Chính quyền nhà nước cấp thành phố trực thuộc trung ương trong tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước trên địa bàn thành phố

v o DỤC VÀ ĐAO TẠO

HỌC VIỆN CHINH TRỊ Q LO C GIA
HÒ CHÍ MINH

V ũ Đức Đán

CHÍNH QUYỀN NHÀ NƯỚC CẤP THÀNH PHỐ
TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG
'NG TỔ CHỨC THỰC HIỆN QUYÊN L ư c NHÀ NƯỚC
TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ

C h u y ê n n g à n h : Lý lu ận N hà nước và p h á p qtiỵèn
M a so : 5.05.01

LUẬN Á lN PH Ó T IẾN SỶ KHOA HỌC LUẬT HỌC

N gười h ư ớ n g đ ầ n k h o a h ọ c :
P h ó T iến sv K h o a h ọ e lu ậ t h ọ c

TH Ư V IỆ N

N g u y ễ n Đ ìn h Lòc

ĨRỰƠNG OẠI HỌC LUẬT HA NÓI
PHÒNG ĐỌC

/iẴ ,3n

Hà nội - 1996

LỜI CAM ĐOAN
Tõi xin cam đoan đây là cõng trình nghiên cứu của riêng tôi.
Các số liệu, kế quả nêu trong luận án là trung thực và chưa
từng được ai công bố trong bất kì công trình nào khác.

TÁC GIẢ LUẬN ÁN

♦


BẢNG CHỮ VIẾT TẮT
C h ữ viết tá t

C h ữ viết đàv dù

BT

B ộ trườn 2

CP

C h ín h phù

CT

C hỉ thị

HĐBT

H ội đồng Bộ trườnn

HĐND

Hội đồnc nhân dân

KHKT

K h o a hộc kỹ thuặl

KHXH

K h o a học xã hội

NQ

'

N g h ị quyết

NV

N ộ i vụ

NXB

N h à xuấl bàn

ƯBHC

Ưỷ ban Hành chính

Ư BND

ư ỳ ban nhân dân

ƯOTV

U ỷ ban Thườn” vụ

QĐ

Q u y ốt định

SL

S ắ c lệnh

TL

T ư liệu

TP

T ư pháp

TT

T h ô n g tư

TTg

T h ủ tướng

VP

V ă n phòng

XHCN

X ã hội chủ nghTa


MỤC LỤC
m

m

Trang
Lời nói đ ầ u .....................................................................................3
Chương 1.

M ộ t sô v ấ n đ'è lý luận vê q u v è n lực và việc tổ
c h ứ c t h ự c h iệ n q u ỳ è n lực n h à n ư ớ c ................................. 9

• 1.1.

V e q u v ề n lực N h à nước và c á c h th ứ c tố chức
th ự c h iệ n q u v è n lực N h à n ư ớ c .............. ............ ........... 9

1.1.1.

V ề q u yền lực Nhà n ư ớ c ...................................................... 9

1.1.2.

V ề tổ chức thực hiện quyền lực Nhà n ư ớ c ................ 14

1.2.

N h ữ n g n é t đ ặc trư n g c ủ a các th à n h p h ố trự c
t h u ộ c t r u n g ư ơ n g v à v èu c ầ u đ ạ t r a đ ố i với việc
tổ c h ử c t h ự c h iệ n q u y ề n lực N h à n ư ớ c ở t h à n h
p h ố t r ự c t h u ộ c t r u n g ư ơ n g ....... ...................................... 24

1.2.1.

M ột s ố vấn đe ve phát triển đô thị và
phản loại đô t h ị ................................................................... 25

1.2.2.

Đ ặc trưng của các thành phố trực thuộc tm n a ương
v à y ê u c ầ u đ ạt ra đối với việc tổ chức thực hiện
qu yền lực nhà n ư ớ c ............................................................29

1.2.3.

M ột số nét đặc trưns của quản lý đô thị..................... 37

1.2.4.

Q u a n niộm vê xây dựna mô hình tổ chức
chính q u yền thành phố trực thuộc trung ư ơ n g ..........48

. hương 2.

T h ự c t r ạ n g tổ chức, h o ạ t đ ộ n g c ủ a c h ín h q u y ề n
t h à n h p h ố t r ự c th u ộ c t r u n g ư ơ n g ............................... 56

2.1.

T h ự c t r ạ n g p h á p lý về tổ c h ứ c v à h o ạ t đ ộ n g
c ủ a b ộ m á y ch ín h qu y ền th à n h p h ố trự c th u ộ c
t r u n g ư ơ n g ở n ư ớ c t a t ừ t r ư ớ c đ ế n n a y .................... 56

2.2.

T h ự c t r ạ n g tổ c h ứ c v à h o ạ t đ ộ n g c ủ a b ộ m á y
c h ín h q u ỳ ê n th à n h p h ố trự c th u ộ c tr u n g ương
( lấ y H à N ộ i là m th í d ụ ) .................................................... 83 '

2.2.1. M ột s ố nét v'ê cơ cấu hành chính lãnh thổ ờ Hà Nội
và thành phố trực thuộc truna ươns k h á c ................... 83


2.2.2.

Thực trạn s về tổ chức, hoạt độníi của các cơ quan

tr o n s bộ m áy chính quyên thành phố trực thuộc
truna ư ơ r m ............................................................................ 9 I

2.2.3.

M ột số vấn đe đặt ra lừ thực irạim cùa bộ máv
c h í n h q u y ề n th à n h p h ổ trự c i h u ộ c t r m m ư ơ T iíi........ 106

C hương 3.

