Đề tài khoa học cấp cơ sở năm 2016: Hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam

Đề tài khoa học cấp cơ sở năm 2016
HOÀN THIỆN THỂ CHẾ VỀ ĐỐI TÁC CÔNG TƯ
TRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG Ở VIỆT NAM
Chủ nhiệm: TS. Nguyễn Hoàng Quy
Thành viên: TS. Vũ Thị Thu Hằng
Ths. Nguyễn Thị Tình
Ths. Phan Minh Nguyệt
Ths. Nguyễn Thị Ngọc Mai
Ths. Vũ Thị Bích Ngọc
Thư ký:

Ths. Nguyễn Hồng Trang


MỤC LỤC


DANH MỤC BẢNG BIỂU


DANH MỤC HÌNH VẼ


MỞ ĐẦU
1. TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI ĐỀ TÀI
Hiện nay, Chính phủ các quốc gia trên thế giới đang phải đối mặt với việc ngày càng gia
tăng nhu cầu xây dựng cơ sở hạ tầng để phục vụ cho quá trình phát triển kinh tế - xã hội, cũng
như ứng phó với các thách thức trong nhu cầu đô thị hóa. Tuy nhiên, không phải quốc gia nào
cũng có đủ nguồn lực để giải quyết nhiệm vụ này, đặc biệt là các nhóm nước đang phát triển.
Ngân sách nhà nước không đủ để đáp ứng được các yêu câu phục vụ cho công tác xây dựng
cơ sở hạ tầng, vì vậy các quốc gia này xem hình thức đối tác công tư (PPP) là một giải pháp

hữu hiệu trong việc giải quyết với sự thách thức trên đây của sự phát triển.
Tại Việt Nam hiện nay, các tổ chức tài chính quốc tế ADB, WB và IMF cũng đã khuyến
nghị về vai trò quan trọng của đầu tư cơ sở hạ tầng đối với phát triển bền vững và công cuộc
chống đói nghèo. Mặc dù ngân sách nhà nước đã phân bổ trung bình khoảng 9%-10% GDP
cho đầu tư cơ sở hạ tầng hàng năm, tuy nhiên, việc cân đối vốn cho đầu tư phát triển hạ tầng
ngày càng khó khăn và vẫn chưa đáp ứng được nhu cầu của phát triển đề ra. Tổ chức Ngân
hàng thế giới (WB) chỉ ra rằng Việt Nam cần tăng đầu tư vào lĩnh vực cơ sở hạ tầng lên khoảng
11-12% thì mới có thể duy trì được tốc độ tăng trưởng hiện tại. Vì vậy, thông qua bài học kinh
nghiệm về đầu tư hạ tầng của các quốc gia trong khu vực và thế giới, mô hình hợp tác Côngtư (PPP) đã và đang được quan tâm cả về lý luận, thực tiễn và được triển khai mạnh mẽ.
Bên cạnh đó, thực tế việc phát triển mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong đầu tư cơ sở
hạ tầng hiện nay đang phải đối mặt với những khó khăn cả trên khía cạnh lý luận khoa học,
khuôn khổ pháp lý, chính sách và năng lực triển khai, cụ thể là:
Thứ nhất, khái niệm và các nội hàm liên quan đến quan hệ đối tác công tư trong lĩnh vực
cơ sở hạ tầng vẫn còn khá mới mẻ với Việt Nam, đặc biệt còn thiếu các định nghĩa thống nhất
trong giới nghiên cứu cũng như nhà hoạch định chính sách. Một số nghiên cứu cho rằng hợp
tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng chỉ dừng lại ở ở một số hình thức như BOT, BTO, BT
giữa nhà nước và tư nhân khi triển khai kí kết các hợp đồng xây dựng các công trình. Một số
nghiên cứu lại cho rằng, đây là hình thức cùng góp vốn để thực hiện một công trình nào đó,
theo mô hình chủ nghĩa tư bản nhà nước. Đây là lí do dẫn tới những khoảng trống cần được
nghiên cứu và lấp đầy nhằm tạo cơ sở thống nhất cho công tác xây dựng và hoàn thiện hệ
thống thể chế PPP trong lĩnh vực phát triển cơ sở hạ tầng.
Thứ hai, các kinh nghiệm quốc tế thành công cũng như thất bại trong phát triển mô hình
PPP về đầu tư cơ sở hạ tângg vẫn chưa được hệ thông hóa một cách khoa học nhất để đúc rút
ra những bài học thực tiễn áp dụng trong điều kiện của Việt Nam. Mặt khác, hầu hết các nghiên
cứu mới chỉ tập trung vào khu vực công mà còn bỏ sót khu vực tư nhân, bao gồm các chủ đầu
tư và nhà thầu xây dựng dự án.
Thứ ba, hệ thống văn bản pháp lý liên quan đến mô hình PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ
tầng đã được bổ sung tuy nhiên vẫn còn thiếu và chưa phù hợp với tình hình cũng như nhu cầu
phát triển của mô hình PPP trong đầu tư cơ sở ở Việt Nam hiện nay. Bên cạnh đó, thể chế
quản lý nhà nước đối với các dự án cơ sở hạ tầng đầu tư theo mô hình PPP chưa đáp ứng yêu

cầu đề ra, chưa đưa ra được những chính sách phù hợp và kịp thời cho phát triển mô hình
PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng.
Thư tư, hiện vẫn chưa có nhiều các công trình khảo sát, phân tích đánh giá tổng thể về
các yếu tố tác động đến phát triển mô hình PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng, cũng như đánh
giá thực trạng đối các dự án đầu tư theo mô hình PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt
Nam nhằm làm cơ sở thực tiễn cho ban hành chính sách và bổ sung văn bản pháp lý.
Từ những lí do trên, kết hợp với phân tích hạn chế của các nghiên cứu trong nước và
nhu cầu phát triển hiệu quả mô hình PPP trên các lĩnh vực liên quan đến cơ sở hạ tầng, tác giả
đã lựa chọn đề tài “Hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt
Nam” làm đề tài cho công trình nghiên cứu của mình.

2. CÁC CÂU HỎI NGHIÊN CỨU
Để làm rõ vấn đề nghiên cứu, đề tài tập trung trả lời các các câu hỏi sau:
Những yếu tố tác động đến sự thành công hoặc hạn chế của công tác hoàn thiện hệ
thống thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam?
Thực trạng thể chế và công tác hoàn thiện thể chế PPP cơ sở hạ tầng tại Việt Nam?
Các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể
chế quan hệ đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng?
Các nhân tố thuộc môi trường trong nước ảnh hưởng đến kết quả công tác xây dựng
và hoàn thiện hệ thống thể chế quan hệ đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng là gì?
Các nhân tố thuộc môi trường quốc tế ảnh hưởng đến kết quả công tác xây dựng và
hoàn thiện hệ thống thể chế quan hệ đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng là gì?
Các nguyên tắc trong quá trình xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể chế quan hệ đối
tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng nhân tại Việt Nam là gì?
Kinh nghiệm của một số nước và bài học cho Việt Nam trong xây dựng và hoàn thiện
hệ thống thể chế quan hệ đối tác công tư nhằm phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam là gì?
Đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể
chế quan hệ đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng.

3. MỤC ĐÍCH NGHIÊN CỨU
Đề tài hướng đến các mục đích sau:
Nghiên cứu lý luận khoa học, kinh nghiêm quốc tế về mô hình công - tư PPP trong
lĩnh vực phát triển cơ sở hạ tầng;
Phân tích và đánh giá thực trạng các công trình được xây dựng theo mô hình hợp tác
công tư và thực trạng xây dựng, hoàn thiện hệ thống thể chế PPP đã triển khai tại Việt Nam;
Nghiên cứu kinh nghiệm của một số nước trên thế giới (nước phát triển và nước
đang phát triểntrong vận dụng mô hình PPP vào đầu tư cơ sở hạ tầng;


Nhận diện các yếu tố tác động đến kết quả xây dựng, hoàn thiện hệ thống thể chế
PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng như: thực trạng áp dụng, thực trạng nội dung và mô hình
xây dựng, hoàn thiện hệ thống thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng;
Từ các kết quả thu được, nghiên cứu hướng đến các giải pháp hành động cho các
bên liên quan trong dự án và đưa ra các khuyến nghị để hoàn thiện hệ thống thể chế PPP trong
lĩnh vực đầu tư cơ sở hạ tầng

4. ĐỐI TƯỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU
Đối tượng nghiên cứu là lý luận và thực tiễn về công tác xây dựng và hoàn thiện thể chế
PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam
Phạm vi nghiên cứu về không gian: Nghiên cứu thực trạng công tác xây dựng và hoàn
thiện thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam tại các cơ quan quản lí lĩnh vực
tại Trung Ương và Địa phương trong việc thực hiện quy trình xây dựng và hoàn thiện chính
sách, thể chế.
Về thời gian: Nghiên cứu sử dụng các số liệu, dữ liệu thống kê trong 5 năm (từ năm
2011 đến năm 2015) về hoạt động đầu tư công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam và
các dữ liệu điều tra phỏng vấn thực hiện trong năm 2016.
Về nội dung: Nghiên cứu tập trung làm rõ các yếu tố cấu thành, các yếu tố ảnh hưởng
đến công tác xây dựng và hoàn thiện thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam.

Qua đó xác định thành công, hạn chế và các nguyên nhân của thành công; hạn chế công tác
xây dựng và hoàn thiện thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam. Từ đó tác giả
đề xuất quan điểm và giải pháp để nâng cao hiệu quả công tác xây dựng và hoàn thiện thể chế
PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam.

5. PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
5.1. Phương pháp phân tích tài liệu và số liệu thống kê
Nghiên cứu thực tiễn là một trong những mục tiêu quan trọng của đề tài, để từ những kết
quả phân tích thực tiễn, nghiên cứu đưa ra những giải pháp phù hợp, hữu ích và thiết thực
nhằm hoàn thiện công tác xây dựng, hoàn thiện hệ thống thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ
tầng. Do vậy, nghiên cứu đã sử dụng phương pháp phân tích phân tài liệu và số liệu thống kê
để tìm hiểu về thực tiễn của đề tài nghiên cứu. Những kết quả có được được sau khi phân tích
tài liệu và số liệu thống kê trở thành những căn cứ và luận chứng đáng tin cậy, quan trọng và
có giá trị, ý nghĩa về mặt khoa học cho những đánh giá, kết luận của nghiên cứu.
Nghiên cứu đã tiến hành thu lập tài liệu và số liệu thống kê hàng năm của Việt Nam cũng
như một số tỉnh có các dự án PPP lớn trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam. Các tài liệu
và số liệu được thu thập tập trung vào các nội dung về thực trạng phát triển của các dự án PPP
trong phát triển cơ sở hạ tầng cũng như công tác xây dựng, hoàn thiện hệ thống thể chế PPP
trong phát triển cơ sở hạ tầng. Cụ thể, nghiên cứu đã thu thập và nhận được sự hỗ trợ, giúp đỡ
cung cấp tài liệu của các đơn vị quản lý nhà nước tham gia công trình dự án hợp tác công tư;
người sử dụng cuối cùng các công trình dự án hợp tác công tư, và các nhà thầu tư nhân tham
gia công trình dự án hợp tác công tư.


