Thực thi chính sách tư nhân hóa trong phát triển cơ sở hạ tầng hàng không nghiên cứu trường hợp cảng hàng không quốc tế vân đồn

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

--------o0o--------

LÊ NGUYÊN KHANG

THỰC THI CHÍNH SÁCH TƯ NHÂN HÓA TRONG
PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG HÀNG KHÔNG –
NGHIÊN CỨU TRƯỜNG HỢP
CẢNG HÀNG KHÔNG QUỐC TẾ VÂN ĐỒN

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG
CHƯƠNG TRÌNH ĐỊNH HƯỚNG NGHIÊN CỨU

Hà Nội – 2019


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

--------o0o--------

LÊ NGUYÊN KHANG

THỰC THI CHÍNH SÁCH TƯ NHÂN HÓA TRONG
PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG HÀNG KHÔNG –
NGHIÊN CỨU TRƯỜNG HỢP
CẢNG HÀNG KHÔNG QUỐC TẾ VÂN ĐỒN
Chuyên ngành: Quản lý công
Mã số: 834 04 03

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG
CHƯƠNG TRÌNH ĐỊNH HƯỚNG NGHIÊN CỨU

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS. TS. TRẦN THỊ THANH THỦY

Hà Nội – 2019


LỜI CAM ĐOAN
Học viên cam đoan Luận văn Thạc sỹ “Thực thi chính sách tư nhân
hóa trong phát triển cơ sở hạ tầng hàng không - Nghiên cứu trường hợp
Cảng Hàng không quốc tế Vân Đồn” là công trình nghiên cứu khoa học của
cá nhân học viên dưới sự hướng dẫn của PGS. TS. Trần Thị Thanh Thủy. Tất
cả các tư liệu, số liệu và trích dẫn trong Luận văn được lấy từ các nguồn tài liệu
đảm bảo độ tin cậy, chính xác và trung thực. Kết quả nghiên cứu của Luận văn
chưa được công bố trong bất kỳ công trình nghiên cứu nào khác./.


LỜI CẢM ƠN
Trước hết, học viên trân trọng gửi lời cảm ơn tới PGS. TS. Trần Thị
Thanh Thủy, Phó Viện trưởng Viện Lãnh đạo học và Chính sách công, Học
viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, là người đã được phân công hướng dẫn
học viên thực hiện và hoàn thành luận văn này. Các ý kiến góp ý cũng như sự
tận tình hướng dẫn, chỉ bảo của PGS. TS. Trần Thị Thanh Thủy là động lực
chính để học viên hoàn thành luận văn.
Học viên cũng trân trọng gửi lời cảm ơn tới Đại học Kinh tế - Đại học
Quốc gia Hà Nội, cảm ơn các anh chị tại Trung tâm Đào tạo và Hợp tác quốc
tế đã hỗ trợ, giúp đỡ và đặc biệt là cảm ơn các thầy cô giáo đã nhiệt tình giảng
dạy, giúp đỡ học viên trong suốt thời gian diễn ra khóa học.

Trân trọng cảm ơn các đồng nghiệp trong ngành từ Cục Hàng không Việt
Nam, Tổng công ty Cảng hàng không Việt Nam – CTCP, Cảng Hàng không
quốc tế Vân Đồn, các đồng nghiệp quốc tế từ Cảng HKQT Schiphol, Hà Lan,
Công ty Tư vấn NACO trong việc cung cấp các tài liệu, số liệu cần thiết, cũng
như giải đáp các thắc mắc một cách cặn kẽ trong quá trình học viên xây dựng
luận văn.


TÓM TẮT LUẬN VĂN
Luận văn của học viên gồm phần mở đầu và 3 chương.
Phần mở đầu bao gồm các nội dung về sự cần thiết của đề tài nghiên cứu,
câu hỏi nghiên cứu, mục tiêu nghiên cứu, đối tượng và phạm vi nghiên cứu.
Chương 1 là tổng quan về tình hình nghiên cứu, phương pháp nghiên
cứu, cơ sở lý luận và pháp lý về thực thi chính sách tư nhân hóa trong phát triển
cơ sở hạ tầng hàng không, trong đó bao gồm các nội dung liên quan tới khái
niệm chính sách công, quy trình tổ chức thực thi chính sách, khái niệm về hợp
tác Công – Tư. Sau đó, đưa ra các tiêu chí để đánh giá kết quả thực thi chính
sách và nêu các kinh nghiệm thực tiễn tổ chức tại Châu Âu.
Chương 2 bao gồm hiện trạng về thực thi chính sách tư nhân hóa trong
phát triển cơ sở hạ tầng giao thông vận tải nói chung và phát triển cơ sở hạ tầng
hàng không nói riêng tại Việt Nam. Sau khi nêu quá trình thực thi chính sách
dựa trên một số đặc điểm của tỉnh Quảng Ninh và lý do lựa chọn Vân Đồn để
thực hiện dự án xây dựng Cảng HKQT Vân Đồn và tại sao lại triển khai theo
hình thức BOT, học viên đánh giá kết quả thực hiện chính sách tại Cảng HKQT
Vân Đồn.
Chương 3 đưa ra một số khuyến nghị về chính sách bao gồm hoàn thiện
khung pháp lý về PPP trong lĩnh vực hàng không, đào tạo nguồn nhân lực, nâng
cao năng lực giám sát các dự án PPP trong lĩnh vực hàng không và lựa chọn dự
án, chuẩn bị đầu tư theo hình thức PPP.

