào đó. Ở
mối quan hệ này thường biểu hiện sự không bình đẳng, không tương xứng với nhau
về địa vị pháp lý của hai bên quan hệ. Theo đó, bên có quyền hành thuộc về chủ thể
ra các quyết định hành chính hoặc thực hiện các hành vi hành chính buộc phía bên
kia – đối tượng bị quản lý phải thực hiện, phải tuân thủ, chấp hành. Với bản chất
của mối quan hệ này cho thấy, về tâm lý chung, nếu các quyết định và hành vi đó
của chủ thể quản lý mà đúng đắn, khách quan, hợp lẽ và công bằng khiến chủ thể
5
6

Điều 30 Hiến pháp năm 2013 của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
Khoản 1 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011.

11


quản lý “tâm phục, khẩu phục” thì họ sẽ tự giác tuân theo, tự giác thực hiện. Ngược
lại, nếu quyết định và hành vi của chủ thể quản lý mang tính áp đặt, thiếu khách
quan, không “thấu tình, đạt lý” thì như một tất yếu khách quan người bị quản lý sẽ
không đồng tình, ủng hộ, không tự giác tuân thủ, và cao hơn là biểu hiện sự phản

đối, kiến nghị hoặc yêu cầu chủ thể quản lý phải làm khác đi, phải xem xét lại các
quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính của mình. Cần phải nhận thấy rằng,
các phản đối, phàn nàn hay khiếu nại đó của công dân, của tổ chức … có thể đúng,
có thể chưa đúng, có thể khách quan hoặc chưa khách quan… song đó là quyền của
họ được làm, được thực hiện để bảo vệ quyền lợi của mình theo cách mà họ hiểu,
họ cho rằng là đúng và cần phải làm. Đó chính là quyền khiếu nại các quyết định
hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước có thẩm quyền được pháp
luật ghi nhận và đảm bảo thực hiện trên thực tế bằng quyền lực nhà nước.
Trong lĩnh vực đất đai nói chung và cụ thể hơn là trong lĩnh vực thu hồi đất
nói riêng cũng vậy, quyền khiếu nại luôn được ghi nhận và được các tổ chức, hộ gia
đình, cá nhân thực hiện thường xuyên, liên tục và chiếm tỉ lệ lớn nhất. Khẳng định
như vậy bởi lẽ, thay vì quyết định giao đất, cho thuê đất hay Nhà nước công nhận
quyền sử dụng đất cho một chủ thể nào đó là cơ sở để làm phát sinh quan hệ pháp
luật đất đai, cũng từ đó làm phát sinh quyền và lợi ích của chủ thể trên một mảnh
đất. Song ngược lại hoàn toàn với nó, quyết định thu hồi đất lại làm chấm dứt quan
hệ pháp luật đất đai, cho dù với bất kỳ lý do từ phía Nhà nước hay lý do từ phía
người sử dụng đất gây ra thì hậu quả sau thu hồi cũng là chấm dứt quyền và lợi ích
mà người sử dụng đất đang có được từ đất đó. Đây là điều không hề dễ dàng chấp
nhận của người có quyền sử dụng đất, đặc biệt, đất ở những vị trí, lợi thế đẹp, nơi
có nhiềm tiềm năng và cơ hội cho họ sinh cơ lạc nghiệp, làm giàu trên đất. Không
chỉ ở khía cạnh lợi ích kinh tế, mà trong nhiều trường hợp, mảnh đất bị thu hồi đối
với họ là thiêng liêng, là “quê cha đất tổ”, là “cội nguồn” của dòng tộc. Đó cũng là
lý do nhiều khiếu nại phát sinh trong lĩnh vực thu hồi đất.
Bản chất của thu hồi đất là một biện pháp làm chấm dứt quan hệ pháp luật
đất đai bằng một quyết định hành chính của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
12


Thông qua những hoạt động này, Nhà nước thể hiện rất rõ quyền định đoạt đất đai,
với tư cách là đại diện chủ sở hữu đối với đất đai. Theo Từ điển tiếng Việt thông