Ngoài ra, nghiên cứu cũng thu thập bổ sung thêm các tài liệu sách, báo, tạp chí, các
nghiên cứu, các báo báo, các số liệu thống kê khác có liên quan đến vấn đề nghiên cứu. Các
tài liệu sau khi thu thập về được phân loại, và loại bỏ những số liệu không phù hợp, không
đáng tin cậy. Các số liệu thống kê được sắp xếp theo từng năm nhằm hỗ trợ phân tích rõ hơn
những biến đổi theo thời gian của thực tiễn.
5.2. Phương pháp nghiên cứu điển hình

Tác giả nghiên cứu kinh nghiệm điển hình trong công tác xây dựng và hoàn thiện thể
chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng của một số quốc gia trên thế giới, trong đó chia làm 2
nhóm: (1) Các quốc gia phát triển bao gồm: Vương quốc Anh; Hàn Quốc; Hoa Kỳ; Singapore
Australia. Và (2) các nhóm nước đang phát triển gồm: Philippin; Ấn Độ; Indonesia; Trung Quốc.
Dựa trên căn cứ ví dụ thực tiễn trong việc xây dựng và phát triển hệ thống thể chế PPP
cơ sở hạ tầng tại các quốc gia này, nghiên cứu chỉ ra các bài học cho công tác xây dựng và
hoàn thiện thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam. Đây là tiền đề để tác giả
xây dựng các giải pháp cũng như các kiến nghị tới các cơ quan nhà nước tại trung ương tại địa
phương, nhằm đem lại hiệu quả cao nhất hoạt động xây dựng cơ sở hạ tầng, phục vụ cho hoạt
động phát triển kinh tế - xã hội đất nước.
5.3. Phương pháp khảo sát điều tra bảng hỏi
Cũng với mục đích nhằm tìm hiểu thực trạng, nghiên cứu cũng đã sử dụng phương
pháp khảo sát điều tra bảng hỏi. Qua phương pháp này, tác giả tiến hành thu thập ý kiến đánh
giá của các đơn vị, cá nhân có liên quan đến hoạt động xây dựng tại các công trình theo hình
thức PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng. Các đối tượng được thu thập ý kiến bằng bảng hỏi
gồm: các đơn vị quản lý nhà nước tham gia công trình dự án hợp tác công tư; các nhà thầu tư
nhân tham gia công trình dự án hợp tác công tư và người sử dụng cuối cùng các công trình dự
án hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam.
Để tiến hành điều tra bảng hỏi, tác giả đã sử dụng 3 bảng hỏi dành cho 3 đối tượng cần
được điều tra khác nhau là các đơn vị quản lý nhà nước tham gia công trình dự án hợp tác
công tư; người sử dụng cuối cùng các công trình dự án hợp tác công tư, và các nhà thầu tư
nhân tham gia công trình dự án hợp tác công trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam. Do
các nhóm đối tượng này có những đặc điểm khác nhau nên việc thiết kế các bảng hỏi khác
nhau để thu thập dữ liệu là hoàn toàn cần thiết nhằm thu thập được dữ liệu phản ánh tổng thể,
khách quan thực trạng phát triển cơ sở hạ tầng cũng như thực trạng công tác xây dựng và
hoàn thiện thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng hiện nay.
Các bảng hỏi trước khi đưa vào điều tra chính thức đã được tiến hành điều tra thử, qua
đó rút ra những hạn chế và điều chỉnh lại phù hợp hơn. Về cách thức phân phát bảng hỏi điều
tra, bảng hỏi được phân phát trực tiếp và gửi qua email đến các đối tượng điều tra; trong một
số trường hợp có thể hẹn được gặp trực tiếp, tác giả tiến hành giải thích và hướng dẫn chi tiết

các nội dung cần điền; một số trường hợp khác tác giả hướng dẫn qua điện thoại và các công
cụ hô trợ khác để tiết kiệm chi phí.
Từ danh sách các đơn vị quản lý nhà nước và các nhà thầu tư nhân đã tham gia công
trình dự án hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam mà tác giả thu thập được
từ nguồn Bộ Giao thông Vận tải, tác giả tiến hành gửi đến tất cả các bên tham gia có thông tin
đầy đủ qua email. Một số khác không có hoặc bị sai, nhưng có đầy đủ các thông tin khác, tác
giả liên hệ trực tiếp để xin lại thông tin cần để gửi bảng hỏi hoặc hẹn gặp phỏng vấn trực tiếp.


Sau khoảng 1 đến 2 tuần, tác giả tiến hành gọi điện thoại nhắc lại và hướng dẫn bổ sung đến
một số nhất định các đói tượng chưa trả lời bảng hỏi. Cuối cùng, thu được bảng hỏi hoàn thiện
của 56 đơn vị nhà nước và 142 nhà thầu tư nhân tham gia các công trình xây dựng theo hình
thức PPP trong lĩnh vực giao thông tại Việt Nam. Mẫu khảo sát 2 đối tượng này được trình bày
như csac bảng dưới đây.
Bảng : Mẫu khảo sát điều tra đối với các đơn vị nhà nước tham gia các công trình xây dựng theo hình thức PPP
trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng

Slg
Năm
thành
lập

%

10

17.86%

Bộ, cơ quan trực thuộc
CP

9

16.07%

Sở, cơ quan trực thuộc
tỉnh

11

19.64%

1 - 3 năm
3 – 5 năm

13

23.21
%

11

19.64
%

18

32.14
%

2

3.57%

12

21.43
%

56

100%

6

10.71
%

12

21.43
%

19

33.93
%

13

23.21
%

6

10.71
%

56

100%

Cty MTV Nhà nước

4 - 10 năm
16

28.57%

10

17.86%

56

100%

> 10 năm

Công ty CP vốn nhà

nước
Khác

Quy mô
lao động

Tổng

Doanh Thu

< 100 LĐ

< 50 tỷ
14

25.00%

100 - 500 LĐ

50 - 100 tỷ
9

16.07%

22

39.29%

500 - 1000 LĐ

Từ 100 - 500 tỷ

1000-2000

Từ 500 - 1000 tỷ
11

19.64%

0

00.00%

56

100%

> 2000 LĐ
Tổng

%

Loại hình

< 1 năm

Tổng

Slg

Trên 1000 tỷ
Tổng

Bảng : Mẫu khảo sát điều tra đối với các nhà thầu tư nhân tham gia các công trình xây dựng theo hình thức PPP
trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng

Slg
Năm

%
Loại hình

Slg

%


thành
lập
< 1 năm

14

9.86%

Tổ chức tài chính

30

21.13%

1 - 3 năm

18

12.68%

Cty cổ phần

36

25.35%

3 – 5 năm

32

22.54%

Cty TNHH

29

20.42%

4 - 10 năm

58

40.85%

Cty hợp danh

22

15.49%

> 10 năm

20

14.08%

Công ty FDI

25

17.61%

142

100%

142

100%

Tổng
Quy mô
lao

động

Tổng

Doanh Thu

< 100 LĐ

87

16.20%

< 50 tỷ

14

9.86%

100 - 500 LĐ

64

18.31%

50 - 100 tỷ

36

25.35%

500 - 1000 LĐ

20

38.73%

Từ 100 - 500 tỷ

39

27.46%

1000-2000

15

26.76%

Từ 500 - 1000 tỷ

33

23.24%

> 2000 LĐ

0

0.00%

Trên 1000 tỷ

20

14.08%

142

100%

Tổng

142

100%

Tổng

Đối với đối tượng là người sử dụng các công trình xây dựng theo hình thức PPP trong
lĩnh vực giao thông, tác giả tiến hành điều tra trực tiếp tại một số điểm thu phí giao thông hoặc
bán vé. Cụ thể, tác giả tiếp cận hỏi và tự điền trực tiếp vào bảng hỏi đối với người sử dụng
trong lúc xếp hàng đợi mua vé hoặc đến lượt mình. Kết quả cuối cùng thu được 232 người sử
dụng các công trình xây dựng theo hình thức PPP trong lĩnh vực giao thông.
Bảng : Mẫu khảo sát điều tra đối với người sử dụng các công trình xây dựng theo hình thức PPP trong lĩnh vực cơ
sở hạ tầng

Slg
Tuổi

%

Slg

%

Loại hình công trình sử dụng

< 30 tuổi

24

10.34%

Cơ sở y tế

21

9.05%

30-39 tuổi

33

14.22%

Cơ sở giáo dục

57

24.57%

40-49 tuổi

53

22.84%

Đường Quốc lộ

57

24.57%

84

36.21%

Trụ sở cơ quan nhà
nước

57

24.57%

38

16.38%

Hình thức khác

40

17.24%

232

100%

232

100%

30

12.93%

50-59 tuổi
≥ 60 tuổi
Tổng
Giới tính
Nam

Tổng

Thời gian sử dụng
116

47.93%

Vừa sử dụng

Nữ

126

52.07%

Tổng

232

100%

1 năm

44

18.97%

5 năm

93

40.09%

Khác

65

28.02%

Tổng

232

100%

Các bảng hỏi sau khi thu thập về được xem xét và loại bỏ những bảng hỏi không đạt yêu
cầu nghiên cứu, sau đó, dữ liệu bảng hỏi được nhập SPSS. Các dữ liệu của điều tra bảng hỏi
trong quá trình nghiên cứu được xử lý và phân tích bằng phần mềm SPSS và excel.

6. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN CHỦ ĐỀ
6.1. Các nghiên cứu quan trọng trong nước
Trong bài viết “Phát triển kết cấu hạ tầng ở Việt Nam” (2015) trên tạp chí Kinh tế và phát
triển số 217, tác giả Nguyễn Quang Vinh đã chỉ ra thực trạng và vai trò phát triển của kết cấu
cơ sở hạ tầng trong quá trình phát triển kinh tế xã hội của Việt Nam hiện nay. Trong đó khẳng
định: “Hệ thống kết cấu hạ tầng là “cốt vật chất” của các lĩnh vực kinh tế, x. hội ở mỗi quốc gia.
Thực tế phát triển của các nước trên thế giới đều chứng minh vị trí, vai trò quan trọng của việc
phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng. Hệ thống kết cấu hạ tầng phát triển đồng bộ, hiện đại sẽ
thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, nâng cao năng suất, hiệu quả của nền kinh tế và góp phần giải
quyết các vấn đề xã hội. Ngược lại, một hệ thống kết cấu hạ tầng kém phát triển là một trở lực
lớn đối với sự phát triển. Đặc biệt tác giả cũng đưa ra các biện pháp để thúc đẩy phát triển cơ
sở hạ tầng, theo đó, Chính phủ Việt Nam cần xây dựng các quy định, chính sách thu hút mạnh
các thành phần kinh tế, kể cả các nhà đầu tư nước ngoài tham gia đầu tư phát triển kết cấu hạ
tầng, bảo đảm lợi ích thỏa đáng của nhà đầu tư. Sửa đổi. bổ sung các quy định về chính sách
hỗ trợ tài chính, thuế, giá, phí, lệ phí, nhượng quyền... để tăng tính thương mại của dự án và
sự đóng góp của người sử dụng. Đồng thời hoàn thiện cơ chế chính sách khuyến khích đầu tư
theo các hình thức PPP, BT, BOT, ... trong phát triển cơ sở hạ tầng.
Viện nghiên cứu phát triển thành phố Hồ Chí Minh (2013) với nghiên cứu “Hợp tác công

tư trong phát triển các dự án hạ tầng thành phố Hồ Chí Minh” đã thiết kế một mô hình hợp tác
công tư dựa trên các điều kiện Việt Nam về thể chế, khung pháp lý. Mô hình này bao gồm đơn
vị kế hoạch phát triển hạ tầng PPP, đơn vị quản lý dự án PPP, quỹ đầu tư phát triển hạ tầng
PPP, đơn vị hỗ trợ phát triển khu vực tư nhân PPP. Đơn vị kế hoạch phát triển hạ tầng sẽ thiết
lập chính sách, chiến lược phát triển, kế hoạch phát triển và quản lý sự phối hợp các dự án hạ
tầng theo PPP. Đơn vị quản lý dự án PPP sẽ quản lý việc triển khai thực hiện dự án PPP. Quỹ
đầu tư phát triển hạ tầng PPP sẽ quản lý việc đầu tư tài chánh cho các dự án PPP cũng như
phát triển nguồn quỹ này thông qua đầu tư cho các dự án khác. Đơn vị hỗ trợ phát triển khu
vực tư nhân sẽ phân tích đánh giá năng lực khu vực tư nhân, xây dựng, triển khai các chiến
lược hỗ trợ phát triển khu vực tư nhân về tài chánh, nguồn nhân lực, trang thiết bị. Các đơn vị
này sẽ thuộc các Sở có liên quan về mặt chức năng và phối hợp nhau trong việc phát triển hạ
tầng. Để thu hút đầu tư tư nhân, một số phương án đã được đề xuất. Nền tảng cho việc xác
định các nguồn thu là nguyên tắc mọi đối tượng hưởng lợi từ cơ sở hạ tầng đều phải có nghĩa
vụ đóng góp phát triển cơ sở hạ tầng. Nghiên cứu đã đóng góp cho việc phát triển một mô hình
PPP trong điều kiện Việt Nam. Các kết quả nghiên cứu vẫn còn mang tính chất nguyên tắc và
cần có những nghiên cứu tiếp theo để chi tiết hóa từng hợp phần của mô hình này cũng như áp


dụng mô hình này vào các lĩnh vực khác ngoài hạ tầng để hoàn chỉnh và tổng quát hóa mô hình
này.
Trong nghiên cứu của Huỳnh Thị Thúy Giang (2012) về Hình thức hợp tác công tư
(Public Private Partnership) để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam, tác giả
đã chỉ ra các nhân tố tác động đến sự thành công của một dự án PPP cơ sở hạ tầng bao gồm:
Vai trò của chính phủ; Việc lựa chọn đối tác đầu tư; Phân bố các rủi ro của dự án và cấu trúc tài
trợ của các dự án PPP cơ sở hạ tầng, trong đó nhấn mạnh vai trò của Chính phủ trong việc
thiết lập hệ thống thể chế mang tính đầy đủ, đồng bộ, tạo hành lang pháp lý cho các hoạt động
liên quan đến quan hệ đối tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng giao thông.
Nghiên cứu phân bổ rủi ro trong hình thức hợp tác công tư phát triển cơ sở hạ tầng giao
thông đường bộ việt nam của tác giả Thân Thanh Sơn (2015). Nghiên cứu đã hệ thống hóa góp
phần hoàn thiện cơ sở lý luận về rủi ro và phân bổ rủi ro trong hình thức PPP phát triển cơ sở

hạ tầng giao thông đường bộ. Trên cơ sở phân tích, đánh giá tổng quan các tài liệu nghiên cứu
có liên quan và sử dụng các phương pháp tổng hợp, phân tích, so sánh, phương pháp nghiên
cứu định tính, định lượng nghiên cứu thực trạng xác định và phân bổ rủi ro trong các dự án cơ
sở hạ tầng theo hình thức PPP trong bối cảnh ở việt Nam. Đề tài đã phát hiện, lựa chọn, tổng
hợp và bổ sung, điều chỉnh danh mụccác yếu tố rủi ro trong các dự án phát triển cơ sở hạ tầng
theo hình thức PPP phù hợp với điều kiện phát triển và môi trường chính trị - luật pháp - kinh tế
- xã hội ở việt nam trong giai đoạn hiện nay và những năm tương lai. thể hiện cụ thể, đề tài đã
xác định (nhận diện) được danh mục 51 yếu tố rủi ro trong các dự án phát triển csht giao thông
theo hình thức PPP ở việt nam. trong đó, đề tài bổ sung thêm được 6 yếu tố rủi ro phù hợp với
hình thức PPP trong phát triển csht giao thông trong điều kiện việt nam vào danh mục các yếu
tố rủi ro đã được đề cập trong các nghiên cứu trước đây. 51 yếu tố rủi ro trong các dự án phát
triển cơ sở hạ tầng trong hình thức PPP ở Việt Nam cho (nhà nước và tư nhân) các bên tham
gia bằng phương pháp nghiên cứu định lượng phù hợp việc thực tế hiện nay và tương lai (theo
nguyên tắc “rủi ro nên được quản lý bởi bên có khả năng quản lý rủi ro đó tốt nhất”). Cuối cùng
nghiên cứu đã đưa ra một số đề xuất kiểm soát một số yếu tố rủi ro cơ bản từ kết quả nghiên
cứu nhằm phát triển cơ sở hạ tầng giao thông ở Việt Nam.
Liên quan đến chủ đề này có thỏa thuận giữa Ngân hàng thế giới và chính phủ Việt Nam
thông qua dự án hỗ trợ kỹ thuật “ Thành lập và hoạt động văn phòng phát triển chương trình
hợp tác nhà nước và tư nhân (PPP) tại Việt Nam” được triển khai năm 2009 nhưng đến nay chỉ
dừng lại ở mức độ tổ chức các cuộc hội thảo tư vấn nghiệp vụ cho các Bộ, ngành có liên quan.
Một số đề tài nghiên cứu khoa học cấp thành phố thường gắn kết với một dự án cụ thể, không
có tính đại diện và nhận thức về PPP cũng chưa chuẩn xác.
6.2. Các nghiên cứu quan trọng nước ngoài
Các công trình nghiên cứu thực nghiệm về PPP trên thế giới rất phong phú, nhiều kết
quả quan trọng đã được công bố:
Trong một nghiên cứu của Li và các cộng sự (2005) về các dự án PPP giao thông đường
bộ ở Anh, tập trung nghiên cứu về vấn đề phân bổ rủi ro đã cho thấy: Các rủi ro liên quan đến
môi trường vĩ mô sẽ được phân bổ cho Chính phủ, là các rủi ro chịu tác động bởi chính trị (như
thay đổi chính sách, năng lực của Chính phủ…), bởi tình hình kinh tế vĩ mô (như lạm phát, lãi
suất…), bởi luật pháp (thay đổi luật, thực thi pháp luật kém…). Còn các rủi ro liên quan đến dự

án (như rủi ro kỹ thuật, rủi ro quản lý…) sẽ được chuyển giao cho tư nhân. Các rủi ro nằm trong


sự kiểm soát của hai bên (như rủi ro do cung – cầu…) được chia sẻ giữa tư nhân và Chính
phủ.
Nghiên cứu này cũng nêu rằng, mặc dù tư nhân có khả năng xử lý rủi ro tốt hơn Nhà
nước nhưng việc chuyển giao rủi ro cho tư nhân có thể làm cho họ e ngại đầu tư. Vì thế, tính
hiệu quả ở đây cần được hiểu là không phải chuyển giao càng nhiều rủi ro càng tốt, mà rủi ro
cần được chuyển giao một cách hợp lý ở mức tối ưu. Có thể nói, Anh là quốc gia đứng đầu
châu Âu về dự án PPP trong cung cấp dịch vụ công. Ban đầu, động cơ chính của Chính phủ
Anh là thu hút nguồn vốn tư nhân nhằm hỗ trợ ngân sách Chính phủ. Tuy nhiên theo thời gian,
mục đích thực hiện dự án PPP dần thay đổi. Chính phủ Anh chỉ lựa chọn những dự án PPP
nếu tạo ra giá trị vượt trội so với hình thức đầu tư truyền thống.
Nghiên cứu của Qiao và các cộng sự (2001) về các dự án PPP được thực hiện tại Trung
Quốc đã chỉ ra rằng trong thời gian qua thì các nhân tố sau đây đã tạo nên tính thành công cho
các dự án: Dự án phù hợp, kinh tế – chính trị ổn định, mức thuế phù hợp, phân bổ rủi ro hợp lý,
lựa chọn các nhà thầu phụ phù hợp, kiểm soát và quản lý các dự án một cách chặt chẽ, chuyển
nhượng công nghệ mới. Tuy nhiên, cơ cấu tài trợ của nhiều dự án đường bộ theo hình thức
PPP ở Trung Quốc là dựa trên các khoản vay và trái phiếu quốc tế. Điều này tạo ra rủi ro tỷ giá
cho Chính phủ. Mức phí thu cao so với thu nhập bình quân đầu người. Do đó, các lợi ích kinh
tế và tài chính để tạo tính hấp dẫn cho đầu tư vẫn chưa đạt được. Đây là hai bài học kinh
nghiệm rất đáng suy ngẫm cho Việt Nam khi áp dụng mô hình PPP để phát triển giao thông đô
thị.
Cũng tại Trung Quốc, Yelin Xu và các cộng sự (2010) đã thực hiện một nghiên cứu về
các dự án PPP đường cao tốc, sử dụng mô hình phân bổ rủi ro mờ (Fuzzy Risk Allocation
Model – FRAM) để xác định mức phân bổ rủi ro giữa chính phủ và tư nhân. Kết quả nghiên cứu
cho thấy mức rủi ro tổng thể của các dự án đường cao tốc ở Trung Quốc nằm trong khoảng
trung bình đến cao. Nghiên cứu này cũng tiết lộ rằng sự can thiệp của Chính phủ và tham
nhũng là trở ngại lớn nhất cho sự thành công của mô hình PPP ở Trung Quốc, nguyên nhân là
do các quy định pháp luật chưa đầy đủ, hệ thống giám sát yếu, chưa công khai trong quá trình

