Quản lý nhà nước với hình thức hợp tác công – tư trong phát triển hạ tầng giao thông đường bộ ở việt nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

--------o0o--------

NGUYỄN MẠNH TIẾN

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI
HÌNH THỨC HỢP TÁC CÔNG – TƯ TRONG PHÁT TRIỂN
HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ Ở VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƯƠNG TRÌNH ĐỊNH HƯỚNG THỰC HÀNH

HÀ NỘI - 2015

1


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

--------o0o--------

NGUYỄN MẠNH TIẾN

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI
HÌNH THỨC HỢP TÁC CÔNG – TƯ TRONG PHÁT TRIỂN
HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ Ở VIỆT NAM

CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ KINH TẾ

- MÃ SỐ 60340410
LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƯƠNG TRÌNH ĐỊNH HƯỚNG THỰC HÀNH

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. Phạm Thị Hồng Điệp

HÀ NỘI - 2015

2


3


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi.
Các số liệu nêu trong luận văn là trung thực.
Những kết luận khoa học của luận văn chưa từng được ai công bố trong bất
cứ một công trình nào khác.

Học viên

Nguyễn Mạnh Tiến

4


LỜI CẢM ƠN
Luận văn là kết quả của quá trình học tập, nghiên cứu ở nhà trường, kết

hợp với kinh nghiệm thực tiễn công tác và sự hướng dẫn tận tình của giáo viên
hướng dẫn cũng như những cố gắng nỗ lực của bản thân.
Lời đầu tiên tôi xin tỏ lòng biết ơn chân thành, sâu sắc tới cô giáo
PGS.TS Phạm Thị Hồng Điệp là người trực tiếp hướng dẫn khoa học, đã tận
tình hướng dẫn cho tôi cả chuyên môn và phương pháp nghiên cứu và chỉ bảo
cho tôi nhiều kinh nghiệm trong thời gian thực hiện đề tài.
Tôi xin chân thành cám ơn Ban quản lý đầu tư các dự án đối tác công tư
– Bộ Giao thông vận tải, Văn phòng PPP – Cục quản lý đấu thầu – Bộ Kế hoạch
Đầu tư đã giúp đỡ tôi trong quá trình thu thập dữ liệu và cung cấp thông tin của
luận văn.
Tôi xin chân thành cám ơn các thầy, cô giáo trong Trường Đại học kinh
tế - Đại học Quốc gia Hà Nội và bạn bè đã giúp đỡ tôi trong quá trình học tập
cũng như trong quá trình hoàn thành luận văn này.
Sau cùng, tôi xin gửi lời biết ơn sâu sắc đến gia đình đã luôn tạo điều
kiện tốt nhất cho tôi trong suốt quá trình học cũng như thực hiện luận văn.
Mặc dù với sự nỗ lực cố gắng của bản thân, luận văn không tránh khỏi
những thiếu sót. Tôi mong nhận được sự góp ý chân thành của quý thầy, quý cô,
đồng nghiệp và bạn bè để luận văn được hoàn thiện hơn.
Hà Nội, 30 tháng 10 năm 2015
Học viên

Nguyễn Mạnh Tiến


MỤC LỤC


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
STT
1.

Ký hiệu
ADB

Nguyên nghĩa
Ngân hàng phát triển Châu á

2.

Ban PPP

Ban Quản lý đầu tư các dự án đối tác công - tư

3.

CQNNCTQ

Cơ quan nhà nước có thẩm quyền

4.

CSHT

Cơ sở hạ tầng

5.

ĐTXD

Đầu tư xây dựng

6.

GPMB

Giải phóng mặt bằng

7.

GTVT

Giao thông vận tải

8.

HSMT

Hồ sơ mời thầu

9.

HSYC

Hồ sơ yêu cầu

10.

KCHTGT

Kết cấu hạ tầng giao thông

11.

KH&ĐT

Kế hoạch và đầu tư

12.

KTNN

Kiểm toán nhà nước

13.

KT-XH

Kinh tế - Xã hội

14.

NSNN

Ngân sách nhà nước

15.

BOO

Xây dựng - Sở hữu – Kinh doanh

16.

BOT

Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao

17.

BTL

Xây dựng – Chuyển giao – Thuê dịch vụ

18.

BLT

Xây dựng – Thuê dịch vụ - Chuyển giao

19.

BTO

Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh

20.

BT

Xây dựng - Chuyển giao

21.

DBO

Thiết kế - Xây dựng – Kinh doanh

22.

O&M

Kinh doanh – Quản lý

23.

PPP

Hợp tác công – tư

24.

QLNN

Quản lý nhà nước

25.

QLDA

Quản lý dự án

26.

TMDT

Tổng mức đầu tư

27.

UBND

Ủy ban nhân dân

28.

VGF

Tài trợ khoảng trống dự án

29.

