Luận văn thạc sĩ: Quản Lý Hoạt Động Quyết Toán Ngân Sách Nhà Nước Tại Kho Bạc Nhà Nước Việt Nam​

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
---------------------

NGUYỄN THỊ LINH ĐA

GIÁM SÁT TÀI CHÍNH CÁC DOANH NGHIỆP
DO NHÀ NƯỚC LÀM CHỦ SỞ HỮU Ở BỘ XÂY DỰNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƯƠNG TRÌNH ĐỊNH HƯỚNG ỨNG DỤNG

Hà Nội – 2020


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
---------------------

NGUYỄN THỊ LINH ĐA

GIÁM SÁT TÀI CHÍNH CÁC DOANH NGHIỆP
DO NHÀ NƯỚC LÀM CHỦ SỞ HỮU Ở BỘ XÂY DỰNG
Chuyên ngành: Quản lý kinh tế
Mã số: 60 34 04 10

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƯƠNG TRÌNH ĐỊNH HƯỚNG ỨNG DỤNG

GIẢNG VIÊN HƯỚNG DẪN: PGS.TS. PHẠM THỊ HỒNG ĐIỆP

Hà Nội – 2020


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi dưới sự
hướng dẫn của PGS.TS. Phạm Thị Hồng Điệp. Các số liệu và trích dẫn được
sử dụng trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc xuất xứ rõ ràng.
Hà Nội, ngày .... tháng ... năm 2020
Người cam đoan

Nguyễn Thị Linh Đa


LỜI CẢM ƠN
Để hoàn thành chương trình cao học và luận văn này, tôi đã nhận được
sự giảng dạy, hướng dẫn, giúp đỡ và góp ý nhiệt tình của quý thầy cô Trường
Đại học Kinh tế - Đại học Quốc gia Hà Nội.
Trước hết, tôi xin chân thành cảm ơn đến quý thầy cô trường Đại học
Kinh tế, đã cung cấp cho tôi những kiến thức quý báu trong suốt quá trình học
tập để tôi có thể hoàn thành luận văn này.
Tôi xin bày tỏ lời cảm ơn sâu sắc tới PGS.TS.Phạm Thị Hồng Điệp đã hết
sức tận tình chỉ bảo, hướng dẫn tôi trong quá trình thực hiện luận văn tốt nghiệp.
Tôi cũng xin được gửi lời cảm ơn tới Ban Lãnh đạo và các Anh/Chị tại
Vụ Kế hoạch - Tài chính – Bộ Xây dựng đã cho tôi nhiều lời khuyên quý báu,
đã cung cấp cho tôi những tài liệu, thông tin, tạo điều kiện cho tôi nghiên cứu,
tham khảo các tài liệu phục vụ quá trình thực hiện luận văn này.


MỤC LỤC
DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT ......................................................................... i

DANH MỤC CÁC BẢNG............................................................................... iii
MỞ ĐẦU ........................................................................................................... 1
Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ KHOA
HỌC CỦA HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT TÀI CHÍNH TẠI CÁC ..................... 5
DOANH NGHIỆP DO NHÀ NƯỚC LÀM CHỦ SỞ HỮU ............................ 5
1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu ................................................................ 5
1.2. Cơ sở lý luận về hoạt động giám sát tài chính tại doanh nghiệp do Nhà
nước làm chủ sở hữu ......................................................................................... 9
1.2.1. Khái quát về Doanh nghiệp do Nhà nước làm chủ sở hữu và hoạt
động giám sát tài chính.................................................................................. 9
1.2.2. Nội dung hoạt động giám sát tài chính tại doanh nghiệp ................. 15
1.2.3. Phương thức tổ chức hoạt động giám sát tài chính .......................... 31
1.2.4. Các yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động giám sát tài chính tại doanh
nghiệp do Nhà nước làm chủ sở hữu ........................................................... 32
1.2.5. Tiêu chí đánh giá kết quả giám sát tài chính tại Doanh nghiệp nhà nước .. 37
1.3. Kinh nghiệm quốc tế trong hoạt động giám sát tài chính đối với doanh
nghiệp do Nhà nước làm chủ sở hữu và bài học cho Việt Nam ..................... 40
1.3.1. Kinh nghiệm từ các nước thực hiện cơ chế giám sát tài chính doanh
nghiệp nhà nước .......................................................................................... 40
1.3.2. Bài học về thực hiện cơ chế giám sát tài chính tại Doanh nghiệp nhà
nước cho Việt Nam....................................................................................... 43
Chương 2: PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ................................................ 45
2.1. Cơ sở phương pháp luận và cách tiếp cận................................................ 45
2.1.1. Cơ sở phương pháp luận ................................................................... 45


2.1.2. Cách tiếp cận ..................................................................................... 45
2.2. Phương pháp thu thập thông tin, dữ liệu, số liệu ..................................... 45
2.3. Phương pháp xử lý thông tin, dữ liệu, số liệu .......................................... 46
2.3.1. Phương pháp thống kê mô tả ............................................................. 46