ra quyết định.
Nghiên cứu của tác giả Young (2009) đã chỉ ra răng việc hoàn thiện khung pháp lý đầy
đủ, tạo sự thuận lợi cho nhà đầu tư trong việc thực hiện các công trình cơ sở hạ tầng theo hình
thức đối tác công tư. Một khung pháp lý đầy đủ và minh bạch là điều kiện tiên quyết cho sự
thành công của PPP nhằm gia tăng niềm tin của nhà đầu tư tư nhân, đảm bảo dự án đạt hiệu
quả, phân chia rủi ro phù hợp và tránh những rủi ro tiềm tang. Tuy nhiên, mặc dù đối với các dự
án PPP, khu vực tư nhân tham gia và chịu trách nhiệm là chủ yếu nhưng Chính phủ cần tích
cực tham gia suốt vòng đời dự án để đảm bảo dự án đáp ứng các mục tiêu, cụ thể là thành lập
các bộ phận giám sát quá trình thực hiện dự án, xử lý các vấn đề phát sinh, quản lý chất lượng
dự án.
Bên cạnh đó, một số nghiên cứu khác của tác giả Akintoye và các cộng sự (2003),
Zhang (2005) nghiên cứu về các nhân tố tác động đến sự thành công của PPP đã kết luận
không có sự khác biệt về các nhân tố này giữa các nước phát triển và đang phát triển. Các
bằng chứng từ các nghiên cứu của Plumb và các tác giả (2009), Michael (2010), khẳng định
các điều kiện thị trường hiện nay không nhưng không hạn chế sự phát triển của quan hệ đối tác
công tư PPP, ngược lại đã tạo cơ hội để các nước phát triển PPP ngày càng phù hợp với
những thay đổi của môi trường kinh doanh sau khủng hoảng. Ngoài ra, các bài nghiên cứu và


tài liệu về PPP của các tổ chức kinh tế quốc tế như Quỹ tiền tệ thế giới (IMF), Ngân hàng thế
giới (WB), Ngân hàng phát triển châu Á (ADB) rất đa dạng, có giá trị khoa học, đặc biệt có thể
ứng dụng các bài học rút ra từ thực tiễn các nước đang phát triển có nhiều nét tương đồng với
Việt Nam.
6.3. Một số kết luận rút ra về tình hình nghiên cứu có liên quan
Trong những năm gần đây, hoạt động xây dựng cơ sở hạ tầng ngày càng trở thành một
lĩnh vực thu hút được sự chú ý của các quốc gia trên thế giới, trong đó có Việt Nam. Như một
nhu cầu thực tiễn tất yếu, việc mở rộng hình thức hợp tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng
đã đã làm nảy sinh những yêu cầu về vấn đề lý luận, nghiên cứu tìm hiểu nhằm phát triển hệ
thống cơ sở hạ tầng nói riêng và quan hệ đối tác công tư nói riêng. Ở phạm vi quốc tế hay
trong nước, ngày càng có nhiều nhà nghiên cứu, nhiều tác phẩm nghiên cứu về hoạt động du

lịch.
Về cơ bản, Các nghiên hiện nay đã đưa ra phần nào hệ thống cơ sở lý luận về các dự
án PPP và công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ
tầng cũng như thực trạng phát triển cơ sở hạ tầng hiện nay. Các tác giả hướng đến tìm kiếm
các phương thức, chiến lược, các cấu trúc và giải pháp phù hợp để phát triển mô hình quan hệ
đối tác PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng ở những lĩnh vực cụ thể nghiên cứu. Từ những phân
tích từ thực trạng, các nghiên cứu đã đưa ra những định hướng phát triển, những giải pháp cần
phải thực hiện để thúc đẩy sự phát triển của mô hình PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng vượt
qua những khó khăn, thích ứng với những biến đổi của tình hình kinh tế - chính trị mới của thế
giới nhằm đạt được mục tiêu phát triển.
Tuy nhiên các nghiên cứu này mới tập trung nhiều vào các dự án PPP trong phát triển
cơ sở hạ tầng giao thông mà thiếu cái nhìn khái quát về vai trò, tác động của quan hệ đối tác
công tư với cả hệ thống cơ sở hạ tầng Việt Nam hiện nay.
Bên cạnh đó, các nghiên cứu mới chỉ tiếp cận chủ đề dưới góc độ sự thành công của
các dự án nói chung, vấn đề xây dựng và hoàn thiện thể chế về đối tác công tư vẫn chưa được
tập trung nghiên cứu, hoặc chỉ là một phần nhỏ, trong khi hiện nay, môi trường pháp luật có ý
nghĩa vô cùng quan trọng tới sự phát triển của các dự án PPP cơ sở hạ tầng nói riêng và toàn
bộ hệ thống kết cấu hạ tầng của Việt Nam nói chung.
Ngoài ra, mặc dù các nghiên cứu trên thế giới rất nhiều, nhưng bối cảnh của các nghiên
cứu này đều xảy ra ở những quốc gia có thị trường PPP đã hình thành (dù mức độ trưởng
thành của các thị trường khác nhau) và chưa có nghiên cứu nào về PPP trong phát triển cơ sở
hạ tầng được thực hiện trong điều kiện thị trường PPP chưa ra đời, đặc biệt là tiếp cận theo
quan điểm khám phá mức độ sẵn lòng đầu tư của khu vực tư nhân.

7. ĐÓNG GÓP MỚI CỦA ĐỀ TÀI
Đề tài khi hoàn thành có những đóng góp chính quan trọng sau:
Một là, kết quả nghiên cứu cho thấy sự hoàn thiện trong thể chế quan hệ đối tác công tư
PPP có ý nghĩa quan trọng trong việc đảm bảo sự thành công của các dự án cũng như sự phát
triển cơ sở hạ tầng của Việt Nam
Hai là nghiên cứu đã xây dựng hệ thống cơ sở lý luận về quan hệ hợp tác công tư PPP

trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng và công tác hoàn thiện thể chế quản lý nhà nước đối với quan hệ


đối tác công tư trong xây dựng cơ sở hạ tầng. Ngoài ra, nghiên cứu cũng chỉ ra các yếu tố của
môi trường trong nước và các yếu tố môi trường quốc tế tác động với quá trình xây dựng và
hoàn thiện hệ thống thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam.
Ba là, thông qua nghiên cứu một số kinh nghiệm thành công cũng như không thành công
của một số quốc gia trong khu vực và trên thế giới như Trung Quốc, Hàn Quốc, Hoa Kỳ, Nhật
Bản, Singapore... nghiên cứu rút ra một số bài học cho Việt Nam như: Trong công tác nghiên
cứu phương pháp hoàn thiện hệ thống cơ chế, chính sách phải được nghiên cứu xây dựng
theo hướng tạo cơ sở pháp lý thuận lợi tối đa cho công tác huy động nguồn vốn từ khu vực tư
nhân tư nhân.
Bốn là, trên cơ sở phân tích thực trạng thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở
hạ tầng, bao gồm: Thực trạng áp dụng thể chế; thực trạng nội dung và mô hình hoàn thiện, tác
giả đưa ra các đánh giá chung về thành công, hạn chế và các nguyên nhân trong thực trạng
xây dựng và hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam.
Năm là, trên cơ sở phân tích bối cảnh trong nước và quốc tế, định hướng phát triển kết
cấu hạ tầng kinh tế, định hướng công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể chế quan hệ đối
tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng, nghiên cứu đã đề xuất hệ thống giải pháp từ phía
các nhà thầu, nhà đầu tư cũng như phía các cơ quan nhà nước trong việc nâng cao chất lượng
hệ thống thể chế, cũng như khắc phục các tồn tại bất cập hiện nay.

8. KẾT CẤU CỦA ĐỀ TÀI
Ngoài phần mở đầu, kết luận, và các danh mục bảng biểu, danh mục hình vẽ, tài liệu
tham khảo, phụ lục, đề tài gồm có 3 chương như sau:
Chương 1: Lý luận cơ bản và kinh nghiệm thực tiễn về thể chế về đối tác công tư trong
phát triển cơ sở hạ tầng
Chương 2: Thực trạng thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt
Nam;
Chương 3: Giải pháp và kiến nghị hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển

cơ sở hạ tầng ở Việt Nam.


CHƯƠNG 1. LÝ LUẬN CƠ BẢN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN VỀ THỂ CHẾ
VỀ ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG
1.1. KHÁI LUẬN VỀ ĐỐI TÁC CÔNG TƯ VÀ THỂ CHẾ VỀ ĐỐI TÁC CÔNG TƯ
1.1.1. Khái niệm, đặc điểm, phân loại của hình thức đối tác công tư
1.1.1.1. Khái niệm, đặc điểm đối tác công tư
Trong những khái niệm trước đây, việc cung cấp hạ tầng cơ sở, dịch vụ công là hoạt
động được thực hiện phần lớn bởi các cơ quan nhà nước bằng ngân sách nhà nước và mộy số
nguồn hỗ trợ chính thức khác. Tuy nhiên trong những năm trở lại đây, cùng với sự phát triển
mạnh mẽ của nền kinh tế, các áp lực từ việc phải phát triển cơ sở hạ tầng hiện đại đáp ứng
nhu cầu của xã hội cũng ngày càng đè nặng lên nguồn ngân sách quốc gia, khiến nhà nước
gặp khó khăn trong khả năng hỗ trợ cho toàn bộ hoạt động phát triển của nền kinh tế. Điều này
đã thúc đẩy sự ra đời của hình thức đối tác công - tư (PPP) đã ra đời, nhằm thay thế và bổ
sung cho các kênh hỗ trợ cũ.
Khái niệm đối tác công - tư viết tắt là PPP (Public - Private – Partnership đã được hình
thành và áp dụng hơn 50 năm tại hầu hết các quốc gia phát triển và đang phát triển trên thế
giới. Theo Yescombe (1950), thuật ngữ đối tác công - tư xuất hiện lần đầu tiên vào năm 1950
tại Hoa Kỳ trong các chương trình giáo dục được cả khu vực công và khu vực tư cùng tài trợ.
Sau đó, khái niệm này được sử dụng rộng rãi để nói đến sự hợp tác giữa các nhà nước và các
nhà đầu tư tư nhân trong việc cùng hợp tác xây dựng cơ sở hạ tầng hay cung cấp các dịch vụ
công cộng. Các nghiên cứu xoay quanh “đối tác công - tư” của một số học giả nổi tiếng trên thế
giới cũng nêu rất rõ định nghĩa của khái niệm này. Theo HM Treasury (1998) định nghĩa PPP là
sự thỏa thuận giữa hai hay nhiều thực thể, hợp tác hướng đến mục tiêu chia sẻ quyền hạn và
trách nhiệm, rủi ro và lợi ích, kết nối các nguồn lực đầu tư. Nghiên cứu năm 2008 của tác giả
Khulumane lại định nghĩa PPP là một giao kết bằng hợp đồng giữa một đơn vị nhà nước và
một đơn vị tư nhân, theo đó đơn vị tư nhân. Ngoài ra, một số tổ chức chuyên hoạt động trong
lĩnh vực PPP như Hội đồng PPP của Canada (Canadian Council for Public Private Partnership),
Hội đồng quốc gia về PPP của Mỹ (National Council for Public Private Partnership) cũng đưa ra