VIDIFI

Tổng công ty Phát triển hạ tầng và Đầu tư Tài chính
7


Việt Nam

8

DANH MỤC CÁC BẢNG, BIỂU

9


DANH MỤC CÁC HÌNH

10


MỞ ĐẦU
1. TVề tính cấp thiết của đề tài:
Nghị quyết số 13-NQ/TW Hội nghị lần thứ 4 Ban Chấp hành Trung
ương Đảng khóa XI về Xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ nhằm
đưa nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào
năm 2020. Trong đó hạ tầng giao thông là một trong bốn trọng tâm cần tập
trung mọi nguồn lực. Nghị quyết chỉ rõ “hệ thống kết cấu hạ tầng ở nước ta
vẫn còn nhiều hạn chế, yêu kém, lạc hậu, thiếu đồng bộ, kém tính kết nối,
hiện đang là điểm nghẽn của quá trình phát triển”.
Thực tế cho thấy, một trong những nguyên nhân lớn của tình trạng
trên là do nhu cầu về vốn để phát triển hạ tầng giao thông trên khắp các
vùng, miền cả nước là rất lớn, song các nguồn lực về vốn đầu tư phát triển
hạ tầng bấy lâu nay gần như hoàn toàn từ vốn ngân sách và vốn vay của
chính phủ, của các địa phương; trong điều kiện khoản nợ công quốc gia
đang ở gần mức trần quy định. Do vậy, đặt thách thức lớn nhất đối với các
nước đang phát triển nói chung và Việt Nam nói riêng là tìm được loại
hình tài trợ bền vững không lệ thuộc vào vốn ngân sách hay các khoản vay,
viện trợ…; không làm gia tăng nợ công quốc gia. Thực tế trong khu vực và

trên thế giới cho thấy hình thức hợp tác công – tư (PPP) hoàn toàn có thể
đáp ứng được được nhu cầu này do huy động được nguồn tài trợ từ khu
vực tư nhân ở trong và ngoài nước.
Hình thức hợp tác công - tư (PPP) được đánh giá là một trong những
phương thức quan trọng trong việc thu hút, tạo vốn đầu tư từ khu vực tư
nhân phục vụ phát triển CSHT ở trên thế giới và tại Việt Nam nói riêng.
Tuy nhiên, thực tế việc phát triển mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong
đầu tư CSHT đang phải đối mặt với nhiều khó khăn.
Việc áp dụng hình thức hợp tác công – tư nói chung và trong lĩnh vực
phát triển hạ tầng giao thông đường bộ trong thời gian qua còn đang dừng
ở việc hoàn thiện mô hình thí điểm từ thực tiễn; chưa khai thác, huy động
11


được nhiều nguồn lực về vốn, công nghệ, trình độ quản lý từ khu vực tư
nhân cùng tham gia phát triển kết cấu hạ tầng giao thông. Nguyên nhân có
thể kể tới việc các nhà đầu tư khu vực tư nhân còn do dự khi đưa ra quyết
định là do công tác quản lý nhà nước đối với dự án PPP giao thông còn
chưa rõ ràng. Cụ thể như, chưa hoàn thiện khung pháp lý để đảm bảo hợp
tác PPP được hiệu quả; chưa minh bạch và công bằng trong quá trình hợp
tác; còn chồng chéo trong quản lý; sự cam kết từ phía nhà nước chưa rõ
ràng; thiếu năng lực triển khai mô hình PPP.… Do còn thiếu phương thức
quản lý phù hợp với thông lệ quốc tế và đặc biệt là thực tế kinh tế tài chính
của Việt Nam.
Xuất phát từ các lý do trên, tác giả chọn và đề xuất dự kiến tên đề tài
là “Quản lý nhà nước đối với hình thức hợp tác công – tư trong phát triển hạ
tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam” làm vấn đề nghiên cứu trong luận
văn thạc sĩ của mình. Đề tài có nội dung phù hợp với chuyên ngành Quản lý
kinh tế, có ý nghĩa lý luận và thực tiễn đang đặt ra.
Với đề tài đề xuất, tác giả đặt ra một số câu hỏi với vấn đề nghiên

cứu là:
(2) Kinh nghiêm và mô hình quản lý hình thức hợp tác PPP ở một số
nước trên thế giới? (1) Quản lý nhà nước đối với các dự án PPP phát triển
hạ tầng giao thông đường bộ ở nước ta giai đoạn 2010-2015 diễn ra như thế
nào?
(2) “Điểm nghẽn” hay những tồn tại, bất cập trong quản lý nhà nước với
hình thức PPP, nguyên nhân và biện pháp khắc phụcCó thể làm gì để tăng
cường quản lý nhà nước đối với hình thức PPP trong lĩnh vực phát triển hạ tầng
giao thông đường bộ trong thời gian tới?
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu:
- Mục đích nghiên cứu: Trên cơ sở những vấn đề lý luận về quản lý
nhà nước đối với hình thức hợp tác công – tư (PPP) nói chung để phân tích
thực tiễn quản lý nhà nước đối với hình thức PPP trong phát triển hạ tầng
giao thông đường bộ ở Việt Nam. Qua đó, đánh giá được những mặt làm
12