dụng: “Thu hồi: Lấy lại cái đã đưa ra, đã cấp phát ra hoặc bị người khác lấy”.7
Theo Từ điển giải thích thuật ngữ Luật học, thu hồi đất được hiểu là: “Cơ quan nhà
nước có thẩm quyền thu hồi quyền sử dụng đất của người vi phạm quy định về sử
dụng đất để Nhà nước giao cho người khác sử dụng hoặc trả lại cho chủ sử dụng
đất hợp pháp bị lấn chiếm. Trường hợp thật cần thiết, Nhà nước thu hồi đất đang sử
dụng của người sử dụng đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích
quốc gia, lợi ích công cộng”.8 Khái niệm này thực ra cũng chưa hẳn là một định
nghĩa rõ ràng về thu hồi đất, mặc dù có đề cập các trường hợp thu hồi đất nhưng nội
hàm của khái niệm này chưa bao quát hết các trường hợp thu hồi đất của Nhà nước.
Nhà nước không chỉ thu hồi đất của người có hành vi vi phạm về sử dụng đất hay
thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích
công cộng, mà còn thu hồi đất khi có vi phạm từ phía cơ quan quản lý như đất được
giao không đúng đối tượng, không đúng thẩm quyền hoặc thu hồi khi người sử dụng
đất chết mà không có người thừa kế,… Trong Luật Đất đai năm 2013 đã quy định:
“Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của
người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng
đất vi phạm pháp luật về đất đai”.9 Với các khái niệm trên cho thấy, bản chất của
hoạt động thu hồi đất gắn liền với đất phần lớn là các quyết định hành chính thuộc
thẩm quyền của cơ quan quản lý nhà nước về đất đai. Đây là một dạng quan hệ pháp
luật hành chính phát sinh trong lĩnh vực đất đai, được thực hiện bởi cơ quan quản lý
nhà nước về đất đai có thẩm quyền được pháp luật đất đai hiện hành cho phép thu
hồi đất dựa trên các cơ sở, căn cứ pháp luật quy định. Quyết định này làm chấm dứt
quan hệ pháp luật đất đai giữa một bên là Nhà nước, một bên là người sử dụng đất
đối với một diện tích đất nhất định. Với quyết định này, người sử dụng đất nếu
không đồng tình, không cảm thấy thỏa đáng với toàn bộ quyết định hay một phần
Viện Ngôn ngữ học (2006), Từ điển Tiếng Việt, Nxb Đà Nẵng, Đà Nẵng, tr.759.
Bộ Tư pháp 1999, Từ điển Luật học, Nxb Từ điển bách khoa, Hà Nội, tr221.
9
Khoản 11 Điều 4 Luật đất đai năm 2013.
7

8

13


của quyết định đó, hoặc người có đất bị thu hồi không đồng ý với một hành vi hành
chính của cán bộ có thẩm quyền quản lý nhà nước về đất đai, thực hiện chức năng,
nhiệm vụ và quyền hạn trong lĩnh vực thu hồi đất thì bằng quyền khiếu nại được
pháp luật ghi nhận trong Hiến pháp, pháp luật khiếu nại và pháp luật đất đai họ thực
hiện hành vi khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính có liên quan đến
việc thu hồi đất đó.
Từ những phân tích nêu trên có thể khái quát khiếu nại về thu hồi đất như
sau:
“Khiếu nại trong lĩnh vực thu hồi đất là việc công dân, cơ quan, tổ chức theo
thủ tục do pháp luật về khiếu nại và pháp luật về đất đai quy định, đề nghị cơ quan,
tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính và/hoặc hành vi
hành chính của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền trong cơ quan quản lý nhà nước về
đất đai, khi có căn cứ cho rằng quyết định đó và/hoặc hành vi đó là trái pháp luật,
xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”.
1.1.1.2. Đặc điểm của khiếu nại trong lĩnh vực thu hồi đất
Khiếu nại trong lĩnh vực thu hồi đất là một dạng đặc biệt của khiếu nại hành
chính; và đồng thời, đây cũng là một thủ tục hành chính phát sinh khi cơ quan nhà
nước có thẩm quyền thực hiện các quyết định thu hồi đất, thực hiện các hành vi
hành chính của người có thẩm quyền áp dụng đối với người sử dụng đất nhằm thu
hồi đối với một diện tích đất cụ thể mà người sử dụng đất là các tổ chức, hộ gia
đình, cá nhân đang sử dụng theo các mục đích và lý do khác nhau trong quá trình
Nhà nước thực hiện chức năng quản lý nhà nước về đất đai. Và các quyết định và
hành vi thu hồi đất đó, người có đất bị thu hồi không hài lòng, không đồng tình với
nhiều lý do khách quan và chủ quan khác nhau. Có thể nhận diện khiếu nại về thu
hồi đất qua những đặc trưng cơ bản sau đây:

Thứ nhất, khiếu nại trong lĩnh vực thu hồi đất liên quan đến quyền và lợi ích
thiết thực của chủ thể khiếu nại như nhà ở, đất ở, đất sản xuất, việc làm, chất lượng
cuộc sống v.v... và nó xảy ra với tính chất gay gắt khi người có đất bị thu hồi cho