MỤC LỤC

PHẦN MỞ ĐẦU .............................................................................................. 1
1.

Tính cấp thiết của Đề tài .......................................................................................... 1

2.

Câu hỏi nghiên cứu ................................................................................................... 5

3.

Mục tiêu nghiên cứu ................................................................................................. 5

4.

Đối tượng, phạm vi nghiên cứu ............................................................................... 5

5.

Kết cấu luận văn ....................................................................................................... 6

CHƯƠNG 1...................................................................................................... 7
TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU, PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU, CƠ SỞ
LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ THỰC THI CHÍNH SÁCH TƯ NHÂN
HÓA (PPP) TRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG HÀNG KHÔNG
........................................................................................................................... 7
1.1.

Tình hình nghiên cứu ............................................................................................ 7

1.2.

Phương pháp nghiên cứu .................................................................................... 11

1.3.

Khung phân tích .................................................................................................. 11

1.4.

Cơ sở lý luận và pháp lý về thực thi chính sách tư nhân hóa (PPP)............... 12

1.4.1.

Khái niệm chính sách công .......................................................................... 12

1.4.2.

Quy trình tổ chức thực thi chính sách ......................................................... 14

1.4.3. Hệ thống các văn bản chính sách chính về tư nhân hóa trong phát triển cơ
sở hạ tầng hàng không ............................................................................................... 20
1.4.4.
1.5.

Hợp tác Công – Tư........................................................................................ 22

Vai trò của việc thực thi chính sách hợp tác Công – Tư.................................. 32

1.6. Kinh nghiệm thực tiễn quốc tế về tư nhân hóa trong phát triển cơ sở hạ tầng
hàng không tại Châu Âu ............................................................................................... 36

CHƯƠNG 2.................................................................................................... 40
HIỆN TRẠNG THỰC THI CHÍNH SÁCH TƯ NHÂN HÓA (PPP)
TRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG HÀNG KHÔNG VÀ CẢNG
HÀNG KHÔNG QUỐC TẾ VÂN ĐỒN ..................................................... 40
2.1.

Quan niệm về cơ sở hạ tầng hàng không .......................................................... 40

2.2. Thực thi chính sách tư nhân hóa (PPP) trong phát triển cơ sở hạ tầng hàng
không tại Việt Nam ........................................................................................................ 41
2.2.1. Sự cần thiết của việc áp dụng mô hình PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng
hàng không tại Việt Nam ............................................................................................ 41


2.2.2. Quy trình thực thi chính sách tư nhân hóa theo mô hình PPP trong ngành
hàng không Việt Nam ................................................................................................. 42
2.2.3.

PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng giao thông vận tải tại Việt Nam ......... 52

2.3. Quá trình và kết quả thực thi chính sách tư nhân hóa (PPP) trong phát triển
cơ sở hạ tầng hàng không tại Cảng HKQT Vân Đồn ................................................. 55
2.3.1. Một số đặc điểm tự nhiên, kinh tế, xã hội và định hướng, mục tiêu của tỉnh
Quảng Ninh................................................................................................................. 55
2.3.2.

Sự cần thiết xây dựng Cảng HKQT Vân Đồn theo hình thức BOT ........... 58

2.3.3. Thực thi chính sách tư nhân hóa trong phát triển cơ sở hạ tầng hàng
không tại Cảng HKQT Vân Đồn ................................................................................ 60
2.3.4.

Kết quả thực thi chính sách tư nhân hóa tại Cảng HKQT Vân Đồn ......... 63

CHƯƠNG 3.................................................................................................... 72
MỘT SỐ KHUYẾN NGHỊ VỀ CHÍNH SÁCH NHẰM THU HÚT ĐẦU
TƯ TƯ NHÂN THEO HÌNH THỨC PPP TRONG PHÁT TRIỂN CƠ
SỞ HẠ TẦNG HÀNG KHÔNG .................................................................. 72
3.1. Hoàn thiện khung pháp lý về đầu tư theo hình thức đối tác công tư trong lĩnh
vực hàng không .............................................................................................................. 72
3.1.1. Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư theo hình thức đối
tác công tư ................................................................................................................... 72
3.1.2. Nghiên cứu sửa đổi Luật hàng không dân dụng và các văn bản hướng dẫn
thi hành liên quan đến quản lý, khai thác công trình hạ tầng hàng không ............ 73
3.1.3. Nghiên cứu sửa đổi, bổ sung văn bản quy phạm pháp luật về giá dịch vụ
chuyên ngành hàng không ......................................................................................... 74
3.2.

Tăng cường đào tạo nguồn nhân lực ................................................................. 75

3.2.1.

Đào tạo nguồn nhân lực về PPP trong lĩnh vực hàng không .................... 75

3.2.2. Đào tạo về quản lý khai thác CHKSB cho nhân sự của Nhà đầu tư, doanh

nghiệp dự án đầu tư theo hình thức PPP .................................................................. 76
3.3. Tổ chức bộ phận giám sát hoạt động quản lý, khai thác CHKSB do tư nhân
đầu tư .............................................................................................................................. 77
3.4.