tốt, mặt tích cực đã làm được và những mặt còn tồn tại, hạn chế, bất cập, yếu
kém trong hoạt động quản lý để đưa ra giải pháp khắc phục, hướng đến
nâng cao hiệu quả lực trong quản lý nhà nước.
- Nhiệm vụ nghiên cứu:
+ Hệ thống hóa những vấn đề lý luận cơ bản về quản lý nhà nước đối
với hình thức hợp tác công – tư; Nhận diện các nhân tố chủ yếu tác động đến
QLNN đối với hình thức hợp tác công - tư trong lĩnh vực phát triển hạ tầng giao
thông đường bộ. Làm rõ các mô hình hợp tác công - tư trong lĩnh vực phát
triển hạ tầng giao thông ở Việt Nam.
+ Nghiên cứu kinh nghiệm của các nước trên thế giới trong quản lý
Nhà nước đối với hình thức hợp tác công - tư trong phát triển hạ tầng giao
thông..
+ Phân tích, đánh giá thực trạng hoạt động quản lý nhà nước đối với

hình thức hợp tác công - tư tại dự án hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt
Nam; làm rõ được những kết quả đạt được, những hạn chế và các nguyên
nhân chủ yếu.
+ Đề xuất các giải pháp hoàn thiện công tác quản lý nhà nước đối với
hình thức hợp tác công - tư trong phát triển hạ tầng giao thông đường bộ ở
Việt Nam.
+ Góp phần tạo sự tin tưởng qua việc làm minh bạch, công bằng và bình
đẳng trong hợp tác giữa khu vực công và khu vực tư nhân khi tham gia dự án.
+ Nhận diện các nhân tố chủ yếu tác động đến phát triển hình thức hợp
tác PPP trong lĩnh vực phát triển hạ tầng giao thông ở Việt Nam.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu:
- Đối tượng nghiên cứu của đề tài: Là hoạt động quản lý nhà nước
đối với hình thức hợp tác công – tư tại các dự án phát triển hạ tầng giao
thông đường bộ.
- Phạm vi nghiên cứu:
+ Pham vi không gian: Hệ thống hạ tầng giao thông đường bộ Việt
Nam.
13


+ Phạm vi thời gian: Phạm vi nghiên cứu của đề tài từ năm 2010 đến
tháng 12/2015
+ Phạm vi nội dung: được xác định là hoạt động quản lý nhà nước
của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với hình thức hợp tác công – tư
(PPP) trong phát triển hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam thuộc phạm
vi Bộ Giao thông vận tải làm hoặc đơn vị thuộc Bộ GTVT là đại diện nhà nước
ký hợp đồng dự án với Nhà đầu tư (trong đó, tập trung vào hoạt động quản
lý nhà nước đối với các dự án được triển khai theo quy chế thí điểm đầu tư
theo hình thức PPP, được ban hành tại Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg
ngày 09/11/2010 của Thủ tướng Chính phủ).

4. Dự kiến những Đđóng góp mới của Luận văn:
- Luận văn góp phần hệ thống hóa và làm rõ hơn những vấn đề lý
luận về quản lý nhà nước đối với hình thức hợp tác công – tư trong ở các
dự án phát triển hạ tầng giao thông đường bộ;
- Nghiên cứu kinh nghiệm của một số quốc gia liên quan tới vấn đề
nghiên cứu từ đró rút ra bài học, mô hình phù hợp tại Việt Nam;
- Hoàn thiện khung lý thuyết về quản lý nhà nước đối với hình thức
hợp tác công – tư trong phát triển hạ tầng giao thông đường bộ, để làm căn
cứ phân tích, đánh giá thực trạng quản lý nhà nước về quản lý nhà nước
đối với hình thức hợp tác công – tư trong phát triển hạ tầng giao thông
đường bộ của Việt Nam trong từng giai đoạn phát triển khác nhau;
- Rút ra những mặt đạt được, tồn tại hạn chế và nguyên nhân của
những tồn tại hạn chế này trong quản lý nhà nước về quản lý nhà nước đối
với hình thức hợp tác công – tư trong phát triển hạ tầng giao thông đường
bộ trên cơ sở phân tích, đánh giá thực trạng;
- Đề xuất hướng và các giải pháp khả thi, phù hợp với điều kiện của
nước ta nhằm nâng cao vai trò quản lý nhà nước đối với hình thức hợp tác
công - tư tại các dự án phát triển hạ tầng giao thông đường bộ và thúc đẩy
việc áp dụng hình thức hợp tác công - tư trong phát triển hạ tầng giao thôntrong
thời gian tới.
14


5. Kết cấu của luận văn:
Ngoài mục lục, phần mở đầu, kết luận, danh mục các tài liệu tham
khảo; kết cấu nội dung luận văn được chia thành 04 chương:
Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu, cơ sở lý luận và thực
tiễn về quản lý nhà nước đối với hình thức hợp tác công – tư trong phát
triển hạ tầng giao thông đường bộ
Chương 2: Phương pháp và thiết kế nghiên cứu

Chương 3: Thực trạng quản lý nhà nước đối với hình thức hợp tác công
- tư trong phát triển hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam
Chương 43: Giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước đối với các dự
án hợp tác công - tư trong lĩnh vực giao thông đường bộ và thúc đẩy việc áp
dụng hình thức hợp tác công - tư trong phát triển hạ tầng giao thông ở Việt
Nam.