2.3.2. Phương pháp phân tích, tổng hợp ..................................................... 46
2.3.3 Phương pháp so sánh ......................................................................... 47
Chương 3: THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT TÀI CHÍNH CÁC
DOANH NGHIỆP DO NHÀ NƯỚC LÀM CHỦ SỞ HỮU TẠI BỘ XÂY
DỰNG ............................................................................................................. 48
3.1. Khái quát về Doanh nghiệp do Nhà nước làm chủ sở hữu ở Bộ Xây dựng và
những yếu tố ảnh hưởng đến giám sát tài chính các DNNN ở Bộ Xây dựng ...... 48
3.1.1. Khái quát về doanh nghiệp do Nhà nước làm chủ sở hữu ở Bộ Xây dựng 48
3.1.2. Những yếu tố ảnh hưởng đến công tác giám sát tài chính các Doanh
nghiệp nhà nước ở Bộ Xây dựng ................................................................. 49
3.2. Phân tích thực trạng giám sát tài chính của Bộ Xây dựng giai đoạn
2014-2018 ....................................................................................................... 61
3.2.1. Xây dựng kế hoạch giám sát tài chính ............................................... 63
3.2.2. Chỉ đạo và tổ chức thực hiện giám sát theo kế hoạch đã được duyệt65
3.2.3. Tổng hợp Báo cáo kết quả giám sát tài chính gửi Bộ Tài chính ....... 72
3.2.4. Giám sát tài chính đặc biệt .......................................................................73
3.3. Đánh giá kết quả giám sát tài chính các doanh nghiệp do nhà nước làm
chủ sở hữu tại Bộ Xây dựng giai đoạn 2014 – 2018 ....................................... 73
3.3.1. Những kết quả đạt được..................................................................... 74
3.3.2. Những hạn chế và nguyên nhân ........................................................ 78
Chương 4: PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN HOẠT
ĐỘNG GIÁM SÁT TÀI CHÍNH TẠI CÁC DOANH NGHIỆP DO NHÀ
NƯỚC LÀM CHỦ SỞ HỮU Ở BỘ XÂY DỰNG ......................................... 95


4.1. Bối cảnh mới và phương hướng tổ chức hoạt động giám sát tài chính tại
các doanh nghiệp do Nhà nước làm chủ sở hữu ............................................. 95
4.1.1. Bối cảnh mới ...................................................................................... 95
4.1.2. Phương hướng chung ........................................................................ 99
4.2. Giải pháp hoàn thiện hoạt động giám sát tài chính tại doanh nghiệp do

Nhà nước làm chủ sở hữu ............................................................................... 99
4.2.1. Hoàn thiện chính sách phục vụ công tác giám sát tài chính ............. 99
4.2.2. Hoàn thiện cơ chế giám sát việc đầu tư, quản lý, sử dụng vốn nhà
nước đầu tư tại doanh nghiệp .................................................................... 101
4.2.3. Tăng cường năng lực quản lý .......................................................... 103
4.2.4. Đẩy mạnh thực hiện việc tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước ......... 104
4.2.5. Tăng cường công tác công khai, minh bạch thông tin .................... 104
KẾT LUẬN ................................................................................................... 106
TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................................. 108


DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT

Nguyên nghĩa

STT

Ký hiệu

1

GSTC

Giám sát tài chính

2

HĐTV

Hội đồng thành viên

3

KHGS

Kế hoạch giám sát

4

KHTC

Kế hoạch Tài chính

5

QLDN

Quản lý doanh nghiệp

6

TCCB

Tổ chức cán bộ

7

TCT CC1

Tổng công ty Xây dựng số 1

8

TCT DIC

Tổng công ty Cổ phần Đầu tư phát triển xây dựng DIC

9

TCT FICO

Tổng công ty Vật liệu xây dựng số 1

10

TCT HUD

11

TCT IDICP

12

TCT LICOGI

Tổng công ty Xây dựng và phát triển hạ tầng

13

TCT LILAMA

TCT LILAMA

14

TCT SÔNG ĐÀ

Tổng công ty Sông Đà

15

TCT VICEM

16

TCT
VIGLACERA

Tổng công ty Đầu tư phát triển Nhà và Đô thị Việt
Nam
Tổng công ty Đầu tư phát triển Đô thị và Khu công
nghiệp Việt Nam

Tổng công ty Công nghiệp Xi măng
Tổng công ty Viglacera

i


17

18
19
20

TCT
VIWASEEN
TCT VNCC
TCT XD BẠCH
ĐẰNG

Tổng công ty Đầu tư Nước và môi trường
Tổng công ty tư vấn xây dựng Việt Nam
Tổng công ty Cổ phần Xây dựng Bạch Đằng

TCT XD HÀ NỘI Tổng công ty Xây dựng Hà Nội

21

TNHH MTV

22

XD

Trách nhiệm hữu hạn Một thành viên
Xây dựng

ii

DANH MỤC CÁC BẢNG

STT

Bảng

1

Bảng 3.1

Nội dung
Một số thông tin tài chính cơ bản về các doanh
nghiệp nhà nước thuộc Bộ Xây dựng

