Thực trạng pháp luật về giám sát hoạt động ngân hàng của ngân hàng nhà nước việt nam và hướng hoàn thiện

TRẦN TUẤN ANH

BỘ
Ộ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
VI
VIỆN
ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

LUẬN
LU
VĂN THẠC SỸ
CHUYÊN NGÀNH: LUẬT
LU
KINH TẾ
LUẬT KINH TẾ

THỰC TRẠNG
ẠNG PHÁP LUẬT
LU
VỀ GIÁM SÁT
HOẠT ĐỘNG
NG NGÂN HÀNG
H
CỦA
A NGÂN H
HÀNG
NHÀ NƯỚC
C VIỆT NAM VÀ
V HƯỚNG HOÀN
ÀN THI
THIỆN

TRẦN TUẤN ANH

2015 - 2017

HÀ NỘI - 2017


BỘ
Ộ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
VI
VIỆN
ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

LUẬN
LU
VĂN THẠC SỸ
CHUYÊN NGÀNH: LUẬT
LU
KINH TẾ

THỰC TRẠNG
ẠNG PHÁP LUẬT
LU
VỀ GIÁM SÁT
HOẠT ĐỘNG
NG NGÂN HÀNG
H
CỦA
A NGÂN H

HÀNG
NHÀ NƯỚC
C VIỆT NAM VÀ
V HƯỚNG HOÀN
ÀN THI
THIỆN

TRẦN TUẤN ANH
CHUYÊN NGÀNH: LUẬT
LU
KINH TẾ
MÃ SỐ
Ố: 60380107

NGƯỜI HƯỚNG DẪN
ẪN KHOA HỌC:
H
PGS.TS PHẠM THỊỊ GIANG THU

HÀ NỘI - 2017


LỜI CAM ĐOAN
Đề tài này là công trình nghiên cứu của riêng tôi, các kết quả nghiên cứu có
tính độc lập riêng, không sao chép bất kỳ tài liệu nào và chưa được công bố nội
dung bất kỳ ở đâu; các số liệu, các nguồn trích dẫn trong luận văn được chú thích
nguồn gốc rõ ràng, minh bạch.
Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về lời cam đoan của tôi.
Hà Nội, ngày 27 tháng 10 năm 2017
Tác giả

Trần Tuấn Anh


LỜI CẢM ƠN
Trước tiên, tôi xin gửi lời cảm ơn tới cô giáo hướng dẫn luận văn cho tôi,
PGS.TS.Phạm Thị Giang Thu, người đã tạo mọi điều kiện, động viên và giúp đỡ tôi
hoàn thành luận văn này. Trong suốt quá trình nghiên cứu, cô đã kiên nhẫn hướng
dẫn, trợ giúp và động viên tôi rất nhiều. Sự hiểu biết sâu sắc về khoa học, cũng như
kinh nghiệm của cô chính là tiền đề giúp tôi đạt được những thành tựu và kinh
nghiệm quý báu.
Xin cảm ơn Khoa Sau Đại học, Phòng Đào tạo, Viện Đại học Mở Hà Nội đã
tạo điều kiện thuận lợi cho tôi làm việc trên khoa để tiến hành tốt luận văn.
Tôi cũng xin cảm ơn bạn bè, đồng nghiệp và gia đình đã luôn bên tôi, cổ vũ
và động viên tôi những lúc khó khăn để có thể vượt qua và hoàn thành tốt luận văn
này.
Tôi xin chân thành cảm ơn!


MỤC LỤC
Danh mục các từ viết tắt
Danh mục các bảng
PHẦN MỞ ĐẦU……………………………………………………………………1
CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA
NGÂN HÀNG NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI NGÂN HÀNG THƯƠNG MẠI
1.1 Tổng quan về Ngân hàng Nhà nước…………………………………………….5
1.1.1 Ngân hàng Nhà nước-Ngân hàng trung ương của nước CHXHCNViệt Nam...5
1.1.2 Hoạt động cơ bản của Ngân hàng Nhà nước…………………………………..6
1.2 Hoạt động giám sát của Ngân hàng trung đối với ngân hàng thương mại……....7
1.2.1 Khái niệm và đặc điểm của giám sát Ngân hàng……………………………...8

1.2.2 Nội dung giám sát Ngân hàng…………………………………………………9
1.2.3 Cơ chế giám sát của Ngân hàng trung ương đối với ngân hàng thương mại...13
1.3 Các mô hình giám sát ngân hàng trên thế giới và bài học kinh nghiệm đối với
Việt nam……………………………………………………………………………19
1.3.1 Các mô hình giám sát Ngân hàng trên thế giới………………………………20
1.3.2 Bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam……………………………………...22
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1………………………………………………………….25
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG THI HÀNH PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT
HOẠT ĐỘNG NGÂN HÀNG CỦA NGÂN HÀNG NHÀ NƯỚC VIỆT NAM
VÀ PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN
2.1 Thực trạng thi hành pháp luật về giám sát hoạt động Ngân hàng của Ngân hàng
Nhà nước Việt Nam và chủ thể thực hiện hoạt động giám sát Ngân hàng .............26
2.1.1 Thực trạng thi hành pháp luật ……………………………………………….26
2.1.2 Chủ thể thực hiện hoạt động giám sát ngân hàng của Ngân hàng Nhà nước
Việt Nam………………………………………………………………...…………31


