Kinh nghiệm quản lý của một số nước nhằm đảm bảo tính bền vững của nợ công và bài học kinh nghiệm cho việt nam

A/ LỜI MỞ ĐẦU
Đối với bất kỳ quốc gia nào, nợ công luôn là một phần quan trọng và không thể
thiếu trong nền tài chính quốc gia. Từ những nước nghèo nhất ở châu Phi đến
những quốc gia đang phát triển như Việt Nam, Campuchia hay những cường
quốc giàu có với trình độ phát triển cao như Mỹ, Nhật, EU thì đều phải đi vay để
phục vụ cho các nhu cầu chi tiêu và sử dụng của chính phủ nhằm các mục đích
khác nhau. Tuy nhiên, bên cạnh những giá trị tích cực, nợ công cũng mang lại
cho nền kinh tế tài chính quốc gia nhiều rủi ro tiềm ẩn. Nếu nợ công không được
sử dụng hợp lý, hiệu quả và quản lý tốt, khủng hoảng nợ công có thể xảy ra với
bất cứ quốc gia nào tại bất cứ thời điểm nào và để lại những hậu quả nghiêm
trọng. Hiện nay, với tỷ lệ nợ công ngày càng gia tăng, Việt Nam đang phải đối
mặt với rủi ro quy mô, rủi ro cơ cấu và thậm chí là rủi ro khủng hoảng nợ nếu
như tốc độ tăng trưởng nợ công ở nước ta tiếp tục ở diễn ra như hiện nay. Trong
khi đó, thực tế đã chứng minh có rất nhiều nước, bao gồm cả những nước phát
triển và đang phát triển, đã thành công trong quá trình quản lý nợ công, giúp duy
trì tính ổn định và bền vững của nợ công quốc gia. Bởi vậy, một trong những
vấn đề bức thiết đặt ra hiện nay là Việt Nam cần nghiên cứu và học hỏi kinh
nghiệm quản lý nợ công của những quốc gia này, để từ đó có thể áp dụng một
cách linh hoạt và phù hợp tại chính quốc gia mình, góp phần gia tăng tính bền
vững và hạn chế những rủi ro tiềm ẩn của nợ công. Do đó, tiểu luận “Kinh
nghiệm quản lý của một số nước nhằm đảm bảo tính bền vững của nợ công
và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam” sẽ tập trung phân tích kinh nghiệm quản
lý nợ công của thế giới, những bài học có thể rút ra trong quá trình quản lý nợ
công và đề xuất một số giải pháp nhằm quản lý nợ công hiệu quả và bền vững
tại Việt Nam.
Tiểu luận được chia làm ba phần:
Phần 1: Cơ sở lý thuyết về nợ công và quản lý nợ công
Phần 2: Thực trạng quản lý nợ công của một số quốc gia trên thế giới
1

Phần 3: Bài học kinh nghiệp áp dụng cho quản lý nợ công ở Việt Nam

B/ NỘI DUNG
I/ TỔNG QUAN VỀ NỢ CÔNG VÀ QUẢN LÝ NỢ CÔNG
1) Khái quát chung về nợ công
1.1) Khái niệm
a) Nợ quốc gia
Nợ quốc gia là tổng các khoản nợ mà một quốc gia có nghĩa vụ, trách
nhiệm phải thanh toán cho các quốc gia khác hoặc cho các cá nhân, tổ chức quốc
tế.
Nội dung:
 Các khoản vay nợ của Chính phủ (nợ công)
 Các khoản vay nợ nước ngoài của doanh nghiệp (có hay không có sự
bảo lãnh của chính phủ, bao gồm cả vay thương mại…)
b) Nợ công
Theo World Bank (2002), nợ của Chính phủ (nợ công) bao gồm nợ của
Chính phủ Trung ương và nợ của chính quyền địa phương.
Theo IMF (2010), thì nợ chính phủ được hiểu là nghĩa vụ trả nợ của khu
vực công.
Theo Hệ thống quản lý nợ và phân tích tài chính của Diễn đàn Thương
mại và Phát triển Liên hợp quốc, quan niệm về nợ công cũng có nhiều điểm
tương đồng như WB hay IMF. Theo đó, nợ công gồm bốn nhóm chủ thể:
 Nợ của Chính phủ Trung ương và các Bộ, ban, ngành trung ương
 Nợ của các cấp chính quyền địa phương
 Nợ của Ngân hàng Trung ương
2


 Nợ của các tổ chức độc lập mà Chính phủ sở hữu trên 50% vốn, hoặc việc
quyết lập ngân sách phải được sự phê duyệt của Chính phủ, hoặc Chính

phủ là người chịu trách nhiệm trả nợ trong trường hợp tổ chức đó vỡ nợ
Tại Việt Nam, theo Luật quản lý nợ công của Quốc Hội, số
29/2009/QH12, được ban hành ngày 29/6/2009 và có hiệu lực từ ngày
01/01/2010, tại Chương I, Điều 1 và Điều 3 có quy định nợ công bao gồm:
 Nợ chính phủ: là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước
ngoài, được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ
hoặc các khoản vay khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, uỷ quyền
phát hành theo quy định của pháp luật. Nợ chính phủ không bao gồm
khoản nợ do NHNN Việt Nam phát hành nhằm thực hiện chính sách tiền
tệ trong từng thời kỳ.
 Nợ được Chính phủ bảo lãnh: là khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài
chính, tín dụng vay trong nước, nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh.
 Nợ chính quyền địa phương: là khoản nợ do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành
phố trực thuộc trung ương ký kết, phát hành hoặc uỷ quyền phát hành.
Như vậy, theo khái niệm này thì nợ công của Việt Nam hẹp hơn so với khái
niệm phổ biến của quốc tế. Nợ công Việt Nam không bao gồm các đơn vị sử
dụng vốn ngân sách ngoài Chính phủ (được Chính phủ đảm bảo khả năng thanh
toán như Ngân hàng Chính sách xã hội, Ngân hàng Phát triển Việt Nam) và các
quỹ an sinh xã hội. Tuy nhiên, việc không tính đến nghĩa vụ tài chính tại các
DNNN thông thường, Chính phủ không đảm bảo thanh toán, là đúng với quy
ước của IMF.
1.2) Nguồn gốc và bản chất của nợ công
Để hiểu được nguồn gốc của nợ công, chúng ta phải xem xét nợ công trong
mối quan hệ với đầu tư công và thâm hụt NSNN. Cụ thể, Trong điều hành chính
sách phát triển kinh tế xã hội, Chính phủ có thể và cần thiết phải sử dụng chính
3


sách NSNN có bội chi để tác động vào nền kinh tế. Mục đích cao nhất của chính
sách ngân sách có bội chi là có thêm nguồn vốn để thực hiện các mục tiêu phát