Trang
47

Vốn nhà nước tại các doanh nghiệp do Bộ Xây
2

Bảng 3.2

dựng làm chủ sở hữu trong giai đoạn 20142018

iii

59


MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Chuyển đổi sang phát triển nền kinh tế nhiều thành phần đặt Doanh
nghiệp Nhà nước làm trọng tâm, chính vì vậy các nguồn lực tập trung cho các
doanh nghiệp này rất lớn, tiền vốn và tài sản, đất đai và các cơ chế chính sách
hỗ trợ với mục tiêu đưa Doanh nghiệp nhà nước phát triển làm “vai trò chủ
lực” để thúc đẩy các thành phần kinh tế khác và tạo được đột phá trong phát
triển kinh tế. Tuy nhiên, kết quả thực tế cho thấy Doanh nghiệp nhà nước
chưa đem lại hiệu quả tương xứng với đầu tư của Nhà nước, thậm chí một số
ngành và lĩnh vực bị mất vốn nghiêm trọng.
Nghị quyết số 42/2009/QH12 ngày 27/11/2009 của Quốc hội về việc
nâng cao hiệu lực, hiệu quả thực hiện chính sách, pháp luật quản lý, sử dụng
vốn, tài sản nhà nước tại tập đoàn, tổng công ty nhà nước nhận định: “còn
những tồn tại, yếu kém trong tổ chức quản lý, sử dụng vốn và tài sản tại các
tập đoàn, tổng công ty nhà nước của các cơ quan quản lý các cấp và bản thân
các tập đoàn, tổng công ty. Một số lượng không nhỏ tập đoàn, tổng công ty sản
xuất, kinh doanh đạt hiệu quả thấp, chưa phát huy tốt vai trò chủ lực trong nền
kinh tế, chưa tương xứng với những lợi thế và sự đầu tư của Nhà nước”.
Không dừng lại từ “yêu cầu thực tiễn” là phải quản lý vốn và tài sản
nhà nước tại Doanh nghiệp nhà nước mà nhiệm vụ đặt ra là sẽ phải quản lý
như thế nào để Doanh nghiệp nhà nước phát huy được tối đa hiệu quả sử dụng
vốn Nhà nước giao đồng thời phát triển bền vững trong môi trường cạnh tranh
với các thành phần kinh tế khác, thúc đẩy các thành phần kinh tế khác cùng
phát triển.
Giám sát tài chính được lựa chọn là cách thức phù hợp nhất để thực hiện
chức năng quản lý vốn nhà nước tại các doanh nghiệp. Vấn đề đặt ra là tại sao
1


phải giám sát? Chủ thể giám sát và đối tượng giám sát là ai? Giám sát trên cơ sở
nào và đảm bảo các nguyên tắc nào? Giám sát thế nào để đạt hiệu quả?

Dưới góc độ quản lý, Nhà nước không thể áp dụng các biện pháp quản
lý hành chính đơn thuần để quản lý một lượng lớn vốn và tài sản tại các doanh
nghiệp nhà nước trong khi các nhân tố đó lại vận hành theo một cơ chế phát
triển có những quy luật riêng của nó, Nhà nước phải thông qua một hệ thống
hành lang pháp lý phù hợp để tác động vào cách thức hoạt động của doanh
nghiệp trên nguyên tắc bảo toàn và phát triển vốn nhà nước tới mức cao nhất.
Nhằm nâng cao hiệu lực thực hiện chính sách, pháp luật về quản lý, sử
dụng vốn, tài sản nhà nước và hiệu quả hoạt động tại các tập đoàn, tổng công
ty nhà nước, Chính phủ đã tiến hành rà soát, sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện các
văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh toàn diện, đồng bộ và thống nhất
các vấn đề về quản lý, quản trị doanh nghiệp, sử dụng vốn, tài sản nhà nước
tại tập đoàn, tổng công ty nhà nước, trong đó có việc ban hành Quy chế giám
sát tài chính và đánh giá hiệu quả hoạt động và công khai thông tin tài chính
đối với doanh nghiệp do nhà nước làm chủ sở hữu và doanh nghiệp có vốn
nhà nước (gọi tắt là Doanh nghiệp)
Bộ Xây dựng là một trong những Bộ quản lý ngành thực hiện vai trò
đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại nhiều Tổng công ty hoạt động trong lĩnh
vực xây dựng, bất động sản và vật liệu xây dựng; quản lý lượng lớn tài
nguyên, đất đai và được giao sử dụng vốn nhà nước lớn. Các hoạt động giám
sát tài chính, đánh giá hiệu quả hoạt động, công khai thông tin tài chính là các
nội dung quan trọng giúp nâng cao hiệu quả hoạt động của các Doanh nghiệp,
tăng cường vai trò dẫn dắt nền kinh tế cũng như hình thành các Doanh nghiệp
vững mạnh đủ sức cạnh tranh, hội nhập quốc tế trong một lĩnh vực then chốt
của nền kinh tế Việt Nam.
Thực tế sau 05 năm thực hiện Quy chế giám sát tài chính tại Bộ Xây
dựng, được tổ chức thực hiện thông qua 03 Vụ chức năng đối với các doanh
2


nghiệp 100% vốn nhà nước đã cho thấy công tác giám sát chưa thực sự hiệu quả;

nhiều nguy cơ, rủi ro trong việc sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp chưa
được phát hiện, cảnh báo và ngăn chặn kịp thời. Bên cạnh đó, trong tiến trình
thực hiện cổ phần hóa các doanh nghiệp này cũng đặt ra những những vấn đề
cần phải bổ sung điều chỉnh để công tác quản lý vốn đạt hiệu quả tốt hơn.
Từ thực trạng đó, đề tài “Giám sát tài chính các doanh nghiệp do nhà
nước làm chủ sở hữu ở Bộ Xây dựng” được lựa chọn nghiên cứu để góp phần
nâng cao chất lượng, hiệu lực và hiệu quả công tác quản lý vốn Nhà nước tại
các doanh nghiệp 100% vốn Nhà nước do Bộ Xây dựng quản lý.
2. Câu hỏi nghiên cứu
Bộ Xây dựng cần phải làm gì để hoàn thiện công tác GSTC tại các
doanh nghiệp do Nhà nước làm chủ sở hữu ở Bộ Xây dựng?
3. Mục tiêu, nhiệm vụ và câu hỏi nghiên cứu
3.1. Mục tiêu nghiên cứu:
Trên cơ sở hệ thống hóa lý luận và phân tích thực trạng hoạt động giám
sát tài chính (GSTC) đối với các doanh nghiệp do Nhà nước làm chủ sở hữu
tại Bộ xây dựng, đề tài đề xuất những giải pháp cơ bản góp phần hoàn thiện
công tác GSTC đối với các doanh nghiệp do Nhà nước làm chủ sở hữu ở Bộ
Xây dựng
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu:
+ Nghiên cứu và hệ thống hóa những vấn đề lý luận về GSTC đối với các
doanh nghiệp do Nhà nước làm chủ sở hữu
+ Nghiên cứu thực trạng công tác GSTC đối với các doanh nghiệp do Nhà
nước làm chủ sở hữu ở Bộ Xây dựng
+ Đề xuất giải pháp hoàn thiện công tác GSTC đối với các doanh nghiệp do
Nhà nước làm chủ sở hữu ở Bộ Xây dựng
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu:
3