3.1Thực tiễn thi hành pháp luật về giám sát hoạt động của Ngân hàng Nhà nước
Việt Nam…………………………………………………………………………..39
3.1.1 Kết quả thi hành pháp luật về giám sát hoạt động ngân hàng của Ngân hàng
nhà nước Việt Nam…………………………………………………………….….39
3.1.2 Những khó khăn, bất cập và hạn chế chủ yếu trong quá trình thực thi pháp luật
về giám sát hoạt động ngân hàng của ngân hàng nhà nước Việt Nam……………46
3.1.3 Nguyên nhân………………………………………………………………...49
3.2 Phương hướng hoàn thiện pháp luật giám sát hoạt động ngân hàng của Ngân
hàng nhà nước Việt Nam……………………………………………………….…51
3.2.1 Các yêu cầu cơ bản………………………………………………………….52
3.2.2 Định hướng hoàn thiện……………………………………………………...54
3.2.3 Giải pháp hoàn thiện…………………………………………………………55
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2………………………………………………………….60

KẾT LUẬN………………………………………………………………………..61
TÀI LIỆU THAM KHẢO…………………………………………………………63


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
STT

Chữ viết tắt

Nguyên nghĩa

1

NHTW

Ngân hàng Trung ương

2

NHNN

Ngân hàng Nhà nước

3

NHTM

Ngân hàng Thương mại

4

HTX

Hợp tác xã

5

TCTD

Tổ chức tín dụng


DANH MỤC BẢNG BIỂU
STT Bảng

Nội dung

1

Quy trình giám sát của NH trung ương đối với NH 15

Bảng 1.1

Trang

Thương mại
2

Bảng 2.1

Sô lượng các cuộc thanh tra của Ngân hàng nhà nước 33
Việt Nam


PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Hoạt động ngân hàng là một loại hình hoạt động kinh doanh trong nền kinh
tế có đối tượng kinh doanh là tiền tệ. Hoạt động kinh doanh này mang tính chất đặc
thù và có một vị trí đặc biệt – là mạch máu của nền kinh tế bao gồm chức năng kinh
doanh tiền tệ và dịch vụ ngân hàng. Hoạt động này liên quan đến mọi tổ chức kinh
tế - xã hội và đến mọi người dân, tuy nhiên bản thân nó lại tiềm ẩn rủi ro lớn. Nếu
không có một cơ chế kiểm tra giám sát phòng ngừa rủi ro một cách có hiệu quả thì
những tổn thất và rủi ro xảy ra cho nền kinh tế nói chung và khách hàng gửi tiền nói
riêng là không thể lường trước được.
Ngân hàng Nhà nước Việt Nam với vai trò là Ngân hàng trung ương, là cơ
quan được Nhà nước giao cho nhiệm vụ quản lý Nhà nước về hoạt động tiền tệ Hoạt động ngân hàng. Theo khoản 1 Điều 4 Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam
2010 thì một trong những mục tiêu của hoạt động ngân hàng Nhà nước là đảm bảo
an toàn hoạt động ngân hàng và hệ thống các TCTD. Theo đó, nhiệm vụ quan trọng
của Ngân hàng Nhà nước là thực hiện thanh tra, giám sát hoạt động ngân hàng. Và
để làm tốt chức năng, nhiệm vụ thanh tra, giám sát đối với hoạt động tín dụng, Ngân
hàng Nhà nước phải sử dụng các công cụ khác nhau trong đó Thanh tra Ngân hàng
là một trong những công cụ quan trọng và được sử dụng có hiệu quả.
Trong quá trình hoạt động, nghiệp vụ thanh tra, giám sát ngân hàng từng
bước được đổi mới trên cơ sở xây dựng và ban hành các quy định an toàn phù hợp
dần với các nguyên tắc và chuẩn mực quốc tế. Tuy nhiên, bước vào giai đoạn phát
triển mới, những đổi thay về môi trường hoạt động ngân hàng đặt ra những đòi hỏi
phải đổi mới trong công tác nghiệp vụ đối với Thanh tra Ngân hàng để theo kịp sự
phát triển của cả hệ thống ngân hàng, đảm bảo thanh tra, giám sát có hiệu quả các
TCTD, các Ngân hàng thương mại… So với yêu cầu hiện nay đặt ra đối với thanh
tra ngân hàng thì trên thực tế Thanh tra NHNN vẫn còn bộc lộ nhiều yếu kém1.

1

Kết luận 2214/TB-KLTT của Thanh tra Chính phủ ngày 31.8.2017 Thông báo kết luận thanh tra việc thực
hiện chức năng nhiệm vụ trong côgn tác thanh tra giám sát, khiếu nại tố cáo và phòng, chống tham nhũng của
Ngân hàng Nhà nước Việt Nam

1


Trước những thách thức từ quá trình hội nhập kinh tế quốc tế, tự do hóa
thương mại dịch vụ tài chính và mở cửa thị trường, những bất cập của hệ thống
Thanh tra Ngân hàng hiện nay có thể trở thành nguy cơ đe dọa khả năng kiểm soát
an toàn của hệ thống ngân hàng. Để đảm bảo tính an toàn, lành mạnh cho cả hệ
thống các TTCD, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và ổn định vĩ mô thì việc
nghiên cứu một cách khoa học về mô hình tổ chức và hoạt động, phương pháp
thanh tra, giám sát của Thanh tra Ngân hàng của Việt Nam hiện nay và mô hình tổ
chức, hoạt động, phương pháp thanh tra, giám sát của Thanh tra Ngân hàng các
nước trên thế giới, tham khảo học hỏi kinh nghiệm của các nước trên thế giới nhằm
hoàn thiện mô hình tổ chức, hoạt động và phương pháp thanh tra, giám sát của
Thanh tra Ngân hàng Việt Nam là hết sức cần thiết.
2. Mục đích nghiên cứu đề tài
Luận văn là tập trung làm rõ:
- Các khái niệm, các quy định của pháp luật về giám sát của Ngân hàng
Trung ương đối với Ngân hàng Thương mại.
- Phân tích, đánh giá thực trạng thi hành pháp luật về giám sát hoạt động của
Ngân hàng Nhà nước Việt Nam.
- Trên cơ sở đó luận văn đưa ra một số giải pháp, phương hướng nhằm hoàn
thiện pháp luật giám sát hoạt động ngân hàng của Ngân hàng nhà nước Việt Nam.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu đề tài
- Đối tượng nghiên cứu: Luận văn nghiên cứu những nội dung cơ bản về hoạt