những khái niệm riêng của mình về PPP, theo đó “PPP là một liên doanh hợp tác giữa khu vực
công và tư, dựa trên lợi thế của mỗi bên nhằm xác định nhu cầu của cộng đồng thông qua việc
phân bố hợp lý nguồn lực, rủi ro và lợi ích”.
Mặc dù được định nghĩa bằng nhiều cách khác nhau, nhưng về bản chất, đối tác công tư PPP được hiểu là một hình thức hợp tác, hỗ trợ lẫn nhau giữa Nhà nước và khu vực tư nhân
trong việc thực hiện một dự án nào đó, trong đó, phía Nhà nước bao gồm Chính phủ, cơ quan
trực thuộc Chính phủ như Bộ ngành, thành phố, doanh nghiệp nhà nước, còn khu vực tư nhân
bao gồm doanh nghiệp trong nước hoặc nước ngoài, các nhà đầu tư trong nước hoặc nước
ngoài (có thể là cá nhân, tổ chức có chuyên môn về kỹ thuật, tài chính). Với mô hình PPP, Nhà
nước sẽ thiết lập các tiêu chuẩn về cung cấp dịch vụ và tư nhân được khuyến khích cung cấp
bằng cơ chế thanh toán theo chất lượng dịch vụ.


Theo khái niệm trên, đối tác công - tư PPP mang các đặc điểm cơ bản sau đây: Thứ
nhất: đây là sự cộng tác giữa khu vực công và khu vực tư dựa trên một hợp đồng dài hạn để
cung cấp hàng hóa hoặc dịch vụ; Thứ hai, sự kết hợp trong đối tác công – tư là Phân bổ hợp lý
về lợi ích, chi phí, rủi ro và trách nhiệm giữa hai khu vực; Thứ ba, hiệu quả về chất lượng hàng
hóa/dịch vụ và sử dụng vốn là mục đích của mối quan hệ PPP; Thứ tư: nhiệm vụ của đối tác tư
nhân thực hiện việc thiết kế, xây dựng, tài trợ vốn và vận hành; Thứ năm: quyền sở hữu tài sản
vẫn thuộc về khu vực công và khu vực tư nhân sẽ chuyển giao tài sản lại cho khu vực công khi
kết thúc thời gian hợp đồng. Với các đặc điểm ưu việt này, PPP đã được áp dụng phổ biến ở
hầu hết các nước trên thế giới chỉ trong 2 thập kỷ vừa qua, được khẳng định là một kênh hiệu
quả để cung cấp cơ sở hạ tầng cho sự phát triển bền vững của các quốc gia.
1.1.1.2. Phân loại hình thức và mô hình đối của tác công - tư
Các hình thức PPP phổ biến trên thế giới hiện nay có thể kể đến như: (1) Nhượng quyền
khai thác (Franchise): đây là hình thức mà theo đó cơ sở hạ tầng được nhà nước xây dựng và
sở hữu nhưng giao cho tư nhân vận hành và khai thác (thường là thông qua đấu giá); (2) Hình
thức thiết kế - xây dựng - tài trợ - vận hành DBFO (Design - Build - Finance - Operate), theo
hình thức này, khu vực tư nhân sẽ đứng ra xây dựng, tài trợ và vận hành công trình nhưng nó
vẫn thuộc sở hữu nhà nước; (3) Xây dựng - vận hành - chuyển giao BOT (Build - Operate Transfer), trong mô hình này, công ty thực hiện dự án sẽ đứng ra xây dựng và vận hành công
trình trong một thời gian nhất định sau đó chuyển giao toàn bộ cho nhà nước, đây là mô hình

này khá phổ biến ở Việt Nam; (4) hình thứ BTO xây dựng - chuyển giao - vận hành (Build Transfer - Operate), theo đó, quyền sở hữu cơ sở hạ tầng được chuyển giao ngay cho nhà
nước sau khi xây dựng xong nhưng công ty thực hiện dự án vẫn giữ quyền khai thác công
trình; (5) hình thức xây dựng - sở hữu - vận hành BOO (Build - Own - Operate), đây là hình
thức phổ biến đối với các nhà máy điện cả ở Việt Nam và trên thế giới, các công ty thực hiện
dự án bao gồm khu vực nhà nước và tư nhân sẽ đứng ra xây dựng công trình, sở hữu và vận
hành nó. Ngoài ra để đảm bảo hoạt động hỗ trợ, tích hợp tính ưu việt của khu vực nhà nước và
tư nhân trong việc đầu tư hệ thống cơ sở hạ tầng, các hình thức đối tác công - tư tại các nước
được xây dựng chặt chẽ, phù hợp với đặc điểm phát triển của từng quốc gia. Tựu chung lại,
hiện nay, hình thức mô hình đối tác côn g- tư trên thế giới có 5 mô hình chủ yếu, đó là: Hợp
đồng dịch vụ; hợp đồng quản lý; hợp đồng thuê; hợp đồng xây dựng - vận hành - chuyển giao
(BOT) và hợp đồng nhượng quyền.
1.1.2. Khái niệm và đặc điểm của hình thức đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ
tầng
Trong nhiều năm gần đây đối tác công - tư trong phát triển cơ sở hạ tầng đã được sử
dụng và đóng vai trò quan trọng trong phát triển các cơ sở sản xuất công nghiệp, nông nghiệp
ở các nước nhất là các nước đang phát triển.
Cơ sở hạ tầng là một thuật ngữ được du nhập từ nước ngoài vào Việt Nam, theo đó cơ
sở hạ tầng là toàn bộ hệ thống cơ sở vật chất, kỹ thuật được hình thành theo một cấu trúc nhất
định, đóng vai trò làm nền tảng và điều kiện chung đảm bảo cho sự phát triển kinh tế - xã hội,
bảo vệ tài nguyên, môi trường và an ninh, quốc phòng của mỗi quốc gia, vùng lãnh thổ trong
mỗi giai đoạn hay thời kỳ phát triển nhất định (ADB - JBIC - WB, 2005). Theo Viện quản lý trung
ương (2009), cơ sở hạ tầng là một bộ phận đặc thù và riêng biệt của cơ sở vật chất kỹ thuật
trong nền kinh tế quốc dân có nhiệm vụ đảm bảo những điều kiện cần thiết cho quá trình sản
xuất và tái sản xuất mở rộng của một quốc gia. Cơ sở hạ tang có ý nghĩa quan trọng đối với sự


phát triển kinh tế - xã hội, tạo điều kiện cho họaht động sản xuất và lưu thông hàng hóa trên thị
trường, góp phần phát triển, hội nhập kinh tế quốc tế của một quốc gia (Robbins, 2004).
Kết hợp với khái niệm đối tác công tư đã nêu ở trên, khái niệm đối tác công tư trong phát
triển cơ sở hạ tầng có thể hiểu một cách chung nhất là một thỏa thuận pháp lý về vốn thuộc về

trách nhiệm của nhà nước để thực hiện một phương thức đầu tư nhằm huy động nguồn vốn từ
khu vực tư nhân để tài trợ và kinh doanh dự án cơ sở hạ tầng, để phục vụ các lợi ích công
cộng. Tuy nhiên, trên thực tế, có nhiều cách định nghĩa khác nhau về hợp đồng PPP phụ thuộc
vào góc độ nhìn nhận hợp đồngvà đặc điểm của từng quốc gia, cụ thể như sau: Dưới góc độ là
một quá trình, khái niệm đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng được hiểu là hình thức
pháp lý để nhà đầu tư xây dựng công trình cơ sở hạ tầng và sử dụng công trình đó để thu hồi
vốn và lãi. Sau đó, nhà đầu tư chuyển giao không bồi hoàn công trình cho chính phủ. Ở góc độ
này, hợp đồng PPP luôn đi kèm với một dự án cụ thể và dự án đó kết thúc khi chấm dứt hợp
đồng. Dưới góc độ chủ thể, đối tác công - tư trong phát triển cơ sở hạ tầng được coi là thỏa
thuận đầu tư giữa nhà đầu tư và nhà nước trong việc đầu tư xây dựng công trình thuộc trách
nhiệm của nhà nước. Các định nghĩa này nêu bật mối quan hệ giữa nhà đầu tư và chính phủ,
thể hiện sự kết hợp hài hòa giữa hai chủ thể là nhà nước và tư nhân trong hợp đồng. Dưới góc
độ tài chính, hợp đồng đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng là cách thức tài trợ dự án
theo đó bên cho vay đối với dự án không dựa trên tài sản của bên đi vay như các hợp đồng tín
dụng truyền thống thông thường khác mà chỉ xem xét nguồn thu của dự án như là toàn bộ hoặc
phần lớn việc bảo đảm cho các khoản vay.
Từ khái niệm trên, ta có thể rút ra các đặc điểm của đối tác công - tư trong phát triển cơ
sở hạ tầng như sau:
Về mối quan hệ của các chủ thể tham gia: Đặc điểm riêng biệt của đối tác công - tư
trong phát triển cơ sở hạ tầng thể hiện một khuôn khổ có sự tham gia của khu vực tư nhân
nhưng vẫn ghi nhận và thiết lập vai trò của Chính phủ đảm bảo đáp ứng các nhu cầu về cơ sở
hạ tầng của xã hội, và là một mô hình dài hạn vì vậy phải phù hợp nhất với lĩnh vực cơ sở hạ
tầng có sự ổn định lâu dài. Trách nhiệm trong quá trình triển khai thực hiện dự án phát triển hạ
tầng và khai thác vận hành cơ sở hạ tầng được phân chia rõ rang, phù hợp giữa phía nhà
nước và phía tư nhân dựa trên khả năng, kiến thức kinh nghiệm, tiềm lực của các bên. Phía đối
tác nhà nước trong quan hệ đối tác có thể là các tổ chức Chính phủ, bao gồm các bộ ngành,
các chính quyền địa phương hoặc các doanh nghiệp nhà nước còn đối tác tư nhân có thể là đối
tác trong nước hoặc đối tác nước ngoài, và có thể là các doanh nghiệp hoặc các nhà đầu tư có
chuyên môn về tài chính hoặc kỹ thuật xây dựng liên quan đến cơ sở hạ tầng. Mối quan hệ đối
tác nhà nước - tư nhân cũng có thể bao gồm cả các tổ chức phi Chính phủ (NGO) và/hoặc các

