Luật hành chính các nước ngoài và một số tham chiếu với luật hành chính việt nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
K H O A LUẬT

Chủ trì đề tài: P G S-T S luật hoc N guyễn c ử u Việt

Đ ề tài nghiên cứu khoa học cơ bản
cấp Đ ại học quốc gia Hà Nội
(M ã số QL.02.03):

LUẬT HÀNH CHÍNH CÁC NƯỚC NGOÀI VÀ
MỘT SỐ THAM CHIẾU VỚI
LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM

(ADM INISTRATIVE LA W S OF FO REIG N COUNTRIES AND
S' ME R E FE R E N C E S T O V IETN A M ESE AD M IN ISTR ATIVE
LAW )

Hà Nội 2005


MỤC LỤC

Trang

CÁC TỪ VIẾT TẮT..................................................................4
Phần thứ nhất: _BÁO CÁO TổNG QUAN ĐỂ TÀI...............5
I. Đặt Vấn đ ề ...................................................................................................................6
n . Tóm tắt nội dung nghiên cứu của đề tài.................................................. ..........10
I

Phần thứ hai: NỘI DUNG NGHIÊN c ứ u CỦA ĐỂ TÀI.. 20

Chương I: Khái luận về Luật hành chính so sánh.............................21
§1. Toàn cảnh các HTPL và LHC thế g iớ i............................................................... 21
§2. Các dòng pháp luật và cơ chế xích lại gần nhau của LHC quốc g ia ............. 23
§3. Khái niệm LHC so sánh và vai trò của nó..........................................................26

Chương II: Khái quát về Luật hành chính các nước ngoài và một
số tham chiếu với ngoàihành chính việt n a m ......................................29
§ 1. Khái quát về LHC ANH - M ỹ ........................................................................... 29
§2. Khái quát về LHC các nước Châu Âu lục địa (Pháp, Đức, ý ) .......................38
§3. Khái quát về LHC CHLB Nga và Bungari......................................................... 47
§4. Khái quát về LHC các nước phương Đông (Nhật Bản, Ai Cập, Trung Quốc)
......................................................................................................................................... 52
1


§5. Một số Tham chiếu với 1HC Việt Nam............................................................ 61

Chương n i: Bộ máy hành chính trung ương các nước ngoài và một
số tham chiếu với ngoàiy hành chính trung ương việt nam ........... 64
§ 1. bộ máy hành chính trung ương anh - M ỹ .........................................................64
§2. Bộ máy hành chính trung ương các nước Châu Au lục địa (Pháp, Đức, ý) 72
§3. bộ máy hành chính trung ương Bungari............................................................ 79
§4. Bộ máy hành chính trung ương các nước phương đông (Nhật Bản, Ai Cập,
Trung Quốc)...............................................................................................................82
§5. Một số tham chiếu với bộ máy hành chính trung ương ở Việt Nam.......... 90

Chương IV: Bộ máy hành chính và tổ chức tự quản địa phương
nước ngoài và tham chiếu với Bộ máy ngoàichính địa phương việt
nam ................. ............................................................................................92
§ 1. Những nguyên tắc cơ bản về tổ chức quản lý theo lãnh thổ và các mô hình

chính quyền địa phương điển hình trên thế g iớ i................................................... 92
§2. Bộ máy hành chính ở địa phương và tổ chức tự quản địa phương Anh-Mỹ99
§3. Bộ máy hành chính ở địa phương và tổ chức tự quản địa phương các nước
Châu Âu lục địa (Pháp, Đức, ý ) ............................................................................ 103
§4. Bộ máy hành chính ở địa phương và tổ chức tự quản địa phương Bungari
................................................................................................................................... 113
§6. Một số tham chiếu với bộ máy hành chính địa phương ở Việt Nam........122

Chương V: Ché độ phục vụ nhà nước ở các nước ngoài và tham
chiếu với Chế độ phụngoàinhà nước ở việt n a m ....................
2

124


§1. Các mô hình phục vụ nhà nước, công chức trên thế giới............ .................. 124
§2. Chế độ phục vụ nhà nước Anh - M ỹ..................................................................127
§3. Chế độ phục vụ nhà nước các nước Châu Âu lục địa (Pháp, Đức, ý )..........132
§4. Chế độ phục vụ nhà nước Bungari..................................................................... 144
§5. Chế độ phục vụ nhà nước các nước phương Đông (Nhật Bản, Ai Cập, Trung
Quốc).............................................................................................................................. 146
§6. Một số tham chiếu với chế độ phục vụ nhà nước ở Việt N am ..................... 156

PHẦN THỨ BA:...................................................................160
KẾT LUẬN CHUNG.......................................................... 160
PHẦN THỨ TƯ:...................................................................164
DANH MỤC CÁC TÀI LIỆU THAM KHẢO.................. 164

3

CÁC T ừ VIẾT TẮT
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•

Luật hành chính
Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp
Tạp chí Nhà nước và Pháp luật
Nhà xuất bản
Nhà xuất bản Chính trị quốc gia
Nhà xuất bản Khoa học xã hội

Hà Nội
Mát-xcơ-va
Đại học Quốc gia Hà Nội
(tiếng Nga)
(tiếng Việt)
hành chính phát triển
hệ thống pháp luật
quy phạm pháp luật
quan hê pháp luật
văn bản quy phạm pháp luật
thủ tục hành chính
tố tụng hành chính
tự quản địa phương
cơ quan nhà nước
quản lý nhà nước

LHC
NCLP
NN&PL
NXB
NXB CTQG
NXB KHXH
H
M
ĐHQGHN
(t. Nga)
(t. Việt)
HCPT
HTPL
QPPL

QHPL
VBQPPL
TTHC
TTgHC
TQĐP
CQNN
QLNN

:

4


PHẦN THỨ NHẤT:
BÁO CÁO TỔNG QUAN ĐỂ TÀI

5


I. ĐẶT VẤN ĐỀ
1. Tính cấp thiết của đề tài
Cải cách và hội nhập là quá trình đã và đang diễn ra, đặc biệt cải cách hành chính
đang được coi là khâu then chốt trong giai đoạn hiện nay. Chính phủ đã phê duyệt Ch­
ương trình tổng thể Cải cách Hành chính (CCHC) giai đoạn 2001-2010, Đảng đã đề ra
Chiến lược Cải cách Tư pháp và xây dựng pháp luật đến năm 2020 phù hợp với Chiến
lược tổng thể công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, nhiéu lần tiến hành đánh giá
kinh nghiệm CCHC nói chung, phân cấp quản lý nói riêng.
Trong Chương trình tổng thể cải cách hành chính, Thủ tướng đã chỉ ra bốn nguyên
nhân dẫn đến cải cách hành chính trong gần hai mươi nãm qua còn mang tính tản mạn.
bị động, vá víu, chưa đạt được thành tựu mong muốn. Trong bốn nguyên nhân đó, có

một nguyên nhân đóng vai trò rất quan trọng: đó là chúng ta còn lúng túng vể lý luận.
Muốn CCHC thành công trong quá trình hội nhập, nhất thiết phải tăng cường nghiên
cứu so sánh các nước về nhiều mặt, trong dó có so sánh dưới góc độ pháp luật và LHC.
Nghiên cứu luật hành chính nước ngoài hiện nay là rất cần thiết vì ba lý do:
Thứ nhất, khi hội nhập quốc tế. làm ãn với các đối tác nước ngoài phải hiểu biết pháp
luật của họ. Sau pháp luật kinh doanh, dân sự thì pháp luật hành chính là lĩnh vực thứ
hai mà các doanh nhân Việt Nam phải đối mặt khi hợp tác với các thương nhàn nước
ngoài.
Thứ hai. muốn hội nhập thành công thì phải có sự hài hoá pháp luật giữa các quốc gia
tham gia hội nhập. Nếu pháp ỉuật hành chính Việt Nam quá khác biệt so với pháp luật
hành chính nước ngoài thì không chỉ làm cho thương nhân Việt Nam bỡ ngỡ khi ra
nước ngoài, mà sự khác biệt đó còn có nghĩa là sự suy giảm sức thu hút đầu tư nước
ngoài. Dĩ nhiên, chúng ta hội nhập chứ khòng hoà tan, chúng ta vẫn giữ gìn và phát
huy bàn sắc của mình. Vì vậy, nghiên cứu luật hành chính nước ngoài không chỉ dừng
lại ờ mức độ thông tin, mà nghiên cứu để tham chiếu, rút ra bài học cho Việt Nam. Đề
tài luôn bám sát định hướng này.
Thứ ba, nghiên cứu đê tìm ra những bài học lý luân cho Việt Nam. Trong sư khác biêt,
đa dạng của pháp luật hành chính các nước trên thè giới thì giữa chúng đểu có những
diêm chung: hướng tới phục vụ nhân dán. luôn chú ý hiêu quả. Chúng ta cần phải biết
tận dụng những kinh nghiệm về luật hành chính mà nhân loại đã đúc rút để từ đó vận
dụng. Thay \ 1 tự minh mày mò. đi tìm ra Châu M v’ lần thứ hai bằng cách riêng cùa
minh. Muôn đi tãt đón đáu. không còn cách nào khác phải biết thu nhận lấy những
kinh nghiệm đãt aiá cùa những người xung quanh
2. Tình hình nghiên cứu
Tren the giơi hương nghiên cưu này rất được quan tâm, đăc biệt trong những năm
gần đây. Tuy nhiên, trên bình diện luật so sánh, người ta thường so sánh chung giữa
truyền thống pháp luật châu Âu lục địa và truyền thống pháp luật Anh - Mỹ và so
sánh, tham chiếu vào HTPL nước sở tại. Về LHC so sánh chỉ tìm thấy những nghiên
cứu so sánh LHC thám chí chỉ về một đói chế định nhỏ, cụ thể của LHC giữa một đỏi
quóc gia, một đôi truyền thống pháp luật. Trên toàn thế giới một tác phẩm chuyên