triển kinh tế - xã hội. Sử dụng ngân sách có bội chi đồng nghĩa với việc duy trì
một ngân sách có thâm hụt. Khi thâm hụt, Chính phủ phải sử dụng các công cụ
tài chính cần thiết để huy động nguồn bù đắp thâm hụt. Tùy theo bối cảnh có thể
sử dụng nhiều biện pháp như phát hành tiền, vay trong và ngoài nước, tăng thuế,
cắt giảm chi tiêu kể cả chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển. Tuy nhiên,
nhiều biện pháp khi thực hiện có thường tạo ra hiệu ứng phụ:
 Phát hành tiền: làm tăng cung tiền, từ đó dẫn tới nguy cơ tăng tỷ lệ lạm
phát
 Tăng thuế, cắt giảm chi tiêu:
o Chính phủ phải đương đầu với các phản ứng tiêu cực từ đối tượng
chịu thuế và đối tượng bị cắt giảm ngân sách.
o Tăng thuế, giảm chi tiêu tác động làm giảm tổng cầu, khiến thu
nhập hay sản lượng của nền kinh tế bị thu hẹp, từ đó ảnh hưởng tiêu
cực tới tốc độ tăng trưởng kinh tế.
 Do vậy, chính phủ các nước thường ưu tiên áp dụng các hình thức vay nợ
từ trong nước hoặc nước ngoài để bù đắp thâm hụt, mặc dù trong bản thân
biện pháp này cũng chứa đựng những rủi ro và hệ lụy tiêu cực.
Như vậy, một cách khái quát nhất, có thể hiểu “nợ công là tổng giá trị các
khoản tiền mà Chính phủ thuộc mọi cấp từ trung ương đến địa phương đi vay
nhằm bù đắp cho các khoản thâm hụt ngân sách”. Nói cách khác, nợ công là
thâm hụt ngân sách lũy kế tính đến một thời điểm nào đó. Nhà nước có trách
nhiệm hoàn trả cả gốc và lãi của khoản nợ khi đến hạn. Để làm được điều này,
Nhà nước sẽ phải thu thêm thuế để bù đắp. Vì vậy, xét cho cùng nợ công chỉ là
sự lựa chọn thời gian đánh thuế. Vay nợ thực chất là cách đánh thuế dần dần,
được hầu hết chính phủ các nước sử dụng để tài trợ cho các hoạt động chi ngân
4


sách. Nợ chính phủ thể hiện sự chuyển giao của cải từ thế hệ sau (thế hệ phải trả
thuế cao) cho thế hệ hiện tại (thế hệ được giảm thuế).

1.3) Đặc trưng của nợ công
a) Nợ công là khoản nợ ràng buộc trách nhiệm trả nợ của nhà
nước
Khác với các khoản nợ thông thường, nợ công được xác định là một khoản
nợ mà Nhà nước có trách nhiệm hoàn trả khoản nợ ấy. Trách nhiệm trả nợ của
Nhà nước được thể hiện dưới hai góc độ trực tiếp và gián tiếp.
 Trực tiếp được hiểu là cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ là người vay
và do đó, cơ quan nhà nước ấy sẽ chịu trách nhiệm trả nợ khoản vay.
 Gián tiếp là trong trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền đứng ra
bảo lãnh để một chủ thể trong nước vay nợ, trong trường hợp bên vay
không trả được nợ thì trách nhiệm trả nợ sẽ thuộc về cơ quan đứng ra bảo
lãnh.
b) Nợ công được quản lý chặt chẽ với sự tham gia của cơ quan nhà
nước có thẩm quyền
Việc quản lý nợ công đòi hỏi quy trình chặt chẽ nhằm đảm bảo hai mục
đích: một là, đảm bảo khả năng trả nợ của đơn vị sử dụng vốn vay và cao hơn
nữa là đảm bảo cán cân thanh toán vĩ mô và an ninh tài chính quốc gia; hai là, để
đạt được những mục tiêu của quá trình sử dụng vốn. Đồng thời, việc quản lý nợ
công một cách chặt chẽ còn có ý nghĩa quan trọng về mặt chính trị và xã hội.
Theo quy định của pháp luật Việt Nam, nguyên tắc quản lý nợ công là Nhà nước
quản lý thống nhất, toàn diện nợ công từ việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn
vay đến việc trả nợ để đảm bảo hai mục tiêu cơ bản như đã nêu trên.
Bên cạnh đó, danh mục nợ của Chính phủ thường rất lớn và phức tạp, do
đó có thể tạo ra rủi ro lớn đối với cán cân thanh toán và từ đó ảnh hưởng đến
tình trạng ổn định tài chính của quốc gia cũng như mức ổn định của kinh tế toàn
5


cầu. Nếu như các Chính phủ cấu trúc được các khoản nợ một cách hợp lý thì sẽ
giúp giảm thiểu các rủi ro, việc giảm thiểu các rủi ro từ cấu trúc nợ thông qua

đưa ra danh mục nợ có liên quan tới cấu phần các loại tiền, cấu trúc lãi suất, cấu
trúc thời hạn, cấu trúc nợ công trong nước và nước ngoài nhằm đạt được danh
mục nợ tốt nhất cho tương lai. Để ngăn chặn lây lan sự bất ổn định kinh tế đòi
hỏi quản lý nợ công một cách hợp lý, hiệu quả và chặt chẽ.
c) Mục tiêu cao nhất trong việc huy động nợ công là phát triển
kinh tế - xã hội vì lợi ích chung
Nợ công được huy động và sử dụng không phải để thỏa mãn những lợi ích
riêng của bất kỳ cá nhân, tổ chức nào, mà vì lợi ích chung của đất nước. Xuất
phát từ bản chất của Nhà nước là thiết chế để phục vụ lợi ích chung của xã hội,
Nhà nước là của dân, do dân và vì dân nên đương nhiên các khoản nợ công được
quyết định phải dựa trên lợi ích của nhân dân, mà cụ thể là để phát triển kinh tế
– xã hội của đất nước và phải coi đó là điều kiện quan trọng nhất.
1.4) Ảnh hưởng của nợ công
a) Tác động tích cực
Những tác động tích cực chủ yếu của nợ công bao gồm:
 Nợ công làm gia tăng nguồn lực cho Nhà nước, từ đó tăng cường
nguồn vốn để phát triển cơ sở hạ tầng và tăng khả năng đầu tư đồng bộ
của Nhà nước. Muốn phát triển cơ sở hạ tầng nhanh chóng và đồng bộ,
vốn là yếu tố quan trọng nhất. Với chính sách huy động nợ công hợp lý,
nhu cầu về vốn sẽ từng bước được giải quyết để đầu tư cơ sở hạ tầng, từ
đó gia tăng năng lực sản xuất cho nền kinh tế.
 Nợ công góp phần tận dụng được nguồn tài chính nhàn rỗi trong dân
cư. Một bộ phận dân cư trong xã hội có các khoản tiết kiệm, thông qua
việc Nhà nước vay nợ mà những khoản tiền nhàn rỗi này được đưa vào sử
dụng, đem lại hiệu quả kinh tế cho cả khu vực công lẫn khu vực tư.
6


 Nợ công tận dụng được sự hỗ trợ từ nước ngoài và các tổ chức tài
chính quốc tế. Tài trợ quốc tế là một trong những hoạt động kinh tế –

ngoại giao quan trọng của các nước phát triển muốn gây ảnh hưởng đến
các quốc gia nghèo, cũng như muốn hợp tác kinh tế song phương. Biết tận
dụng tốt những cơ hội này, thì sẽ có thêm nhiều nguồn vốn ưu đãi để đầu
tư phát triển cơ sở hạ tầng, trên cơ sở tôn trọng lợi ích đối tác, đồng thời
giữ vững độc lập, chủ quyền đất nước.
b) Tác động tiêu cực
Nợ công làm giảm GDP và làm cho sự tăng trưởng của sản phẩm tiềm
năng chậm lại:
Thu nhập quốc gia (Y) được xác định tương đương với tổng sản lượng
quốc dân (GDP) theo công thức: Y = C + I + G + NX = GDP (1)
Trong đó: Y: thu nhập quốc gia; C: Tiêu dùng tư nhân; I: đầu tư nội địa, G:
chi tiêu của chính phủ, NX: Xuất khẩu ròng.
Khi chính phủ tăng vay nợ để bù đắp thâm hụt, chúng ta lần lượt xem xét
những khả năng này có thể xảy ra và sự tác động của nó đến tổng sản lượng
quốc gia
(1) Đầu tư nội địa giảm (I): Khi chính phủ tăng vay nợ, đặc biệt là vay trong
nước, lúc này mức tích lũy vốn tư nhân sẽ được thay thế bởi tích lũy nợ
chính phủ. Thay vì sở hữu cổ phiếu, trái phiếu doanh nghiệp hay gửi tiết
kiệm ngân hàng, dân chúng lại sở hữu trái phiếu chính phủ làm cho cung
về vốn giảm trong khi cầu tín dụng của chính phủ lại tăng lên, từ đó đẩy
lãi suất tăng và các doanh nghiệp hạn chế đầu tư. Chi phí đầu tư tăng và
có thể dẫn đến hiện tượng “thoái lui đầu tư” khu vực tư nhân hay còn gọi
là hiệu ứng lấn át (crowding-out effect).
(2) Xuất khẩu ròng giảm (NX): Khi chính phủ tăng vay nợ, lãi suất trong
nước tăng tương đối so với lãi suất nước ngoài, dẫn tới luồng tiền từ nước
ngoài đổ vào trong nước tăng khiến cho tỷ giá hối đoái tăng, làm cho giá
7