Lựa chọn dự án và chuẩn bị đầu tư theo hình thức PPP ................................ 77

3.5. Học tập các quốc gia trên thế giới về chính sách tư nhân hóa trong phát triển
cơ sở hạ tầng hàng không .............................................................................................. 78

KẾT LUẬN .................................................................................................... 80
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................... 81


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
KÝ HIỆU

TT

NGUYÊN NGHĨA

1

ACV

Tổng công ty Cảng hàng không Việt Nam – CTCP

2

Bộ GTVT

Bộ Giao thông vận tải

3

BOT

Xây dựng – Vận hành – Chuyển giao

4

BT

Xây dựng – Chuyển giao

5

BTO

Xây dựng – Chuyển giao – Vận hành

6

CHKSB

Cảng hàng không, sân bay

7

Cảng HKQT

Cảng Hàng không quốc tế

8

ICAO

Tổ chức Hàng không dân dụng Quốc tế

9

KT – XH

Kinh tế – Xã hội

10 PPP

Hợp tác Công – Tư


DANH MỤC CÁC BẢNG
TT

BẢNG

NỘI DUNG

TRANG

1

Bảng 1.1

Các loại hợp đồng cơ bản của hình thức PPP

25

2

Bảng 1.2

Tư nhân hóa tại một số cảng hàng không lớn

38

của Châu Âu
3

Bảng 2.1

Trách nhiệm của các cơ quan liên quan đến

43

triển khai chính sách PPP theo quy định của
Chính phủ
4

Bảng 2.2

Danh mục dự án kêu gọi đầu tư theo hình

49

thức PPP
5

Bảng 2.3

So sánh một số giá dịch vụ của Cảng HKQT
Vân Đồn và các cảng hàng không do ACV
quản lý đối với chuyến bay quốc tế

70


DANH MỤC HÌNH
TT

HÌNH

NỘI DUNG

TRANG

1

Hình a

Thị phần vận tải hàng không toàn cầu 2018

01

2

Hình 1.1

Khung phân tích về thực thi chính sách tư

12

nhân hóa trong phát triển cơ sở hạ tầng hàng
không tại Cảng HKQT Vân Đồn để đưa ra
các khuyến nghị chính sách
3

Hình 1.2

Chu trình chính sách

13


PHẦN MỞ ĐẦU
1.

Tính cấp thiết của Đề tài
Vận tải hàng không là mô hình vận tải hiện đại, giúp kết nối mạng lưới

vận tải toàn cầu và mang lại rất nhiều lợi ích cho các hoạt động giao lưu thương

mại, kinh doanh, du lịch, đóng góp tích cực vào sự phát triển kinh tế xã hội,
thúc đẩy tăng trưởng của các quốc gia trên thế giới. Sự phát triển mạnh mẽ của
vận tải hàng không cũng tạo đà tăng trưởng cho các phương thức vận tải khác
(đường bộ, đường sắt, hàng hải, đường thủy nội địa), tạo thành chuỗi cung ứng
liên tục, xuyên suốt trong mô hình vận tải đa phương thức mà nhiều nước trên
thế giới đang áp dụng.
THỊ PHẦN VẬN TẢI HÀNH KHÁCH
HÀNG KHÔNG TOÀN CẦU 2018
Châu Á - Thái Bình Dương

Châu Âu

Bắc Mỹ

Mỹ Latin

Trung Đông

2%
9%
5%
35%

22%

27%

Hình a. Thị phần vận tải hàng không toàn cầu 2018

1

Châu Phi


Năm 2018, khu vực Châu Á – Thái Bình Dương tiếp tục là khu vực có
tốc độ tăng trưởng về vận tải hành khách cao nhất thế giới, chiếm 35% tổng thị
phần toàn cầu. Có được kết quả này là do sự phát triển mạnh mẽ của các nền
kinh tế trong khu vực cũng như các nước trong khu vực Châu Á – Thái Bình
Dương đang đẩy mạnh việc tự do hóa vận tải hàng không. Trong đó, Việt Nam
đóng vai trò là một trong các thị trường phát triển nhanh nhất trong khu vực
cũng như trên thế giới, được Boeing nhận định là “động lực phát triển của hàng
không khu vực”.
Trong nước, vận tải hàng không Việt Nam trong nhiều năm vừa qua luôn
giữ tốc độ tăng trưởng hai con số. Năm 2018, sản lượng hành khách thông qua
các CHKSB của Việt Nam đạt hơn 103 triệu lượt hành khách và sản lượng hàng
hóa đạt 1,5 triệu tấn hàng hóa; trong đó, sản lượng vận chuyển của các hãng
hàng không Việt Nam đạt xấp xỉ 70 triệu lượt hành khách và 1,2 triệu tấn hàng
hóa.
Hiện nay, ngoài sự hiện diện của 5 hãng hàng không nội địa (Vietnam
Airlines, VietJet Air, Jetstar Pacific Airlines, Bamboo Airways và VASCO),
còn có sự tham gia khai thác của 72 hãng hàng không nước ngoài từ 27 quốc
gia/vùng lãnh thổ, vận hành trong mạng lưới từ các điểm đi quốc tế tới 22
CHKSB tại Việt Nam.
Trong bối cảnh vận tải hàng không phát triển nhanh như nêu trên, ngành
hàng không dân dụng Việt Nam đang phải đối mặt với nhiều hạn chế về năng
lực, đặc biệt là năng lực của hệ thống CHKSB. Ví dụ như tại Cảng HKQT Tân
Sơn Nhất tình trạng quá tải thường xuyên xảy ra. Ngoài ra, Cảng HKQT Nội
Bài và một số sân bay địa phương lớn tại Đà Nẵng, Khánh Hòa, Bình Định hay
Quảng Bình cũng quá tải cục bộ khi lượng hàng khách tăng đột biến. Theo số
liệu báo cáo năm 2018, Cảng HKQT Tân Sơn Nhất công suất 28 triệu lượt hành