6


khảo hoặc giáo trình tổng hợp toàn diện về LHC so sánh chưa tim thấy, tuy rằng môn
học này cũng được đua vào chương trình đào tạo của nhiều trường ỉuật.
Trong khoa học pháp lý Việt Nam, vấn đề này càng hoàn toàn mới mẻ, cũng mới
mẻ như bản thân luật học so sánh nói chung. Cho đến nay ờ nước ta chưa có một
nghiên cứu nào về LHC so sánh. Ngay cả một nghiên cứu tương đối có hệ thống về
LHC nước ngoài cũng chưa có. Do đó, càng chưa có thể nói về một nghiên cứu toàn
diện dưới góc độ LHC so sánh, ngay cả ở mức độ thấp. Có chãng chỉ là một đôi nghiên
cứu về một số vấn đề đơn lẻ cụ thể của LHC một nước nào đó và so sánh giữa chúng
(ví dụ, so sánh hệ thống cơ quan thanh tra giữa Việt Nam và Trung Quốc, chế độ công
chức công vụ một đôi nước...). Điều này cũng không lạ, bởi bản thân khoa học pháp lý
Việt Nam còn quá trẻ, nếu không nói vẫn đang trong giai đoạn hình thành, trong đó có
khoa học LHC, nên điều tất yếu là luật học so sánh nói chung còn là vấn đề mới mẻ ờ
Việt Nam mà các nhà khoa học pháp lý mới bắt đầu tiếp cận, trong đó có so sánh
LHC.
3. Mục tiêu của đề tài
Tun hiểu tổng quan pháp luật hành chính nước ngoài (làm rỡ những đặc điểm cơ bản
của luật hành chính một số nước đại diện cho các truyền thống pháp luật điển hìhh
trên thế giói như Pháp, Đức, ý, Anh, Mỹ, Nhật, Trung Quốc, Nga, Bungari ...) và phân
tích cụ thể một sô' chế định cơ bản như tổ chức bộ máy hành chính trung ương và địa
phương, hoạt động công vụ và công chức, trên cơ sở đó tham chiếu với luật hành chính
Việt Nam, rút ra những điểm tương đồng và dị biệt, những kinh nghiệm có thể nghiên
cứu tiếp thu. Từ đó có những kiến giải hoàn thiện LHC Việt Nam. Do đó, đề tài
nghiên cứu một sô' vấn đề chung cụ thể sau đây:
3.1. Khái luận về LHC so sánh
3.2. Khái quát về luật hành chính các nước ngoài và một số tham chiếu vói luật hành
chính Việt Nam
3.3. Bộ máy hành chính trung ương các nước ngoài và một số tham chiếu với bộ máy

hành chính trung ương Việt Nam
3.4. Bộ máy hành chính và tổ chức tự quản địa phương nước ngoài và tham chiếu vói
bộ máy hành chính địa phương Việt Nam
3.5. Chế độ phục vụ nhà nước ở các nước ngoài và tham chiếu với chế độ phục vụ nhà
nước ở Việt Nam.
Ngoài những nhiệm vụ chính trên để tài còn nghiên cứu dưới dạng chuyên đề một
số vấn đề sau: hợp đồng hành chính -một hình thức hoạt động khá thông dụng của bộ
máy hành chính các nước ngoài nhưng mới đối vói Việt Nam; tổ chức và hoạt động
thanh tra và về tổ chức tài phán hành chính trên thế giới và Viột Nam dưới góc độ so
sánh khái quát nhất. Các nghiên cứu này có giá trị tham khảo bổ sung vào nội dung
chính ở trên.
4. Phạm vi nghiên cứu
7


Không chỉ nội dung vấn đề LHC so sánh là rất lộng, mà bản thân đề tài này cũng rất rộng,
nếu nghiên cứu toàn diện và đầy đủ. Vì với tên: “Luật hành chính các nước ngoài và
một so tham chiếu với luật hành chính Việt Nam” thì: một là, phải khảo cứu LHC tất cả
các nước mà điều đó là không thể vì tính phổ cập của nguồn tư liệu và tính chất cáp độ đề
tài nên chúng tôi chỉ lựa chọn các quốc gia điển hình nhất; hai là, phải nghiên cứu phân
tích iât cả các chế định của LHC các nước được lựa chọn mà điều dó cũng là quá rộng đối
với đề tài cấp độ này, nên ưong LHC của các quốc gia điển hình này chúng tôi giới hạn sự
nghien cứu ơ nội dung khái quát chung về LHC các quốc giạ đó và các chế định cơ bản
quan trọng nhất như đã nói ờ phần trên về mục tiêu của dề tài.
5. Phương pháp nghiên cứu
- Phương pháp luận Mác Lềnin (chủ nghĩa duy vật biện chứng, duy vật lịch sử và phép
biện chứng duy vật): Đây cũng đồng thời là phương pháp so sánh trên binh diện rộng dưới góc
độ triết học - lịch sử, kinh tế.
- Phương pháp phân tích: Phân tích các văn bản pháp luật hanh chính nước ngoai, các
tài liệu khoa học pháp lý nước ngoài để làm rõ cấc vấn đề liên quan.

- Phương pháp tổng hợp, hệ thông hoá, khái quát hoá : Tông hợp các kết qua phẫn
tích tìm hiểu đánh giá tổng quan về hệ thống pháp luật hành chính Việt Nam, hệ thống hoá,
khái quát hoá để tìm ra các đậc điểm chung, quy luật chung của LHC các quốc gia.
- Phương pháp nghién cứii so sánh : Trên cơ sở kết quả quá trình nghiên cứu theo các
phương pháp phân tích, tổng hợp, hệ thống hoá, khái quát hoá. tiến hành so sánh các HTPL
nói chung, LHC của các nước trên thế giới và LHC Việt Nam và so sánh các chế định liên
quan nói riêng, v.v. để tìm ra các điểm tương đồng và khác biệt, đánh giá những kết luận dó
trên quan điểm phương pháp luận duy vật biện chứng và lịch sử, rút ra những điều có thể tiếp
thu để xuất cho việc hoàn thiện sự điều chỉnh pháp luật hành chính ờ nước ta.
6. Những két quả đạt dược
Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Đại học Quốc gia Hà Nội trên đây đã có những đóng góp
nhất dịnh trên các phuơng diện lập pháp, khoa học và dào tạo nhu sau:
6.1. Đóng góp về mặt lập pháp
Các kết quả nghiên cứu được cõng bố của đề tài là một nguồn tư liệu rất quý cho các nhà
làm luật Việt Nam tham khảo khi xây dựng các quy phạm pháp luật để giải quyết các vấn để thời
sự hiện nay như: mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, phân định
chức năng giữa các cơ quan hành chính nhà nuớc và dơn vị cơ sở, tăng cương dân chủ cơ sở thông
qua chế độ tự quàn, nâng cao chất lượng công chức, tạo động cơ thúc đẩy công chức làm việc.
6.2. Đóng góp về mạt khoa học
Các kết quả nghiên cứu gồm 150 trang A4, đóna bìa cứng, được trinh bày rõ ràng, bảo đảm tính
khoa học và logic. Trước đó các tác già đã cõng bỏ 8 bài trẽn các tạp chí khoa học pháp lý và 3
báo cáo khoa học. Cụ thê là:
8