của hàng hóa sản xuất trong nước đắt hơn hàng hóa nước ngoài, trở nên

kém cạnh tranh hơn trên thị trường quốc tế, từ đó giảm xuất khẩu ròng.
Giảm xuất khẩu ròng cũng là một trong những nhân tố dẫn đến thâm hụt
cán cân thương mại.
Từ (1), (2) => nợ công quá mức có thể làm suy giảm thu nhập và tổng sản lượng
quốc gia
Nợ công tạo áp lực gây ra lạm phát:
 Do tổng cầu tăng lên: như đã đề cập ở trên, nợ công có thể dẫn tới lãi suất
tăng do hiệu ứng lấn át. Lãi suất tăng làm tăng chi phí đầu tư, tăng giá
thành và giá bán sản phẩm. Bên cạnh đó lãi suất tăng, người nắm giữ trái
phiếu chính phủ cảm thấy mình trở nên giàu có hơn và có thể tiêu dùng
nhiều hơn. Tiêu dùng tư nhân tăng, chi tiêu công của chính phủ tăng dẫn
đến cầu hàng hóa, dịch vụ tăng, tạo áp lực lạm phát trong ngắn hạn, từ đó
tác động tiêu cực đến tốc độ tăng trưởng thực của nền kinh tế
 Do chi phí đẩy: khi chính phủ tăng vay nợ nước ngoài, một dòng ngoại tệ
lớn sẽ chảy vào trong nước có thể giảm sức ép cân đối ngoại tệ trong ngắn
hạn. Về mặt dài hạn, áp lực trả nợ cả gốc và lãi bằng ngoại tệ sẽ đẩy cầu
ngoại tệ tăng lên, đồng nội tệ giảm giá làm tăng chi phí đầu vào khi nhập
khẩu nguyên liệu, máy móc, thiết bị... dẫn tới nguy cơ lạm phát. Tỷ giá
tăng làm chi phí thanh toán nợ trở nên đắt đỏ hơn, nếu vượt quá sức chịu
đựng của ngân sách sẽ dẫn đến nguy cơ vỡ nợ.
 Do tăng cung tiền: để trả các khoản nợ đã vay hoặc để bù đắp thâm hụt,
Chính phủ có thể vay tiền từ ngân hàng trung ương, từ đó khiến cung tiền
tăng, dẫn tới lạm phát tăng.
Nợ công là một trong những nguyên nhân đáng kể dẫn đến tình trạng
đói nghèo toàn cầu, làm giảm phúc lợi xã hội:

8


Các khoản vay lãi suất lớn có thể khiến một quốc gia thêm nghèo khó do

họ phải trích một lượng tiền lớn từ GDP để trả nợ, thay vì dùng số tiền đó để đầu
tư xây dựng cơ sở hạ tầng. Chỉ tính trong khoảng 20 năm, từ giữa năm 1973 đến
1993, nợ công của các nước đang phát triển trung bình tăng 20% hàng năm,
tương đương từ 300 tỷ USD lên 1 500 tỷ USD. Các chuyên gia cho biết, trong
đó chỉ có 400 tỷ USD là tiền vay thực, phần còn lại là tiền lãi tăng theo thời
gian.
Nếu vay nước ngoài, nguồn để trả nợ cả gốc và lãi chỉ có thể lấy từ các
khoản thu thuế. Người dân phải chịu một khoản thuế cao hơn trong tương lai để
trả lãi cho các đối tượng ngoài quốc gia sẽ làm giảm thu nhập, giảm tiêu dùng...
từ đó giảm chất lượng cuộc sống.
Vay trong nước có thể được coi là ít tác động hơn bởi lý do chính phủ nợ
chính công dân nước mình và cũng chính họ là người được hưởng thụ các lợi ích
do các khoản chi tiêu công tạo ra. Tuy nhiên, ngay cả khi một người bị đánh
thuế để trả lãi cho chính họ do đang sở hữu trái phiếu chính phủ thì vẫn có
những tác động khiến cho các hoạt ñộng kinh tế của người đó bị bóp méo. Dù
cho Chính phủ dùng loại thuế nào (thuế thu nhập, thuế tiêu dùng, thuế tài
sản…), đánh thuế dưới hình thức nào (trực tiếp, gián tiếp) cũng sẽ dẫn ñến
những sai lệch trong các hoạt ñộng kinh tế của một cá nhân như thay đổi hành vi
tiết kiệm, tiêu dùng, từ đó ảnh hưởng đến các hoạt động kinh tế vi mô, vĩ mô
khác như: sản xuất, việc làm... Bên cạnh đó, việc tăng thuế để trả lãi vô hình
chung đã tạo ra sự phân phối lại thu nhập giữa những người nộp thuế và người
sở hữu trái phiếu chính phủ, theo đó người nộp thuế chắc chắn phải gánh chịu sự
suy giảm về thu nhập, tiêu dùng hoặc tiết kiệm.
Để tránh nguy cơ vỡ nợ, sức ép cắt giảm nợ công đã buộc nhiều quốc gia
Châu Âu phải cam kết thực hiện hàng loạt các chính sách “thắt lưng buộc bụng”
nhằm ñổi lấy các gói cứu trợ từ phía các tổ chức tài chính quốc tế, từ liên minh
Châu Âu, IMF... Trong khi Bồ Đào Nha phải cắt giảm chi tiêu công đến mức
“không thể chịu đựng được” thì Hy Lạp cũng phải đối diện với những chính
9

sách hà khắc. Những chính sách này sẽ ảnh hưởng lớn lên một bộ phận khá lớn
người dân Hy Lạp, đặc biệt là những người nghèo - những người sẽ bị gánh chịu
sự tổn thất phúc lợi xã hội nặng nề mà nguyên nhân của nó xuất phát từ các
khoản nợ công.
Nợ công ảnh hưởng đến xếp hạng tín nhiệm của quốc gia
Nợ công liên tục tăng cao, nền kinh tế bị hạ bậc tín nhiệm theo báo cáo của
các tổ chức chuyên đi đánh giá tín nhiệm các công ty và quốc gia khác, niềm tin
của người dân và giới đầu tư bị lung lay, khi đó nền kinh tế dễ trở thành mục
tiêu tấn công của các thế lực đầu cơ quốc tế.
Ví dụ, đối với Hy Lạp, khi tổ chức xếp hạng tín dụng Standard & Poor's hạ
bậc tín nhiệm đối với trái phiếu chính phủ của A-ten, các quỹ đầu tư lớn lập tức
bán ra loại trái phiếu này, đồng thời từ chối mua vào trong các đợt phát hành tiếp
theo. Nếu chính phủ muốn huy động tiền từ thị trường tài chính sẽ phải chấp
nhận chi phí vốn cao hơn và sau đó, rơi vào vòng xoáy: tiếp tục bị tụt bậc tín
nhiệm.
Còn ở Việt Nam, Tổ chức xếp hạng tín nhiệm Standard & Poor's (S&P)
ngày 23/12/2010 đã tuyên bố cắt giảm một bậc điểm tín nhiệm nợ quốc gia
của Việt Nam, với triển vọng tiêu cực do mối quan ngại về các rủi ro đối với
hệ thống ngân hàng. Trong báo cáo đánh giá tín nhiệm của S&P, điểm tín
nhiệm dành cho nợ ngoại tệ dài hạn của Việt Nam bị tổ chức này cắt giảm xuống
BB - từ BB. Điểm tín nhiệm nợ nội tệ dài hạn của Việt Nam cũng bị giảm 1 bậc
xuống BB từ BB+, trong khi điểm dành cho nợ nội tệ ngắn hạn được duy trì ở
mức B. Việc đưa ra xếp hạng tín nhiệm trong thời điểm nhạy cảm, dễ tổn thương
của nền kinh tế có nguy cơ làm cho cuộc khủng hoảng thêm trầm trọng, có tác
dụng như một "cú huých", đẩy nền kinh tế lún sâu thêm vào khó khăn, bế tắc.
1.5) Các công cụ nợ công
IMF (2001) đưa ra định nghĩa tổng nợ công dựa trên 6 nhóm công cụ nợ,
bao gồm:
10