tổ chức cộng đồng (CBO) đại diện cho những tổ chức và cá nhân mà dự án có tác động trực
tiếp. Trong mối quan hệ công - tư, nhà nước đóng góp dưới dạng vốn đầu tư (có được thông
qua đánh thuế), chuyển giao tài sản, hoặc các cam kết hay đóng góp hiện vật khác hỗ trợ hoặc
đảm bảo các yếu tố về trách nhiệm xã hội, ý thức môi trường, kiến thức bản địa và khả năng
huy động sự ủng hộ chính trị phục vụ cho hoạt động thực hiện các dự án. Còn khu vực tư nhân
trong mối quan hệ đối tác bằng chuyên môn về thương mại, quản lý, điều hành và sáng tạo của
mình giúp vận hành hoạt động kinh doanh một cách có hiệu quả, đây là mối quan hệ hợp tác,
tích hợp những lợi thế tương đối nhất định so với khu vực còn lại để thực hiện những nhiệm vụ
cụ thể phục vụ lợi ích xã hội.
Sự phân chia rủi ro: Các nghiên cứu của Forward và Aldis (2009), Kappeler và Nemoz
(2010), Quium (2011) và Planning Commission (2004) đều nhận định rằng: việc chia sẻ rủi ro là


vấn đề trung tâm và là đặc điểm nổi bật nhất trong mối quan hệ công - tư. Mối quan hệ đối tác
này được thiết lập với mục tiêu phân bổ các rủi ro cho đối tác nào có khả năng giải quyết rủi ro
đó một cách tốt nhất và vì thế giảm thiểu được chi phí và nâng cao hiệu quả hoạt động. Trong
vòng đời phát triển dự án đầu tư cơ sở hạ tầng, các rủi ro có thể xảy ra trong các giai đoạn như
rủi ro trong giai đoạn lập nghiên cứu khả thi, rủi ro trong giai đoạn giải phóng mặt bằng, rủi ro
trong giai đoạn triển khai thi công, rủi ro trong giai đoạn khai thác vận hành và rủi ro trong việc
phát triển các sản phẩm/dịch vụ cộng sinh để tăng doanh thu, lợi nhuận. Một số rủi ro thường
gặp như việc không khả thi về mặt tài chính hay kinh tế xã hội, rủi ro trong giai đoạn giải phóng
mặt bằng có thể xảy ra do sự không thống nhất được giá đền bù giải tỏa với người dân, hay do
giá đền bù giải tỏa cao hơn giá dự kiến ban đầu trong nghiên cứu khả thi; rủi ro do thiếu hụt vật
tư, máy thiết bị, tổ chức quản lý thi công; rủi ro trong việc thu phí sử dụng cơ sở hạ tầng thấp
hơn so với kế hoạch trong nghiên cứu khả thi. Các rủi ro này sẽ được phân chia giữa phía nhà
nước và phía tư nhân theo đúng nguyên tắc rủi ro sẽ được chuyển cho bên có khả năng quản
lý rủi ro tốt nhất.
1.1.3. Khái niệm và yêu cầu hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở
hạ tầng ở một quốc gia
Để hiểu rõ hơn về thể chế về đối tác công - tư trong phát triển cơ sở hạ tầng, trước hết,

tác giả xin đưa ra khái niệm về thể thế. Theo đó, thể chế bao gồm toàn bộ các cơ quan Nhà
nước với hệ thống quy định do Nhà nước xác lập trong hệ thống văn bản pháp luật của Nhà
nước và được Nhà nước sử dụng để điều chỉnh và tạo ra các hành vi và mối quan hệ giữa Nhà
nước với công dân, các tổ chức nhằm thiết lập kỷ cương xã hội, giữ vai trò chủ đạo trong mối
quan hệ hữu cơ với cơ chế, chính sách, cơ chế điều hành và hành vi ứng xử của mọi công
dân, tác động trực tiếp hay gián tiến đến mọi hoạt động xã hội có vai trò đặc biệt trong đời sống
kinh tế - xã hội nhằm phản ánh bản chất, chức năng của Nhà nước đương quyền. Thể chế bao
gồm 2 loại chính là thể chế nhà nước và thể chế tư, theo đó, thể chế Nhà nước là toàn bộ các
văn kiện pháp luật như Hiến pháp, luật, Bộ luật, văn bản dưới luật do các cơ quan nhà nước có
thẩm quyền ban hành, tạo nên một hành lang pháp lý giúp nhà nước thực hiện chức năng quản
lý đối với toàn xã hội. Còn chủ thể ban hành trong thể chế tư không phải là các cơ quan nhà
nước, chúng không mang tính quy phạm chung, tính cưỡng chế thấp, chủ yếu được đảm bảo
thực hiện bằng kỷ luật, điều lệ của tổ chức. Công tác hoàn thiện thể chế là hoạt động của các
cá nhân, cơ quan có thẩm quyền trong việc làm luật xây dựng mới hoặc bổ sung, sửa đổi, loại
bỏ các quy định pháp luật đã cũ, gây cản trở sự phát triển kinh tế - xã hội (Đoàn Minh Huấn,
2012).
Theo đó, khái niệm thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng được hiểu
là hệ thống các văn bản pháp luật của Nhà nước và được Nhà nước sử dụng để điều chỉnh và
tạo ra các hành vi và mối quan hệ công - tư giữa Nhà nước với tổ chức tư nhân trong việc thiết
lập và đảm bảo vai trò của 2 bên tham gia trong việc cung cấp, đảm bảo duy trì, xây dựng, và
quản lí các cơ sở hạ tầng vì mục tiêu chung của xã hội. Tựu chung lại, hoàn thiện thể chế về
đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng được hiểu là hoạt động của các cá nhân, cơ quan
nhà nước, các doanh nghiệp trong khu vực tư nhân có thẩm quyền trong việc xây dựng mới
hoặc bổ sung, sửa đổi, loại bỏ các quy định pháp luật, các quy định, điều lệ của doanh nghiệp
nhằm tạo điều kiện cho việc phát triển cơ sở hạ tầng của một quốc gia.
Để thúc đẩy sự phát triển cơ sở hạ tầng diễn ra đúng hướng đồng thời thu lại được hiệu
quả cao trong việc đảm bảo quá trình xây dựng phát triển cơ sở hạ tầng của một quốc gia, hoạt


động hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phải thực hiện theo một số yêu cầu nhất định,

cụ thể:
Hoạt động hoàn thiện thể chế về đối tác công - tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở
một quốc gia không được đi ngược lại với đường lối, mục tiêu phát triển chung của đất nước và
phải phù hợp thực tế khách quan của sự phát triển của thế giới. Điển hình như một số văn bản:
các luật áp dụng và thể chế hiện tại đối với việc quy định thẩm quyền và đưa ra các tiêu chuẩn
hoạt động; các thoả thuận giám sát, cơ quan quản lý nhà nước, các quy định; các chính sách
về trợ cấp và về biểu phí dịch vụ; các quy định về sức khoẻ và môi trường; các luật lệ và quy
định về lao động có liên quan; giới hạn về sở hữu/mức độ tham gia trong lĩnh vực của nhà đầu
tư nước ngoài, hạn chế về hối đoái và giới hạn về việc chuyển lợi nhuận, chẳng hạn như được
qui định trong luật đầu tư nước ngoài; …
Yêu cầu xây dựng một quy hệ thống quy định điều tiết thống nhất cho các đối tượng
khác nhau thuộc PPP;
Phải xác định rõ ràng hình thức, cấu trúc các cơ quan quản lý hoạt động PPP để phù
hợp với công tác hoàn thiện thể chế và tạo thuận lợi cho việc chuyển dịch từ hình thức dịch vụ
hoàn toàn do chính phủ cung cấp sang hình thức dịch vụ do tư nhân cung cấp.
Khuôn khổ về các quy định kinh tế cần phải rõ ràng, minh bạch. Các điều khoản hợp
đồng cần được cụ thể, trong đó thiết lập các nghĩa vụ, mục tiêu hoạt động, cơ cấu biểu phí dịch
vụ và mức phí dịch vụ, quy tắc thay đổi biểu phí, thủ tục giải quyết tranh chấp, sẽ giúp khu vực
tư nhân dự đoán chính xác hơn mức lợi nhuận khi đầu tư và quyết định xem liệu hợp đồng đó
có giá trị hay không.
Cần phải có các khuôn khổ pháp lý và khuôn khổ thể chế hỗ trợ hiệu quả cho việc cải
cách lĩnh vực và cụ thể để thiết lập mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân, giải quyết những
khúc mắc, trở ngại theo bộ chủ quản, người sử dụng hoặc đơn vị cung cấp dịch vụ. Đồng thời
có khả năng nâng cao mức độ tự chủ và trách nhiệm giải trình của các bên liên quan có tương
ứng với các nghĩa vụ được đề xuất dành cho các bên.
Các quy định được hoàn thiện phải thực sự có ý nghĩa, vai trò trong việc thúc đẩy sự
phát triển, ổn định các yếu tố trong tổ chức như nguồn vốn, nhân lực, kiến thức và thiết bị cần
thiết, để phục vụ cho hoạt động hỗ trợ, xây dựng và sử dụng các công trình cơ sở hạ tầng. (6)
việc hoàn thiện thể chế đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng cần có tính linh hoạt để
có thể sửa đổi và cập nhật kịp thời các vai trò thể chế để phù hợp với sự phát triển và hoàn

thiện của nền kinh tế - xã hội. Khi có thêm các nhiệm vụ mới, việc phân quyền trong mối quan
hệ đối tác công - tư cần phải xác định được cấp độ thực hiện vai trò của mỗi bên.