1. Nguyễn Cửu Việt.- Phăn cấp quản lý trong mối quan hệ giữa trung ương và địa
phương.- Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, 7/2005.
2. Nguyễn Cửu Việt.- Cải cách hành chính: Khái niệm thẩm quyền.- Tạp chí Nghiên
cứu Lập pháp, 8/2005.
3. Nguyễn Cửu Việt.- Các yếu tố của thẩm quyền.- Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp,

9/2005.
4. Hương Trần Kiều Dung.- Mô hình tổ chức chính quyền địa phương trên thế giới và
ở Việt Nam, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, đặc san sô' 3, 8/2002.
5. Nguyễn Hoàng Anh- Những căn cứ đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành
chính trong xét xử hành chinh ở Cộng hoà Pháp và Vương quốc Bỉ, Tạp chí Nhà
nước và Pháp luật, 7/2005.
6. Phạm Hồng Thái- Những xu hướng dịch chuyển quyển lực trong bộ máy hành
chính và vấn đề dân chủ, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, 6/2005.
7. Phạm Hổng Thái: Hiện đại hoá nền hành chính và hợp đổng hành chính (Báo cáo
khoa học).
8. Võ Trí Hảo- Hiến pháp Thái Lan và vấn đề chống tham nhũng, Tạp chí Nghiên
cứu Lập pháp, 6/2003.
9. Võ Trí Hảo- Luật trimg cầu dân ý Tajikistan và kinh nghiệm cho Việt Nam, Tạp
chí nghiên cứu Châu Âu, 9/2003.
10. TS. Phạm Tuấn Khải: Thanh tra dưới góc độ so sánh pháp lý (Báo cáo khoa học).
11. Đinh Văn Minh: Tài phán hành chính trên thế giới và việc thiết lập cơ quan tài
phán hành chính ở Việt Nam (Báo cáo khoa học).
6.3. Đóng góp về m ặt đào tạo
Kết quả nghiên cứu của đề tài trên thực tế đã được dùng làm tài liệu giảng dạy cho
sinh viên, học viên cao học tại Khoa luật Đại học Quốc gia Hà Nội và Trường Đại học luật TP
Hồ Chí Minh mấy nãm gần đây và làm tài liệu tham khảo cho các cán bộ nghiên cứu và thực
tiễn trong lĩnh vực Lý luận - Hành chính - Nhà nước. Đây sẽ là cơ sở cho việc biên soạn giáo
trình Luật hành chính so sánh cho chương trình đào tạo chuyên ngành của cử nhàn luật và
chuyên ngành cao học luật, góp phần làm phong phú thêm khoa học LHC Việt Nam.

9


II. TÓM TÁT NỘI DƯNG NGHIÊN c ú u CỦA ĐÊ TÀI
Đề tài bao gồm 5 chương với nội dung tóm tắt như sau:

l Chươne 1 - “Khái luận vé LHC so sánh" đã đề cập đến ba vấn đê cơ bản sau: 1)
Toàn cảnh các hệ thống pháp luật và Luật hành chính trên thế giới; 2) Các dòng
pháp luật và cơ chế xích lại gần nhau của Luật hành chính cùa các quôc gia; 3)
Khái niệm Luật hành chính so sánh. Nhằm có một cái nhìn tổng thể trưóe khi đi
vào nghiên cứu, so sánh các chế định cụ thể của luật hanh chinh các nước trên thế
giới, Chương 1 đã đi đến các kết luận sau:
11
Một là, pháp luật của các quốc gia trên thế giới tuy đa dạng phong phú, nhưng
có nguồn gốc lịch sử và có những đặc điểm giống nhau có thể phân thanh các
họ (dòng, truyền thống, hộ thống) pháp luật (families). Luật hành chính là một
lĩnh vục trong hệ thống pháp luật của mỗi quốc gia, do vậy nên luật hành chinh
của môi quốc gia sẽ mang những đặc điểm chung của một họ pháp luật mà hộ
thống pháp luật của quốc gia đó thuộc về.
1.2.
Hai là, tiêu chí phân chia giữa các họ pháp luật như lịch sử, tư duy pháp lý,
nguồn luật. Sự phân chia là mang tính chất tương đối, hệ thống pháp luật của
mỗi quốc gia luôn phát triển, có khuynh hướng xích lại gần nhau, đặc biệt
trong bối cảnh toàn cầu hoá hiện nay.
1.3.
Ba là, Luật hành chính so sánh có vai trò rất quan trọng để giúp các quốc gia
dẽ dàng hợp tác với nhau trong bối cảnh hội nhập quốc tế.

2.

Chươne 2 - "Khái quát vẻ luật hành chính các nước ngoài vò một sô'tham
chiếu với luật hành chính Việt Nam ” đã đề cập đến năm vấn đề cơ bản: 1) Khái
quát về LHC Anh - Mỹ; 2) Khái quát về LHC các nước Châu Âu lục địa (Pháp,
Đức, ý); 3) Khái quát về LHC Nga. Bungari; 4) Khái quát về LHC các nước ph­
ương Đỏng (Nhật Bàn, Ai Cập, Trung Quốc); 5) Một số tham chiếu với LHC Việt
Nam. Từ việc phân tích nãm vấn đề trên chương 2 đã đưa ra hai kết luận:

2.1. Môt là, mặc dù LHC mỗi nước có điểm đặc thù, nhưng nhìn toàn cảnh LHC
các nước trên thế giới vẫn thể hiện rõ dấu ấn chung của các truyền thống pháp luật
cơ bản (Lamã - Đức . Anh - Mỹ, XHCN...) và ảnh hường pha trộn của chúng dường như tạo nên các HTPL mới (nhu Nhật, Ai Cập, Bungari, Trung Quốc, ...)■ Đối
với hai truyền thống pháp luật cơ bản, toà án có vai trò quan trọng (sáng tạo pháp
luật hành chính, kiểm tra hoạt động hành chính), tuy vai trò đó ở mối quốc gia
không giổng nhau. Đơn cử như LHC Nhật: Ban đầu chịu ảnh hưởng nặng cùa dòng
pháp luật Đức, sau Chiến tranh Thế giới II - pháp luật Anh-Mỹ, nhưng ẩầu này dấu
án dăn tộc, dao đức ngày càng nổi trội trong quản lý (khía cạnh nghệ thuật cùa

10


quản lý) hoặc LHC Nga-Bungari: Từ hệ thống LHC XHCN chuyển mạnh sang con
đuờng khác; nhung còn nhiều mâu thuẫn.
2.2. Hai là. Sợ hình thành và phát triển của khoa học pháp lý Việt Nam nói chung
và khoa học LHC Việt Nam hiện đại nói riêng chịu ảnh hưởng mang tính quyết
đinh của khoa học LHC XHCN, mà trong đó vai trò chủ đạo thuộc về khoa học
LHC Liên Xô. Có thể nói từ thực tiễn lập pháp nói chung, đến mô hình tổ chức
QLNN và khoa học LHC Việt Nam tiếp thu gần như nguyên xi mô hình Xô Viết
và những luận điểm của khoa học LHC Liên Xô. Điều này về mặt thực tiễn thể
hiện trong chính mô hình tổ chức bộ máy hành chính, các hình thức vả phương
pháp QLNN, về mật khoa học nó thể hiộn trong quan niệm về đối tượng điều chỉnh
của LHC, về khái niệm các chế định cụ thể của LHC.
Sự vận hành chi tiết, cụ thể, “phần mềm” của vấn đề thực tiễn tổ chức và hoạt
động hành chính, xuất phát từ yếu tố lịch sử, không thể không nói tới dấu ấn của
truyền thống phương Đông, trong đó thể hiộn sự tác động đan xen mạnh mẽ của Nho
giáo và Phật giáo, truyền thống làng xã, chế độ gia trưởng, quan hệ thứ bậc trẽn —
dưói, thậm chí quan hệ gia đình, họ tộc, làng xóm, trẻ - già, anh - em, chú - cháu,...
được đem vào quan hệ hành chính, vào các hình thức và phương pháp quản lý. Tuy
nhiên, nghiên cứu về hưứng tác động quan trọng này đang còn là một khiếm khuyết

lán của khoa học LHC Việt Nam hiện nay.
Trong thực tiễn tổ chức và hoạt động hành chính, cũng như trong khoa học
LHC Việt Nam hiện nay, cũng bắt đầu có ảnh hưởng của các nền hành chính và
khoa học LHC phương Tây, do quá trình hội nhập đang từ từ diễn ra, Tuy nhiên,
trong tiếp nhận các yếu tố của khoa học LHC và nền hành chính phương Tây, thực
tiễn Việt Nam chịu ảnh hưởng nặng hcm của nền hành chính và khoa học LHC
châu Âu ỉục địa.