động giám sát của Ngân hàng Trung ương đối với Ngân hàng thương mại và thực
trạng thi hành pháp luật về giám sát hoạt động Ngân hàng của Ngân hàng nhà nước
Việt Nam và phương hướng hoàn thiện.
- Phạm vi nghiên cứu:
Về nội dung: Luận văn tập trung nghiên cứu, đánh giá thực trạng pháp luật
về giám sát hoạt động Ngân hàng của Ngân hàng nhà nước Việt Nam nhằm đề ra
một số giải pháp nâng cao hiệu quả việc hoàn thiện pháp luật về giám sát hoạt động
Ngân hàng của Ngân hàng nhà nước việt Nam.

2


4. Phương pháp nghiên cứu đề tài
Để hoàn thành luận văn này, tôi đã dựa trên cơ sở phương pháp luận của chủ
nghĩa Mác – Lênin (chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử), tư
tưởng Hồ Chí Minh, các quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về pháp luật, về cải
cách tư pháp.
Đồng thời, luận văn sử dụng một số phương pháp nghiên cứu cụ thể sau:
Phương pháp phân tích, tổng hợp; phương pháp so sánh… để làm sáng tỏ những nội
dung cần nghiên cứu của đề tài.
5. Tình hình nghiên cứu đề tài
Liên quan đến việc nghiên cứu các quy định pháp luật về tổ chức và hoạt
động, phương pháp thanh tra, giám sát của thanh tra ngân hàng đã có một số đề tài,
công trình nghiên cứu cũng như các bài báo khoa học như:
- Thanh tra Ngân hàng với tiến trình hội nhập của hệ thống Ngân hàng Nhà
nước (Đề tài khoa học cấp ngành, Chủ nhiệm đề tài TS. Nguyễn Đình Tự);
- Bài về “Tăng cường thanh tra, giám sát ngân hàng trong tình hình mới” của
Phó

Thống

đốc

Ngân

hàng

Nhà

nước

(Nhân

dân)

trên

website

;
- Bài về “Mô hình giám sát Ngân hàng nào là phù hợp với bối cảnh đặc thù
của Việt Nam trong Kỷ nguyên mới” (Quỳnh Anh – NHNN, Website Ngân hàng
Nhà nước Việt Nam) v.v…
Những đề tài, bài báo trên tuy đã đề cập đến việc cần thiết phải hoàn thiện về
mô hình tổ chức, hoạt động và phương pháp thanh tra, giám sát của Thanh tra
NHNN nhưng chỉ mới đi vào nghiên cứu từng khía cạnh và tính đồng bộ chưa cao.
6. Kết cấu của luận văn
Ngoài Lời nói đầu, danh mục từ ngữ viết tắt, mục lục, tài liệu tham khảo,
Luận văn bao gồm 2 chương, được bố cục như sau:
Chương 1: Những vấn đề chung về hoạt động giám sát của Ngân hàng Nhà

nước đối với Ngân hàng Thương mại.

3


Chương 2: Thực trạng thi hành pháp luật về giám sát hoạt động ngân hàng
của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam và phương hướng hoàn thiện.

4


CHƯƠNG 1
NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM
SÁT CỦA NGÂN HÀNG NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI NGÂN
HÀNG THƯƠNG MẠI
1.1. Tổng quan về Ngân hàng Nhà nước
1.1.1. Ngân hàng Nhà nước - Ngân hàng trung ương của nước CHXHCN Việt
Nam
Để lý giải cho nhiệm vụ giám sát của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, trước
hết cần làm rõ:
- Nhiệm vụ hoạt động giám sát ngân hàng thương mại thuộc về nhiệm vụ của
ngân hàng trung ương
- Ngân hàng Nhà nước Việt Nam là ngân hàng trung ương của Việt Nam
Ngân hàng trung ương là một chế định công cộng, có chức năng điều tiết các
vấn đề liên quan đến cung ứng, điều hòa tiền tệ, cùng với Chính phủ điều tiết kinh
tế vĩ mô. Các ngân hàng trung ương có quan hệ trực tiếp với các ngân hàng trong
nước, với Chính phủ và ngân hàng nước ngoài.
Theo từ điển Wikipedia, Ngân hàng trung ương (NHTW) là cơ quan đặc
trách quản lý hệ thống tiền tệ quốc gia, nhóm quốc gia, vùng lãnh thổ và chịu trách
nhiệm thi hành chính sách tiền tệ, là người cho vay cuối cùng, đảm bảo an toàn,

tránh nguy cơ đổ vỡ của cả hệ thống ngân hàng. NHTW có thể là một cơ quan trực
thuộc Chính phủ như NHTW của Anh, hoặc chịu sự quản lý một phần từ Chính phủ
như NHTW của Nhật, hoặc là một Ngân hàng tư nhân nằm ngoài sự kiểm soát của
Chính phủ như Qũy dự trữ liên bang Mỹ.
Trong luật Ngân hàng Nhà nước của Việt Nam, Ngân hàng Nhà nước
(NHNN) thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tiền tệ và hoạt động ngân hàng;
là ngân hàng phát hành tiền, ngân hàng của các tổ chức tín dụng và ngân hàng làm