14


rằng việc Nhà nước thu hồi đất là chưa hợp lý, có dấu hiệu vi phạm pháp luật, xâm
phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình.
Thứ hai, về chủ thể khiếu nại thu hồi đất: chủ thể khiếu nại, hay còn gọi là
người khiếu nại, có thể là công dân, cơ quan, tổ chức, tự mình hoặc thông qua người
đại diện, thực hiện quyền khiếu nại. Các chủ thể này thường là những người có
quyền sử dụng đất hợp pháp, quyền sở hữu nhà và tài sản khác gắn liền với đất, có
thể là công dân có quốc tịch Việt Nam hoặc nước ngoài, cơ quan, tổ chức được
thành lập theo pháp luật Việt Nam hoặc theo pháp luật nước ngoài, pháp luật quốc
tế. Những người khiếu nại này không đồng ý trước các quyết định hành chính, hành
vi hoặc thái độ ứng xử của cơ quan, cán bộ có thẩm quyền quản lý nhà nước về đất
đai liên quan trực tiếp tới công tác thu hồi đất và giải phóng mặt bằng; họ cho rằng,
những quyết định và hành vi ấy bị xâm phạm bởi việc làm trái pháp luật của cơ
quan quản lý nhà nước về đất đai mà họ không thể tự khôi phục quyền, lợi ích hợp
pháp của mình nên họ khiếu nại, trông chờ vào giải quyết từ chính cơ quan.
Thứ ba, về chủ thể bị khiếu nại thu hồi đất
Chủ thể bị khiếu nại là cá nhân, cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền thu
hồi đất và thực hiện nhiệm vụ giải phóng mặt bằng, cụ thể được tập trung ở một số
cơ quan như: Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc cơ quan tài nguyên và môi trường
cùng cấp, ủy ban nhân dân cấp huyện cấp và phòng Tài nguyên và môi trường cùng
cấp, Ban bồi thường và giải phóng mặt bằng do UBND cấp huyện hoặc cấp tỉnh
thành lập, Trung tâm phát triển quỹ đất hoặc các cán bộ tại các cơ quan, tổ chức này
được giao nhiệm vụ trực tiếp thực hiện nhiệm vụ thu hồi đất và giải phóng mặt
bằng. Trong quá trình thực thi nhiệm vụ về thu hồi đất và giải phóng mặt bằng, với

quyền hạn của mình, các cơ quan này ban hành các quyết định liên quan đến thu
hồi đất như: thông báo chủ trương thu hồi đất, quyết định thu hồi đất, quyết định
cưỡng chế thu hồi đất, quyết định về các biện pháp khẩn cấp tạm thời liên quan đến
thu hồi đất…

15


Thứ tư, về đối tượng khiếu nại thu hồi đất
Như đã đề cập, phần lớn các hoạt động liên quan đến vấn đề thu hồi đất, bồi
thường và giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng cho mục đích
quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng hay thu
hồi đất do lỗi sai phạm của người sử dụng đất tồn tại dưới dạng quyết định hành
chính của cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền chung và thẩm quyền chuyên
môn, chủ yếu là UBND cấp tỉnh hoặc cấp huyện và cơ quan tài nguyên và môi
trường cùng cấp. Tuy nhiên, bên cạnh các quyết định hành chính liên quan đến thu
hồi đất, đối tượng khiếu nại về vấn đề này cũng có thể là hành vi hành chính cán bộ
thực thi nhiệm vụ về giải phóng mặt bằng, được tập trung chủ yếu ở cán bộ làm
nhiệm vụ trong Ban giải phóng mặt bằng do cơ quan nhà quản lý nhà nước về đất
đai cấp tỉnh hoặc cấp huyện lập, cán bộ thực thi nhiệm vụ ở Trung tâm phát triển
quỹ đất được giao thực hiện nhiệm vụ thu hồi đất, giải phóng mặt bằng và quản lý
quỹ đất sau khi thu hồi hoặc cán bộ cấp xã, phường, thị trấn với chức năng quản lý
trực tiếp quỹ đất bị thu hồi …
Thứ năm, về cơ sở phát sinh khiếu nại thu hồi đất
Khiếu nại trong lĩnh vực thu hồi đất chỉ phát sinh trong hoạt động quản lý
hành chính nhà nước về đất đai. Các khiếu nại này ít nhiều xuất phát từ nhận thức
chủ quan của người khiếu nại. Đây được xem là một hình thức phản ứng có điều
kiện của người khiếu nại với những quyết định và hành vi của cơ quan, cán bộ thực
thi nhiệm vụ về thu hồi đất và giải phóng mặt bằng mà họ cho rằng đã vi phạm quy
định về các quyền cũng như lợi ích hợp pháp của họ được pháp luật bảo vệ.