3.

Chươns 3 — “Bộ máy hành chính trung ương các nước ngoài và một sô' tham
chiếu với bộ máy hành chính trung ương Việt Nam” đã đề cập đến 5 vấin đề cơ
bản sau: 1) Bộ máy hành chính trung ương Anh-Mỹ; 2) Bộ máy hành chính trung ương các nước Châu Âu lục địa (Pháp, Đức, ý); 3) Bộ máy hành chính trung ương
Bungari; 4) Bộ máy hành chính trung ương các nước phương Đông (Nhật Bản, Ai
Cập, Trung Quốc); 5) Một sô' tham chiếu với bộ máy hành chính trung ương ở Việt
Nam. Sau khi nghiên cứu năm vấn đề trẽn, Chương 3 đã đưa ra hai kết luận sau:
3.1. Môt là, bộ máy hành chính trung ương của các nước trên thế giới có thể khái
quát thành hai nhóm. Trong các quốc gia theo chính thể quân chủ lập hiến có đặc
điểm chung là vị quân chủ (hoàng đế, nữ hoàng, vua) “trị vì nhưng không cai trị”,
vì vậy theo quy luật chung vị quân chủ là người đứng đẩu bộ máy hành pháp, thực
hiện các quyền hạn chủ yếu của chức vụ này như bổ nhiệm các chức vụ cao nhất
của bộ máy hành pháp, ban hành, công bố các đạo luật và quyết định của chính
phủ, giải quyết các xung đột của các nhánh quyền lực, trong cơ cấu bộ máy trung
ương có Hội đồng cơ mật - tổ chức đặc thù của chính thể quân chủ còn rớt lạ i,...
11


Còn chính thể cộng hoà mô hình lổ chúc bộ máy hành chính trung ương lại phụ
thuộc trước hết vào chỗ đó là cộng hoà tổng thống, cộng hoà đại nghị, cộng hoa
hỗn hợp (lưỡng tính) hay công hoà XHCN, theo mỗi chính thê đó ma bộ may hanh

chính trung uơng cùa chúng có nhũng nét giống nhau.
3.2. Hai la, nhìn tổng thể, bộ máy hành chính trung ương ờ Việt Nam theo mô
hình XHCN Xô Viết cũ. Mà mô hình này có nhiều nét tiếp nhận đặc điểm của mô
hình đại nghị với biến thể cơ bản là khống thừa nhận nguyên tắc phân chia quyển
lực, mà toàn bộ quyền lực ờ nhà nước XHCN nói chung thuộc vẽ cơ quan đại diện
nhẳn dân ờ trung ương mà ở Liên Xô gọi là Xô Viết tối cao, ở Trung quôc gọi la

•

•

•

Nhân đại, ờ Việt Nam gọi là Quòc hội.
Do đó, cũng như ờ các nước XHCN, Chinh phủ Việt Nam theo Hiên pháp
hiện hành năm 1992 (sửa đổi nàm 2001) được gọi là cơ quan đứng đâu hành phap
(cơ quan hành chính nhà nước cao nhất), nhưng hành pháp vân bãt nguôn từ lập
pháp (do Quốc hội bẩu và bãi nhiệm các thành viên) và chấp hành quyền lập pháp
(là cơ quan chấp hành cùa Quốc hội). Như vậy, gọi là cơ quan dứng đầu hành pháp
(cơ quan hành chính nhà nước cao nhất), nhưng Chính phù vẫn chịu sự giám sát tỏi
cao của Quốc hội.
Bắt đầu muộn hơn Trung Quốc khoảng một thập niên, từ cuối thập niên 80,
Việt Nam bắt đầu công cuộc Đổi mới mà khâu then chốt là cải tô Chính phủ theo
hướng:
rhay đổi về nguyên tắc tổ chức cơ cấu (từ nguyên tắc tổ chức thuần tuý tập thể
lãnh dạo - Hội đổng Bộ trưởng của Hiến pháp 1980, chuyển thành Chính phủ - tổ
chức theo nguyên tắc kết hợp tập thể lãnh đạo với chế độ thủ trưởng với việc để
cao vai trò cá nhân, tuy về pháp lý tập thể vẫn là chính, người đứng đầu Chính phù
không còn gọi ỉà Chủ tịch Hội đổng Bộ trường mà là Thủ tướng);
Tinh giản về tổ chức (giảm số Phó Thủ tướng và sô' thành viên Chính phủ, cùng với

nó là sô' bộ và cơ quan ngang bộ - từ 34 năm 1983 nay còn 26; các cơ quan thuộc
Chính phủ năm 1983 là 39, nay còn 13);
Các cơ quan trước dây đuợc tổ chức theo mô hình uỷ ban nhà nước bây giờ cũng
được gọi là bộ, kể cả 6 cơ quan ngang bộ, đều được tổ chức theo chế độ thủ trưởng;

4. Chương 4- "Bộ máy hành chính vò tổ chức tự quản đia phương nước ngoài và
tham chiếu với bộ mảy hành chính đia phương Việt Nam" đã nghiên cứu nám
vấn đề cơ bản sau: 1) Những nguyên tắc cơ bản về tổ chức quản lý theo lãnh thổ và
các mố hình chính quvển địa phương điển hình trên thế giới; 2) Bộ máy hành
chính và tổ chức tự quản địa phương Anh-Mỹ; 3) Bộ máy hành chính và tổ chức tự
quản dịa phương các nước Châu Âu lục địa (Pháp, Đức, ý); 4) Bộ máy hành chính
và tổ chức tự quản địa phương Bungari; 5) Bộ máy hành chính và tổ chức tụ quản
địa phương các nước phương Đỏng (Nhặt Bản. Ai Cập, Trung Quốc); 6) Một sô'
tham chiếu với bộ máy hành chính địa phương ờ Việt Nam.
Trên cơ sờ nghiên cứu năm vãn dể nói trẽn. Chương 4 đã rút ra kết luận:
12


4.1. Môt là. Trong các nước ngoài thuộc các nước TBCN và các quốc gia khác tồn
tại ba nguyên tắc chính chi phối tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính nhà
nước theo lãnh thổ là: tập quyền, phân quyển và tản quyền.
1) Tập quyền:
- Chính quyền trung ương nắm giữ mọi quyền hành, là cơ quan duy nhất để
quyết định và điều hành mọi công việc quốc gia. Cơ quan hành chính trung ương điều
khiển, kiểm soát cấp dưới. Trong truòng hợp áp dụng một cách triệt để nguyên tắc tập
quyền, chỉ có chính quyền trung ương mới có tư cách pháp nhân.
- Ưu điểm của nguyên tắc tập quyền:
•

Bộ máy hành chính trung ương đại diện và bênh vực cho quyền lợi quốc gia, không bị

ảnh hưởng bời quyền lợi địa phương, không có bè phái, mâu thuẫn giữa trung ương và
địa phương.

•
•

Thống nhất được quản lý nhà nước trên toàn quốc.
Phối hợp được các hoạt động của địa phương ỏ tầm chiến lược; dung hoà quyền lợi trái
ngược giữa các địa phương với nhau.

•
•

Có đầy đủ phương tiện hoạt động (tài chính, kỹ thuật và nhân lực).
Thích hợp để bảo vệ quyền lợi tối cao của tổ quốc trong những tình huống khùng
hoảng.
- Nhược điểm của nguyên tắc tập quyền :

•

Xa địa phương nên chính sách của trung ương có thể không khả thi ở địa phương hoặc
không được dân địa phương ủng hộ.
Bộ máy hành chính trung ương sẽ hết sức cồng kềnh, nhiều tầng, nấc, bận rộn nên sẽ
quá tải, không giải quyết kịp thòi mọi vấn đề của địa phương, cuối cùng là gây thiệt
hại quyền lợi của địa phương và cả trung ương.

•

•

Không dân chủ, hạn chế tính tự quản và sáng tạo của địa phương, nhân dân không
hoặc rất ít được tham gia vào công việc quốc gia.

2) Phân quyền :
Lý thuyết LHC nước ngoài đưa ra hai hình thức phân quyền-, phân quyền lãnh
thổ (địa phương) và phân quyền công sở (phân quyền chuyên môn hay chức năng).
- C hếđộ phân quyền chức năng :
•

Nội dung: Phân định thẩm quyền (nhiệm vụ, chức nãng, quyền hạn) giữa các cơ quan,
công sở, người có chức vụ (có thẩm quyền) theo ngành, lĩnh vực quản lý.