1.2. MỘT

SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỂ CHẾ VỀ ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ

TẦNG

1.2.1. Các cơ sở lý luận hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ
tầng ở một quốc gia
Trong nghiên cứu của mình, các tác giả Weihe (2008), Hodge và Greve (2007) và
Vrangbaek (2008) đã cung cấp một cái nhìn tổng quan về các lý luận hoàn thiện thể chế đối tác
công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở một quốc gia. Tổng hợp lại, các tác giả tiến hành tiếp
cận phân biệt dưới năm hướng tiếp cận khác nhau, với mỗi một cách tiếp cận sẽ cho ta thấy


các nhóm lý thuyết trọng tâm và cách thực hiện việc hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong
phát triển cơ sở hạ tầng trên thực tế. Sự phân chia này có ý nghĩa quan trọng bởi nó nhấn
mạnh tính quyết định của việc hoàn thiện các chính sách và các quy định liên quan trực tiếp
đến các giai đoạn hoạt động hoặc các giai đoạn hình thành của PPP (Koppenjan, 2005). Theo
đó, nhằm hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở một quốc gia,
việc xây dựng hệ thống cách quy định, chính sách cần được nghiên cứu theo các hướng tiếp
cận sau:
Cách tiếp cận dưới góc độ chính sách: nghiên cứu việc hoàn thiện thể chế về đối tác
công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng dưới cách tiếp cận mô hình PPP trong một lĩnh vực
chính sách cụ thể thường hướng tới mục tiêu có thể đánh giá quan hệ đối tác hiện có và tạo
điều kiện cho việc xây dựng các chính sách sau này (Hurst và Reeves, 2004). Theo góc độ này,
công tác hoàn thiện thể chế tập trung vào các mối quan hệ chính thức cũng như sự tương tác
giữa chính phủ, doanh nghiệp và các tổ chức phi lợi nhuận trong lĩnh vực đầu tư, xây dựng cơ

sở hạ tầng (Deakin, 2002). Những bài học rút ra từ nghiên cứu thực nghiệm trong phương
pháp này chỉ ra rằng, trong hoạt động xây dựng, bổ sung, hoàn thiện thể chế liên quan đến đối
tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng trước hết cần phải tập trung vào việc đánh giá, kiếm
tra trên thực tế những loại công trình có sự hợp tác liên ngành và giữa các khu vực của nền
kinh tế.
Cách tiếp cận dưới góc độ quản trị: Theo cách tiếp cận này, trong hoạt động hoàn thiện
hể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng, các nhà làm luật cần quan tâm đến
các mối quan hệ phát sinh trong quá trình thực hiện các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng, đặc
biệt là từ phía nhà nước để phục vụ tốt hơn cho hoạt động quản lý các dự án (Rhodes, 1996).
Theo đó, để đảm bảo hài hòa lợi ích giữa các bên tham gia trong hoạt động đầu tư, khai thác
và quản lý các dự án, hoạt động hoàn thiện thể chế trước hết cần tập trung vào hoạt động quản
lý nhà nước của dự án PPP ngay từ khi dự án thành lập, các vấn đề chính cần được kiểm tra
bao gồm các chỉ đạo trong việc xử lý các rủi ro, cấu trúc hợp đồng chính thức và hệ thống
khuyến khích xây dựng (Ysa, 2007), và các vấn đề liên quan đến lợi ích tài chính và hệ thống
thanh toán (Johnston và Gudergan, 2007). Trong giai hoàn thiện các dự án viêc xây dựng chính
sách cần được tính toán kỹ lưỡng và bao quát toàn bộ các vấn đề xung quanh dự án, góp phần
tạo ra một môi trường lành mạnh cho hoạt động sử dụng các dự án.
Cách tiếp cận dưới góc độ quản lý nhà nước: Dưới góc độ này, công tác hoàn thiện thể
chế đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng cần đặc biệt chú trọng tới việc đảm bảo hài
hòa lợi ích trong mối quan hệ đối tác giữa các địa phương nhau và với lợi ích chung của quốc
gia liên quan đến việc phát triển và nâng cấp các dự án phát triển địa phương như các kế
hoạch đổi mới đô thị, các dự án nhà ở và văn phòng kết hợp, vv (Ysa, 2007). Việc xây dựng
pháp luật cần đảm bảo cho sự phát triển bền vững của các địa phương trong hoạt động xây
dựng, mở rộng cơ sở hạ tầng phục vụ cho sản xuất phát triển kinh tế, đồng thời phải phù hợp
với các quy hoạch tổng thể và định hướng phát triển dài hạn của quốc gia.
Cách tiếp cận dưới góc độ hội nhập: theo đó, hoạt động hoàn thiện thể chế đối tác công
tư trong xây dựng cơ sở hạ tầng cần tập trung vào quan hệ đối tác giữa các quốc gia, các tổ
chức tài trợ quốc tế và cơ quan công quyền ở các quốc gia khác nhau, đặc biệt trong các dự án
cần một lượng lớn đầu tư từ các tổ chức, các quốc gia nước ngoài. Ngoài ra, các quy định, thể
chế cũng cần khuyến khích sự tiếp thu, ứng dụng, nhập khẩu các khoa học công nghệ tiên tiến

trong xây dựng và quản lý hệ thống cơ sở hạ tầng (Fife và Hosman, 2007).


Cách tiếp cận dưới góc độ tài chính: Theo cách tiếp cận này, công tác hoàn thiện thể chế
đối tác công tư thường tập trung vào các khía cạnh kinh tế, kỹ thuật và pháp lý, các vấn đề
quan trọng liên quan đến tài chính như chia sẻ rủi ro, nhà đấu thầu nhà thầu hoặc mua sắm
(Zitron, 2006), và đặc biệt là các vấn đề liên quan đến nguồn vốn. Vốn đầu tư cho các dự án cơ
sở hạ tầng thường rất lớn nên ít có nhà đầu tư có đủ tài sản bảo đảm, ngoài ra các tài sản hình
thành từ khoản vay là cơ sở hạ tầng, một loại tài sản phục vụ lợi ích công cộng và sẽ được
chuyển giao không bồi hoàn cho nhà nước. Các nhà làm luật không thể bỏ qua các yếu tố tài
chính, bởi đây là yếu tố quyết định lớn nhất trong sự thành công của một sự án.
Dựa vào cách hướng tiếp cận này, đối với mỗi giai đoạn phát triển và với mỗi vấn đề cụ
thể, công tác hoàn thiện thể chế đối tác công tư trong xây dựng cơ sở hạ tầng cần lựa chọn
các hương nghiên cứu phù hợp, góp phần thúc đẩy sự phát triển cơ sở hạ tầng của một quốc
gia.
1.2.2. Các nguyên tắc hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ
tầng ở một quốc gia
Nhằm đảm bảo tính khả thi trên thực tế, hoạt động hoàn thiện thể chế về đối tác công tư
trong phát triển cơ sở hạ tầng ở một quốc gia cần phải được thực hiện theo những nguyên tắc
nhất định, các nguyên tắc này có thể hỗ trợ việc ra quyết định lập pháp liên quan đến khu vực
tư nhân trong các doanh nghiệp truyền thống của khu vực công cung cấp cơ sở hạ tầng. Kết
quả của dự án NCSL Partners đã chỉ ra 9 nguyên tắc cơ bản trong quá trình xây dựng, hoàn
thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở một quốc gia, bao gồm:
Nguyên tắc 1: Công khai minh bạch trong việc cung cấp thông tin. Đây là một nguyên tắc
quan trọng trong suốt quá trình hoàn thiện thể chế cho cả các nhà lập pháp và cơ quan hành
pháp. Theo đó, thể chế phải được xây dựng theo hướng đảm bảo tất cả các bên tham gia vào
mối quan hệ đối tác công tư tong xây dựng cơ sở hạ tầng đều có quyền được biết và truy cập
vào thông tin của dự án, bao gồm các thông tin về bối cảnh, mục tiêu, doanh thu tài chính và
các phương án lựa chọn thay thế cho cơ sở hạ tầng cũ, và các rủi ro có thể có khi thực hiện
triển khai dự án. Ngoài ra, ngay từ những khâu lựa chọn dự án, đấu thầu cho tới ký kết hợp

đồng và quản lý hợp đồng và giám sát, các cơ quan quản lý nhà nước cũng cần cung cấp công
khai đầy đủ thông tin về các chương trình PPP cơ sở hạ tầng tới phía các đối tác tiềm năng
trong mối quan hệ đối tác công tư, nhằm đảm bảo tính công bằng trong hệ thống pháp luật, thể
chế. Để thực hiện tốt nguyên tắc này, các nhà lập pháp có thể tận dụng các nguồn lực hiện có
hoặc tạo ra một ủy ban độc lập để tư vấn cho các bên tham gia.
Nguyên tắc 2: Xác định trọng số. Trong hoạt động xây dựng thể chế đối tác công tư
trong phát triển cơ sở hạ tầng ở một quốc gia, các nhà làm luật cần xác định các vấn đề quan
trọng, cần thiết và trọng số thực hiện các vấn đề đó phụ thuộc vào tình hình thực tế để tránh
các cuộc tranh luận các phương pháp tiếp cận PPP trong xây dựng cơ sở hạ tầng. Trong quá
trình xây dựng, hoàn thiện thể chế có thể có những vấn đề gây tranh cãi từ các bên tham gia
như các doanh nghiệp, tổ chức, ... và tranh cãi có thể trở nên nhiều hơn nếu câu hỏi khi không
xác định được trọng số các vấn đề cần thực hiện và loại bỏ các vấn đề không cần thiết. Ngoài
ra, với mỗi gian đoạn khách nhau của một dự án lại phát sinh các vấn đề cụ thể nhiều vấn đề
thực sự có thể có liên quan đến một dự án hoặc một phần của dự luật cụ thể vì vậy, với mỗi
giai đoạn, các nhà làm luật cần xác định lại một lần nữa các vấn đề quan trọng nhằm đảm bảo
tính khả thi của chính sách, thể chế đối tác công tư trên thực tế (Pew, 2008).


Nguyên tắc 3: Đảm bảo hài hòa lợi ích. Đây là nguyên tắc quan trọng trong việc hoàn
thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở một quốc gia trong việc đảm
bảo lợi ích của các bên tham gia quan hệ đối tác công tư. Trên thực tế, khu vực công và khu
vực tư nhân hướng tới các mục tiêu khác nhau về lợi ích, mục tiêu của khu vực nhà nước là
tập trung vào lợi ích của cộng đồng, quốc gia, trong khi mục đích khu vực tư nhân là lợi nhuận
thu được. Như vậy, trong quá trình hoàn thiện thể chế trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ sở hạ
tầng, cần cân bằng giữa lợi ích của cộng đồng và lợi ích của khu vực tư nhân nhằm đảm bảo
tính bền vững của mối liên kết đối tác công tư. Nhà nước đóng một vai trò quan trọng trong việc
bảo vệ lợi ích cộng đồng trong suốt quá trình thực hiện các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng,
đồng thời phải có các quy định, chính sách đảm bảo lợi ích của các bên tham gia dự án.
Nguyên tắc 4: Có sự tham gia của cộng đồng và các bên liên quan trong quá trình xây
dựng, hoàn thiện thể chế đối các công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng. Nội dung chính của