 Các chứng khoán nợ như trái phiếu, tín phiếu.
 Các khoản vay trực tiếp.
 Các khoản phải trả như tín dụng thương mại, trả trước…
 Quyền rút vốn đặc biệt (SDRs) do IMF phát hành và phân bổ đến các
nước thành viên. Lưu ý, tại nhiều quốc gia không tính SDRs được nắm
giữ bởi NHTW và không tính vào tổng nợ công.
 Tiền mặt do ngân hàng trung ương phát hành và các khoản tiền gửi tại
ngân hàng trung ương, Chính phủ hay các tổ chức thuộc chính phủ khác.
 Các khoản bảo hiểm xã hội, hưu trí được Chính phủ đảm bảo thanh toán.
Thống kê về tổng nợ công là tiền đề để tính toán chỉ tiêu quan trọng hơn là
nợ công ròng. Nợ công ròng là chỉ tiêu được sử dụng nhiều trong các phân tích
về các rủi ro cũng như tính bền vững của nợ công. Theo IMF (2011), nợ công
ròng bằng tổng nợ công trừ đi các giá trị các tài sản tài chính hình thành từ các
công cụ nợ công.
Như vậy so với quy ước của IMF, thống kê nợ công của Việt Nam chưa quy
định cách tính về nợ công ròng. Phạm vi các khoản mục trong tổng nợ công nhỏ
hơn quy ước của IMF do loại trừ:
 Các khoản vay, nhận tiền gửi, phát hành tiền của NHNN
 Quyền rút vốn đặc biệt của IMF
 Các khoản bảo hiểm xã hội, hưu trí
 Các khoản tiền gửi, các khoản trả trước tại các tổ chức sử dụng vốn ngân
sách ngoài Chính phủ
Tuy nhiên cần lưu ý là do không quy định về tính nợ công ròng nên nếu
bao gồm các khoản mục trên vào tổng nợ công sẽ làm phóng đại quy mô nợ
công thực tế. Nguyên nhân là cách tính hiện nay vì chỉ xem xét đến khoản mục
11

huy động vốn mà bỏ qua hoạt động sử dụng vốn. Ví dụ, vốn từ quỹ bảo hiểm xã
hội có thể sử dụng để mua trái phiếu Chính phủ, do đó nếu quỹ bảo hiểm được
tính vào tổng nợ công sẽ gây hiện tượng tính trùng do không xem xét đến tài sản
tài chính đối ứng được hình thành. Tương tự, khi đề cập đến các nghĩa vụ tài
chính của Ngân hàng phát triển Việt Nam và Ngân hàng chính sách xã hội như
tiền gửi, ủy thác vốn của tổ chức khác cần xem xét các các tài sản tài chính hình
thành từ nguồn vốn huy động.
Như vậy, những quy định về cách tính nợ công Việt Nam có nhiều điểm
chưa đồng bộ với chuẩn mực quốc tế, và về cơ bản bỏ qua rủi ro phát sinh từ các
tổ chức ngoài Chính phủ nhưng được Chính phủ đảm bảo thanh toán. Dù vậy,
việc tích hợp đơn thuần tổng nghĩa vụ tài chính của các tổ chức này vào quy mô
nợ công có thể làm phóng đại con số thực tế. Giải pháp cần hướng tới là xây
dựng một khung thông kê về nợ công ròng, thay vì tổng nợ công, dựa trên chuẩn
mực quốc tế. Điều này có ý nghĩa quan trọng trong việc kiểm soát rủi ro nợ công
và xây dựng các chỉ tiêu về nợ công cho Việt Nam dựa trên so sánh tương quan
với các nước đang phát triển tương đương.
1.6) Tính bền vững của nợ công
a) Khái quát chung về tính bền vững của nợ công
a.1. Khái niệm
Nợ công nước ngoài của một quốc gia được coi là bền vững nếu như các
nghĩa vụ nợ (trả gốc và lãi) được thực hiện một cách đầy đủ mà không cần sử
dụng đến các biện pháp tài trợ ngoại lệ (ví dụ như xin miễn giảm), hoặc không
cần phải thực hiện những điều chỉnh lớn đối với cán cân thu nhập và chi tiêu của
mình. Đối với các quốc gia có thu nhập thấp, việc thực hiện nghĩa vụ nợ thường
gặp khó khăn khi các chủ nợ, bao gồm các tổ chức quốc tế và chính phủ các
nước, và các nhà tài trợ không cung ứng các khoản vay hoặc tài trợ mới đủ để tài
trợ cho thâm hụt tài khoá cơ bản. Ngoài ra, việc thực hiện nghĩa vụ nợ cũng gặp
rắc rối nếu như nó có chi phí tiền lãi quá lớn.
12

a.2. Tầm quan trọng
Mặc dù những rủi ro khác nhau, nợ quá mức ở các nước có thu nhập thấp là
một vấn đề nghiêm trọng, và tính bền vững nợ vẫn còn là một điều kiện cần thiết
cho sự ổn định kinh tế. Nếu một quốc gia được dự kiến có thể trả nợ nhờ nguồn
lực tương lai của mình, nợ cao tạo ra những tác động tiêu cực liên quan đến hệ
thống thuế bị bóp méo. Nhưng nếu nghĩa vụ nợ đó được coi là vượt mức một
cách tương đối so với các nguồn tài nguyên có sẵn, nó có thể làm suy yếu động
lực của chính phủ để duy trì các chính sách kinh tế vĩ mô và tăng khả năng trả
nợ. Một điều cần suy xét thêm nữa là chi phí của việc tái cấu trúc nợ bởi nó có
thể là gián đoạn những hoạt động kinh tế và cản trở sự phát triển của hệ thống
tín dụng.
Hơn nữa, các quốc gia với nghĩa vụ nợ lớn thường đòi hỏi tổng nguồn vốn
chính thức lớn hơn để tài trợ cho thâm hụt ngân sách. Bởi vậy, nền kinh tế của
các quốc gia này thường dễ bị tổn thương nhiều hơn trước sự ngưng trệ, hoặc
gián đoạn của các dòng vốn hoặc trước một sự thay đổi nói chung trong chính
sách viện trợ. Với những lựa chọn tài chính thay thế rất hạn chế, các nước này
phải đối mặt với rủi ro cao hơn của việc không thể đáp ứng các nghĩa vụ nợ
trong trường hợp viện trợ chính thức rút đi. Tính không bền vững của nợ công
tạo ra sự không chắc chắn về tương lai của các quốc gia, từ đó khiến các chính
phủ và các nhà đầu tư tư nhân không muốn tham gia vào các cam kết lâu dài.
Cuối cùng, khi một phần lớn thu nhập của chính phủ phải sử dụng để trả những
khoản vay nợ, khả năng thực hiện những chính sách đề ra của chính phủ sẽ suy
giảm, đặc biệt là khi dòng vốn viện trợ bị chấm dứt. Điều này có thể khiến chính
phủ các nước phải đối mặt với áp lực trả những khoản vay nợ khổng lồ và làm
suy yếu khả năng kiểm soát nền kinh tế đất nước.