4.1. Đối tượng nghiên cứu:

Hoạt động GSTC đối với các doanh nghiệp do Nhà nước làm chủ sở hữu
4.2. Phạm vi nghiên cứu:
- Về không gian: nghiên cứu ở Bộ Xây dựng và các doanh nghiệp do Nhà
nước làm chủ sở hữu ở Bộ Xây dựng, Việt Nam.
Trong đó, Bộ Xây dựng với tư cách là chủ thể quản lý sẽ thực hiện các hoạt
động giám sát tới đối tượng quản lý là các doanh nghiệp do nhà nước làm chủ
sở hữu ở Bộ Xây dựng. Luận văn không nghiên cứu về hoạt động giám sát
của doanh nghiệp là chỉ nghiên cứu tác động của hoạt động giám sát tài chính
từ Bộ Xây dựng tới doanh nghiệp.
- Thời gian nghiên cứu: 2014 – 2018
5. Kết cấu đề tài
Ngoài phần mở đầu và kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, đề tài được
trình bày thành 04 chương:
Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu và cơ sở khoa học của hoạt động
giám sát tài chính tại các doanh nghiệp do Nhà nước làm chủ sở hữu
Chương 2: Phương pháp nghiên cứu
Chương 3: Thực trạng hoạt động giám sát tài chính các doanh nghiệp do Nhà
nước làm chủ sở hữu tại Bộ Xây dựng
Chương 4: Phương hướng và các giải pháp hoàn thiện hoạt động giám sát tài
chính tại các doanh nghiệp do Nhà nước làm chủ sở hữu ở Bộ Xây dựng

4


Chương 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ KHOA HỌC
CỦA HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT TÀI CHÍNH TẠI CÁC
DOANH NGHIỆP DO NHÀ NƯỚC LÀM CHỦ SỞ HỮU
1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu
Giám sát tài chính được biết như là một nhiệm vụ song hành cùng với cơ

chế quản lý điều hành của Chính phủ trong phạm vi quốc gia. Xét ở phạm vi
hẹp hơn là quản lý vốn, nguồn lực tài chính của Chính phủ thông qua hệ
thống doanh nghiệp nhà nước, giám sát tài chính doanh nghiệp nhà nước càng
là một trách nhiệm không thể không xem xét trong tiến trình đổi mới, nâng
cao hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp cũng như để bảo vệ và phát triển
vốn nhà nước. Trong thời kỳ này, cùng với việc đẩy mạnh tái cơ cấu doanh
nghiệp nhà nước và sự điều chỉnh, quản lý một cách linh hoạt và có hiệu quả
của các phương thức quản lý vốn nhà nước mà giám sát tài chính là cách thức
thực hiện trực tiếp nhất đang ngày càng được điều chỉnh và hoàn thiện. Chính
vì vậy, công tác quản lý, giám sát tài chính vốn nhà nước tại doanh nghiệp là
hết sức cần thiết.
Mặc dù chính chủ thể là Nhà nước, trước yêu cầu gắt gao về quản lý
vốn đã ban hành rất nhiều các văn bản quản lý, điều chỉnh và sửa đổi bổ
sung với từng giai đoạn phát triển cho phù hợp với yêu cầu song chưa có
công trình nghiên cứu nào màng tính chất quy mô và chuyên sâu về công tác
giám sát tài chính.
Trên thực tế, nhiều diễn đàn và hội thảo được tổ chức để bàn về vấn đề
quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp nhà nước như: “Giám sát tài chính
doanh nghiệp nhà nước: Kinh nghiệm quốc tế và bài học cho Việt Nam” do
Trường Bồi dưỡng cán bộ tài chính (Bộ Tài chính Việt Nam) đã phối hợp với
5


Viện Tài chính và Phát triển Châu Á – Thái Bình Dương (Bộ Tài chính Trung
Quốc) tổ chức năm 2016; hội thảo do Học viện Tài chính tổ chức cũng trong
năm 2016 “Giám sát tài chính đối với doanh nghiệp nhà nước và doanh
nghiệp có vốn nhà nước ở Việt Nam – Thực trạng và giải pháp”, tham luận tại
hội thảo thể hiện các góc nhìn khác nhau của các tác giả song đều tập trung để
đưa ra được biện pháp hiệu quả nhất cho công tác quản lý vốn nhà nước thông
qua hoạt động giám sát tài chính tại các doanh nghiệp nhà nước, cụ thể:

PGS.TS Nguyễn Văn Dần (2016), tham luận “Tính tất yếu khách quan
phải thực hiện giám sát tài chính đối với doanh nghiệp nhà nước và doanh
nghiệp có vốn nhà nước”, tham luận hội thảo đã khẳng định vai trò của giám
sát tài chính cũng như việc thực hiện chức năng giám sát là yêu cầu nội tại
khách quan của quy luật quản lý.
PGS.TS Bùi Văn Vần (2016), tham luận “Về chủ thể, mục tiêu và nội
dung giám sát tài chính đối với doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp có
vốn nhà nước”, trình bày cơ chế về giám sát tài chính thông qua việc xác định
rõ nội dung giám sát và thiết lập cơ chế đa tầng trong giám sát tài chính đối
với doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp có vốn nhà nước góp phần thúc
đẩy việc sử dụng có hiệu quả nguồn vốn và tài sản nhà nước tại các doanh
nghiệp; cơ chế này chỉ phát huy tác dụng khi có sử phân định rõ nhiệm vụ,
quyền hạn của từng chủ thể giám sát, tránh được tình trạng chống chéo, dẫn
chân nhau giữa các đại diện chủ sử hữu nhà nước với người được trao quyền
sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp.
PGS,TS Vũ Văn Ninh, tham luận “Bàn về phương thức giám sát tài
chính đối với doanh nghiệp nhà nước”, tác giả cho rằng mặc dùng văn bản
pháp lý về công tác giám sát tài chính đã bổ sung, sửa đổi nhiều điểm mới để
việc kiểm tra, giám sát tài chính đối với doanh nghiệp nhà nước có hiệu quả
hơn song phương thức giám sát tài chính vẫn còn vấn đề cần làm rõ và chi tiết
6


hơn, cụ thể: phải coi trọng việc thực hiện giám sát trước, tập trung hơn vào
các căn cứ và chỉ tiêu giám sát tài chính từ đó đưa ta các kiến nghị nhằm nâng
cao hiệu quả công tác giám sát trước, cụ thể hóa các chỉ tiêu giám sát một
cách khoa học và đáp ứng được yêu cầu đánh giá thực trạng công tác tài chính
của đối tượng cần giám sát.
Tiến sỹ Phạm Thị Vân Anh, “Cơ chế, chính sách giám sát tài chính đối
với doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp có vốn nhà nước ở Việt Nam thực trạng và kiến nghị”, tác giả tiếp cận về khung quy định về giám sát, đánh

giá DNNN thông qua những văn bản chế định liên quan trực tiếp và sử dụng
để giám sát, đánh giá doanh nghiệp như quyết định của Thủ tướng chính phủ
ban hành quy chế giám sát và đánh giá hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp,
các Nghị định và các Thông tư hướng dẫn của Bộ Tài chính quy định việc
hình thành cơ chế giám sát, phương thức thực hiện giám sát ... và những văn
bản quy phạm pháp luật với các chế định chung có tính nguyên tắc về giám
sát, đánh giá hoạt động như các Luật DNNN, nghị định về quản lý vốn nhà
nước đầu tư vào doanh nghiệp... các văn bản quy phạm pháp luật này không
đi sau vào quy định chi tiết về cơ chế giám sát, đánh giá đối với hoạt động của
DNNN mà là khung cơ sở để thực hiện các chủ trương quản lý, cũng là một
cách thức giám sát.
PGS. TS Nguyễn Đăng Nam (2016), tham luận “ Tăng cường hoạt
động giám sát tài chính đối với doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp có
vốn nhà nước” thể hiện quan điểm của tác giả từ hiệu quả sử dụng vốn nhà
nước tại doanh nghiệp còn hạn chế, chưa tương xứng với sự đầu tư của Nhà
nước, tình hình tài chính của các DNNN và các DN có vốn nhà nước hiện tại
còn nhiều khó khăn. Điều này do nhiều nguyên nhân, trong đó việc chậm thực
hiện tái cơ cấu và chuyển đổi sở hữu DNNN. Việc duy trì với quy mô quá
lớn, quá lâu phần vốn nhà nước tại các DN mà lẽ ra nhà nước không cần nắm
7


quyền sở hữu, cùng với những hạn chế, bất cập trong cơ chế chính sách quản
lý DNNN và phần vốn nhà nước đầu tư tại DN; sự buông lỏng hoạt động
kiểm tra giám sát tài chính của các cơ quan quản lý nhà nước, của đại diện
chủ sở hữu nhà nước đối với phần vốn nhà nước đầu tư tại DN là những
nguyên nhân cơ bản dẫn tới tình hình. Vì vậy, việc tiếp tục đẩy mạnh tái cơ
cấu DNNN, đổi mới hoàn thiện cơ chế chính sách quản lý, tăng cường hoạt
động kiểm tra GSTC đối với phần vốn nhà nước đầu tư tại các DNNN và DN
có VĐTNN là rất cần thiết và cấp bách.

Ngoài ra, có các bài viết thể hiện quan điểm về giám sát tài chính của các
tác giả trên Tạp chí tài chính, trên các trang báo chuyên ngành… Đối với cơ
quan làm luật là Quốc hội, tổ chức các tọa đàm, lấy ý kiến của các thành phần
liên quan, của cộng đồng trước khi ban hành các Luật về quản lý tài chính
công, Luật Doanh nghiệp nhà nước hay Luật đầu tư công;
Tuy nhiên, cho đến nay chưa có công trình nào nghiên cứu một cách
toàn diện, đầy đủ về công tác giám sát tài chính tại các doanh nghiệp nhà
nước. Hầu hết, các ý kiến tham gia trên các diễn đàn mới chỉ dừng lại ở việc
khái quát hoặc đi vào từng khía cạnh cụ thể về giám sát tài chính như khía
cạnh về nguồn lực; khía cạnh về cách thức tổ chức hoặc vấn đề được nhìn
nhận từ chính vai trò của Nhà nước đối với vốn v.v...
Thực tế cũng cho thấy rằng chưa có công trình nào nghiên cứu về giám
sát tài chính đối với các doanh nghiệp nhà nước do Bộ Xây dựng làm chủ sở
hữu. Vì vậy, có thể nói đề tài được lựa chọn nghiên cứu trong luận văn không
trùng lặp với các công trình nghiên cứu, mang tính thời sự cao, cần thiết, đặc
biệt trong điều kiện công tác cổ phần hóa vốn nhà nước đang đi vào giai đoạn
quyết định, ảnh hưởng tới cách nhìn nhận về việc lựa chọn hình thức quản lý
phù hợp với lượng vốn nhà nước bỏ ra cho các doanh nghiệp.