nguyên tắc này nhấn mạnh vào ý nghĩa sự tham gia của các bên liên quan đến việc đảm bảo
các lợi ích của đối tác công tư, góp phần giảm thiểu rủi ro chính trị, tài chính gặp phải trong quá
trình đầu tư cơ sở hạ tầng. Cả hai nhà lập pháp và cơ quan hành pháp có thể bảo vệ tốt hơn
lợi ích công cộng, được sự hỗ trợ và giải quyết rủi ro chính trị bằng khuyến khích sự tham gia
của các bên liên quan trong suốt quá trình hợp tác PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng. Nhiều
nhà phân tích đã chỉ ra rằng, quá trình giáo dục, khuyến khích sự tham gia của cộng đồng và
của các bên liên quan cộng đồng là một cách để bảo vệ lợi ích công cộng, tăng cường trách
nhiệm của chính phủ và tối đa hóa lợi ích đem lại cho khu vực tư nhân trong đối tác công tư
trong phát triển cơ sở hạ tầng ở một quốc gia. Theo đó, cộng đồng là chìa khóa để đạt được sự
hỗ trợ cho các dự án PPP và giải quyết các quan niệm sai lầm trong quá trình hoạch định chính
sách và lựa chọn dự án giai đoạn của các dự án xây dựng, đồng thời sự tham gia của khu vực
tư nhân trong việc hoàn thiện thể chế PPP cơ sở hạ tầng như hoàn thiện các chính sách liên
quan đến việc loại bỏ các rủi ro chính trị,tài chính, nghề nghiệp giúp các nhà lập pháp có thể
truyền đạt mục tiêu của họ cho quá trình PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng, giúp các thể chế
trở nên khách quan, phù hợp và hiệu quả hơn.
Nguyên tắc 5: Xây dựng các chiến lược dài hạn. Trong công tác hoàn thiện thể chế về
đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở một quốc gia, các nhà lập pháp nên tiếp cận
các quyết định về PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng với lợi ích công cộng theo hướng lâu dài
chứ không chỉ tập trung giải quyết những nhu cầu, vấn đề trước mắt. Theo đó, hoạt động xây
dựng thể chế có thể kết hợp với một hoặc một vài quan điểm dài hạn trong các giai đoạn của
PPP cơ sở hạ tầng, đồng thời cần có các kế hoạch đánh giá tác động tích cực và tiêu cực lâu
dài của dự án tới tác động tiềm ẩn trên các hệ thống giao thông tổng thể, môi trường và các lợi
ích công cộng, lạm phát, … Ngoài ra, một số vấn đề trong các thỏa thuận hợp đồng cũng được
xây dựng theo quan điểm dài hạn, các quy định có liên quan có thể bao gồm cạnh tranh hạn
chế hoặc điều khoản, bảo hộ lao động, phân bổ rủi ro dài hạn, hoạt động và tiêu chuẩn bảo
dưỡng, tiêu chuẩn hiệu suất môi trường, điều khoản chấm dứt trong hợp đồng PPP cơ sở hạ
tầng. Bên cạnh đó, việc hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng
cũng cần đảm bảo có tính ứng phó với sự thay đổi của nền kinh tế kinh tế, và giải quyết các
vấn đề trong tương lại như vấn đề việc làm, chuyển giao rủi ro hay kéo dài giá trị sử dụng của
các dự án cơ sở hạ tầng.

Nguyên tắc 6: Đảm bảo tính hiệu quả của hoạt động phân tích dự án đầu tư cơ sở hạ
tầng. Trước khi ban hành một quy định, thể chế liên quan đến đối tác công tư trong phát triển
cơ sở hạ tầng ở một quốc gia, các nhà lập pháp cần tiến hành phân tích toàn diện dự án, cũng


như các tác động xung quanh. Để có thể hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển
cơ sở hạ tầng ở một quốc gia, thì ngay từ hoạt động đấu thầu và đàm phán, nhà lập pháp đã
phải xây dựng một nền tảng vững chắc làm cơ sở cho việc ban hành các quy định, chính sách
sau này liên quan đến đối tác công tư PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng. Để cung cấp một dự
án PPP cơ sở hạ tầng cần phải dựa trên sự phân tích thận trọng về vai trò trong một dựa án
xây dựng cơ sở hạ tầng tổng thể, các giá trị đem lại và rủi ro tài chính trong những hoàn cảnh
và các yếu tố khác nhau của một phân tích dự án toàn diện. Những kết quả điều tra ban đầu sẽ
là các định hướng cho công tác hoàn thiện thể chế để đem lại hiệu quả cao nhất trong hạot
động thực thi và quản lý các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng.
Nguyên tắc 7: Đảm bảo minh bạch tài chính. Quan hệ đối tác công tư PPP về cơ sở hạ
tầng là giao dịch phức tạp với nhiều dự án lớn trị giá hàng tỷ đô la, vì vậy các vấn đề tài chính
có ý nghĩa quan trọng trong việc bảo vệ lợi ích công cộng và đảm bảo một thỏa thuận công
bằng giữa các dối tác tham gia. Các nhà lập pháp cần thảo luận, đánh giá cụ thể, chi tiết vấn đề
này khi đưa ra các quyết định liên quan đến khả năng tham gia đầu tư của nhà nước. Tính
minh bạch tài chính phải được thực hiện xuyên suốt trong toàn bộ quá trình từ khâu thẩm định
dự án tới lựa chọn và đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng...
Hệ thống các nguyên tắc trên chủ yếu liên quan đến các giai đoạn của quá trình thực
hiện quan hệ đối tác PPP trong lĩnh vực đầu tư cơ sở hạ tầng, trong đó cơ quan lập pháp là
chủ thể trực tiếp tham gia nhiều nhất trong việc: xây dựng, và hoàn thiện một thể chế đối tác
công tư. Bên cạnh đó, một số bên khác có liên quan đến việc tham gia xây dựng pháp luật như
cộng đồng, các doanh nghiệp, tổ chức tuy nhiên chỉ mang tính chất gián tiếp. Những nguyên
tắc này được xác định nhằm giúp các cơ quan nhà nước định hướng nhà trong quá trình đưa
ra quyết định chính sách quan trọng về PPP, đây là những nguyên tắc quản trị cốt lõi nói chung,
có thể hỗ trợ việc hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở một
quốc gia.

1.2.3. Mô hình hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở một
quốc gia
Nhà nước cần phải thực hiện tốt vai trò bảo đảm ổn định kinh tế vĩ mô; môi trường cạnh
tranh bình đẳng, lành mạnh; thực hiện điều tiết, giám sát, duy trì trật tự kỷ luật thị trường; bù
đắp những hạn chế, bất cập, khắc phục mặt trái của thị trường; bảo đảm công bằng xã hội và
phát triển bền vững trong đối tác công tư phát triển cơ sở hạ tầng. Theo đó, các quốc gia cần
sớm hoàn thiện hoạt động hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng
theo mô hình cụ thể trong các dự án PPP cơ sở hạ tầng dựa trên các lý luận về đối tác công tư
trong phân tích các chính sách và quy chế hoạt động PPP của quốc gia mình (Koch và Buser,
2006).
Hình 1: Mô hình hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở
một quốc gia
Nguồn: Koch và Buser (2006)
Về cơ bản, đây là mô hình chung nhất cho công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể
chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng. Tuy nhiên, ở mỗi quốc gia khác nhau sẽ có một số
điểm khác biệt trong mô hình này nhằm phù hợp với đặc điểm, tình hình thực tế.


Để pháp luật, thể chế thực sự có ý nghĩa trong thực tiễn, nhà nước cần tham mưu,
hướng dẫn thực hiện các quyền, nghĩa vụ của cơ quan nhà nước có thẩm quyền cũng như của
các đối tác trong khu vực tư nhân và cộng đồng. Bởi nếu thể chế không được hiểu và áp dụng
chính xác sẽ không đem lại hiệu quả và không thể làm căn cứ cho hoạt động tiếp theo trong mô
hình hoàn thiện thể chế đối tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng là theo dõi, đánh giá hiệu
quả, bất cập, hạn chế của các chính sách, quy định trên thực tế trong việc thực hiện các yêu
cầu về quy hoạch, mục tiêu, quy mô, tiêu chuẩn kỹ thuật, chất lượng công trình, tiến độ huy
động vốn và thực hiện dự án, bảo vệ môi trường và các vấn đề khác theo thỏa thuận trong hợp
đồng dự án. Trong đó, đặc biệt vốn đầu tư cho các dự án cơ sở hạ tầng thường rất lớn nên ít
có nhà đầu tư có đủ tài sản bảo đảm, ngoài ra các tài sản hình thành từ khoản vay là cơ sở hạ
tầng, một loại tài sản phục vụ lợi ích công cộng và sẽ được chuyển giao không bồi hoàn cho
nhà nước, vì vậy các nhà làm luật không thể bỏ qua các yếu tố tài chính, bởi đây là yếu tố

quyết định lớn nhất trong sự thành công của mối quan hệ đối tác PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ
tầng. Trong mô hình này, toàn bộ hệ thống các cơ quan nhà nước từ trung ương tới địa
phương cần tập trung các nguồn lực thiết yếu nhằm đảm bảo hiệu quả của việc thực hiện mô
hình trên thực tế. Trước hết, phụ thuộc vào mức độ quan trọng của dự án, các quốc gia cần
tiến hành phân chia trách nhiệm trong việc phân tích các điều kiện, tình hình, đặc điểm của mối
quan hệ PPP trong xây dựng cơ sở hạ tầng, dựa trên kết quả đó làm cơ sở cho việc xây dựng
kế hoạch dài hạn, trung hạn và hàng năm về đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng, dịch vụ công
theo hình thức đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng.
Theo đó, trong mô hình này, phụ thuộc vào mức độ quan trọng của các dự án PPP trong
phát triển cơ sở hạ tầng, các quốc gia cần phân định trách nhiệm, quyền hạn trong hoạt động
hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng được thể hiện như sau:
Đối với cơ quan nhà nước tại trung ương
Hình 2: Phân cấp trách nhiệm hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ
sở hạ tầng tại trung ương
Nguồn: Koch và Buser (2006)
Tại hầu hết các quốc gia trên thế giới, bộ máy quản lý nhà nước tại trung ương, cao nhất
là chính phủ và cơ quan tương đương giữ vai trò vô cùng quan trọng trong việc hoàn thiện thể
chế mang tính định hướng chung về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng đặc biệt đối
với các dự án, chương trình cấp quốc gia, thể hiện trong việc thực hiện một loạt các nội dung
thể chế bao gồm: hoàn thiện khung pháp lý, thành lập cơ quan giám sát và hợp tác, tích cực
tham gia trong suốt vòng đời dự án và thiết lập các chính sách hỗ trợ tạo sự thuận lợi cho nhà
đầu tư (Young, 2009). Một thể chế đầy đủ và minh bạch là điều kiện tiên quyết cho sự thành
công của quan hệ đối tác PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng nhằm gia tăng niềm tin của nhà
đầu tư tư nhân, đảm bảo dự án đạt hiệu quả, phân chia rủi ro phù hợp và tránh những rủi ro
tiềm tàng trong hoạt động xây dựng cơ sở hạ tầng. Trong hoạt động xây dựng và hoàn thiện
thể chế của quốc gia mình, chính phủ cũng như các cơ quan nhà nước tại trung ương của
quốc gia đó cần xác định cụ thể, chi tiết các rủi ro và mức độ của các rủi ro đó có thể xảy ra
trong các dự án PPP cơ sở hạ tầng, làm cơ sở cho công tác xây dựng, hoạch định các phương
hướng, giải pháp khắc phục, góp phần ổn định môi trường vĩ mô cho các dự án xây dựng cơ
sở hạ tầng. Một số rủi ro cơ bản có thể xảy ra như: rủi ro chính trị; rủi ro xây dựng; rủi ro pháp

lý; rủi ro kinh tế; rủi ro vận hành; rủi ro hợp tác; (ix) rủi ro tài chính…