•

Hình thức: Một là, phân chia ba nhánh quyền lực nhà nước lập pháp, hành pháp, tư
pháp giữa các cơ quan cao nhất ở trung ương (đây là nguyên tắc cơ bản quyết định tổ
chức bộ máy hành chính, đặc biệt ở cấp trung uơng); Hai là, phân định thẩm quyền
giữa các cơ quan, công sở, công chức có chức vụ theo ngành, lĩnh vực quản lý. Đây là
cách hiểu thông thường về phân quyển theo chức năng.
- C hế độ phán quyền đia phương:

13


•

o

Chính quyền trung ưcmg công nhận quyển tự quấn trong những phạm vi và mức độ
khác nhau của các đơn vị hành chính địa phương các cấp. Các cơ quan tự quản địa

phương (TQĐP) có:
Hội đồng dại diện do dân bầu (là cơ quan TQĐP đúng nghĩa của nó) và cơ quan
chấp hành - hành chính của cơ quan TQĐP để đảm đương công việc hành chính ở địa

phương;
o
Có tư cách pháp nhân,
o
Có ngân sách riêng,
o
Được tự chủ quyết định các vấn đề thuộc địa phương (tự quản lý).
•
•
•

•

Mang tính chất đại diện cho địa phương.
Có tính tự trị ở địa phương,
Chịu sự kiểm soát của chính quyền trung ưcmg (chính quyền trung ương phẽ chuẩn,
đình chỉ, sửa đổi hay huỳ bỏ các quyết định, ban hành các quyết định thay các pháp
nhân tự trị, thi hành kỷ luật đến mức bãi nhiệm các nhà chức trách địa phương, hoặc
bẳng cơ chế xét xử hành chính ...)•
- Ưu điểm của nguyẽn tắc phân quyền :
Bào vệ và phát triển quyển lợi, nhu cầu của địa phương, tôn trọng những đặc điểm cùa
từng địa phương;

•
•
•

Dân chủ;
ít nhiều quyén tự trị nên có thể bênh vực quyển lợi địa phương tốt hcm;
Giảm bớt khối lượng công việc của bộ máy hành chính nói chung và chính quyền
trung ương nói riêng. Chính quyển trung ương tập trung vào tầm chiến lược, vĩ mô.
- Nhược điểm của nguyên tắc phán quyển :

•
•

Khả nâng chuyên môn hạn chế.
Đại diện trong các cơ quan TQĐP là
lãnh tụ của các nhóm xã hội, đảng phái...nên có
thể khỏng vô tư;
Do xa sự kiểm soát của trung ương nên có xu hướng lạm chi công quỹ, hoặc sử dụng
không có hiệu quả ngân sách của địa phương;
Có thể các nhà chức trách địa phương sao nhãng quyền lợi quốc gia.
3) Tản quyền:

•
•

Là sự kết hợp giữa phân quyền và tập quyền. Là biện pháp chính quyền trung ương chuyển một phần quyền lực của mình cho chính quyền địa phương và bổ nhiệm
các công chức đại diện cho các cơ quan trung ương sử dụng quyền hành chính nằm ờ
địa phương, chịu trách nhiệm truớc chính quvền trung ương. Tuy nhiên, các đơn vị
hành chính đó không có tính pháp nhân, không được quyển pháp lý về kiện tụng,
không có tải sản và ngân sách riêng.
- Ưu điểm của nguyên tắc tản quyén :
•

Đơn gian hoa bộ máy hành chính trung ương, dồng thời tăng cường hiệu năng cùa bộ
máy hành chính địa phương.

•

Tạo duợc UV tín cùa trung ưcmg đối với nhân dán địa phương. Vì đóng ngay ở dịa ph­
ương nén gán dán hơn, có thè dung hoà quyển lợi giữa trung ương và địa phương
14


- Nhược điểm của nguyên tắc tản quyền :
•
•

Địa phương vẫn còn bị lộ thuộc vào trung uơng (có nơi các nhà chức trách địa phương
do chúih quyền ưung ương bổ nhiệm và điều khiển).
Nếu sự kiểm soát của trung ương quá lỏng lẻo dản đến tình trạng địa phương lạm
quyển hoặc dẫn đến sự khác biệt sâu sắc giữa các địa phương.

4.2.
Hai là. Bộ máy quản lý nhà nước ờ địa phương ờ Việt Nam hiện hành là
điển hình của mô hình Xô Viết. Nhìn khái quát, tổ chức chính quyển địa phương của
nước ta còn cứng nhắc và khuôn sáo hơn cả thời 1945 - 1960 ở nước ta và cả mô hình
Xô Viết truyển thống và như của Trung Quốc hiện nay. Vì tổ chức chính quyển địa
phương ờ Liên Xô trước đây và Trung Quốc hiện nay đa dạng hơn, kết hợp rất nhiều
loại chủ thể được trao quyền tự trị với phạm vi lãnh thổ khác nhau (nước cộng hoà tự
trị ở Liên Xô trước đây, các tỉnh, khu, vùng, tiểu khu tự trị ờ Liên Xô trước đây cũng
như Trung Quốc hiện nay).
Giữa thời kỳ dổi mới (đầu thập niên 90), tầm quan trọng của vấn đề phân cấp quản lý
giữa trung ương và địa phương ở nước ta được nhận diện rõ hơn, thể hiện trong việc

ban hành các chủ trương, chính sách về phân cấp quản lý, Quy chế dân chủ cơ sờ.
Nhưng từ chính sách về phân cấp quản lý, thực hiện Quy chế dân chủ cơ sờ đến việc
thực hiện chế độ tự quản địa phương là một khoảng cách dài, mà việc thực hiện chế độ
này là một vấn đề mang tính quy luật toàn cầu, sớm hay muộn cũng sẽ diễn ra không
thể né tránh.
5. Chương 5- “C hếđộ phục vạ nhà nước ở các nước ngoài và tham chiếu với chế
độ phục vụ nhà nước ở Việt Nam" đã nghiên cứu nãm vấn đề cơ bản sau: 1) Chế
độ phục vụ nhà nước Anh-Mỹ; 2) Chế độ phục vụ nhà nước các nước Châu Âu lục
địa (Pháp, Đức, ý); 3) Chế độ phục vụ nhà nước Bungari; 4) Chế độ phục vụ nhà
nước các nước phương Đông (Nhật Bản, Ai Cập, Trung Quốc); 5) Một số tham
chiếu với chế độ phục vụ nhà nươc Việt Nam. Trên cơ sở phân tích năm vấn đề nói
trên, Chương 5 đưa ra hai kết luận:
5.1. Môt là. trên thế giới hiện nay, nhìn chung có hai mô hình tổ chức hộ thống công
vụ điển hình và một số trường hợp vận dụng hỗn hợp.
a. Hệ thôhg chức nghiệp (hay chế độ chức nghiệp) là hệ thống trong đó công chức được
tổ chức theo ngạch và làm việc suốt đời. Muốn vào ngạch, công chức phải thi tuyển và
lần lượt được nâng cấp, bậc trong hệ thống ngạch, bậc chặt chẽ qua thi cử hay sát
hạch. Hệ thống này gắn việc đào tạo công chức với tiêu chuẩn cụ thể của từng ngạch,
mỗi ngạch có một chế độ tiền lương tương ứng. Pháp, Đức và một số nước Tây Âu và
châu á thực hiện theo chế độ này.
b. Hệ thống công chức theo việc làm (hay chế độ việc làm) là hệ thống được tổ chức theo
tính chất công việc với sự thiết kế tiêu chuẩn cho từng vị trí cụ thể. Việc thi tuyển công
chức không hoàn toàn căn cứ vào bằng cấp như hệ thống chức nghiệp. Nếu cơ sờ chủ
yếu để đề bạt của hệ thống chức nghiệp là thâm niên, kinh nghiệm công tác và bằng
cấp thì hệ thống này cho phép sự tuyển dụng thảng hay trực tiếp vào một vị trí công
việc nhất định qua thi cử mà không cần công chức phải đảm bảo một số tiêu chuẩn đầu
15


vào về vị trí, địa vị, bằng cấp, tham niên... Mỹ, Anh và các nước chịu ảnh huởng của