5


dịch vụ tiền tệ cho Chính phủ. Với việc thực hiện các chức năng đó, tại khoản 1
Điều 2 Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam đã khẳng định: “Ngân hàng Nhà nước
Việt Nam (sau đây gọi là Ngân hàng Nhà nước) là cơ quan ngang bộ của Chính
phủ, là Ngân hàng trung ương của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam”.
1.1.2. Hoạt động cơ bản của Ngân hàng Nhà nước
Mục tiêu hoạt động của Ngân hàng trung ương là ổn định giá trị đồng tiền,
tạo điều kiện cho tăng trưởng kinh tế, đảm bảo an toàn hoạt động cho hệ thống các
ngân hàng. Để thực hiện được mục tiêu này, về cơ bản Ngân hàng trung ương có
các hoạt động sau đây:
Thứ nhất: là ngân hàng phát hành tiền. Phát hành tiền là cung ứng tiền vào
lưu thông làm phương tiện thanh toán. Mục 2 chương III Luật Ngân hàng Nhà nước
Việt Nam năm 2010 quy định về việc phát hành tiền giấy, tiền kim loại cụ thể từ
Điều 17 đến Điều 23 bộ luật này. Như vậy, NHTW được giao trọng trách độc quyền
phát hành tiền theo các quy định trong Luật hoặc được Chính phủ phê duyệt. Có thể
nói, Ngân hàng trung ương chính là cơ quan duy nhất được phát hành tiền của Quốc
gia, đồng thời với chức năng này NHTW còn thực hiện việc kiểm soát khối lượng
tiền cung ứng bằng các công cụ dự trữ bắt buộc, chính sách lãi suất và các chính
sách can thiệp thị trường để thực hiện các mục tiêu của chính sách tiền tệ quốc gia.
Mọi hành vi từ chối nhận, lưu hành đồng tiền do Ngân hàng nhà nước Việt Nam

phát hành đều bị coi là bất hợp pháp [12].
Giấy bạc ngân hàng và tiền kim loại do NHTW phát hành là phương tiện
thanh toán hợp pháp, lưu hành trong cả nước. Sự tăng, giảm khối lượng tiền phát
hành vào lưu thông sẽ tác động đến giá cả trên thị trường, ảnh hưởng đến sức mua
của đồng tiền cũng như tình hình lưu thông tiền tệ của đất nước.
Thứ hai, thực hiện các nghiệp vụ ngân hàng với Ngân hàng thương mại.
NHTW là chủ thể quản lí đối với các ngân hàng trung gian (khách thể chịu sự quản

6


lý). Ngân hàng trung ương vừa đóng vai trò quản lý vĩ mô, vừa là một tác nhân kinh
tế hỗ trợ cho hoạt động của các ngân hàng [14]. Như vậy, NHTW không tham gia
kinh doanh tiền tệ, tín dụng trực tiếp với các chủ thể trong nền kinh tế mà chỉ thực
hiện các nghiệp vụ ngân hàng với các ngân hàng thương mại.
Thứ ba, thanh tra, giám sát hoạt động của hệ thống ngân hàng. Ngân hàng
nhà nước thực hiện chức năng quản lí nhà nước về tiền tệ và hoạt động ngân hàng.
Do đó, với tư cách pháp lí là thanh tra chuyên ngành, thanh tra ngân hàng có quyền
thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật liên quan tới chức năng quản lí nhà
nước của Ngân hàng nhà nước về tiền tệ và hoạt động ngân hàng. NHTW thực hiện
vai trò điều tiết, giám sát thường xuyên hoạt động của các ngân hàng thương mại
nhằm đảm bảo sự ổn định trong hoạt động ngân hàng và bảo vệ lợi ích của các chủ
thể trong nền kinh tế trong quan hệ với ngân hàng, đặc biệt là những người gửi tiền.
Thứ tư: Thực hiện các dịch vụ tài chính cho Chính phủ. Cho dù NHTW
được xây dựng theo mô hình nào, độc lập hay phụ thuộc vào Chính phủ thì NHTW
cũng có những ảnh hưởng và sự tương tác nhất định đối với các hoạt động kinh tế
tài chính của Chính phủ. Điều này thể hiện qua:
- Ngân sách Nhà nước được Chính phủ ủy quyền cho Bộ tài chính hoặc kho
bạc đứng tên và làm chủ tài khoản ở ngân hàng Trung ương như một khách hàng.
- Làm đại lí cho Chính phủ trong việc đấu thầu, phát hành và thanh toán tín

phiếu, công trái của Nhà nước.
- Quản lý dự trữ ngoại hối của Chính phủ.
- Tư vấn cho Chính phủ về những vấn đề kinh tế, tiền tệ và đại diện cho
Chính phủ tại các tổ chức tài chính quốc tế.
- Thực hiện quản lý nhà nước về tiền tệ và hoạt động ngân hàng.
1.2. Hoạt động giám sát của Ngân hàng trung ương đối với ngân hàng thương
mại
1.2.1.Khái niệm và đặc điểm của giám sát ngân hàng