2


khách/năm nhưng đã đón hơn 38,3 triệu lượt hành khách, Cảng HKQT Cam
Ranh (Khánh Hòa) công suất khoảng 6,5 triệu lượt hành khách/năm nhưng đã
đón 8,2 triệu lượt hành khách, Cảng Hàng không Đồng Hới (Quảng Bình) công
suất 400 nghìn lượt hành khách/năm nhưng đã thông qua gần 800 nghìn lượt
hành khách. Tình trạng quá tải nói trên đang tạo ra áp lực đến hạ tầng hàng
không nói chung, dẫn đến nhiều vấn đề như chậm chuyến, hủy chuyến... làm
ảnh hưởng đến hoạt động khai thác của các hãng hàng không dân dụng, gây
không ít phiền hà cho hành khách cũng như làm mất đi hình ảnh đẹp của Việt
Nam trong mắt du khách quốc tế.
Nhằm đáp ứng nhu cầu tăng trưởng nhanh của vận tải hàng không, Thủ
tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 236/QĐ-TTg ngày 23/02/2018 phê
duyệt điều chỉnh quy hoạch phát triển giao thông vận tải hàng không đến năm
2020, định hướng đến năm 2030. Theo quy hoạch nêu trên, đến năm 2020 Việt
Nam khai thác 23 cảng hàng không, gồm 13 cảng hàng không quốc nội và 10
cảng hàng không quốc tế; tiến hành nâng cấp, mở rộng 21 cảng hàng không
hiện hữu (Nội Bài, Cát Bi, Vinh, Phú Bài, Đà Nẵng, Cam Ranh, Tân Sơn Nhất,
Cần Thơ, Phú Quốc, Điện Biên, Thọ Xuân, Đồng Hới, Chu Lai, Pleiku, Phù
Cát, Tuy Hòa, Buôn Ma Thuột, Liên Khương, Côn Đảo, Rạch Giá, Cà Mau);
triển khai đầu tư xây dựng giai đoạn 1 CHKQT Long Thành; đầu tư xây dựng
mới các cảng hàng không Vân Đồn, Phan Thiết, Sa Pa và các cảng hàng không
khác theo quy hoạch. Cũng theo quy hoạch nêu trên, đến năm 2030, Việt Nam
khai thác 28 cảng hàng không, gồm 15 cảng hàng không quốc nội và 13
CHKQT; tập trung đầu tư các dự án trọng điểm như: đầu tư xây dựng giai đoạn
2 CHKQT Long Thành, đầu tư xây dựng mở rộng CHKQT Nội Bài, Đà Nẵng,
Chu Lai.

3

Căn cứ quy hoạch được phê duyệt, các dự án đầu tư nâng cấp, mở rộng
Cảng HKQT Tân Sơn Nhất, Cảng HKQT Nội Bài,… và đặc biệt là dự án đầu
tư xây dựng Cảng HKQT Long Thành đang được Quốc hội, Chính phủ chỉ đạo
triển khai khẩn trương, quyết liệt để sớm đưa vào khai thác nhằm tăng năng lực
phục vụ, thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội. Tuy nhiên, thực tế khách quan là
nhà nước không đủ nguồn vốn để đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng hàng không
theo quy hoạch. Do đó, vấn đề cấp thiết đặt ra là phải huy động nguồn vốn đầu
tư của khu vực tư nhân trong phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng CHKSB nhằm
đáp ứng nhu cầu phát triển của ngành.
Đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng hàng không nói chung và CHKSB nói
riêng là lĩnh vực đầu tư đặc thù đòi hỏi phải tuân thủ không chỉ quy định của
pháp luật Việt Nam mà còn phải tuân thủ quy định của tổ chức hàng không dân
dụng quốc tế. Thực tiễn từ trước đến nay hầu hết CHKSB đều do nhà nước đầu
tư xây dựng, quản lý và vận hành. Trong mấy năm gần đây có một vài công
trình đã được đầu tư theo hình thức BOT như nhà ga hành khách cảng hàng
không Phan Thiết, đặc biệt cảng HKQT Vân Đồn là cảng hàng không đầu tiên
của Việt Nam được xây dựng và vận hành bởi 100% vốn tư nhân theo hình thức
BOT.
Từ nhu cầu cấp bách về nguồn vốn đầu tư như nêu trên và thực tiễn các
dự án đầu tư theo hình thức BOT đã thực hiện, việc nghiên cứu về chính sách
tư nhân hóa trong phát triển cơ sở hạ tầng hàng không là rất cần thiết để xác
định rõ hiện trạng và tìm ra các giải pháp phù hợp để tiếp tục triển khai nhằm
thu hút nguồn lực từ khu vực tư nhân vào việc hiện thực hóa quy hoạch phát
triển hệ thống CHKSB đáp ứng nhu cầu tăng trưởng nhanh chóng của thị trường
vận tải hàng không của Việt Nam.

4

Với tất cả những lý do nêu trên, trong khuôn khổ kiến thức cũng như
kinh nghiệm làm việc của mình, học viên xin chọn đề tài “Thực thi chính sách
tư nhân hóa trong phát triển cơ sở hạ tầng hàng không - Nghiên cứu
trường hợp Cảng Hàng không quốc tế Vân Đồn”.
2.