13

b) Các nhân tố ảnh hưởng đến tính bền vững của nợ công
b.1. Biến động kinh tế vĩ mô
Có ba biến số có tác động mật thiết đến các biến động kinh tế vĩ mô và do
đó gây nên ảnh hưởng lớn đến tính bền vững của nợ. Đó là tăng trưởng kinh tế,
tỉ lệ thâm hụt cơ bản và tỉ lệ lạm phát. Cụ thể như sau:
 Tốc độ tăng trưởng kinh tế.
Không nghi ngờ gì nữa, tỷ lệ tăng trưởng kinh tế là một yếu tố quan trọng
ảnh hưởng đến tính bền vững nợ công của một quốc gia. Tăng trưởng kinh tế
cao có thể làm tăng GDP và cũng như tăng mức độ bền vững của nợ do mức độ
rủi ro giảm đi từ việc giảm các chỉ số gánh nặng nợ. Tăng trưởng kinh tế cũng
có thể làm tăng lợi nhuận doanh nghiệp và tăng thu nhập, tăng thu thuế, và giảm
thâm hụt ngân sách, do đó làm giảm quy mô nợ công. Đồng thời, một sự tăng
trưởng nhanh chóng của nền kinh tế quốc gia cũng giúp củng cố niềm tin nhà
đầu tư trong nước và ngoài nước, làm tăng nhu cầu nợ công, giảm chi phí lãi
vay, và cũng là điều kiện thuận lợi để kiểm soát quy mô nợ công. Rõ ràng, tăng
trưởng kinh tế cao là ràng buộc để giảm quy mô của nợ công. Đây là một mối
quan hệ nghịch đảo quan trọng trong việc đảm bảo tính bèn vững của nợ.
 Tỷ lệ thâm hụt cơ bản.
Tỷ lệ thâm hụt cơ bản đề cập đến tỷ lệ thâm hụt ngân sách cơ bản so với
GDP danh nghĩa. Thâm hụt cơ bản sẽ không tính đến các khoản thanh toán lãi
suất và vì vây được đo lường như sau:
Thâm hụt cơ bản = (chi tiêu chính phủ - các khoản thanh toán lãi) – doanh thu chính
phủ

Nợ quốc gia là một nguồn quan trọng trong thu nhập, với chức năng chính
là để bù đắp cho thâm hụt, đảm bảo ngân sách được duy trì cân bằng. Do đó,
thâm hụt cao chắc chắn sẽ dẫn đến mở rộng các khoản nợ phát hành, lãi suất của
các khoản nợ sẽ làm cho thâm hụt ngân sách cao hơn, và quy mô của nợ cũng
lớn hơn. Từ đó, hình thành một vòng tròn luẩn quẩn nợ rồi lại nợ và vô hình
14

chung, như một quy luật tất yếu, nợ càng lún sâu thì tính bền vững sẽ càng mất
đi.
Do đó, thâm hụt cơ bản là một trong những yếu tố ảnh hưởng đến tính bền
vững của nợ công. Giảm thâm hụt cơ bản là khả năng và nhiệm vụ kiểm soát tài
chính quan trọng nhất của các Chính phủ, cụ thể đó là kỷ luật tài chính. Do đó,
sự sẵn sàng và khả năng cắt giảm thâm hụt và kiểm soát nợ chính phủ sẽ là một
yếu tố quan trọng trong việc quyết định liệu nợ công của một quốc là bền vững
hay rủi ro.
 Tỷ lệ thất nghiệp
Tỷ lệ thất nghiệp là một chỉ số rất quan trọng về tăng trưởng kinh tế của đất
nước, đặc biệt là ở các nước phương Tây phát triển. Đó là một vấn đề mà Chính
phủ phải luôn xem xét và cân nhắc. Tỷ lệ thất nghiệp thấp có nghĩa là xã hội ổn
định, và ngược lại, tỷ lệ thất nghiệp cao là xã hội bất ổn. Lấy ví dụ tại Mĩ, lý do
tại sao tỷ lệ thất nghiệp là một yếu tố ảnh hưởng cực kì quan trọng là bởi vì
trong phân tích tính bền vững của nợ công Mỹ phải đặc biệt cân nhắc đến tình
hình thực tiễn cụ thể của Mỹ, nơi mà tỉ lệ thất nghiệp là một trong những căn cứ
quan trọng cho các chính sách tiền tệ của Fed. Tỷ lệ việc làm của Mỹ cũng là
một bệ phóng, một động cơ cho mỗi chỉ số tác động đến thị trường nợ quốc tế.
Một tỷ lệ thất nghiệp cao sẽ làm cho các chính phủ đưa ra các biện pháp và
chính sách khác nhau để kích thích việc làm, do đó làm tăng chi tiêu tài chính
mà điều này chắc chắn sẽ mở rộng quy mô của nợ. Tổng thống Mỹ Obama gần
đây đã kêu gọi tăng chi tiêu chính phủ, và cắt giảm thuế để giảm tỉ lệ thất nghiệp
và cũng đặt nền tảng cho việc tái tranh cử của mình, nhưng vô hình chung như
một hệ quả tất yếu sẽ dẫn đến việc quy mô nợ bị mở rộng.
b.2. Rủi ro tài chính
Rủi ro tài chính đã thu hút rất nhiều sự chú ý trong bối cảnh của cuộc
khủng hoảng châu Á năm 1997-1998. Tỷ giá trao đổi lớn trong lĩnh vực ngân
hàng và doanh nghiệp khiến nhiều quốc gia Châu Á dễ bị tổn thương bởi một sự

15


phá giá tỷ giá lớn. Một ưu thế của việc vay nợ ngắn hạn bằng ngoại tệ là một
yếu tố chủ yếu gây nên các cuộc khủng hoảng thanh khoản. Nền kinh tế thị
trường mới nổi được, đến một mức độ nào đó, không thể vay vốn ở các kỳ hạn
dài bằng nội tệ và do đó, phải trông cậy vào việc vay nợ ngắn hạn bằng ngoại tệ.
Do đó, một sự biến động đột ngột trong lãi suất và tỷ giá hối đoái có thể gây nên
một tác động lớn đến gánh nặng của các nghĩa vụ nợ, làm cho các nền kinh tế dễ
bị tổn thương bởi một cuộc khủng hoảng nợ.
Rủi ro lãi suất là một biến số quan trọng trong rủi ro tài chính. Lãi suất
khoản nợ công là một gánh nặng cho chính phủ và ảnh hưởng đến quy mô của
nợ công. Với một mức lãi suất cao, chi phí tài chính cho các khoản nợ của chính
phủ càng cao, thì tất yếu gánh nặng nợ nần sẽ càng lớn. Khả năng chi trả nợ của
Chính Phủ thường được đo bằng các khoản thanh toán lãi suất và tỷ lệ thuế thu
nhập. Đánh giá khả năng thanh toán nợ của Moody cho Hoa Kỳ đã hạ mức xếp
hạng từ AAA xuống AA. Họ cũng thiết lập một dòng cảnh báo 10%. Nghĩa là
nếu lãi suất nợ tăng trên tỷ lệ này, khả năng của một hạ bậc tín nhiệm sẽ tiếp túc
xảy ra. Hệ quả là tất yếu sẽ tăng chi phí tài chính, gánh nặng trả lãi của chính
phủ sẽ tiếp tục tăng và ảnh hưởng nghiêm trọng đến tính bền vững của nợ.
2) Khái quát chung về quản lý nợ công
2.1) Khái niệm và Tầm quan trọng của quản lý nợ công
a) Khái niệm quản lý nợ công
Theo nghĩa hẹp: “Quản lý nợ” bao hàm việc khống chế mức gia tăng nợ
trong quan hệ tỷ lệ với năng lực tăng trưởng GDP và tăng trưởng khả năng xuất
khẩu của đất nước, hay nói cách khác, giữa mức nợ công tương ứng với năng
lực trả nợ của một nước. Cụ thể hơn là giảm mức nợ gốc, nợ lãi phải trả cho
tương xứng với khả năng kinh tế của nước vay nợ và tránh nợ chồng chất vượt
quá mức vay nợ thận trọng của quốc gia, đảm bảo khả năng thanh toán của quốc
gia.