8


1.2. Cơ sở lý luận về hoạt động giám sát tài chính tại doanh nghiệp do
Nhà nước làm chủ sở hữu
1.2.1. Khái quát về Doanh nghiệp do Nhà nước làm chủ sở hữu và hoạt
động giám sát tài chính
1.2.1.1. Doanh nghiệp do Nhà nước làm chủ sở hữu
a. Khái niệm
Doanh nghiệp do nhà nước làm chủ sở hữu là doanh nghiệp do nhà
nước nắm giữ 100% vốn điều lệ (Điều 4, Luật doanh nghiệp 2014).

b. Chủ thể nhà nước trong quản lý vốn tại doanh nghiệp
Trong nền kinh tế thị trường, Nhà nước cũng là một chủ thể đầu tư.
Việc Nhà nước đầu tư vốn vào các doanh nghiệp đã hình thành nên khái niệm
vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp. Các doanh nghiệp được nhà nước đầu
tư vào được gọi là doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước. Trong trường
hợp Nhà nước đầu tư 100% vốn điều lệ, thì Nhà nước là chủ sở hữu duy nhất
của doanh nghiệp. Ngược lại, nếu Nhà nước chỉ đầu tư một phần trong tổng
số vốn điều lệ thì Nhà nước chỉ là một trong các đồng chủ sở hữu.
Về lý thuyết, khi chủ sở hữu đầu tư vốn vào doanh nghiệp thì chủ sở
hữu có quyền kiểm soát và thu nhận lợi ích từ việc đầu tư đó.
Trong trường hợp, Nhà nước đầu tư vốn vào một doanh nghiệp và
doanh nghiệp đó không đầu tư vào các doanh nghiệp con thì Nhà nước là một
trong các chủ sở hữu và trực tiếp kiểm soát, thu nhận lợi ích kinh tế từ việc
đầu tư. Mức độ kiểm soát và thu nhận lợi ích kinh tế của chủ sở hữu tỷ lệ
thuận với tỷ trọng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp.
Trường hợp Nhà nước đầu tư vốn vào một doanh nghiệp và doanh
nghiệp này lại thực hiện đầu tư để hình thành một phần hay toàn bộ số vốn
điều lệ vào doanh nghiệp khác (theo mô hình công ty mẹ, công ty con hay tập
đoàn kinh tế) thì việc kiểm soát và thu nhận lợi ích kinh tế của Nhà nước
9


được thực hiện gián tiếp thông qua công ty mẹ.
Vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp mang những đặc điểm chung của
vốn kinh doanh và có đặc điểm riêng. Sự khác biệt giữa vốn Nhà nước đầu tư
tại doanh nghiệp với vốn kinh doanh nói chung của doanh nghiệp là ở đặc
điểm sở hữu Nhà nước của vốn. So với các chủ thể sở hữu khác, chủ thể sở
hữu nhà nước có những đặc điểm khác biệt.
Thứ nhất, Nhà nước là một hệ thống phức tạp, trong đó, về mặt tổ chức,
Nhà nước bao gồm nhiều cơ quan và bộ máy quản lý khác nhau.

Thứ hai, quan niệm về chủ thể sở hữu nhà nước cũng rất khác nhau ở
các hệ thống kinh tế khác nhau.
Thứ ba, do chủ thể sở hữu nhà nước có nhiều cấp quản lý từ trung ương
đến địa phương nên việc thực hiện quyền quản lý, giám sát sử dụng vốn, tài
sản, thu nhập từ tài sản nhà nước thường được thực hiện thông qua bộ máy
hành chính làm việc theo chế độ công chức.
Thứ tư, xuất phát từ đặc điểm Nhà nước đầu tư vốn không chỉ có mục
tiêu kinh tế mà còn có mục tiêu chính trị, an ninh, văn hóa, xã hội nên tính
mục tiêu trong việc đầu tư, sử dụng vốn, tài sản nhà nước của chủ sở hữu nhà
nước thường khó phân định rõ ràng.
Hệ thống kiểm soát vốn đầu tư vào doanh nghiệp thông qua các viên
chức quản lý doanh nghiệp, đó là Chủ tịch và thành viên HĐTV hoặc Chủ
tịch Công ty, kiểm soát viên, Tổng Giám đốc, Phó Tổng Giám đốc hoặc Phó
Giám đốc, kế toán trưởng (không bao gồm Tổng giám đốc hoặc Giám đốc,
Phó Tổng giám đốc hoặc Phó giám đốc, kế toán trưởng làm việc theo Hợp
đồng lao động).
- Đối với công ty do Nhà nước làm chủ sở hữu: Nhà nước quản lý vốn
thông qua các việc giao quyền và gắn trách nhiệm là các cá nhân giữ vị trí Chủ
tịch HĐTV, thành viên HĐTV và kiểm soát viên.
- Đối với công ty có vốn Nhà nước: Việc quản lý vốn thông qua việc
10


giao quyền và gắn trách nhiệm của cá nhân giữ vị trí như Chủ tịch Hội đồng
quản trị, thành viên Hội đồng quản trị, Tổng giám đốc, Kế toán trưởng và
Kiểm soát viên.
Trong phạm vi nghiên cứu, luận văn tập trung làm rõ các nội dung liên
quan đến các doanh nghiệp do Nhà nước làm chủ sở hữu (các Tổng công ty
TNHH MTV do Nhà nước sở hữu 100% vốn điều lệ) mà không đi sâu phân
tích nhiều về các doanh nghiệp có vốn nhà nước.