Câu hỏi nghiên cứu
Chính sách tư nhân hóa trong phát triển cơ sở hạ tầng hàng không tại

Cảng HKQT Vân Đồn được tổ chức thực thi và đạt kết quả như thế nào?
3.

Mục tiêu nghiên cứu
Đề tài nghiên cứu nhằm đạt được các mục tiêu sau đây:
- Làm rõ cơ sở lý luận và pháp lý về chính sách tư nhân hóa, trong đó

có khái niệm chính sách công, quy trình thực thi chính sách công, phân tích các
lợi thế của mô hình tư nhân hóa, cụ thể là PPP, trong xây dựng cơ sở hạ tầng
nói chung và cơ sở hạ tầng hàng không nói riêng;
- Phân tích, đánh giá quá trình và kết quả thực thi chính sách tư nhân
hóa theo mô hình PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng Cảng HKQT Vân Đồn;
- Đề xuất một số khuyến nghị chính sách nhằm thu hút, thúc đẩy đầu tư
tư nhân theo mô hình PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng hàng không.
4.

Đối tượng, phạm vi nghiên cứu

4.1.

Đối tượng nghiên cứu
Tư nhân hóa là khái niệm chỉ việc chuyển đổi tài sản thuộc sở hữu công

thành tài sản thuộc sở hữu của tư nhân. Có nhiều hình thức tư nhân hóa như:
Tư nhân hóa hoàn toàn tài sản công, tư nhân hóa một phần tài sản công hoặc
chuyển hoàn toàn một đơn vị sự nghiệp công thành doanh nghiệp. Trong các
hình thức tư nhân hóa nói trên thì hình thức tư nhân hóa một phần tài sản công
được áp dụng nhiều trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng theo mô hình hợp tác công tư,
5


trong đó hình thức hợp đồng BOT là hình thức được sử dụng nhiều nhất. Vì
vậy, để phù hợp với chủ thể nghiên cứu của Đề tài, Đề tài này chỉ tập trung vào
đối tượng nghiên cứu là thực thi chính sách tư nhân hóa trong phát triển cơ sở
hạ tầng hàng không theo mô hình hợp tác công tư (PPP) sử dụng hình thức hợp
đồng BOT.
4.2.

Phạm vi nghiên cứu
- Về không gian: Cảng HKQT Vân Đồn.
- Về thời gian: Từ năm 2010 khi đưa ra chủ trương đầu tư Cảng HKQT

Vân Đồn theo hình thức BOT đến năm 2019 khi đưa Cảng HKQT Vân Đồn
vào khai thác.
5.

Kết cấu luận văn
Luận văn gồm 3 chương:
- Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu, phương pháp nghiên cứu,

cơ sở lý luận và pháp lý về thực thi chính sách tư nhân hóa trong phát triển cơ
sở hạ tầng hàng không.
- Chương 2: Hiện trạng thực thi chính sách tư nhân hóa trong phát triển
cơ sở hạ tầng hàng không và tại Cảng HKQT Vân Đồn.
- Chương 3: Một số khuyến nghị về chính sách nhằm thu hút đầu tư tư
nhân trong phát triển cơ sở hạ tầng hàng không.

6


CHƯƠNG 1
TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU, PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU, CƠ SỞ
LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ THỰC THI CHÍNH SÁCH TƯ NHÂN
HÓA (PPP) TRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG HÀNG KHÔNG
1.1.

Tình hình nghiên cứu

1.1.1. Nghiên cứu về chính sách tư nhân hóa và thực thi chính sách tư nhân
hóa
Có thể nêu một vài nghiên cứu như sau :
Parker và nhóm các tác giả (1998) đã đưa ra trong nghiên cứu
“Privatization in the European Union: Theory and Policy Perspectives” cái
nhìn tổng quan về tư nhân hóa, so sánh lý thuyết và thực tiễn chính sách tư nhân
hóa tại các quốc gia Châu Âu và vai trò của EU trong việc xây dựng chính sách.
Nghiên cứu “Privatization in Malaysia: Regulation,Rent-Seeking and
Policy Failure” của Jeff Tan (2008) đưa ra câu hỏi về sự cần thiết đối với việc
tư nhân hóa tại các quốc gia đang phát triển, các nguyên nhân về sự thất bại của
tư nhân hóa, các điều kiện cần thiết để thực hiện tư nhân hóa thành công, và
đưa ra các lý giải áp dụng vào các trường hợp thực tiễn về tư nhân hóa tại

Malaysia.
Michal Mejstrik và nhóm tác giả của nghiên cứu “The privatization
process in East-Central Europe: Evolutionary Process of Czech Privatization”
(1997) đã phân tích quá trình thay đổi của tư nhân hóa tại Czech những năm
1990 với góc nhìn khách quan và nhận định rằng tư nhân hóa không phải là
mục tiêu mà chỉ là điều kiện cần có cho việc tái cấu trúc nền kinh tế.
Kothenburger và các tác giả (2006) trong ấn phẩm “Privatization
Experiences in the European Union” đã đưa ra khung khái niệm về tư nhân hóa
và thực tiễn tư nhân hóa tại các nước Châu Âu và đi đến kết luận rằng tác động
của tư nhân hóa phụ thuộc vào hình thức tư nhân hóa và quốc gia đó lựa chọn
7