Thứ sáu, về các vấn đề tiêu cực phát sinh khi có khiếu nại về thu hồi đất
Tình trạng khiếu nại đông người, vượt cấp diễn ra ngày càng nhiều trong lĩnh
vực bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Tính phức tạp của tranh chấp đất đai,
khiếu kiện kéo dài không chỉ bắt nguồn từ những xung đột gay gắt về lợi ích kinh
tế, từ hệ quả của sự quản lý thiếu hiệu quả của cơ quan công quyền, sự bất hợp lý và
thiếu đồng bộ của hệ thống chính sách, pháp luật đất đai…mà còn do những nguyên
nhân có tính lịch sử trong quản lý và sử dụng đất đai qua các thời kỳ. Chính bởi tính
16


chất phức tạp này mà tình trạng khiếu nại đông người, vượt cấp diễn ra ngày càng
nhiều trong lĩnh vực bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Khiếu nại về thu hồi đất
phát sinh có thể tác động và gây hậu quả xấu về nhiều mặt, có thể gây mất ổn định
về an ninh - chính trị, gây xung đột và phá vỡ các mối quan hệ xã hội, “làm mất
đoàn kết trong nội bộ nhân dân, gây đình trệ sản xuất, ảnh hưởng trực tiếp đến lợi
ích của bản thân người khiếu nại mà còn gây thiệt hại đến lợi ích của nhà nước và
xã hội”.10
1.1.1.3. Các dạng khiếu nại trong lĩnh vực thu hồi đất
Khiếu nại về thu hồi đất thường tập trung ở hai nhóm khiếu nại chủ yếu, đó
là: Khiếu nại đối với các quyết định hành chính có liên quan tới hoạt động thu hồi
đất và khiếu nại đối với các hành vi của cán bộ quản lý nhà nước về đất đai được
giao thực hiện nhiệm vụ thu hồi đất. Có thể nhận diện qua một số dạng khiếu nại
điển hình, đặc trưng sau đây:
- Quyết định thu hồi đất: nội dung khiếu nại ở dạng này thường tập trung vào
những vấn đề liên quan trực tiếp đến việc chấm dứt quyền sử dụng đất của người
sử dụng đất. Cụ thể:
+ Khiếu nại về quyết định thu hồi đất không đủ căn cứ và lý do thu hồi đất
theo quy định của pháp luật hiện hành;
Chẳng hạn: người sử dụng đất thuộc vùng quy hoạch bị Nhà nước thu hồi đất
không đồng ý với quyết định hành chính về thu hồi đất của cơ quan nhà nước có

thẩm quyền. Theo đó, lý do họ cho rằng, quyết định thu hồi đất đó không có đủ căn
cứ để thu hồi theo quy định tại Điều 61, 62, 63 của Luật Đất đai 2013. Cụ thể, lý do
thu hồi đất không vì mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế xã hội vì lợi
ích quốc gia, công cộng; khi thu hồi đất không dựa trên "kế hoạch sử dụng đất hàng
năm đã được phê duyệt". Các quyết định thu hồi đất có dấu hiệu của lợi ích nhóm,
lợi ích cục bộ.

Phan Duy Hùng (2012), Giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai của cơ quan hành chính Nhà nước (qua
thực tiễn tỉnh Nghệ An), Luận văn thạc sỹ chuyên ngành Lý luận và lịch sử Nhà nước và Pháp luật, Trường
Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội, tr.20.
10

17


Hay khiếu nại về quyết định thu hồi đất khi chưa có đủ căn cứ để cho thấy
người sử dụng đất có hành vi vi phạm pháp luật đất đai. Chẳng hạn, việc chậm thực
hiện dự án đầu tư quá 24 tháng bị Nhà nước ra quyết định thu hồi, song nhà đầu tư
cho rằng, họ được quyền gia hạn thêm 24 tháng nữa nên họ trong thời gian được
phép gia hạn thì không có quyền thu hồi đất đối với họ.
Hoặc, người có quyền sử dụng đất thuộc diện bị thu hồi khiếu nại về việc áp
dụng các quyết định hành chính áp đặt về thu hồi đất để thực hiện dự án đầu tư
trái pháp luật của chính quyền địa phương khi họ cho rằng, đất giao cho nhà đầu tư
thực hiện dự án phải thuộc diện thỏa thuận dân sự giữa nhà đầu tư với người dân mà
không thuộc diện Nhà nước ra các quyết định hành chính thu hồi đất.
+ Khiếu nại về quyết định cưỡng chế thu hồi đất: Khiếu nại ở dạng này
thường được biểu hiện ở nội dung là người có đất bị thu hồi cho rằng, quyết định
cưỡng chế của Nhà nước là không thỏa đáng, không tâm phục, khẩu phục đối với họ
bởi chúng chưa đủ điều kiện, cơ sở, căn cứ để áp dụng quyết định cưỡng chế. Chẳng
hạn, Ban bồi thường, giải phóng mặt bằng chưa thực hiện công tác vận động, tuyên