c. Đặc điểm doanh nghiệp do nhà nước làm chủ sở hữu
- Là tổ chức kinh tế do Nhà nước đầu tư vốn và trực tiếp thành lập.
+ Doanh nghiệp Nhà nước đều do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền
trực tiếp ký quyết định thành lập khi thấy việc thành lập Doanh nghiệp là cần
thiết. Việc thành lập doanh nghiệp Nhà nước dựa trên nguyên tắc chỉ thành
lập theo những ngành, lĩnh vực then chốt, xương sống của nền kinh tế dựa
trên những đòi hỏi thực tiễn của nền kinh tế thời điểm đó và chủ trương của
Đảng và ngành nghề lĩnh vực đó.
+ Doanh nghiệp Nhà nước do Nhà nước đầu từ vốn nên nó thuộc sở hữu
Nhà nước, tài sản của doanh nghiệp Nhà nước là một bộ phận của tài sản Nhà
nước. Doanh nghiệp Nhà nước sau khi được thành lập là một chủ thể kinh doanh,
tuy nhiên chủ thể kinh doanh này không có quyền sở hữu đối với tài sản trong
doanh nghiệp mà chỉ là người quản lý tài sản và kinh doanh trên cơ sở sở hữu của
Nhà nước. Nhà nước giao vốn cho doanh nghiệp, doanh nghiệp phải chịu trách
nhiệm trước Nhà nước về việc bảo toàn và phát triển vốn mà Nhà nước giao.
- Doanh nghiệp Nhà nước do Nhà nước tổ chức quản lý và hoạt động
theo mục tiêu kinh tế xã hội do Nhà nước giao.
+ Nhà nước quản lý doanh nghiệp Nhà nước thông qua cơ quan quản lý
Nhà nước có thẩm quyền theo phân cấp của Chính phủ. Bao gồm những nội
dung sau:
11


Nhà nước quy định mô hình cơ cấu tổ chức quản lý trong từng loại
doanh nghiệp Nhà nước phù hợp với quy mô của nó.
Những quy định chức năng nhiệm vụ quyền hạn của các cơ cấu tổ chức
trong doanh nghiệp Nhà nước như hội đồng quản trị, Tổng giám đốc...
Những quy định thẩm quyền trình tự thủ tục của việc bổ nhiệm miễn
nhiệm khen thưởng kỷ luật các chức vụ quan trọng của doanh nghiệp như chủ
tịch Hội đồng quản trị.

+ Hoạt động của doanh nghiệp chịu sự chi phối của nhà nước về mục
tiêu kinh tế xã hội do nhà nước giao.
Nếu Nhà nước giao cho doanh nghiệp Nhà nước nào thực hiện hoạt
động kinh doanh thì doanh nghiệp Nhà nước đó phải kinh doanh có hiệu quả,
doanh nghiệp Nhà nước nào được giao thực hiện hoạt động công ích thì
doanh nghiệp Nhà nước đó phải thực hiện hoạt động công ích nhằm đạt được
các mục tiêu kinh tế xã hội.
- Doanh nghiệp Nhà nước là một pháp nhân chịu trách nhiệm hữu hạn
về mọi hoạt động sản xuất kinh doanh trong phạm vi số vốn Nhà nước giao.
- Nắm giữ lượng lớn tài sản và vốn
- Việc điều hành và quản lý thực hiện bởi hệ thống văn bản pháp quy.
1.2.1.2. Hoạt động giám sát tài chính
- Giám sát tài chính là việc theo dõi, kiểm tra, thanh tra, đánh giá các vấn
đề về tài chính, chấp hành chính sách pháp luật về tài chính của doanh nghiệp
(theo mục 1, Điều 4, Nghị định 61/2013/NĐ-CP).
- Hoạt động giám sát tài chính là hoạt động có mục đích, thường xuyên,
liên tục của Nhà nước nhằm theo dõi, kiểm tra, phát hiện, uốn nắn việc tuân
thủ các quy định về hoạt động tài chính doanh nghiệp
Có thể hiểu giám sát tài chính không chỉ dừng lại ở việc cơ quan quản lý
nhà nước thực hiện giám sát đối với các doanh nghiệp do Nhà nước làm chủ sở
12


hữu mà còn là công tác quản lý vốn của Người đại diện chủ sở hữu trực tiếp đối
với toàn bộ tình hình tài chính, quản trị sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp.
* Chủ thể giám sát
- Bộ quản lý ngành với tư cách là chủ sở hữu chủ trì, phối hợp với Bộ
Tài chính thực hiện giám sát tài chính và đánh giá hiệu quả hoạt động sản
xuất kinh doanh đối với các doanh nghiệp là công ty mẹ, công ty trách nhiệm
hữu hạn một thành viên độc lập do Bộ quản lý ngành quyết định thành lập