và thường bị bỏ qua bởi các các thiết chế chính trị và văn hóa vốn có tại các
quốc gia đó khi hướng tới tư nhân hóa. Hơn nữa, thước đo phù hợp đối với sự
thành công hoặc thất bại của tư nhân hóa vẫn là một vấn đề chưa có câu trả lời,
mà hiện chỉ mới dừng ở mức phận loại mức độ thành công/thất bại dựa trên
kinh nghiệm của từng quốc gia.
Ấn phẩm “Privatization and After: Monitoring and Regulation” của
Ramanadham (1994) tổng hợp các thảo luận về sự cần thiết của việc giám sát
tư nhân hóa nhằm đánh giá việc đạt được các mục tiêu và sự đóng góp của tư
nhân hóa cho phát triển kinh tế, phân tích quy định pháp luật của Anh Quốc và
hàm ý cho các quốc gia đang phát triển.
Ngoài ra còn nhiều ấn phẩm tổng hợp khác của Bennett (How does
privatization work? – 1998), Baldassarri (Privatization Processes in Eastern
Europe: Theoretical Foundations and Empirical Results – 1993), MacAvoy
(Privatization and State-Owned Enterprises: Lessons from the United States,
Great Britain and Canada – 1989), hay Kessides (Reforming Infrastructure.
Privatization, Regulation, and Competition – 2005) là các ấn phẩm có giá trị
tham khảo trong các nghiên cứu về tư nhân hóa nói chung.

1.1.2. Thực thi chính sách tư nhân hóa trong phát triển cơ sở hạ tầng hàng
không
Tư nhân hóa trong phát triển cơ sở hạ tầng, đặc biệt là cơ sở hạ tầng hàng
không, đã là xu hướng nổi lên trên thế giới trong nhiều năm trở lại đây. Trong
rất nhiều các lý do đằng sau xu hướng này, lý do chủ yếu là để tiếp cận nguồn
vốn tư nhân đầu tư vào phát triển cơ sở hạ tầng, đồng thời nâng cao chất lượng
vận hành, khai thác dịch vụ.
Trong nghiên cứu “Privatization, corporatization, ownership forms and
their effects on the performance of the world’s major airports” (2006), nhóm
8


tác giả Oum, Adler, và Yu đã đưa ra trong nghiên cứu của mình so sánh về hiệu
quả quản lý giữa mô hình quản lý CHKSB bởi nhà nước và tư nhân và cho
rằng, sự quản lý của nhà nước luôn bị tác động bởi nhiều yếu tố, trong khi sự
quản lý của tư nhân thì luôn đạt hiệu quả do được điều chỉnh bởi yếu tố tối đa
hóa lợi nhuận.
Lập luận này cũng được bổ sung bởi Gillen (The evolution of airport
ownership and governance – 2011) khi ông cho rằng các CHKSB thuộc sở hữu
nhà nước sẽ chỉ tập trung vào chức năng chính của nó mà không quan tâm đến
các yếu tố về giá trị thương mại, và sẽ “không có sự nhất quán giữa chính sách
và việc sử dụng hiệu quả các cơ sở hạ tầng của CHKSB”. Trong nghiên cứu
của Bennett và Johnson (Tax Reduction without Sacrifice Private-Sector
Production of Public Services – 1980), nhiều chứng minh cũng được đưa ra để
bổ trợ cho lập luận sở hữu tư nhân mang lại sự quản lý tốt hơn sở hữu nhà nước.
Tuy nhiên, cũng có những lập luận theo chiều hướng trung lập hơn.
Vickers and Yarrow (Economic perspectives on privatization – 1991) chỉ ra
rằng sở hữu tư nhân cũng có những lợi thế nhất định, tuy nhiên điều đó không
đồng nghĩa với sự thiếu hiệu quả của sở hữu nhà nước. Hơn nữa, tính hiệu quả
của khai thác CHKSB phụ thuộc nhiều vào yếu tố cạnh tranh chứ không phải

do vấn đề thuộc quyền sở hữu.
Tác giả Palhares và Santo Jr. (2001) trong nghiên cứu “A comparison
study of medium airport management in different countries” đã phân tích các
chỉ số liên quan đến lợi nhuận và chi phí tại các cảng hàng không của Canada,
Australia và một số quốc gia khác, và đặt câu hỏi về việc sử dụng các chỉ số
này để đánh giá sự thành công của việc tư nhân hóa CHKSB.
Trong tài liệu thảo luận “Airport Privatization in India”, tác giả Ohri
(2009) nghiên cứu về tư nhân hóa cảng hàng không tại Ấn Độ và đưa ra kết
9


luận về tầm quan trọng của việc xây dựng hợp đồng nhượng quyền giữa nhà
nước và tư nhân, đồng thời xây dựng cơ chế kiểm soát phù hợp để đạt được các
lợi ích của việc tư nhân hóa.
Gong và nhóm tác giả (2012) thông qua nghiên cứu “The impact of
airport and seaport privatization on efficiency and performance: A review of
the international evidence and implications for developing countries” đã rút ra
các kết luận quan trọng cho việc xây dựng chính sách tư nhân hóa cảng hàng
không và cảng biển, đó là: (1) Quá trình đánh giá sự thành công của một dự án
tư nhân hóa cần phải có thời gian đủ dài để nghiên cứu những sự thay đổi trong
hoạt động khai thác của dự án đó; (2) Đối với việc đánh giá các mô hình sở
hữu, thì việc đánh giá sự thay đổi trong quản lý của một mô hình công ty trước
và sau khi tiến hành tư nhân hóa sẽ thường mang lại kết quả đáng tin cậy hơn;
và (3) Ngoài các chỉ số về kỹ thuật thì các chỉ số về tài chính, cũng như đánh
giá của hành khách đối với chất lượng dịch vụ cũng cần được vận dụng để đánh
giá tổng thể đối với chính sách tư nhân hóa.
Tuy vậy, cũng có ý kiến trái chiều, không ủng hộ tư nhân hóa cảng hàng
không như tác giả Kriesler trong nghiên cứu “Why privatize airports?” (1996)
cho rằng, do giá trị mua bán của cảng hàng không thường thấp hơn giá thị
trường, đồng thời nguồn thu từ khai thác cũng không chảy vào ngân sách, nguồn