truyền, giải thích pháp luật sâu rộng cho dân, chưa áp dụng các biện pháp khuyến
khích, động viên để dân hiểu và thực hiện mà có thái độ áp đặt, cửu quyền, lạm
quyền, độc quyền.
+ Khiếu nại về hành vi hành chính của cán bộ có thẩm quyền thực hiện công
tác thu hồi đất và giải phóng mặt bằng.
Với dạng khiếu nại này thường xảy ra khi người có đất bị thu hồi bất bình,
không đồng tình với thái độ ứng xử của cán bộ quản lý nhà nước về đất đai. Chẳng
hạn, cán bộ quản lý nhà nước về đất đai thực hiện không đúng quy trình, thủ tục thu
hồi đất; hành vi không công khai, minh bạch và dân chủ trong quá trình thực hiện
công tác thu hồi đất và giải phóng mặt bằng; có biểu hiện của thái độ coi thường
dân, áp đặt và lạm quyền…
Như vậy, có rất nhiều các dạng khiếu nại trong lĩnh vực bồi thường khi Nhà
nước thu hồi đất. Chúng ta chưa bàn đến khía cạnh nội dung của đơn thư khiếu nại
có đúng đắn, trung thực và chính xác hay không. Song với tư cách là chủ thể đại
18


diện chủ sở hữu về đất đai, là chủ thể có quyền thống nhất quản lý đất đai phải có
trách nhiệm tiếp nhận và giải quyết khiếu nại theo đúng quy trình, thủ tục và thời
hạn luật định.
1.1.2. Giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực thu hồi đất
1.1.2.1. Khái niệm của giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực thu hồi đất
Theo Từ điển Luật học của Viện khoa học pháp lý – Bộ Tư pháp (2006) thì
khiếu nại là “xem xét, xác minh, kết luận và quyết định theo trình tự, thủ tục do luật
định các khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan
hành chính Nhà nước, đề nghị xem xét lại quyết định hành chính hoặc hành vi hành
chính đó khi có căn cứ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính đó là
trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của người đưa đơn khiếu
nại”.11 Nghiên cứu về khái niệm này, theo Phan Duy Hùng (2012)12, giải quyết
khiếu nại được hiểu là quá trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền tiến hành xem

xét, đánh giá đối với quyết định hành chính và/hoặc hành vi hành chính có đúng với
quy định của pháp luật hay không, từ đó đưa ra các giải pháp xử lý phù hợp. Pháp
luật khiếu nại hiện hành cũng đã đưa ra định nghĩa về giải quyết khiếu nại như
sau:“Giải quyết khiếu nại là việc thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định giải
quyết khiếu nại”.13
Có thể hiểu rằng, giải quyết khiếu là một thủ tục hành chính bao gồm các
khâu liên tiếp, cụ thể là (i) thụ lý giải quyết, (ii) xác minh để làm rõ nội dung khiếu
nại (bao gồm yêu cầu của người khiếu nại, đối tượng khiếu nại và người bị khiếu
nại), (iii) kết luận về nội dung khiếu nại, trong đó xác định rõ khiếu nại của cơ quan,
tổ chức, cá nhân là có căn cứ hay không, áp dụng các quy định của pháp luật để xử
lý từng vấn đề cụ thể trong nội dung khiếu nại, từ đó quyết định giữ nguyên, sửa đổi
hoặc hủy bỏ một phần hay toàn bộ quyết định hành chính bị khiếu nại, chấm dứt
hành vi hành chính bị khiếu nại, và cuối cùng (iv) ra quyết định bằng văn bản giải
quyết các vấn đề cụ thể trong nội dung khiếu nại mà người khiếu nại yêu cầu.
Viện khoa học pháp lý – Bộ Tư pháp (2006), Từ điển luật học, Nxb. Tư pháp, tr.203.
Phan Duy Hùng (2012), tlđd chú thích (1), tr. 27.
13
Điều 2 khoản 11Luật Khiếu nại năm 2011.
11
12

19