7


1.2.1.1. Khái niệm
Để hiểu rõ khái niệm hoạt động giám sát trước hết cần phân biệt rõ sự khác
nhau giữa khái niệm: giám sát và thanh tra. Theo từ điển Tiếng Việt các thuật ngữ
thanh tra, giám sát được hiểu như sau: [28].
Thanh tra là đến tận nơi xem xét, kiểm tra sự việc nhằm đưa các hoạt động
theo định hướng và theo các quy trình, quy phạm được xác định trên các văn bản
pháp lý của nhà nước.
Giám sát là việc theo dõi, kiểm tra xem có thực hiện đúng những điều quy
định hay không.
Có thể thấy rõ sự khác biệt giữa hai khái niệm thanh tra và giám sát. Trên cơ
sở khái niệm về giám sát, hoạt động giám sát ngân hàng được hiểu theo nghĩa rộng
là các hoạt động nhằm đảm bảo cho sự an toàn và lành mạnh của hệ thống các tổ
chức tài chính bao gồm: xây dựng các quy định pháp lý, cấp phép, giám sát từ xa,
thanh tra tại chỗ, cưỡng chế thực thi các yêu cầu chỉnh sửa. Còn theo nghĩa hẹp,
hoạt động giám sát ngân hàng có thể chỉ được hiểu là các hoạt động thanh tra tại
chỗ và giám sát từ xa.
Như vậy, có thể hiểu hoạt động giám sát ngân hàng là tất cả các hoạt động
của ngân hàng Trung ương trong hệ thống giám sát vĩ mô đối với toàn bộ hệ thống

ngân hàng Thương mại nhằm đảm bảo cho sự an toàn và lành mạnh của hệ thống,
bao gồm: xây dựng hệ thống pháp lý, cấp phép, giám sát từ xa, thanh tra tại chỗ,
cưỡng chế thực thi. Trong khái niệm giám sát này, hoạt động giám sát từ xa và
thanh tra tại chỗ là các hoạt động trung tâm, có vai trò quan trọng.
1.2.1.2. Đặc điểm giám sát hoạt động ngân hàng
Xuất phát từ tính đặc thù về chức năng và phạm vi hoạt động của Ngân hàng
Trung ương, với tư cách là một cơ quan đặc biệt trong nền kinh tế, vốn có nhiều
điểm khác biệt so với các Bộ quản lý chuyên ngành khác mà hoạt động giám sát của
Ngân hàng Nhà nước Việt Nam luôn mang tính chất đặc thù, không giống như hoạt

8


động giám sát của bất kì bộ, ngành nào. Nhìn nhận một cách khái quát, hoạt động
giám sát ngân hàng thể hiện những đặc điểm cơ bản sau đây:
Thứ nhất:Giám sát ngân hàng có mục tiêu chủ yếu là nhằm đảm bảo an
toàn cho hệ thống ngân hàng và từ đó đảm bảo an toàn cho nền kinh tế. Có thể nói,
hoạt động giám sát nhìn chung đều có mục đích nhằm kiểm soát đối tượng bị quản
lý để thông qua đó hoàn thành những mục tiêu quản lý của mình. Ở đây, ngoài mục
tiêu chung, giám sát ngân hàng còn phải hướng tới mục tiêu mang tính chất đặc thù
là nhằm đảm bảo an toàn cho hệ thống ngân hàng nói riêng và từ đó đảm bảo an
toàn cho nền kinh tế nói chung. Đây chính là điểm khác biệt để dễ dàng phân biệt
giám sát hoạt động ngân hàng với các hoạt động giám sát khác trong nền kinh tế thị
trường.
Thứ hai:giám sát hoạt động ngân hàng có đối tượng là các tổ chức tín dụng
và tổ chức khác có hoạt động ngân hàng. Mục tiêu của hoạt động giám sát ngân
hàng là nhằm kiểm soát an toàn cho hệ thống tín dụng. Vì vậy, đối tượng của hoạt
động giám sát ngân hàng không ai khác chính là các tổ chức tín dụng và hoạt động
ngân hàng của các tổ chức khác. Đây cũng là một trong số những đặc điểm mang
tính chất đặc thù của hoạt động giám sát ngân hàng.

Thứ ba:phương thức giám sát ngân hàng chủ yếu là sử dụng các nghiệp vụ
đặc thù của Ngân hàng trung ương. Có thể thấy, hoạt động giám sát ngân hàng
không sử dụng các biện pháp hành chính là chủ yếu mà thường xuyên hướng tới
việc sử dụng các nghiệp vụ đặc thù của ngân hàng Trung ương như nghiệp vụ kiểm
soát đặc biệt, ban hành các quy tắc về phòng tránh và xử lí rủi ro. Thông qua các
nghiệp vụ này, cơ quan giám sát ngân hàng sẽ nắm bắt, đánh giá được đầy đủ, chính
xác về mức độ rủi ro trong kinh doanh của tổ chức tín dụng, từ đó có thể đưa ra các
biện pháp giải quyết hợp lý và kịp thời, góp phần phòng ngừa các nguy cơ mất an
toàn cho hệ thống ngân hàng cũng như nền kinh tế.
1.2.2. Nội dung giám sát ngân hàng

9


Các loại hình NHTM đều phải đối mặt với các loại rủi ro trong hoạt động
ngân hàng. Do đó, một phần quan trọng trong hoạt động giám sát ngân hàng là
NHTW có quyền xây dựng và áp dụng các quy định về đảm bảo an toàn để kiểm
soát các rủi ro. Ngân hàng trung ương có thể ấn định những tiêu chuẩn an toàn tối
thiểu để đảm bảo là các ngân hàng thực hiện hoạt động của mình một cách phù hợp.
Tính chất linh hoạt của các ngân hàng đòi hỏi Ngân hàng trung ương phải định kì
đánh giá các yêu cầu bảo đảm sự an toàn của mình và đánh giá sự phù hợp của các
yêu cầu hiện tại nhằm có những điều chỉnh kịp thời hoặc đưa ra những yêu cầu mới.
Trong công tác giám sát ngân hàng, việc xác định nội dung giám sát là rất
quan trọng. Xác định được các nội dung này càng “trúng” và “sát” bao nhiêu thì
công tác giám sát ngân hàng càng có hiệu quả bấy nhiêu [25]. Theo thông lệ, hoạt
động giám sát ngân hàng thường bao gồm các nội dung sau:
“1. Thanh tra việc chấp hành pháp luật về tiền tệ và ngân hàng, việc thực hiện các
quy định trong giấy phép do Ngân hàng Nhà nước cấp.
2. Xem xét, đánh giá mức độ rủi ro, năng lực quản trị rủi ro và tình hình tài chính
của đối tượng thanh tra ngân hàng.

3. Kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung, huỷ bỏ hoặc ban
hành văn bản quy phạm pháp luật đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước về tiền tệ và
ngân hàng.
4. Kiến nghị, yêu cầu đối tượng thanh tra ngân hàng có biện pháp hạn chế, giảm
thiểu và xử lý rủi ro để bảo đảm an toàn hoạt động ngân hàng và phòng ngừa, ngăn
chặn hành động dẫn đến vi phạm pháp luật.
5. Phát hiện, ngăn chặn và xử lý theo thẩm quyền; kiến nghị cơ quan nhà nước có
thẩm quyền xử lý vi phạm pháp luật về tiền tệ và ngân hàng.”
Phạm vi đề tài luận văn là hoạt động giám sát của Ngân hàng Nhà nước đối
với các ngân hàng thương mại, không là tất cả mọi đối tượng được giám sát phân
tích những nội dung chính trong hoạt động giám sát của Ngân hàng Nhà nước đối
với Ngân hàng Thương mại.

10


* Đánh giá mức độ đủ vốn
Căn cứ theo nguyên tắc số 6 của Uỷ ban Basel, NHNN phải xác định yêu cầu
tối thiểu về vốn một cách thích hợp và khuyến khích các ngân hàng có nhiều hơn
mức vốn tối thiểu. NHNH cũng cần xem xét việc đòi hỏi mức vốn cao hơn mức tối
thiểu khi cần thiết nếu mức độ rủi ro cụ thể của một ngân hàng là lớn hoặc có những
yếu tố không chắc chắn liên quan tới chất lượng tài sản, mức độ tập trung rủi ro và
những bất lợi khác về điều kiện tài chính của ngân hàng.
* Đánh giá khả năng quản lí rủi ro tín dụng
Vấn đề này được quy định nhằm hướng dẫn các Cơ quan giám sát xây dựng
được nội dung chi tiết để đánh giá mức độ quản lý rủi ro tín dụng của một ngân
hàng Thương mại. Cụ thể:
- Nguyên tắc 7: đánh giá các tiêu chuẩn cấp tín dụng và quá trình xem xét tín
dụng của ngân hàng thương mại.
- Nguyên tắc 8: đánh giá chất lượng tài sản và mức độ đầy đủ của các khoản

dự trữ và dự phòng rủi ro.
- Nguyên tắc 9: đánh giá mức độ tập trung rủi ro của ngân hàng thương mại.
- Nguyên tắc 10: đánh giá mức độ công bằng trong việc cấp tín dụng đối với
các đối tượng ngân hàng.
* Đánh giá khả năng quản lý rủi ro thị trường
NHTW phải có đánh giá mức độ ổn định chính xác trong đo lường và kiểm
soát rủi ro thị trường của NHTM theo như quy định tại nguyên tắc 13 của Uỷ ban
Basel. Trong một số trường hợp nhất định, NHNN có thể đưa ra một giới hạn vốn
cụ thể đối với những rủi ro thị trường mà ngân hàng đang phải đối mặt.
* Đánh giá khả năng quản lý rủi ro lãi suất
Bao gồm cả sự giám sát của hội đồng quản trị và ban giám đốc, các chính
sách và quy trình quản lý rủi ro theo hệ thống đo lường và theo dõi rủi ro các biện
pháp toàn diện. Bên cạnh đó cũng cần phải theo dõi các thông tin đầy đủ, kịp thời từ

11


các NHTM nhằm đánh giá mức độ rủi ro lãi suất như thông tin về kì hạn và các loại
tiền tệ trong danh mục đầu tư của mỗi ngân hàng (nguyên tắc 16).
* Đánh giá khả năng quản lý rủi ro thanh khoản
Các nội dung quan trọng của nó bao gồm: hệ thống quản lý thông tin tốt, khả
năng kiểm soát thanh khoản trong hệ thống, đa dạng hóa các nguồn huy động vốn,
lập kế hoạch dự phòng. NHTW cần đề nghị các ngân hàng quản lý tài sản, nguồn
vốn và các hợp đồng ngoại bảng trên quan điểm duy trì khả năng thanh khoản theo
như nguyên tắc 14.
* Đánh giá khả năng quản lí các loại rủi ro khác
Các loại rủi ro như rủi ro chuyển tiền, rủi ro quốc gia được đưa ra trong
nguyên tắc 12. Theo đó, NHTW phải đảm bảo là các NHTM có những chính sách
và quy trình đầy đủ cho việc xác định theo dõi và kiểm soát rủi ro chuyển tiền trong
các giao dịch quốc tế.