tiền từ việc bán cảng hàng không sẽ thấp hơn giá trị thực tại cũng như giá trị
gia tăng của chính cảng hàng không đó, và như vậy, tư nhân hóa không phải là
một lựa chọn tốt.
Trong nước cũng có một số nghiên cứu về tư nhân hóa trong phát triển
cơ sở hạ tầng nói chung, cụ thể là cơ chế hợp tác Công – Tư. Đề tài khóa luận
tốt nghiệp với tiêu đề “Cơ chế hợp tác Nhà nước - Tư nhân trong đầu tư xây
dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật ở Việt Nam” của nhóm tác giả Nguyễn Trí Dũng,
Trần Diễm Lan, Nguyễn Thị Thanh Tâm do TS. Hồ Sĩ Hùng (Cục Phát triển
10


doanh nghiệp, Bộ Kế hoạch và Đầu tư) và TS. Sven Jungerhern (Giảng viên
Khoa Chính phủ, Đại học Uppsala Thụy Điển) hướng dẫn được hoàn thành vào
tháng 6/2011 và tập trung chủ yếu vào mô hình hợp tác Nhà nước – Tư nhân
trong đầu tư cơ sở hạ tầng nói chung và các trường hợp cụ thể về mô hình hợp
tác Nhà nước – Tư nhân thuộc lĩnh vực xử lý rác thải và cung cấp nước sinh
hoạt. Một số kiến nghị của Nhóm nghiên cứu về giải pháp nhằm áp dụng có
hiệu quả mô hình hợp tác Nhà nước – Tư nhân trong đầu tư xây dựng hệ thống
hạ tầng kỹ thuật tại Việt Nam vẫn còn giá trị, có thể tham khảo.
Tác giả Nguyễn Thị Phương Thanh trình bày trong nghiên cứu “Đầu tư
theo hình thức Công – Tư để phát triển cơ sở hạ tầng: Kinh nghiệm quốc tế và
hàm ý cho Việt Nam” (2016) đã trình bày các lợi thế của mô hình đối tác Công
– Tư trong đầu tư cơ sở hạ tầng, nhận định một số khó khăn của Việt Nam,
đồng thời nêu các kinh nghiệm của Singapore và Indonesia trong quá trình áp
dụng đầu tư theo hình thức hợp tác Công – Tư để làm bài học cho Việt Nam.
1.2.

Phương pháp nghiên cứu
Trong quá trình làm luận văn này, học viên sử dụng phương pháp thu

thập thông tin, số liệu, tổng hợp, phân tích, đánh giá các thông tin, số liệu, bao
gồm số liệu thống kê về điều kiện tự nhiên, điều kiện KT – XH của tỉnh Quảng
Ninh, số liệu báo cáo khai thác của Cảng HKQT Vân Đồn năm 2019; tham
khảo các báo cáo về số liệu vận tải hàng không thế giới, các công trình nghiên
cứu về thực hiện chính sách tư nhân hóa trong phát triển cơ sở hạ tầng đã được
công bố để làm rõ thêm kết quả nghiên cứu của luận văn.
Ngoài ra, luận văn còn sử dụng thông tin được thu thập và khai thác từ
các báo cáo khoa học, sách, báo, tạp chí, các website có liên quan đến đề tài
nghiên cứu trong phạm vi cả nước.
1.3.

Khung phân tích
11


Hình 1.1. Khung phân tích về thực thi chính sách tư nhân hóa trong phát
triển cơ sở hạ tầng hàng không tại Cảng HKQT Vân Đồn để đưa ra các
khuyến nghị chính sách
1.4. Cơ sở lý luận và pháp lý về thực thi chính sách tư nhân hóa (PPP)
1.4.1. Khái niệm chính sách công
Định nghĩa về chính sách công đã được nhiều nhà nghiên cứu trên thế
giới và tại Việt Nam đưa ra và có nhiều quan điểm khác nhau.
Theo Thomas Dye (2014, trang 3), quan niệm về chính sách công rất đơn
giản, đó là: “Chính sách công là bất kỳ những gì Nhà nước lựa chọn làm hoặc
không làm”. William Jenkins lại đưa ra quan niệm cụ thể hơn về chính sách
công: “Chính sách công là một tập hợp các quyết định liên quan với nhau được
ban hành bởi một hoặc một nhóm các nhà hoạt động chính trị liên quan đến lựa
chọn các mục tiêu và các phương tiện để đạt mục tiêu trong một tình huống xác
12

định thuộc phạm vi thẩm quyền” (1978). Còn James Anderson quan niệm về
chính sách công: “… là một đường lối hành động có mục đích được ban hành
bởi một hoặc một tập hợp các nhà hoạt động để giải quyết một vấn đề phát sinh
hoặc vấn đề quan tâm” (2003, trang 2).
Xây dựng
chính sách
Phổ biến
tuyên
truyền
chính sách