Anh, Mỹ dang áp dụng hệ thống công chức việc làm.
c. Chế độ hỗn hợp (công tích). Cả hai chế độ trên đều có nhũng ưu điểm và nhược điểm
nhất định. Hiện nay trong quá trình cải cách, nhiều nước vận dụng kết hợp cà hai chế
độ, và hướng theo chế độ công tích (Merit system). Ví dụ, đối với một số vị trí hanh
chính cấp cao nên áp dụng những nguyên tắc về tiêu chuẩn đào tạo và kinh nghiệm
cống tác của chế độ chức nghiệp, còn đôi với các vị trí khác có thể thực hiện theo chế
độ việc làm ...
5.2.Hai là. đánh giá về hoạt động công vụ và chế độ công chức ở Việt Nam như sau:
❖ Nhìn tổng thé, chế độ CVNN, CCNN ưước đây, hiện nay, cũng như tiến trình cải cách
đã và đang diễn ra ờ Việt Nam có nhiều điểm giống với Trung Quốc, với thời gian ờ
Việt Nam chậm hơn Trung Quốc khoảng 1 0 -1 5 nãm. Đây là điểu đương nhiên vì cả
hai nuớc đều theo mô hình XHCN. Tuy nhiên, tiến trình cải cách ở cả Việt Nam và
Trung Quốc cũng vừa làm vừa rút kinh nghiệm, mà Việt Nam vì đi sau nên thường
nghiên cứu học tạp kinh nghiệm Trung Quốc.
❖ Vể phạm vi khái niệm cán bộ, công chức: Việc thuyên chuyển cán bộ, cõng chức giữa
các cơ quan nhà nước với cơ quan bộ máy Đảng, cơ quan tổ chức chính trị - xã hội là
điều trên thực tế vẫn diễn ra ở cả hai nước. Đây cũng có nghĩa là trộn lần chức năng
giữa Đảng, Nhà nước và các tổ chức chính trị - xã hội. Trong khi đó, vấn đề phân định
chức năng giữa Đảng, Nhà nước và các tổ chức chính trị - xã hội là rất quan trọng và
không còn phải bàn cãi. Tồn tại này rất cần dược khắc phục sớm.
❖ Một vấn đề quan trọng là chế độ cán bộ, công chức xã, phường, thị trấn. Có thể nói
suốt cả lịch sử của mình, xã, phường, thị trấn được quy định là cấp chính quyển cơ sờ,
nhưng người làm viộc ờ xã, phường, thị trấn không được hường quy chế đầy đù cùa
cán bộ, công chức nhà nước. Chưa có tài liệu nào khẳng định lý do chính thức tại sao.
Có ý kiến rằng do nguồn ngân sách hạn chế. Theo chúng tôi, không đơn giản chỉ vì
ngân sách. Thực tế ngân sách nhà nước bây giờ quả có khá hơn, nhưng thực tế chi cho
xã, phường, thị trấn trước đây cũng không thua kém nhiều so với hiện nay. Ý kiến
khác cho răng vl cần nãng cao vai trò chính quyền cơ sở nên cán quy định rõ hơn vị trí
và chính sách với cán bộ, công chức cơ sở. Theo chúng tôi, cách làm này không đạt
hiệu quả và không phù hợp với chính sách thức hiện chế độ dân chủ cơ sờ (bước đầu là

Quy chế dân chù cơ sờ). Cách làm này cũng ngược với xu thế của thế giới là thực hiện
chế độ TQĐP. Điểu rõ ràng là nếu những người làm việc ờ xã, phường, thị trấn có quy
chẻ ôn định thì họ sẽ xa dân hơn, ít chịu sự kiểm tra của dân hơn, nên sẽ ít ,lsợ dân”
hơn. Trong khi đó, bộ máy chính quyền nhà nước, Đảng, tổ chức chính quyền phải gán
dân, mà gần nhất là ờ cơ sờ.
6. Kết luận chung:
Luật hành chính trong háu hét các quốc gia được coi là ngành luật chù yếu do đó khoa
học luật hành chính trong các quốc gia cũng phát triển theo. Tuy nhiên, có những nước khoa học
16


luật hành chính phát triển sớm, như Pháp, Đức, có nước phát triển chậm như Nhật, Trung Quốc,
boặc chậm hơn nữa như Việt Nam. Ngành luật hành chính và theo đó là khoa học luật hành chính,
fcy khác nhau ở mỗi quốc gia, do sự đa dạng của bản thân các đặc điểm khách quan và chủ quan
cửa mỗi quốc gia, nhưng có những điểm chung. Nếu nhìn tổng thể các hệ thống pháp luật của các
quốc gỉa'trên thế giới đã từ lâu chúng ta phân biệt chúng thành các dòng pháp luật (còn gọi là họ,
truyền thống, hệ thống pháp luật) như dòng pháp luật châu Âu lục địa, Anh —Mỹ, xã hội chủ
nghĩa,J)hương Đông, châu Phi
trong đó vai trò chủ đạo có ý nghĩa toàn thế giới thuộc về hai
đòng pháp luật đầu tiên, thì khoa học luật hành chính cũng chịu những ảnh hưởng tương tự.
Khoa học luật hành chính châu Âu lục địa có lịch sử sớm hơn, nghiên cứu bài bản, thấu
đáo tất cả các chế định của luật hành chính, cả khía cạnh tổ chức chủ thể quản lý, lẫn các hình
thức và phương pháp hoạt động, cũng như sự kiểm tra, thanh tra, giám sát đối với hoạt động hành
chính, đặc biệt là chế định bảo vệ các cá nhân trước bộ máy hành chính, kể cả kỹ thuật ỉập pháp.
Khoa học luật hành chính châu Âu lục địa coi trọng không chỉ thủ tục bảo vộ các cá nhân, mà cả
mặt tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính.
Ngược lại, khoa học luật hành chính các nước dòng pháp luật Anh —Mỹ coi trọng nghiên
cứu thủ tục bảo vộ các cá nhân trước trước bộ máy hành chính (quan hệ bên ngoài). Nó chỉ nghiên
cứu mật tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính (quan hệ bên trong) ở mức độ khi quan hệ
đó có ảnh hưởng trực tiếp tới “quan hệ bên ngoài". Các nhà khoa học luật hành chính Anh - Mỹ

thậm chí còn đồng nhất luật hành chính với luật thủ tục hành chính.
Lập luận có thể rất khác nhau và mỗi quan điểm đều có lý của nó, nhưng điều rõ ràng là
“luật thủ tục là hình thức sống của luật vật chất" (K. Mác), do đó, dù luật vật chất có tốt đến đâu,
nhưng luật thủ tục quy định không đầy đủ và khoa học thì những quy định của luật vật chất sẽ trờ
thành những lời tuyên bố suông. Do đó, một dấu hiệu về mặt hình thức để đánh giá sự hoàn thiện
của một hộ thống pháp luật chính là luật thủ tục. v ề mặt này, khoa học luật hành chính Việt Nam
có rất nhiều việc để làm. Quan điểm đồng nhất luật hành chính với luật thủ tục hành chính khiến
chúng ta suy ngẫm và có cách nhìn đổi mới về giá trị xã hội, chức năng xã hội của luật hành
chính cũng như của bản thân nền hành chính chúng ta hiện nay. Nền hành chính, bộ máy hành
chính là cầu nối giữa quyền lập pháp và dân chúng, nên nó phải gần dân, phải phục vụ dân, ờ nhà
nước XHCN Việt Nam, nó càng phải làm điều này tốt hơn. Để định hướng vào chức nãng này,
khoa học luật hành chính cần làm rõ hơn về mặt lý luận và đưa ra các kiên giải thiết thực phục vụ
công cuộc cải cách hành chính nói chung, cải cách thủ tục hành chính nói riêng.
Nghiên cứu hộ thống nguồn của luật hành chính các nước ngoài cũng đem đến cho chúng
ta nhiều nhận xét bổ ích. Nguồn của dòng pháp luật Anh - Mỹ coi trọng án lệ, nguồn của dòng
pháp luật châu Âu lục địa coi trọng vãn bản pháp luật, tuy nhiên, một thế kỷ nay diễn ra sự xích
lại gần nhau, giao thoa giữa chúng khá mạnh mẽ. Đây là nhận định kinh điển trong các giáo trình
lý luận chung về nhà nước và pháp luật của các nước XHCN. Điều đó cũng diễn ra đối với nguồn
cùa luật hành chính. Hệ thống nguồn của luật hành chính Anh - Mỹ từ lâu đã có những vãn bản
pháp luật quan trọng mà Việt Nam chưa có, còn trong hệ thống nguồn của luật hành chính châu
Âu lục địa cũng rất coi trọng án lệ. Toà án, dù nơi có toà án hành chính độc lập như Pháp, Đức,
hay nơi đưa xét xử các vụ án hành chính vào toà án chung, như Mỹ, Anh, đểu có vai trò quan
ưọng trong sáng tạo ra luật hành chính. Thực tiễn đó là vấn đề mang tính quy luật trong cuộc
sống quản lý hiện đại thế giới, chứ không phải như cách giải thích giáo điều trước đây trong sách
17
rnĐ f ! H? c Q U Ỏ C G ,A HÀ NỐI
TPUN&t