* Đánh giá hệ thống kiểm soát nội bộ
Mục đích của việc làm này là để đảm bảo hoạt động của ngân hàng được
thực hiện một cách cẩn trọng phù hợp với các chính sách và chiến lược do hội đồng
quản trị đề ra; các giao dịch được thực hiện trong phạm vi thẩm quyền, các tài sản
được đảm bảo, các nguồn vốn được kiểm soát, các giấy tờ kế toán và những giấy tờ
khác cung cấp những thông tin đầy đủ, kịp thời và các cán bộ quản lý có thể xác
định, đánh giá, quản lý và kiểm soát rủi ro trong hoạt động kinh doanh. Nội dung
này được đề cập tại nguyên tắc 17 của Uỷ ban Basel.
Có thể nói, những nội dung được nêu ra ở trên đã phản ánh công việc chính
mà cơ quan giám sát ngân hàng phải thực hiện. Để cho việc giám sát ngân hàng có
hiệu quả tốt, các nội dung này cần được quy định rõ trong những văn bản pháp luật
liên quan đến tổ chức và hoạt động của cơ quan giám sát ngân hàng. Có như thế,
trách nhiệm với quyền hạn của chủ thể giám sát ngân hàng được gắn kết với nhau,
đồng thời cũng là sự tuyên bố công khai với các chủ thể có liên quan để từ đó yêu

12


cầu các chủ thể này có trách nhiệm phối hợp với cơ quan giám sát ngân hàng trong
việc triển khai công tác giám sát hoạt động ngân hàng trong nền kinh tế hiện nay.
1.2.3. Cơ chế giám sát của Ngân hàng trung ương đối với ngân hàng thương mại
Cơ chế giám sát ngân hàng được hiểu là một hệ thống vận hành hoàn chỉnh
trong hoạt động quản lý chuyên môn của Ngân hàng Trung ương bao gồm các yếu
tố cấu thành chủ yếu như: chủ thể giám sát ngân hàng, đối tượng giám sát ngân
hàng, quy trình giám sát ngân hàng, phương pháp giám sát ngân hàng… Sau đây,
em xin đi vào phân tích cụ thể từng yếu tố cấu thành của cơ chế giám sát ngân hàng
trong nền kinh tế thị trường.
1.2.3.1. Chủ thế giám sát ngân hàng
Với mỗi quốc gia trên thế giới lại có một quy định riêng về chủ thể được tiến
hành hoạt động giám sát ngân hàng. Tuy nhiên, có một đặc điểm chung ở hầu hết

các quốc gia là hoạt động giám sát ngân hàng được giao cho một bộ phận, một cơ
quan chuyên môn nhất định – với tư cách là một chế định độc lập với hệ thống cơ
quan quản lý, hoặc một chế định trực thuộc các cơ quan quản lý của chính quyền. Ở
nước ta, có ba mô hình giám sát ngân hàng được đề ra sau đây:
Thứ nhất: chủ thể giám sát ngân hàng là cơ quan chuyên trách trực thuộc
Ngân hàng trung ương và do Ngân hàng trung ương trực tiếp chỉ đạo, điều hành các
hoạt động nghiệp vụ. Cơ quan này được thiết kế như là một bộ phận trong cơ cấu tổ
chức của Ngân hàng trung ương, nhằm giúp Ngân hàng trung ương thực hiện các
chức năng cơ bản của mình. Trước đây mô hình này khá phổ biến nhưng trong
khoảng 10 năm gần đây, một số nước theo mô hình này đã thực hiện một bước cải
cách theo hướng tách Cơ quan Thanh tra giám sát ngân hàng ra khỏi cơ cấu tổ chức
của Ngân hàng trung ương để tiến hành hiện đại hóa và chuyên nghiệp hóa hoạt
động của cơ quan này. Và hiện tại, mô hình này đang được áp dụng tại Việt Nam và
một vài nước khác [25].
Thứ hai: chủ thể giám sát ngân hàng là một cơ quan chuyên trách trực thuộc
Bộ Tài chính. Đây là mô hình kế thừa từ mô hình cũ khi chưa có Ngân hàng Trung

13


ương, nhiệm vụ phát hành tiền do Bộ Tài chính đảm nhiệm. Mô hình này đồng nhất
hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng với hoạt động quản lý hành chính nhà nước
chuyên ngành về tài chính – ngân hàng. Theo đó, Bộ Tài chính sẽ là cơ quan trực
tiếp chỉ đạo, điều hành hoạt động giám sát ngân hàng vì mục tiêu ổn định và đảm
bảo an toàn cho nền tài chính quốc gia cũng như hệ thống tín dụng. Do mô hình này
có nhiều hạn chế nên quan điểm chung hiện nay là không nên duy trì và phát triển
mô hình này [14].
Thứ ba: Chủ thể giám sát ngân hàng được thiết kế như là một chế định độc
lập nằm ngoài hệ thống các cơ quan quản lý hành chính. Mô hình này hiện nay
được áp dụng khá rộng rãi ở nhiều nước trên thế giới, với mục tiêu tách bạch

chuyên môn giám sát ngân hàng (vốn có đặc thù) với chuyên môn thuần túy về quản
lý hành chính công.
Trong giai đoạn hiện nay, với định hướng mục tiêu là xây dựng phương pháp
thanh tra giám sát dựa trên cơ sở rủi ro và áp dụng chuẩn mực quốc tế về giám sát
ngân hàng, hầu hết các quốc gia đều tìm cách trao quyền thanh tra, giám sát ngân
hàng cho một cơ quan chuyên trách và hoạt động mang tính “chuyên nghiệp”. Ví dụ
như ở Ba Lan có Uỷ ban giám sát Ngân hàng Ba Lan – CBS (Commission for
Baking Supervision); Singapore có Cơ quan giám sát tài chính Singapore trực thuộc
Cơ quan tiền tệ Singapore –MAS (Monetary Authority of Singapore); Trung Quốc
có Uỷ ban giám sát Ngân hàng Trung Quốc – CBRC (China’s Banking Regulatory
Commission)…. Hầu hết các cơ quan giám sát này đều hoạt động một cách rất
“chuyên nghiệp và hiệu quả”. [25].
1.2.3.2. Đối tượng của hoạt động giám sát ngân hàng
Để hoạt động giám sát ngân hàng được thực hiện một cách có hiệu quả trước
tiên cần phải xác định đúng đối tượng của hoạt động này. Theo thông lệ quốc tế, đối
tượng của hoạt động giám sát ngân hàng chủ yếu là các tổ chức tín dụng trong đó
phổ biến nhất vẫn là ngân hàng thương mại. Ngoài ra, đối tượng của hoạt động này
còn có thể là các tổ chức, cá nhân khác có liên quan đến hoạt động ngân hàng. Điều
56 Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam 2010 có quy định về đối tượng giám sát
14