15


CHƯƠNG 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU, CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ
THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI HÌNH THỨC
HỢP TÁC CÔNG – TƯ TRONG PHÁT TRIỂN
HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ
1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu
1.1.1. Các công trình nghiên cứu liên quan tới đề tài
Mô hình hợp tác công - tư được đánh giá là một trong phương thức
quan trọng trong việc thu hút, tạo vốn đầu tư từ khu vực tư nhân phục vụ
phát triển cơ sở hạ tầng ở trên thế giới và tại Việt Nam nói riêng. Tuy
nhiên, thực tế việc phát triển mô hình hợp tác công - tư trong đầu tư cơ sở
hạ tầng đang phải đối mặt với những khó khăn cả trên khía cạnh lý luận
khoa học, khuôn khổ pháp lý, chính sách và năng lực triển khai mô hình
PPP.
Phương thức PPP đã có lịch sử hình thành và phát triển lâu dài trên
thế giới, và trở nên phổ biến từ những năm 1990. Cũng có nhiều nghiên
cứu phong phú và đa dạng về PPP, có thể kể đến một số nghiên cứu gần
đây và kết luận của các nghiên cứu này:
- Hardcastle và các tác giả (2005), Jonh và Sussman (2006) khẳng định
không tồn tại một hình thức PPP chuẩn và mỗi nước đều có những chiến

lược về PPP riêng tuỳ thuộc vào bối cảnh, thể chế, nguồn tài trợ và tính chất
của dự án;
- Yscombe (2007), Khulumane (2008) trong nghiên cứu của mình đã
nhấn mạnh: các quốc gia có thể chế nhà nước mạnh với khung pháp lý đầy
đủ và minh bạch thường thành công với PPP;
- Akintoye và các tác giả (2003), Zhang (2005), Young và các tác giả
(2009), đã nghiên cứu các nhân tố tác động đến sự thành công của PPP và
kết luận rằng không có sự khác biệt về nhân tố này giữa các nước phát
triển và đang phát triển;
16


- Sau cuộc khủng khoảng tài chính 2008, nhiều nghiên cứu về mối
quan hệ giữa PPP và khủng hoảng đã được thực hiện, điển hình như nghiên
cứu của Plum và các tác giả (2009), Micheal (2010), Yelin và các tác giả
(2010). Các nghiên cứu đều đi đến kết luận: các điều kiện thị trường hiện
nay không loại trừ PPP mà còn tạo ra cơ hội để các nước phát triển PPP
ngày càng phù hợp hơn với những thay đổi của môi trường sau khủng
hoảng.
Ở Việt Nam, mặc dù quy định về hình thức đầu tư PPP mới được
ban hành năm 2010 theo Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg về Quy chế
thí điểm mô hình hợp tác PPP, nhưng trên thực tế mô hình này đã tồn tại
từ năm 1997, với Nghị định 77/CP ngày 18/6/1997 về quy chế đầu tư theo
hình thức BOT và các văn bản sửa đổi, bổ sung, thay thế sau đó. Như vậy,
sau gần hai mươi năm thực hiện quy định về đầu tư theo hình thức BOT và
PPP, có thể thấy Việt Nam đã đạt được một số kết quả đáng ghi nhận. Mặc
dù là một trong những hình thức hợp tác và đầu tư hiệu quả để huy động
vốn cho phát triển cơ sở hạ tầng, song PPP lại chưa nhận được sự quan
tâm và nghiên cứu đầy đủ, đúng mức. Những nghiên cứu về PPP mới chỉ
xuất hiện trong thời gian ngắn gần đây, trong đó tiêu biểu có thể kể tới các

công trình:
- Đề tài khoa học cấp Bộ của Nguyễn Thị Kim Dung (Bộ Kế hoạch và
Đầu tư), “Quan hệ đối tác giữa Nhà nước với khu vực tư nhân (PPP) trong
cung cấp một số loại dịch vụ công cơ bản: Kinh nghiệm, thông lệ quốc tế
tốt và ý nghĩa ứng dụng cho Việt Nam” (2008) là một trong những nghiên
cứu đầu tiên ở Việt Nam giới thiệu về thực tiễn PPP trên thế giới và gợi mở
khả năng ứng dụng trong điều kiện của Việt Nam.
- Nghiên cứu của Hồ Công Hòa “Mô hình hợp tác công tư - giải pháp
tăng nguồn vốn, công nghệ và kỹ năng quản lý của tư nhân cho các dự án
môi trường ở Việt Nam” (2011) cố gắng chỉ ra sự cần thiết triển khai các
dự án hạ tầng về môi trường ở Việt Nam theo hình thức PPP trên cơ sở