á m th

Ò N G T|N THU vỳ|pM


báo pháp lý XHCN chỉ dụa vào luận cứ lừ bản chất cùa chế độ, cùa nhà nước. Đó là điều chúng ta
cẩn suy ngẫm khi nhìn vào thực tiễn nước ta, cũng như các nước XHCN (Trung Quôc, Liên Xô
...), khi chỉ thừa nhận có một loại nguồn là văn bản quy phạm pháp luật, mà toà án hành chính thì
chúng ta đã có, nhung vai ưò còn quá yếu kém, dân chưa đến còn Irong đời sống thực tê vai trò
luật tục, hương ước, lệ làng vẫn còn dấu ấn sâu đậm tuy không được thừa nhận chính thưc.
Về mặt lý Luận, pháp luật Luôn chạy theo thực tiễn phát triển của xã hội, nẽn pháp luật
luôn có khoảng trống. Cần có phương án hợp pháp hợp lý để lấp các lố hổng đó. Câm, khong thưa
nhận không phải là phương pháp phù hợp. Thực tiễn là chân lý. Nếu quay lưng lại với thực tiên có
thể sẽ bị nó cuốn đi.
vể các chế định cụ thể như tổ chức bộ máy hành chính trung ương, địa phương và chế độ
TQĐP, chế độ công vụ, có thể nói tóm tắt như sau:
Tổ chức bộ máy hành chính trung ương các nước ngoài, bén cạnh tính đa dạng như các
chế định khác, thì nhìn chung chịu ảnh hưởng chủ yếu của hình thức chính thể và nguyên tắc phân
chia quyền lực (ba quyến) hay tập quyền XHCN. Về tổ chức bộ máy hành chính nhà nưóc địa
phương và chế độ TQĐP nói chung có hai mô hình chủ đạo: Các nước như Anh —Mỹ theo mô
hình phân quyền, trừ bộ máy chính quyền trung ương và bang, các đcm vị lãnh thổ thấp hơn chỉ có
các cơ quan TQĐP. v ề chế độ công vụ, trên thế giói có hai mô hình chủ đạo ià chế độ công vụ
việc làm và chế độ công vụ chức nghiệp. Mỗi mô hlnh có ưu và nhược. Việt Nam ta theo mồ hình
công vụ chức nghiệp, có kết hợp đôi chỗ với chế độ cổng vụ việc làm, nhất là ở các công chức loại
thấp và viên chức.
Dù luật hành chính các quốc gia quy địnhh có khác nhau vé các chế định trên nhưng về
mặt nguyên tắc, chúng đều để cao vai trò kiểm tra của lập pháp, cùa dân chúng, và theo những
phương án khác nhau bộ máy hành chính trung ương có thể kiểm tra lại lập pháp. Đều có cơ chế
giám sát hiến pháp. Bộ máy hành chính nói chung tinh, gọn, quản lý chủ yếu về mặt vĩ mô, chiến
lược. Nhiều nước lớn ờ trung ương cũng chỉ có 14 — 15 bộ, ở địa phương càng gọn nhẹ hơn, mà
chủ yếu trao cho các cơ quan TQĐP. Kinh nghiệm đó rất cần nghiên cứu vận dụng có chọn lọc
vào nuớc ta, nơi tổ chức bộ máy trung ương theo nguyên tắc tập quyền XHCN, lập pháp và hành

pháp phân biệt vẫn không rõ, bộ máy hành chính đã cải cách nhưng vẫn còn cồng kềnh, còn ôm
nhiều công việc cụ thể, cơ chế kiểm tra, thanh tra, giám sát chưa hiệu quả, chậm được đổi mới.
Điều đặc biệt là quy luật chung của cách tổ chức quản lý địa phương trẽn thế giới theo xu
hướng dân chủ hoá, trong đó tổ chức chế độ TQĐP là hiện tượng nổi bật của thực tiễn thế giới
hiện dại từ giữa thế kỷ trước mà chúng ta cần sớm nghiên cứu, tiếp thu. Nó phù hợp để khắc phục
nhiều khuyết tật mà chúng ta đang gặp phải như bệnh tham nhũng, quan liêu, xa dân... Ngay cả
chế độ công vụ TQĐP không được gọi là công vụ nhà nước như nước ta.
Về chê độ công vụ, không ờ đáu trộn lẫn cán bộ, công chức nhà nước với tất cả những
người làm việc trong Đảng, các tổ chức chính trị - xã hội, kể cả trong lịch sử pháp luật nước ta vằ
Trung Quõc - một nước XHXN. tuy thực tiễn XHCN từ láu van có. Nhưng từ thực tiễn “còn khúc
mảc đén chinh thuc hoa vao phap luậi là cả mòt vấn để, mà theo chúng tối, khỏng pjiù hợp với
1 Theo Báo cáo tổng kết của Toà án nhán dân tối cao thì về xét xử sơ thẩm từ 11/2004 dẽn
10/2005 (gần một nãm). tính ra các toà cấp tình toàn quốc chỉ xử có 167 vụ, còn bình quán hai loà
cấp huyện xừ khoảng hơn 1 vụ trong cà nãm (!).
18


nguyên lý chung của công cuộc “Đổi mới”. Ngoài ra, điều quan trọng trong chế độ công chức là
việc tổ chức thực hiện nghiêm minh pháp luật ./•

19


PHẦN THỨ HAI:
NỘI DUNG NGHIÊN cứu CỦA ĐỂ TÀI

20


CHƯƠNG I.

KHÁI LUẬN VỀ LUẬT HÀNH CHÍNH s o SÁNH
Để đi vào đề tài “L uật hành chính các nước ngoài và một sô' tham chiếu với luật hành
chính Việt Nam”, không thể không điểm qua các nội dung chù yếu của luật học so sánh và LHC
so sánh. BỞI các luận điểm chủ yếu của luật học so sánh và LHC so sánh là kim chỉ nam cho việc
nghiên cứu đề tài này, ngược lại, đề tài này nhu một điều kiện cần trong sự chuẩn bị cho việc
nghiên cứu để khời thảo nội dung cụ thể của LHC so sánh ở nước ta - một đề tài nghiên cứu rộns,
phức tạp hơn rất nhiều.
§1. TOÀN CẢNH CÁC HTPL VÀ LHC THẾ GIỚI
1.1. Các đặc điểm chính trị, kinh tế, xã hội các nước ngoài và LHC
Mỗi quốc gia, mỗi dân tộc, cũng như mỗi con người, không giống nhau, trước hết do
sự đa dạng và khác biệt về đặc điểm về lịch sử, chính trị, kinh tế, xã hội và văn hoá, lối sống
... nên LHC trong mỗi loại quốc gia đó cũng có các đậc điểm riêng. Nhưng có thể theo những
nét tương đồng của các quốc gia mà có thể nhóm lại theo các tiêu chí khác nhau. LHQ phán
loại tất cả các quốc gia thành nước phát triển và đang (chậm, kém) phát triển. Đó ỉà cách
phân loại khá điển hình và có ý nghĩa đối với nghiên cứu về HTPL nói chung, cũng như vé
LHC và cải cách hành chính nói riêng. Tuy nhiên, còn có nhiều cách phân loại khác, ví dụ
theo chế độ chính trị thành nhà nước XHCN và TBCN, theo địa lý thành nhà nước phương
Đông, phương Tây và châu Phi, theo truyền thống lịch sử và văn hoá pháp lý thành các
nước Ảnglo - Xắcxon ... Các cách phân loại ấy đều có giá trị nhất định tác động tới nghiên
cứu các HTPL nói chung và LHC nói riêng.

Nhưng tiếp cận gần hơn thì các mô hình tổ chức nhà nước, các hình thức nhà nước có
ảnh hưởng trực tiếp hơn tới LHC, và chính các mô hình tổ chức nhà nước, các hình thức nhà
nước đã chịu ảnh hưởng của các đặc điểm về lịch sử, chính trị, kinh tế, xã hội và vãn hoá, lói
sống...
LHC chịu ảnh hưởng trực tiếp của các hình thức chính thể và hình thức cấu trúc của nhà
nước. Mặc dù đang có xu hướng phát triển các nhà "nhà nước khu vực" (EU, ACEAN), nhưng các
hình thức nhà nước kinh điển trên vẫn tác động mạnh mẽ với những đặc thù đến LHC (nền hành
chính công, thể chế, tổ chức và hệ thống công vụ, công chức...). Vì vậy, nghiên cứu LHC các
quốc gia, đầu tiên phải quan tâm dến điều này.

21


Ngoài ra, cũng cần quan tâm đến các cách phản loại khác về mô hình nhà nước, ví dụ là
cách phán loại khác thành các mô hình nhà nước:
•

Nhà nước "dân tộc" với sự tãng cường quyền lực và súc mạnh cùa nhà nước và hình thành
nền khoa học hành chính ứng đụng.