ngân hàng. Theo đó:“Ngân hàng Nhà nước thực hiện việc giám sát ngân hàng đối
với mọi hoạt động của tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài. Trong
trường hợp cần thiết, Ngân hàng Nhà nước yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm
quyền giám sát hoặc phối hợp giám sát công ty con, công ty liên kết của tổ chức tín
dụng.”
Như vậy, tùy vào quan điểm của các nhà soạn luật mà ở từng quốc gia, việc
xác định đối tượng của hoạt động giám sát ngân hàng là khác nhau. Để có thể xác
định được chính xác đối tượng của hoạt động này trước hết cần phải làm rõ những

chủ thể nào có thể làm ảnh hưởng đến sự an toàn trong kinh doanh ngân hàng cũng
như có ảnh hưởng đến chất lượng dịch vụ do các ngân hàng cung cấp. Bên cạnh đó
cũng cần làm rõ mức ảnh hưởng của mỗi chủ thể đó đến hoạt động ngân hàng như
thế nào để có thể xây dựng những phương thức giám sát phù hợp, có hiệu quả cao
đối với từng đối tượng.
1.2.3.3. Quy trình giám sát
Quy trình giám sát trong hoạt động giám sát của NHTW đối với NHTM
được xây dựng như một chu trình khép kín: [29].

15


Bước 13: Thay đổi, chỉnh
sửa hệ thống và môi
trường pháp lý cho phù
hợp với thực tế hoạt động
của các NHTM.

Bước 1: Xây dựng
môi trường pháp lý

Bước 2: Bước đầu
quy định về quản lý
rủi ro cho hoạt động
của các NHTM

Bước 12: Xác định những yêu
cầu phải thực hiện đối với
NHTM bị thanh tra, cam kết
thực hiện kế hoạch phát triển

và hoạt động của ngân hàng.

Bước 3: Cấp phép
hoạt động cho các
NHTM

Bước 11: Báo cáo kết quả
thanh tra tại chỗ và đưa ra
kết luận thanh tra.

Bước 4: Xây dựng
các mẫu báo cáo mà
các NHTM phải
thực hiện và cung
cấp cho NHTM.

Bước 10: Lên kế hoạch và
tiến hành thanh tra.
Bước 5: Thu
thập dữ liệu
Bước 9: Tiếp tục cập nhật,
thẩm tra và bổ sung những
thông tin cho báo cáo giám
sát từ xa.

Bước 6: Tổng hợp
và xử lí số liệu

Bước 8: Xây dựng báo
cáo từ xa trong đó chỉ ra

những rủi ro đối với
những nhóm hoặc những
ngân hàng cụ thể.

Bước 7: Phân tích
số liệu.

16


Quy trình giám sát của Ngân hàng Trung ương đối với Ngân hàng Thương
mại
1.2.3.4. Phương pháp giám sát của Ngân hàng Trung ương đối với Ngân
hàng Thương mại
Trên cơ sở đảm bảo các nội dung giám sát một cách toàn diện và đầy đủ
như trên, hoạt động giám sát muốn đạt được các mục tiêu đã nêu trên cần tổ chức
thực hiện giám sát thông qua hai bộ phận chính là giám sát từ xa và thanh tra tại
chỗ. Có thể nói, hoạt động giám sát của NHTW phải là sự phối hợp chặt chẽ
giữa hai bộ phận này.
- Hoạt động giám sát từ xa
Là việc gián tiếp kiểm tra thông qua tổng hợp và phân tích báo cáo để
đánh giá các nội dung về diễn biến và cơ cấu tài sản nợ, tài sản có, chất lượng tài
sản có, vốn tự có, tình hình thu nhập, chi phí và kết quả kinh doanh, việc thực
hiện các quy định về tỷ lệ đảm bảo an toàn trong hoạt động của TCTD và các
quy định của pháp luật từ đó xây dựng một hệ thống cảnh báo sớm cho các ngân
hàng thương mại cụ thể và cho toàn hệ thống NHTM.
Để thực hiện hoạt động này, cơ quan giám sát phải có phương tiện để thu
thập, xem xét, phân tích các báo cáo đảm bảo an toàn và các số liệu thống kê do
các NHTM cung cấp, trên cơ sở độc lập và tổng hợp. Như vậy, việc theo dõi từ
xa có khả năng xác định những vấn đề tiềm năng, đặc biệt trong thời gian giữa

hai lần giám sát tại chỗ, từ đó sẽ phát hiện sớm và có những biện pháp chấn
chỉnh sớm trước khi vấn đề trở nên nghiêm trọng hơn. Ở nhiều nước trên thế
giới, giám sát từ xa còn bao gồm cả “việc xét cấp giấy phép cho các Ngân hàng
và ra chỉ thị cho Ngân hàng” [17].
Trong thời gian vừa qua Ngân hàng nhà nước đã ban hành Thông tư
13/2010/TT – NHNN quy định về tỷ lệ bảo đảm an toàn trong hoạt động của các
tổ chức tín dụng. Các quy định này tương đối phù hợp với thông lệ quốc tế

17