17


phân tích nhu cầu và thực trạng môi trường ở Việt Nam và những đặc
trưng của mối quan hệ hợp tác công - tư.
- Năm 2011, Vụ Pháp chế - Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã thực hiện đề
tài “Hoàn thiện khung pháp lý về hợp tác giữa nhà nước và tư nhân”. Đề tài
nghiên cứu tập trung chủ yếu vào việc phân tích, đánh giá thực trạng của việc
thực hiện các quy định về đầu tư phát triển hạ tầng của Việt Nam, hệ thống
các quy định về sự hợp tác giữa nhà nước - tư nhân trong đầu tư phát triển
hạ tầng, đồng thời nghiên cứu kinh nghiệm của các nước trên thế giới về
vấn đề này. Qua việc nghiên cứu hoạt động PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ
tầng, Đề tài cũng đã nghiên cứu đánh giá thực trạng của pháp luật về hợp
tác nhà nước, tư nhân. Bên cạnh đó, đề tài cũng đi sâu nghiên cứu các
nguyên lý và yếu tố tác động lên sự vận hành của mô hình PPP trên thế giới
để tìm ra phương hướng hoàn thiện quy định về PPP cho Việt Nam.
- Luận án Tiến sĩ kinh tế của Huỳnh Thị Thúy Giang (2012) về “Hình
thức hợp tác công - tư (Public Private Partnership) để phát triển cơ sở hạ

tầng giao thông đường bộ Việt Nam” là một công trình nghiên cứu khá
công phu về PPP. Trong nghiên cứu này, tác giả đã nghiên cứu cách thức
PPP hoạt động tại những quốc gia chưa tồn tại thị trường PPP như Việt
Nam để thu hút vốn đầu tư phát triển đường bộ thông qua việc nghiên cứu
các mô hình thực nghiệm về PPP trên thế giới (bao gồm các nước phát
triển và đang phát triển) để tìm hiểu cách thức PPP vận hành và các nhân
tố thành công các rào cản của hình thức này trong lĩnh vực đường bộ, lựa
chọn mô hình phù hợp áp dụng nghiên cứu trong điều kiện của Việt Nam.
Nghiên cứu cũng đánh giá tình hình đầu tư tư nhân trong lĩnh vực đường
bộ ở Việt Nam và khám phá mức độ sẵn lòng khi đầu tư vào các dự án PPP
đường bộ Việt Nam của khu vực tư nhân, (đặc biệt là FDI và liên doanh)
thông qua đo lường mức độ thỏa mãn các kỳ vọng của đối tượng này.
Nghiên cứu cũng chỉ ra một số cách thức để PPP khởi động và hoạt động
thành công để thu hút vốn đầu tư phát triển ngành đường bộ Việt Nam.
Tuy nhiên, luận án chưa có nghiên cứu tổng thể về hoạt động quản lý của các
18


chủ thể quản lý các các cơ quan nhà nước được giao thực hiện chức năng quản
lý dự án hợp tác PPP nói chung và dự án PPP lĩnh vực giao thông đường bộ.
- Nghiên cứu của Phan Thị Bích Nguyệt “PPP - Lời giải cho bài toán
vốn để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đô thị tại TP. Hồ Chí Minh”,
Tạp chí Phát triển và Hội nhập (2013), cố gắng phân tích tính hiệu quả của
việc áp dụng mô hình PPP để giải quyết bài toán vốn cho phát triển cơ sở
hạ tầng giao thông đô thị tại Việt Nam; đồng thời cũng chỉ ra một số bất
cập trong việc triển khai thí điểm hình thức PPP theo Quyết định
71/2010/QĐ-TTg ban hành Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức PPP tại
Việt Nam, đặc biệt trong sự thiếu hụt hành lang pháp lý và tính đồng bộ
không cao, chưa hài hòa về cả lợi ích và cơ chế chia sẻ rủi ro giữa các bên.
Nhìn chung, Nnhững nghiên cứu kể trên đã phần nào giải đáp và