Đánh giá
tổng kết

Chu trình
chính sách

Theo dõi,
kiểm tra
chính sách

Điều chỉnh
chính sách

Phân công,
phối hợp
thực hiện

Duy trì

chính sách

Hình 1.2. Chu trình chính sách
Trong nước, tác giả Lê Chi Mai định nghĩa về chính sách công: “… là
một chuỗi các quyết định hoạt động của Nhà nước nhằm giải quyết một vấn đề
đang đặt ra trong đời sống kinh tế xã hội theo mục tiêu xác định” (2001). Tác
giả Lê Vinh Danh lại khẳng định: “Chính sách công là những gì mà chính quyền
thi hành đến dân” (2001, trang 123). Tác giả Nguyễn Hữu Hải đưa ra khái niệm
về Chính sách công như sau: “Chính sách công là kết quả của ý chí chính trị
của Nhà nước được thể hiện bằng một tập các quyết định có liên quan với nhau,
13


bao hàm trong đó định hướng mục tiêu và cách thức giải quyết những vấn đề
công trong xã hội” (2014).
Chúng ta có thể thấy, mỗi nhà nghiên cứu, mỗi tác giả lại đưa ra một khái
niệm khác nhau về chính sách công. Tuy vậy, từ các khái niệm này, có thể rút
ra rằng chính sách công là sản phẩm có mục đích của Nhà nước tác động đến
đời sống của người dân và có những điểm cơ bản như sau: (1) Chính sách công
bắt nguồn từ các quyết định do Nhà nước ban hành và nội dung của chính sách
được thể hiện trong các văn bản quyết định của Nhà nước; (2) Chính sách công
hướng tới giải quyết vấn đề công và tác động đến lợi ích của một hoặc nhiều
nhóm dân số trong xã hội; (3) Chính sách công bao gồm hai bộ phận cấu thành
là mục tiêu và giải pháp chính sách; (4) Mục tiêu của chính sách công là tạo ra
những thay đổi (thay đổi hành vi của đối tượng hoặc thay đổi hiện trạng vấn
đề) và nhằm đạt được các mục tiêu phát triển của đất nước hoặc địa phương;
(5) Chính sách công luôn thay đổi theo thời gian do những điều chỉnh hoặc do
thay đổi trong định hướng chính sách ban đầu, hoặc là kinh nghiệm về thực thi
chính sách công có thể được phản hồi vào quá trình ra quyết định, hoặc do định
nghĩa về các vấn đề chính sách công cũng thay đổi qua thời gian; và (6) Chính

sách công là đầu ra của hệ thống chính trị.
1.4.2. Quy trình tổ chức thực thi chính sách
1.4.2.1. Xây dựng kế hoạch triển khai thực hiện chính sách công
Câu hỏi đặt ra là tại sao phải xây dựng kế hoạch triển khai thực hiện
chính sách công? bởi vì việc triển khai thực thi chính sách công là một quá trình
phức tạp, chịu tác động của nhiều yếu tố và thông thường diễn ra trong một thời
gian dài; vì vậy khi một chính sách công được ban hành, chúng ta cần phải lập
kế hoạch thực hiện chính sách một cách cẩn thận chi tiết để làm cơ sở cho các
cơ quan nhà nước chủ động triển khai việc thực hiện chính sách một cách tốt
14


nhất có thể. Kế hoạch triển khai thực hiện chính sách công phải được xây dựng
trước khi đưa chính sách vào thực tiễn đời sống. Các cơ quan triển khai thực
hiện chính sách công từ Trung ương đến địa phương đều phải xây dựng kế
hoạch thực hiện chính sánh. Nội dung cơ bản của kế hoạch triển khai thực hiện
chính sách công bao gồm:
Một là, lên kế hoạch tổ chức điều hành thực hiện chính sách, trong đó
cần có dự kiến về cơ quan chủ trì và các cơ quan phối hợp triển khai thực hiện
chính sách; số lượng và yêu cầu đối với nhân sự tham gia tổ chức thực thi chính
sách; dự kiến về trách nhiệm của cán bộ quản lý và công chức, viên chức thực
thi chính sách; cơ chế tác động lẫn nhau giữa các cấp được giao thực thi chính
sách.
Hai là, xác định các nguồn lực để thực hiện chính sách, như dự kiến cơ
sở vật chất, trang thiết bị, vật tư, nguồn lực tài chính…để phục vụ cho tổ chức
thực thi chính sách; kế hoạch cụ thể về cung cấp các nguồn lực nêu trên.
Ba là, dự kiến về thời gian duy trì chính sách, trên cơ sở đó xác định thời
gian tổ chức triển khai thực hiện các bước từ phổ biến, tuyên truyền chính sách
đến tổng kết rút kinh nghiệm. Mỗi bước triển khai đều có mục tiêu cần đạt được
và thời gian dự kiến cho việc thực hiện mục tiêu đó. Chúng ta cũng có thể dự

kiến các bước cho phù hợp với một chương trình cụ thể của chính sách công đã
đề ra.
Bốn là, lên kế hoạch kiểm tra thực thi chính sách. Đây là công việc rất
quan trọng của việc triển khai thực hiện chính sách công để kịp thời phát hiện,
xử lý những sai sót trong quá trình thực hiện. Nội dung kế hoạch kiểm tra thực
thi chính sách bao gồm thời gian, hình thức, phương pháp kiểm tra, giám sát
việc tổ chức thực thi chính sách.

15