16


Theo nghĩa rộng: “Quản lý nợ công” hàm chứa trong nó một hệ thống
điều hành vĩ mô sao cho vốn được sử dụng có hiệu quả và không gia tăng đến
mức quá khả năng thanh toán để không làm tích lũy thêm nợ. Hay nói cách
khác, quản lý nợ công là đảm bảo một cơ cấu vốn vay hợp lý thích hợp với các
yêu cầu phát triển của nền kinh tế, thực hiện phân bổ một cách hợp lý và kiểm
soát tình trạng nợ và sử dụng vốn vay.
Như vậy quản lý nợ công được hiểu là một phần của công tác quản lý nền
kinh tế vĩ mô bao gồm việc hoạch định, thực hiện vay sử dụng trả nợ thuận lợi
cho tăng trưởng kinh tế, giảm tình trạng nghèo đói và tiếp tục duy trì sự phát
triển mà không tạo ra những khó khăn trong thanh toán. Quản lý nợ công không
thể tách rời quản lý chính sách vĩ mô, quản lý ngân sách nhà nước, dự trữ ngoại
tệ và cán cân thanh toán.
b) Sự cần thiết của quản lý nợ công
Quản lý nợ công trước hết để giảm thiểu rủi ro, đảm bảo an toàn nợ và an
ninh của nền tài chính quốc gia. Một quốc gia phát triển bền vững phải được xây
dựng trên nền tảng nền tài chính vững mạnh, ổn định nhất là trong điều kiện hội
nhập kinh tế quốc tế ngày càng sâu rộng. Việc quản lý nợ trong đó quản lý nợ
công của chính phủ là một việc hết sức quan trọng. Kinh nghiệm quản lý nợ
công ở nhiều nước trên thế giới trong những năm vừa qua có thể kể đến cuộc
khủng hoảng nợ ở các nước Mỹ Latinh như Argentina, Peru … hay gần đây nhất
là cuộc khủng hoảng nợ công ở Hy Lạp sau đó lan rộng ra các nước thuộc liên
minh Châu Âu. Cho thấy một thực tế rằng: “Việc quản lý nợ công không chặt
chẽ cùng các sai lầm trong chính sách vĩ mô có thể đưa nước đó đối mặt với tình
trạng khó khăn về tài chính, thậm chí còn rơi vào một cuộc khủng hoảng Nợ”.
Do vậy trong bối cảnh nền kinh tế thề giới có nhiều diễn biến phức tạp, việc
quản lý vay và sử dụng nợ công cần phải được chính phủ các nước xem xét cẩn

trọng trên cơ sở cân đối giữa tiêu dùng hiện tại và tiêu dùng trong tương lai
nhằm phát huy tối đa tác động đến nền kinh tế của các nguồn vốn vay đồng thời
không khiến các nước vay nợ có nguy cơ trở thành con nợ trầm trọng. Nợ công
17


đặc biệt là các khoản vay nợ nước ngoài luôn luôn tiềm ẩn rủi ro cho nền kinh
tế. Để hạn chế và khắc phục những rủi ro đó cần sự quản lý chặt chẽ vốn vay từ
cơ quan hữu quan mà ở đây đại diện là chính phủ. Các khoản vay của chính phủ
từ người dân trong nước được coi là khoản vay an toàn tuy nhiên các khoản vay
nước ngoài bao gồm cả khoản viện trợ và các khoản vay thương mại chiếm tỷ
trọng lớn trong tổng nợ công lại tiềm ẩn nhiều rủi ro. Trước hết và là rủi ro lớn
nhất là rủi ro lãi suất. Lãi suất vay thương mại cao, lại thường xuyên biến động
theo lãi suất thị trường vốn quốc tế. Do vậy nước đi vay rất dễ lâm vào tình
trạng khó khăn trong thanh toán nếu như lãi suất tăng đột biến. Rủi ro tiếp theo
là rủi ro tỷ giá. Các khoản vay chủ yếu thường từ đối tác nước ngoài, sử dụng
ngoại tệ mạnh làm đồng tiền thanh toán chính. Các biến động bất lợi của đồng
tiền này trong thời gian đi vay dài có thể chứa đựng những nguy cơ bất lợi cho
người vay đặc biệt đối với các khoản vay bằng đồng tiền có xu hướng tăng giá
như EURO, NDT, JPY… Ngoài ra gánh nặng nợ nần cũng trở nên trầm trọng
hơn khi đồng nội tệ bị mất giá do tỷ lệ lạm phát trong nước cao, do thâm hụt cán
cân thương mại. Việc này sẽ đẩy các nước đến một cuộc khủng hoảng nợ. Điều
này dễ dàng nhận ra trong lịch sử các nền kinh tế đang phát triển. Rủi ro tiếp
theo là trình độ và kinh nghiệm quản lý nợ vốn vay ở các nước tiếp nhận
thường thấp. Vay vốn đã khó – quản lý và sử dụng vốn này còn khó và phức tạp
hơn.Thực tế chỉ ra rằng: Các khoản nợ của chính phủ thường có hiệu quả sử
dụng thấp cộng vào đó là những sai lầm trong khâu quản lý. Hậu quả nghiêm
trọng là chính phủ đi vay rơi vào tình trạng nợ nần nặng nề trong khi hiệu quả
kinh tế không được cải thiện. Tình trạng này sẽ trầm trọng hơn nếu như kết hợp
với các điều kiện bất lợi trên thị trường quốc tế như lãi suất, tỷ giá, hay khủng

hoảng kinh tế thế giới…
Quản lý để tăng cường hiệu quả sử dụng vốn vay Mọi quốc gia đều muốn
giải quyết câu hỏi: “Việc vay vốn bao nhiêu hợp lý, sử dụng vốn như thế nào để
đạt hiệu quả cao”. Để làm được việc này đòi hỏi công tác quản lý, giảm sát chặt
chẽ mọi khâu từ huy động giải ngân sử dụng vốn trả nợ. Đặc biệt là các khoản
18


vay nước ngoài, dù là chính phủ trực tiếp đi vay hay chính phủ bảo lãnh, dù dưới
hình thức viện trợ ưu đãi hay vay thương mại thì đều phải trả cả gốc và lãi đúng
hạn. Do vậy việc sử dụng vốn đó như thế nào vừa để thúc đẩy kinh tế phát triển
vừa không tạo ra gánh nặng nợ nần cho thế hệ tương lai là vần đề hết sức quan
trọng cần được chính phủ các nước xem xét kỹ lưỡng.
Nhu cầu quản lý nợ xuất phát từ yêu câu đòi hỏi khắt khe của người cho
vay, bên tài trợ. Mặc dù mục tiêu lợi nhuận là mục tiêu cần hướng tới đối với
người cho vay tuy vậy nhưng một yếu tố khác mà không một nhà đầu tư nào bỏ
qua khi thực hiện lại không nhắc đến đó là sự an toàn. Không chỉ các khoản vay
thương mại mà ngay cả các nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức ODA, nhà tài
trợ cũng rất quan tâm đến số tiền của họ được sử dụng như thế nào, có đúng mục
đích không, hiệu quả của vốn đến đâu. Việc quản lý kém hiệu quả của bên đi vay
có thể dẫn đến tình trạng rút vốn, cắt giảm thậm chí ngừng hỗ trợ. Do vậy công
tác quản lý đòi hỏi sát sao, liên tục trong suốt các khâu vay – giải ngân sử dụng
vốn vay đảm bảo tiết kiệm, hiệu quả nhằm mang lại niềm tin, sự hài long của
bên cho vay hoặc bên tài trợ. Tóm lại Quản lý nợ công có mối quan hệ mật thiết
với quản lý vĩ mô nền kinh tế vì những tác động to lớn của khoản nợ này đến
toàn bộ nền kinh tế. Chất lượng quản lý nợ công liên quan trực tiếp đến hiệu quả
vốn đầu tư và tác động đến hiệu quả chung của nền kinh tế. Do vậy Quản lý nợ
công đã trở thành vấn đề bức thiết mà các chính phủ đang muốn giải quyết trong
giai đoạn hiện nay.
2.2) Nội dung quản lý nợ công