cung cấp những kiến thức cần thiết về PPP và thực tiễn PPP trên thế giới,
song thiếu sự gắn kết với tiến trình thực hiện thí điểm hình thức PPP tại
Việt Nam theo theo Nghị định 108/2009/ND-CP hay Quyết định 71/2010/QDTTg, hoặc đi sâu vào những lĩnh vực quá chuyên biệt (như khung pháp lý,
môi trường, đánh giá tình hình đầu tư, hay cách thức để thu hút vốn đầu tư tại
các dự án PPP giao thông đường bộ...) hoặc tại những địa phương cụ thể.
Nghiên cứu này đặt mục tiêu khảo sát kinh nghiệm quốc tế về thu
hút nguồn vốn tư nhân tham gia phát triển các dự án cơ sở hạ tầng theo
hình thức PPP, những bài học thành công và thất bại khi áp dụng hình
thức này ở các nước phát triển và đang phát triển, phân tích thực trạng
khuôn khổ thể chế và quản lý nhà nước đối với hoạt động đầu tư theo hình
thức PPP ở Việt Nam hiện nay, từ đó khuyến nghị những vấn đề cần sửa
đổi, bổ sung nhằm tạo lập môi trường thể chế, mô hình quản lý và tiến trình
quản lý phù hợp;, đẩy mạnh việc áp dụng mô hình PPP tại Việt Nam một
cách hiệu quả nhất.
1.1.2. Một số vấn đề cần nghiên cứu làm rõ trong quản lý nhà nước đối
với hình thức hợp tác công – tư trong phát triển hạ tầngtại dự án giao thông
đường bộ
19


Mặc dù đã có nhiều nghiên cứu đi trước liên quan đến hình thức hợp
tác công – tư trong phát triển hạ tầng giao thông đường bộ, tuy nhiên vẫn
còn một số vấn đề cần tiếp tục làm rõ như:
- Nhà nước ban hành, thể chế hóa các chính sách và thực thi hệ
thống các văn bản pháp luật về hợp tác công – tư nói chung và trong phát
triển hạ tầng giao thông đường bộ như thế nào;
- Nhà nước hoạch định chiến lược phát triển hạ tầng nói chung và
xây dựng, quản lý danh mục dự án PPP phát triển hạ tầng giao thông
đường bộ;
- Làm rõ từng hoạt động quản lý nhà nước trong việc vận hành triển

khai thực hiện đối với dự án giao thông đường bộ theo hình thức hợp tác
công – tư. Như việc, nghiên cứu lập – phê duyệt dự án và lựa chọn mô hình
hợp tác công – tư (hình thức hợp đồng PPP) cụ thể đối với từng dự án, việc
lựa chọn nhà đầu tư, quản lý công tác thực hiện hợp đồng dự án, phê duyệt
phương án tài chính dự án, quản lý – bảo toàn phần vốn từ ngân sách nhà
nước và đánh giá hiệu quả vốn đầu tư...
- Tổ chức bộ máy, hoàn thiện bộ máy quản lý và nguồn lực phục vụ
quản lý hình thức hợp tác công - tư trong lĩnh vực hạ tầng giao thông
đường bộ;
- Nhà nước thực hiện công tác kiểm tra, kiểm soát việc tổ chức, triển
khai thực hiện dự án giao thông đường bộ theo hình thức hợp tác công – tư
từ khi bắt đầu đến khi kết thúc hợp đồng PPP ra sao?
Những vấn đề này sẽ được tiếp tục làm sáng tỏ trong đề tài luận văn
này.
1.2. Cơ sở lý luận về quản lý nhà nước đối với hình thức hợp tác công –
tư trong phát triển hạ tầng giao thông đường bộ
1.2.1. Khái quát về hình thức hHợp tác công - tư và hợp tác công – tư
trong phát triển hạ tầng giao thông đường bộ
1.2.1.1. Hợp tác công - tư
* Khái niệm:
20


Về khái niệm Đối tác công - tư (PPP), được định nghĩa dưới nhiều
khía cạnh và có nhiều phiên bản hay quan điểm khác nhau. Điểm qua một
vài khái niệm về PPP đang được sử dụng khá phổ biến trên thế giới:
- Sổ tay hướng dẫn về hợp tác PPP do Ngân hàng phát triển châu Á
phát hành năm 2008 coi thuật ngữ ““mối quan hệ đối tác nhà nước - tư
nhân” miêu tả một loạt các mối quan hệ có thể có giữa các nhà nước và tổ
chức tư nhân liên quan đến lĩnh vực cơ sở hạ tầng và các lĩnh vực dịch vụ