hoặc được giao quản lý.
- Ủy ban nhân dân cấp tỉnh với tư cách là chủ sở hữu thực hiện giám sát
tài chính và đánh giá hiệu quả hoạt động sản xuất kinh doanh đối với doanh
nghiệp là công ty mẹ, công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên độc lập do
Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thành lập.
- Cơ quan quản lý tài chính doanh nghiệp:
+ Bộ Tài chính phối hợp với cơ quan chủ sở hữu thực hiện giám sát tài
chính đối với công ty mẹ, công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên độc lập do
Bộ quản lý ngành thành lập hoặc được giao quản lý; tổng hợp báo cáo kết quả
giám sát tài chính của các Bộ quản lý ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, HĐTV
tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước; tổng hợp, báo cáo Chính phủ về hiệu quả
sản xuất kinh doanh và thực hiện nhiệm vụ công ích được giao, về tình hình tài
chính của các doanh nghiệp do nhà nước làm chủ sở hữu theo định kỳ hàng năm.
+ Sở Tài chính các tỉnh, thành phố là đầu mối giúp Ủy ban nhân dân
cấp tỉnh thực hiện giám sát tài chính và đánh giá hiệu quả sản xuất kinh
doanh, tổng hợp báo cáo kết quả giám sát tài chính đối với các doanh nghiệp
do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thành lập.
* Mục tiêu giám sát
- Đánh giá đúng thực trạng, hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp, kịp
thời giúp doanh nghiệp khắc phục tồn tại, hoàn thành mục tiêu, kế hoạch kinh
13


doanh, nhiệm vụ công ích, nâng cao hiệu quả sản xuất, kinh doanh và khả
năng cạnh tranh.
- Nâng cao trách nhiệm của doanh nghiệp trong việc chấp hành các quy
định của pháp luật trong quản lý và sử dụng vốn, tài sản nhà nước.
- Giúp nhà nước, chủ sở hữu vốn đầu tư vào doanh nghiệp khác, cơ
quan quản lý nhà nước về tài chính doanh nghiệp kịp thời phát hiện các yếu
kém trong hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp để có cảnh báo

và đề ra biện pháp chấn chỉnh kịp thời.
- Thực hiện việc công khai minh bạch hóa tình hình tài chính của doanh
nghiệp do nhà nước làm chủ sở hữu và doanh nghiệp có vốn nhà nước.
Với việc thực hiện các mục tiêu này, giám sát cần được thực hiện một
cách tổng thể và trên cơ sở các mục tiêu cụ thể được thống nhất. Chủ sở hữu
cần căn cứ vào bản chất hoạt động của đối tượng giám sát, đánh giá mức độ
quan trọng của từng mục tiêu giám sát và các rủi ro có liên quan, để quyết
định phạm vi giám sát của mình.
* Nguyên tắc giám sát
- Giám sát tài chính là thực hiện quyền sở hữu của Nhà nước đối với
phần vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp.
- Giám sát tài chính đồng thời thực hiện chức năng quản lý của Nhà
nước đối với vốn đầu tư vào doanh nghiệp.
- Hoạt động giám sát tài chính phải được thực hiện trên cơ sơ liên tục
và định kỳ nhằm đánh giá đúng và kịp thời thực trạng tài chính, hiệu quả hoạt
động của doanh nghiệp.
* Căn cứ giám sát
- Văn bản pháp luật về quản lý tài chính doanh nghiệp.
- Điều lệ hoạt động và Quy chế quản lý tài chính của doanh nghiệp.
14


- Kế hoạch sản xuất kinh doanh và đầu tư phát triển hàng năm, kế
hoạch dài hạn (05 năm), tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động của doanh
nghiệp do cấp có thẩm quyền phê duyệt.
- Báo cáo tài chính năm của doanh nghiệp đã được kiểm toán và được
HĐTV thông qua; báo cáo tài chính quý, báo cáo nghiệp vụ định kỳ và các báo
cáo đột xuất khác theo yêu cầu của chủ sở hữu hoặc cơ quan quản lý nhà nước.
- Kết quả thanh tra, kiểm tra, kiểm toán tại doanh nghiệp của các cơ
quan chức năng.

- Các thông tin, tài liệu có liên quan khác theo quy định của pháp luật.
1.2.2. Nội dung hoạt động giám sát tài chính tại doanh nghiệp
Quá trình sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp do Nhà nước làm chủ
sở hữu diễn ra trên tất cả các hoạt động tài chính doanh nghiệp do vậy công
tác giám sát tài chính cũng được thực hiện trên tất cả các khía cạnh như việc
quản lý, sử dụng vốn và tài sản nhà nước tại doanh nghiệp; việc bảo toàn và
phát triển vốn của doanh nghiệp; hoạt động kinh doanh và việc thực hiện các
chế độ, chính sách đối với người lao động và người quản lý điều hành doanh
nghiệp. Cụ thể:
- Giám sát việc quản lý, sử dụng vốn và tài sản nhà nước tại doanh nghiệp
a) Hoạt động đầu tư tài sản tại doanh nghiệp (bao gồm danh mục dự án
đầu tư, nguồn vốn huy động gắn với dự án đầu tư).
b) Việc huy động vốn và sử dụng vốn huy động; phát hành trái phiếu,
cổ phiếu (nếu có).
c) Hoạt động đầu tư vốn ra ngoài doanh nghiệp bao gồm đầu tư trong nước,
đầu tư ra nước ngoài, đầu tư vào các lĩnh vực tài chính, ngân hàng, bất động sản,
chứng khoán (nếu có); hiệu quả việc đầu tư vốn ra ngoài doanh nghiệp.
d) Việc quản lý tài sản, công nợ phải thu, công nợ phải trả, khả năng
thanh toán nợ của doanh nghiệp, hệ số nợ phải trả trên vốn chủ sở hữu.
15