Một nguyên tắc quan trọng đối với tất cả quốc gia trên thế giới để có thể
phát triển bền vững là “tự lực tự cường”. Như vậy, để ứng phó tốt với mọi khó
khăn kinh tế nói chung và rủi ro nợ công cao nói riêng, các nước cần phát triển
nội lực của nền kinh tế trong nước, tập trung thúc đẩy giá trị gia tăng trong xuất
khẩu bằng cách giảm nhập khẩu nguyên phụ liệu cho sản xuất hàng xuất khẩu
thông qua đầu tư phát triển các ngành công nghiệp hỗ trợ, và đẩy mạnh hơn nữa
hoạt động xúc tiến thương mại.
19


Tiếp đó, giải pháp thứ hai mà các nước cần nhớ là hoàn thiện thể chế chính
sách và các công cụ quản lý nợ công cao. Hầu hết quốc gia thực hiện quản lý nợ
công thông qua các văn bản pháp luật liên quan tới quản lý nợ hoặc ngân sách
nhà nước với các tên gọi khác nhau. Phạm vi nợ công của nhiều quốc gia bao
gồm nợ chính phủ và nợ được chính phủ bảo lãnh. Ngoài ra, một số nước còn
quy định phạm vi nợ công bao gồm cả nợ chính quyền địa phương (như Ấn Độ,
Vương quốc Anh, Síp), nợ của các doanh nghiệp quốc doanh (Thái Lan, Thổ
Nhĩ Kỳ), nợ của khu vực an sinh xã hội (Ba Lan).
Nâng cao hiệu quả huy động và sử dụng vốn vay là một giải pháp hữu ích
khác trong việc ngăn chặn rủi ro nợ công. Các nước cần xây dựng chương trinh
đầu tư công trên cơ sở rà soát lại các chương trình mục tiêu quốc gia, dự án
trọng điểm để làm căn cứ cho việc huy động, phân bổ nguồn vốn phù hợp. Vay
nợ công phải được sử dụng cho đầu tư phát triển và chỉ những dự án mang lại
hiệu quả kinh tế mới được xét duyệt và đầu tư thực hiện, đồng thời tăng cường
thanh tra, giám sát quá trình thực hiện dự án đầu tư để phòng tránh tình trạng
tham nhũng.
Ngoài ra, các nước cũng cần tăng cường công tác giám sát, quản lý rủi ro
và minh bạch hóa thông tin về nợ công, trong đó trước tiên là nghiên cứu, xây
dựng và triển khai phương án xử lý rủi ro. Để kiểm soát nợ công ở mức an toàn,
các nước cần phải xác định được mức an toàn, như phải xác định các tỷ lệ nợ

công/GDP. Trong khi đó, công khai, minh bạch về tài chính là một nguyên tắc
cơ bản hàng đầu và phổ biến trên thế giới trong quản trị công nói chung, quản trị
tài khóa và nhất là trong quản trị nợ công.
Cuối cùng, các nước cần chú ý phân tích bản chất của nợ công như nợ
chính phủ là vay nợ trong nước hay vay nợ nước ngoài, tốc độ tăng trưởng của
nền kinh tế, hay dự trữ quốc gia... Các nước nên thay đổi cơ cấu nợ công theo
hướng nâng cao tỷ trọng nợ trong nước thông qua đẩy mạnh phát hành trái phiếu
chính phủ bằng đồng nội tệ.

20


Cả lý thuyết và thực tiễn đều cho thấy nợ công là một phần tất yếu trong cơ
cấu tài chính của hầu hết quốc gia trên thế giới. Dù là các nước nghèo nhất ở
châu Phi hay những “đầu tàu” như Mỹ, Nhật Bản, EU đều đi vay để đáp ứng các
nhu cầu chi tiêu và sử dụng của chính phủ. Như vậy, điểm mấu chốt là nếu các
quốc gia không sử dụng và quản lý nợ công một cách hợp lý và hiệu quả thì
khủng hoảng nợ công có thể xảy ra ở bất kỳ quốc gia hay khu vực nào với
những hậu quả nghiêm trọng không dễ khắc phục trong “một sớm một chiều”.
2.3) Hệ thống quản lý nợ công
Quản lý nợ công là một công việc phức tạp, đặc thù và liên quan đến nhiều
cơ quan chính phủ, do vậy nội dung của công tác quản lý nợ công cũng đa dạng
và phức tạp không kém. Quản lý nợ bao gồm khía cạnh kỹ thuật và khía cạnh
thể chể.
a. Khía cạnh kĩ thuật tập trung vào định mức nợ công cần thiết như quy
mô, cơ cấu nợ, giám sát sử dụng và đảm bảo khả năng trả nợ trong tương lai.
b. Khía cạnh thể chế liên quan đến việc xây dựng chiến lược nợ, xây dựng
khung pháp lý, sắp xếp thể chế, chức năng nhiệm vụ của các cơ quan quản lý
đảm nhiệm, giám sát thông tin nợ. Một trong những công cụ quản lý nợ của
chính phủ là chiến lược và kế hoạch quản lý nợ. Chiến lược vay trả nợ được lập

trong dài hạn trong khi kế hoạch vay trả nợ được lập trong trung và ngắn hạn.
Cụ thể như sau:
+ Chiến lược vay trả nợ công là một văn kiện đưa ra mục tiêu, định hướng
,các nhóm giải pháp, chính sách đối với quản lý nợ công được xây dựng trong
chiến lược tổng thể về hoạt động vốn đầu tư cho nền kinh tế; phù hợp với chiến
lược phát triển kinh tế xã hội trong khoảng thời gian 510 năm. Nội dung chính
của chiến lược là đánh giá tình hình nợ công, công tác quản lý nợ trong thời gian
vừa qua. Mục tiêu, định hướng, các giải pháp, chính sách đối với quản lý nợ
công.