khác” (ADB, 2008).
- Trong nghiên cứu “Khai thác lợi thế của PPP: Vai trò của chiến
lược hỗ trợ tài chính trong phát triển bền vững”, Colverson và Perera coi
PPP “là một hình thức được áp dụng trong một số dạng hợp đồng giữa nhà
nước và khu vực tư nhân nhằm mục tiêu cung cấp dịch vụ và phát triển cơ
sở hạ tầng” (Colverson và Perera, 2012).
- Phan Huy Đường cùng tập thể tác giả cho rằng: Đối tác công - tư là
thỏa thuận giữa nhà nước (cơ quan nhà nước) với một hoặc nhiều đối tác tư
nhân trong đó đối tác tư nhân cung cấp các tài sản hạ tầng và dịch vụ công
phù hợp với mục tiêu của nhà nước và mục tiêu lợi nhuận của đối tác tư
nhân [26, tr160]. Hợp tác công - tư không phải là sự chuyển trách nhiệm
cung ứng dịch vụ công từ nhà nước sang khu vực khác. Trong mô hình này,
nhà nước vẫn có trách nhiệm cung ứng dịch vụ công, thông qua quyết định
các yếu tố cơ bản của dịch vụ công như giá cả, số lượng, chất lượng... còn
hợp tác công – tư chỉ thực hiện để cung cấp được dịch vụ đó.
Mặc dù tồn tại dưới những dạng khác nhau trong thuật ngữ hoặc
cách diễn giải, song về bản chất, PPP là một hình thức hợp tác giữa Nhà
nước và khu vực tư nhân, nhằm tích hợp được những điểm mạnh/lợi thế
nhất của cả hai khu vực này trong việc thực hiện một dự án nào đó. Đồng
thời, qua hợp tác công – tư, nhà nước tạo ra những cách thức có thể cung
ứng dịch vụ công tốt hơn.
Phân tích sâu sắc hơn bản chất của sự hợp tác giữa nhà nước và khu vực
tư nhân cho thấy trong mối quan hệ này, nhà nước có thể đóng vai trò như “bên
21


cấp vốn” hay là “bên mua dịch vụ” từ tư nhân một cách lâu dài; hoặc “nhà điều
phối” tạo ra những diễn đàn để thu hút sự tham gia của khu vực tư nhân.
* Sự cần thiết của hình thức hợp tác công – tư
Hình thức hợp tác công – tư, nếu được thiết kế và vận hành tốt sẽ

góp phần đáng kể làm gia tăng phúc lợi cho toàn xã hội. Bởi khi có sự tham
gia của khu vực tư, nguồn vốn đầu tư tăng lên tạo điều kiện mở rộng và
nâng cao chất lượng dịch vụ cung cấp đến với người dân, làm gia tăng quy
mô hoạt động, tiết kiệm chi phí. Từ đó cho phép giảm giá thành các sản
phẩm, dịch vụ công. Sự cần thiết của hình thức hợp tác này được khái quát
ở hai khía cạnh cơ bản sau: (1) Nâng cao hiệu quả cung cấp các dịch vụ
công và bổ sung tài chính cho các dự án; (2) Chuyển gánh nặng tài chính
từ người nộp thuế sang người tiêu dùng .
(1) Nâng cao hiệu quả cung cấp các dịch vụ công và bổ sung tài chính
cho các dự án:
Hình thức hợp tác công – tư được nhiều quốc gia trên thế giới sử
dụng để giúp nhà nước mở rộng khả năng cung ứng dịch vụ công trên
nhiều lĩnh vực, đặc biệt trong lĩnh vực phát triển hạ tầng giao thông; gia
tăng thêm nguồn lực đầu tư từ khối tư nhân, trong điều kiện nguồn ngân
sách còn hạn chế và nợ công ở mức cao. Hợp tác công – tư chuyển bớt
phần rủi ro từ khu vực nhà nước sang khu vực tư nhân; khi dự án PPP kết
thúc, nhà nước sẽ sở hữu công trình hoặc dịch vụ được tạo ra. Phương
thức này là cách tiếp cận quan trọng để tạo ra môi trường cạnh tranh
trong việc cung cấp dịch vụ và sử dụng hiểu quả hơn nguồn vồn ngân sách
nhà nước. Đối tác tư với sự nhạy bén, năng động, linh hoạt trong hoạt động
của mình, nên có thể thích ứng nhanh với thị trường và nhu cầu của thị
trường.
Với mô hình lựa chọn phù hợp thì hình thức hợp tác công – tư có thể
huy động được các nguồn lực chưa được khai thác của khu vực tư nhân ở
trong hay ngoài nước; giúp nhà nước khắc phục tính kém hiệu quả vốn có

22


trong hình thức đầu tư truyền thống về tổ chức và quy trình hoạt động của

mình trong quản lý xây dựng và điều hành các dự án kết cấu hạ tầng.
Hình thức đầu tư truyền thống được tài trợ từ thuế và nợ công. Nhà
nước tài trợ hoàn toàn chi phí; việc vận hành và bảo dưỡng do nhà nước
quản lý, nhà thầu không chịu trách nhiệm khi kết thúc thời gian bảo hành

Hình 1.1: Đầu tư theo truyền thống
Nguồn: KPMG (2011)
Hình 1.1 cho thấy, do thời gian chuẩn bị và thực hiện dự án bị kéo dài
dẫn đến chi phí đầu tư thực tế trượt xa so với dự toán ban đầu. Ngoài ra,
chi phí phục vụ vận hành và bảo dưỡng biến động khó xác định nên hiệu
quả thấp.