•

Nhà nước "tự đo".

•
•
•

Nhà nước "can thiộp".
Nhà nước "phúc lợi chung" (chủ yếu là ờ một sô’ nước Bãc Au).
Nhà nước - hành chính theo mô hình Max Weber là một bộ máy phức tạp bao gồm các

•

quy tắc áp dụng cho một hệ thống gồm nhiều tầng, bậc.
Nhà nước công nghiệp và đô thị : nền hành chính thực dụng và gắn với kinh tế thị trường,
khổng phân biệt hành chính công và hành chính tư. Nhiều lĩnh vực hành chính công áp
dụng luật tư (Mĩ, Anh).

•

Nhà nước XHCN.

1.2. Các khuynh hướng chung của sự phát triển và LHC

Quy luật phát triển của LHC các quốc gia không nằm ngoài lý thuyết kinh điển: Cơ sở hạ
tầng quyết định kiến trúc thượng tầng, trong đó có thượng tầng pháp lý. Lý thuyết kinh điển đó và
lý thuyết về nhân tô' tác động, các nhân tô' khách quan và chủ quan đa dạng quyết định quy luật
của sự kết hợp “tính dân tộc", “tính quốc tế ’ và “tự phát triển'’ trong LHC. Bời chính chúng tạo nên
hiện tượng tự vận động, “tự phát triển" trong pháp luật và LHC. Đó cũng chính là xu hướng quốc
tế hoá song song với đa dạng hoá trong sự phát triển của thế giới hiện đại. Qua trình quốc tế hoá
sau Chiến tranh Lạnh được đánh dấu bằng Tuyên bố 5 nguyên tắc chung sống hoà bình Hensinhki
1972 và bước ohát triển sau đó là Tuyên bố 10 điểu cam kết của Hội nghị cấp cao về phát trién xã
hội tại Copenhagen tháng 3-1995.
Biểu hiện cụ thể cùa các quy luật trên là xu hướng phát triển bén \Ting mang tính quy luật
cùa cộng đồng nhân loại được quy định bởi các giá trị pháp luật chung, trong đó có : Xu hướng
phát triển cùa các dòng pháp luật lớn dựa trên cơ sở những thê giới quan và nguồn pháp luật
chung; Xu hướng thoả thuận trong phát triển pháp luật của các tổ chức liên quốc gia; Xu hướng
phát triển pháp luật khu vực (EU. ACEAN, ...); Xu huớng phát triển pháp luật cục bộ, đa dạng do
sự phản hoá hoặc thành lập nhà nước mới.


Khi nói đến các khuynh hướng chung của sự phát triển không thể không nói tới quá
trình phát triển nội tại mang tính quy luật của LHC trong thế giới hiện đại và tiến trình cải
cáíh hành chính trong các quốc gia là lý thuyết hành chính phát triển (HCPT) và thực tiễn
vàn động của quy luật đó.
Lý thuyết về HCPT xuất hiện từ những năm 50, là sự kết hợp của kinh tế học cổ điển vói
hành chính công. Rõ ràng sự đi lên của quốc gia gắn liền với sự phát triển một cơ cấu hành chính
hợp lý có thể làm cho một nhà nước dân tộc trở nên hiện đại. Một quốc gia có nền HCPT là nển

hành chính:
a) Mang tính chất phục vụ và chính phủ là “người cầm lái" chứ không phải là “người cầm
chèo”.
b) Mục tiêu là hiệu quả, ít quan tâm đến quy trình, quy tắc như nền HC truyền thống. HCPT
đòi hỏi sự sáng tạo, năng động để đạt được mục tiêu đo đếm được bằng một hệ thống chỉ
tiêu đánh giá, lượng hoá, so sánh kết quả, chi phí (ví dụ: IJO 9000).
c) Phi tập trung hoá, phi quy chế hoá và phân quyền là xu hướng phổ biến (đơn giản hoá các
thể chế, các quy định, thủ tục) nhằm phát huy tính tích cực, chủ động sáng tạo, tăng cường
tự do cá nhân, thúc đẩy phát triển kinh tế, xã hội.
a) Phát triển dịch vụ đa dạng theo hướng phục vụ công dân như khách hàng.
b) Phát triển dân chủ, tự quản, tăng cường sự tham gia của công dân, đi song song với nâng
cao vai trò sự kiểm tra của trung ương thông qua sự phát triển các phương tiện quản lý vĩ
mô hiệu quả.
c) Bảo đảm công khai, minh bạch, công bằng mà phương tiện chủ yếu là tăng cường giám sát
của công dân.
d) Nền hành chính bao hàm một số yếu tô' của cơ chế thị trường, như cạnh tranh, đấu thầu,
tính hiệu quả, lượng hoá kết quả, chi phí, coi công dân là khách hàng của nền hành
chính..., làm cho nền hành chính trở nên năng động, đa dạng, phong phú, hạn chế quan
liêu truyền thống.
e) Tư nhân hoá một phần các hoạt động công trên cơ sở thực hiện được các mục tiêu của nhà
nước (dịch vụ công).
f) Hành chính công và hành chính tư có xu hướng thâm nhập vào nhau.

§2. CÁC DÒNG PHÁP LUẬT VÀ c ơ CHẾ XÍCH LẠI GAN

2.1. Về khái niệm dỏng pháp luật
23

nhau của

LHC

q u ố c g ia


♦ Khái niệm dòng (truyền thống, gia đinh) pháp luật thế hiện ý tưởng là ngay trong sự khác
biệt của các HTPL cũng có những nét giống nhau giữa chúng (các nguồn gốc chung, hoặc
truyền thống lịch sử chung, hoặc qua sự tiếp nhận tự nguyện, hoặc qua sự áp đặt).
♦ Sự khác nhau giữa các HTPL cũng quan trọng như sự khác nhau giữa các ngôn ngữ, các
nền văn hoá và các xã hội. Bất kỳ HTPL nào cũng đều là sự phản ánh lịch sủ, vãn hoá, các
giá trị xã hội, tín ngưỡng và tình cảm của một dân tộc. Do đó, so sánh các hệ thống khác
nhau là một việc làm khó và đòi hỏi một sự thận trọng nhất định, luật gia phải xem xét tất
cả các dữ kiện (lịch sử, pháp lý, xã hội và văn hoá) trước khi tiến hành so sánh.
♦ Trước khi so sánh những chế định cụ thể cần phải hiểu rõ bối cảnh của nó, đo đó cần
nghiên cứu so sánh theo chiều ngang, và lịch sử phát triển của nó nên cần so sánh theo
chiểu dọc.
♦ Có thể tiến hành so sánh trên một lĩnh vực rất rộng (triết học đại cương của các hộ thống,
những chế định thuộc các hộ thống khác nhau, các nguồn luật...) hoặc rất hẹp (các quy dinh
pháp luật chuyên biệt đối với một hành vi hoặc một hoàn cảnh pháp lý, những chế định cụ
thể...).
2.2. Phán loại các dòng pháp luật
Có nhiều cách phân loại tuỳ thuộc mục đích, cách tiếp cận.
Có tác giả 2 đưa ra năm tiêu chí cơ bản phổ biến để phân chia các truyền thống pháp luật:
a) Cân cử lịch sir. Các thiết chế, cách thức tổ chức bộ máy nhà nước phát triển có liên tục và
thuần nhất không, hay có sự pha trộn hoặc tác động ngoại lai hay có nét riêng biệt nào.
b) Tư duy pháp lý (quan niệm về pháp luật và các quy định pháp luật): Tư duy theo dòng pháp
luật lục địa (Đức, Pháp, La Mã, XHCN...) bao giờ cũng ở tầm khái quát chung, từ cái chung đi
đèn cái riêng, cái cụ thể. Dòng pháp luật án lệ tư duy Iuõn gắn liền với những trường hợp cụ
thể (các án lệ), từ đó đi đến khái quát (như diễn giải và qui nạp).
c) Sự thừa nhận một số thiết chế đặc biệt của dòng pháp luật khác

d) Các nguồn cùa luật (trật tự hiệu lực cùa chúng)
e) Hệ tư rường.
Ngoai ra còn có những tiêu chí khác, như : Tó chức các cơ quan quyền lực và các thiết
cìw; Sự phán cltia các ngành luật và các nhỏm luật chính; Phương pháp và kỹ thuật ắp dụng.

V í du xem: Chuvén đé vê I.uat so sánh. Thông tin khoa học pháp lý. Viên NCKH pháp lý-Bô Tư pháp H 7/1998

24