21


+ Chương trình quản lý nợ công trung hạn là văn kiện đưa cụ thể hóa nội
dung chiến lược nợ trong khoảng 35 năm được xây dựng phù hợp với chính sách
kinh tế, tài chính trong trung hạn của chính phủ. Nội dung chủ yếu là đánh giá
tình hình, dự báo các điều kiện của thị trường vốn trong nước và quốc tế, cân đối
ngoại tệ, biến động tỷ giá, lãi suất từ đó điều chỉnh chính sách vay trả nợ phù
hợp với từng thời kỳ; xây dựng các phương án huy động vốn vay, ngưỡng an
toàn, cơ chế sử dụng vốn vay. Đề xuất các giải pháp và phương án xử lý nợ cơ
cấu danh mục nợ nhằm xử lý nợ xấu và giảm nhẹ nghĩa vụ trả nợ.
+ Kế hoach hàng năm là văn kiện được xây dựng trên cơ sở chương trình
quản lý nợ tuy nhiên bám sát với tình hình kinh tế xã hội thực tế diễn ra nhằm
phân tích tình hình vay trả nợ công, đánh giá rủi ro, lên kế hoạch huy độngsử
dụng trả nợ hiệu quả, hợp lý.
Hệ thống quản lý nợ công bao gồm khung thể chế, xây dựng cơ chế, tổ
chức bộ máy quản lý nợ công từ trung ương đến địa phương. Một trong những
nhiệm vụ hàng đầu của nhà nước trong việc giám sát, quản lý nhà nước về nợ
công là phải xây dựng được một khuôn khổ pháp lý, thể chế quản lý nợ công.
Trong đó phải phân định rõ ràng trách nhiệm, quyền hạn của quốc hội, chính

phủ, các cơ quan nhà nước được ủy quyền của chính phủ trong việc vay, trả nợ
các khoản nợ. Cụ thể như sau:
+ Khung pháp lý: Do tính chất phức tạp và tác động mạnh mẽ của nợ
công đối với toàn bộ nền kinh tế do vậy sự phân định trách nhiệm trong công tác
quản lý cần phải được luật pháp hóa bằng các văn bản pháp luật như Luật Quản
Lý Nợ Công, Luật Ngân Sách Nhà Nước, các Thông Tư có liên quan.Hệ thống
văn bản pháp luật này cần phải chặt chẽ, nhất quán, đồng bộ để thuận tiện cho
công tác thực hiện.
+ Tổ chức bộ máy quản lý là một nội dung vô cùng quan trọng trong công
tác quản lý nợ công. Việc vay nợ, sử dụng vốn vay có hiệu quả chỉ có thể đạt
được dựa trên một bộ máy tổ chức hành chính gọn nhẹ, thống nhất, hoạt động
hiệu quả. Trước hết là cơ quan lập pháp Quốc hội phải chịu trách nhiệm điều
22


chỉnh, hoàn thiện, thông qua các dự luật về Nợ và các kế hoạch Nợ Công hàng
năm do chính phủ đề xuất. Tiếp theo đó là kể đến vai trò của Chính Phủ với các
cơ quan hành pháp chịu trách nhiệm triển khai, thực hiện các nội dung quản lý
Nợ. Thông thường thì Bộ Tài Chính là cơ quan trực tiếp nhận trách nhiệm về
vay nợ. Tiếp đến là vai trò của ngân hàng Nhà Nước, Bộ Kế Hoach và Đầu Tư,
Chính Quyền địa phương trong việc xây dựng, đề xuất chiến lược Nợ Công phù
hợp với tình hình kinh tế xã hội chung của đất nước và với từng địa phương
mình nói riêng.
Tóm lại: Một mô hình bộ máy quản lí nợ công bao gồm:
 Mô hình cơ quan tổ chức quản lí nợ công: Bao gồm 3 mô hình bộ máy
quản lí nợ công, đó là mô hình BTC là cơ quan quản lí; mô hình NHTW
là cơ quan quản lí; mô hình cơ quan quản lí nợ chuyên biệt (DMO)
 Mô hình cơ quan thực hiện quản lí nợ công: Bao gồm 3 bộ phận chuyên
biệt đó là phòng hậu tuyến, phòng trung tuyến và tiền tuyến.
2.4) Phương thức và công cụ quản lí nợ công

Phương thức:
 Quản lí nợ công bị động là các nội dung quản lí nợ công được dựa trên kế
hoạc đã định sẵn.
 Quản lí nợ công chủ động là các nội dung quản lí nợ không theo kế hoạch
và được lồng ghép với quản lí ngân sách nhà nước.
Công cụ quản lí:
 Hệ thống pháp luật
 Hệ thống thông tin quản lí nợ công
 Hoạch toán kế toán
 Kiểm toán nợ công
 Các kế hoạch nợ
23


Cụ thể như sau:
a) Sự phối hợp giữa các chính sách trong quản lí nợ công
Mối liên hệ cơ bản giữa những chính sách này được thể hiện khi một chính sách
phát đi tín hiệu của mình sẽ tác động đến chính sách còn lại. Đối với chính sách
tiền tệ, khi NHTW phát tín hiệu điều hành lãi suất khiến quy mô và chi phí dịch
vụ nợ thay đổi hay sử dụng việc mua bán TPCP thông qua nghiệp vụ thị trường
mở của NHTW để đạt đực mục tiêu CSTT sẽ ảnh hưởng đến giá của các trái
phiếu. Đối với CSTK, khi thâm hụt ngân sách đực tài trợ thong qua việc phát
hành TPCP khiến khối lượng tiền cơ sở có thể bị thay đổi, hay có thể tác động
làm gia tang lãi suất, việc phát hành TPCP sẽ tác động đến cung cầu thanh
khoản của thị trường, cấu trúc lãi suất, …
b) Xây dựng chiến lược nợ
Nội dung quan trọng của quản lí nợ công là xây dựng một chiến lực nợ ổn định
và chắc chắn phù hợp với chi phí và rủi ro; đồng thời, tính đến các yếu tố kinh tế
vĩ mô và sự phát triển của thị trường trong nứơc.

Phân tich
chỉ phí rủ
ro
Các yếu tố ràng
buộc

Hạn chế

Thông tin chi phí
rủi ro

Phát triển
chiến lược
quản lí nợ

Các yếu tố kiềm
chế cầu

Phát triển
thị trường
nợ

Khuổn khổ
vĩ mô

Hình 1: Những yếu tố trong chiến lược nợ công

24

 Phân tích chi phí, rủi ro: Mỗi một chiến lực nợ khác nhau phải tính đến
các đặc điểm về chi phí và rủi ro, đưc phản ánh trong co cấu nợ hiện tại.
 Đánh giá ảnh hưởng yếu tố kinh tế vĩ mô đến nợ công: Cá nhân tố vĩ
mô có thể ảnh hửng đến nợ công như tốc độ tang trưởng kinh tế, lãi suất,
tỷ giá… Trong nội dinh này, chỉ ra một số kiểm định tác động của các
nhân tố vĩ mô đến nợ công và kết luận.
 Phát triển thị trường mở: tập trung phát triển thị trường TPCP
o Thứ nhất, xem xét lợi ích của phát triển thị trường TPCP tới quản lí
nợ công: Giảm chi phí dịch vụ nợ; Cấu trúc lại danh mục nợ; Tạo
sự minh bạch trong qunar lí nợ; Tạo\ điều kiện bảo hiểm danh mục
nợ; Tạo cơ chế kiểm soát giá các khoản nợ.
o Thứ hai, phát triển thị trường TPCP sơ cấp như: Xây dựn hệ thống
đấu thầu: Đấu thầu canh tranh, không cạnh tranh, điện tử; Áp dụng
hình thức thanh toán: Thanh toán tức thì; Xây dựng hệ thống đại lí;
Đa dạn hóa sản phẩm; Cung cấp trái phiếu theo lô lớn để xây dựng
trái chuẩn.
o Thứ ba, phát triển thị trường TPCP thứ cấp như: Tăng tính thanh
khoản cho thị trường; Thự hiện đa dạng hóa các hoạt động hoán
đổi, mua lại nợ.
c) Quản lí rủi ro nợ công
 Rủi ro nợ công là sự gánh chịu thiệt hại của người đi vaykhi thực hiện
hoạt động vay nợ để đáp ứng cho nhu cầu thanh khoản của mình. Rủi ro
nợ công bao gồm: Rủi ro thị trường, rủi ro đáo hạn, rủi ro thanh khoản, rủi
ro tín dụng, rủi ro thanh toán, rủi ro hoạt động.
 Quy trình quản lí rủi ro: Nhận diện rủi ro, đo lường rủi ro, điều tiết rủi
ro, giám sát và báo cáo rủi ro.

25