Hình 1.2: Đầu tư theo hình thức công - tư (PPP)
Nguồn: KPMG (2011)
Theo hình thức PPP, từ hình 1.2 cho thấy, sự ổn định của dòng chi
phí đầu tư và nhà nước chỉ thanh toán khi có dịch vụ. Nhà nước sẽ xác
định những yêu cầu đối với dự án, giao cho tư nhân thiết kế, tài trợ, xây
23


dựng và vận hành đáp ứng các tiêu chí của dự án trong dài hạn. Tư nhân
sẽ nhận được khoản thanh toán trong suốt vòng đời của hợp đồng dự án
(trung bình từ 20 - 25 năm) theo một thỏa thuận trước và ít bị tác động bởi
phần chi phí vượt dự toán. Các rủi ro liên quan trong quá trình triển khai,
thực hiện và vận hành dự án được chuyển từ nhà nước sang tư nhân một
phần hoặc toàn bộ.
Minh chứng cho việc kéo dài thời hạn và vượt chi phí đầu tư của
hình thức đầu tư truyền thống so với hình thức PPP, Clifford Chance UK
(2011) đã đưa ra số liệu tại Bảng 1.1.
Bảng 1.1: So sánh đầu tư công truyền thống và Đầu tư theo PPP tại Anh.

Tên bảng...dưới đây:

Nguồn: Clifford Chance UK – 2011
(2) Chuyển gánh nặng thanh toán từ người nộp thuế sang người tiêu
dùng:
Dù chính phủ hay nhà đầu tư tư nhân tham gia phát triển hạ tầng
thì người chi trả cuối cùng vẫn là người dân (gồm người nộp thuế hoặc
người tiêu dùng). Khi nguồn vốn là nguồn ngân sách nhà nước, thì người
nộp thuế đã gián tiếp thông qua thuế để chi trả cho việc tiêu dùng cơ sở hạ
tầng của họ. Trong khi đó, với mô hình hợp tác công - tư, người chi trả một
phần hay toàn bộ chi phí ban đầu là nhà thầu tư nhân, sau đó họ được bồi
hoàn bằng khoản thanh toán của nhà nước hoặc thu từ phí sử dụng của
người tiêu dùng, do đó làm giảm gánh nặng thanh toán từ người nộp thuế
sang người tiêu dùng dịch vụ cơ sở hạ tầng [41, tr.8] . Điều này mang nhiều
lợi ích tích cực: Nhà nước và nhà đầu tư tư nhân trên cơ sở nhu cầu phục vụ
24


phát triển kinh tế - xã hội, nhu cầu của người tiêu dùng, xem xét một cách
hợp lý khoản đầu tư của mỗi bên sao cho có hiệu quả nhất, mang lợi lợi ích
cho tất cả các bên: nhà nước không lãng phí nguồn lực do việc tính toán sai
nhu cầu thực tế; nhà đầu tư tiết kiệm được chi phí, nâng cao hiệu quả quản
lý; người nộp thuế giảm được gánh nặng thuế trong khi đó người tiêu dùng
có những lựa chọn phù hợp cho nhu cầu của mình. Các nguồn lực từ việc
thu thuế của nhà nước có thể được dành cho các mục đích khác của chính
phủ.
* Các mô hình, hình thức hợp tác công – tư
Ngân hàng Phát triển Châu Á đã chia quan hệ đối tác công – tư thành 5
hình thức có bản là: hợp đồng dịch vụ, hợp đồng quản lý, hợp đồng cho thuê,
hợp đồng nhượng quyền và hợp đồng BOT (Build – Operating – Transfering:

xây dựng – vận hành – chuyển giao). Mỗi hình thức hợp tác công - tư có đặc
tính, có ưu điểm và nhược điểm riêng, phù hợp với từng loại dịch vụ công nhất
định. Cụ thể:
* Hợp đồng dịch vụ: là cách thức nhà nước thuê một chủ thể khu vực tư
tiến hành một hoặc nhiều công việc hay dịch vụ cụ thể trong khoảng thời gian
nhất định [26, tr165]. Nhà nước vẫn là người cung cấp chính dịch vụ và chỉ
thuê đối tác tư điều hành một phần hoạt động và nhận phí dịch vụ. Dịch vụ
được xác định rõ trong nội dung hợp đồng, để dễ theo dõi và kiểm soát;
thời hạn hợp đồng thường từ 1-3 năm, tạo điều kiện cho cạnh tranh diễn ra
liên tục trong lĩnh vực đó. Tiêu chuẩn tham dự đấu thầu thường đơn giản,
rào cản ở mức thấp, nên khuyến khích nhiều công ty tham gia cạnh tranh
với nhau.
* Hợp đồng quản lý: là cách thức nhà nước ký kết hợp đồng với khu vực
tư để khu vực tư thực hiện một phần hoặc toàn bộ hoạt động quản lý, điều hành
cung ứng một dịch vụ công [26, tr165]. Hình thức này thường được áp dụng
với các dịch vụ công về y tế, giáo dục, bến cảng... Ở đây, nhà nước vẫn chịu
trách nhiệm cung cấp dịch vụ, còn hoạt động quản lý kiểm soát và thẩm
quyền xử lý hàng ngày được giao cho đối tác tư. Ưu điểm, của hình thức
25