N h ữ n g v ấ n đè cơ bán p h á t hu v vai tr ò chính
quvìèn t h à n h p h ò tr ự c th u ộ c t r u n g ư ơ n g t r o n g
tổ c h ứ c t h ự c hiện quyên lực ở t h à n h p h ố ............110

3.1.

H o à n t h iệ n tổ chức h oạt đ ộ n g c ủ a c h ín h q u y ê n
t h à n h p h ố t r ự c th u ộ c t r u n g ư ơ n g ............................ 1 10

3.1.1.

Hoàn thiện vãn bàn pháp luật đieu chinh các quan
hệ tổ chức, hoạt độníi của chính qưvbn thành phố. 110

3.1.2.

H oàn thiện tổ chức hoạt độníỉ của cơ quan
dân cử ( H Đ N D ) .......... ....... ................. ...........................

3.1.3.

Hoàn thiện
• tổ chức, hoạt
• độnsĩ
• w của U B N D ..............130

3.2.

H o à n t h i ệ n q u i t r ì n h b a n h à n h , tổ c h ứ c th ự c
h iệ n k i ể m t r a tổ c h ứ c th ự c h iệ n v ả n b ả n q u á n
lý c ủ a c h í n h q u y é n t h à n h p h ò ....................................139

3.2.1.

Vc ban hành vãn bàn quán lý .................................... ,.139

3.2.2.

Hoàn thiện tỏ chức thực hiện, và kiêm tra tổ chức
Ihực h iệ n v ă n bản của chính q u y ô n thành p h ố ....... 144

3.3.

- *

H o à n t h i ệ n c ô n g tá c đ à o t ạ o c á n b ộ c á c c ấ p c ủ a
c h í n h q u v ề n t h à n h p h ô t r ự c th u ộ c t r u n g ư ơ n g . 151

3.3.1.

V ề hoàn thiẻn hệ thốníỉ vãn bản pháp luật điêu
chỉnh các quan hệ thuộc lĩnh vực cổng vụ cồng
chức nhà nước...................................................................... 154

3.3.2.

K iện toàn cơ sờ đào tạo bồi dư ỡ n s cồng chức
hành chính tại các thành phố trực ihuộe
*
tru n s ư ơ n g ............................................................................ 158

3.3.3.

Đổi mới nội dung chương irình đào tạo, bồi dưỡng
cán bộ của trườnii Hành chính thành p h ố .....................163

K ết luận

.................................................................................................. 171
Danh m ục tài liệu tham

khảo ...................................... 173


L Ờ I NÓI Đ Â U
1. Tính cáp thiết cùa đề tài
Các thành phố trực thuộc trung ưcmg là những trung tàm kinh tế, chính
.rị, văn hoá, xã hội của cả nước hoặc của một vùn2 lãnh thổ rộng lớn. Sự phát
.riển của các thành phố là động lực dản dát, thúc đẩy phát triển các vùng nông
:hôn, làm cơ sờ đẩv mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Công cuộc

:ông nghiệp hoá, hiện đại hoá đất'nước chỉ có thể phát triển trôn cơ sở phát triển
«

.oàn diện hệ thống đô thị trong đó các thành p hố trực thuộc trung ương là điểm

Jầu tiên cần tập trung đầu tư xủy dựng. Các thành pliố trực thuộc trung ương với
những đặc thù riêng biệt trong điều kiện đang có những diẽn biến phức tạp của
quá trinh chuyển đổi .của nên kinh tế từ cơ chế quán lý tẠp trung, bao cấp sang

Jơ chế thị trường, đòi hỏi có sự quàn lý chặt chẽ của bộ máy chính quyền thành
phố với cơ cấu tổ chức hợp lý. ổn định, phù hợp với dặc trưng quản lý đô thị mang
tính tạp Irung thống nhất cao, hoạt động năng động, sáng tạo dể biến quyền Lực
nhà nước thành hiên thực cuộc sống.
Trong những năm gần đay, tổ chức và hoạt'động của bộ máy chính
quỳèn thành phố trực thuộc trung ương đã có nhữnu dổi mới, đạt dược những kết
quả bước dầu quan trọng trên nhiôu lĩnh vực. Tuỹ nhiên vẫn còn nhíỏu vấn d'ô
càn được tiếp tục tìm tòi, nghiốn cứu, thừ nghiỏm, -shoàn thiỏn. Miến pháp nám
1992 và Luật tổ chức HDND và ƯBND (sửa đổi) chưa phản biệt chính quyên
thành phố trực thuộc trung ương với chính quyền tinh mà mới quy định chung là
cấp tình, chính quyên quận huyện quy định chung lù cấp huyộn. còn phường xã
quy định là cấp xã. Những quy định v‘ỏ cơ cấu tổ chức, hoạt đỏng của các cấp
chính quyên dầu được áp dụng chung cho cà khu vực ihành phố và klui vực nông
thôn. Ỏ day có sự đánh đồng giữa hai khu vực. Thực tế những quy dịnh dó chi
thích ứn<* với đặc điểm ờ vùng nỏng thôn còn cơ cấu tổ chức bộ máy chính quyên

3


thành phố chưa có những nét riêng thể hiện tính chất đặc thù cúa chính quvồn đỏ
chị. Hoạt động của bộ máy chính quyền chưa phdn ánh đầy đủ những đặc trưrm

của quản lý đô thị. Trone khi đó, các thành phố trực thuộc trung ương do có nhím LI
đặc thù riêng, đòi hỏi phái dược quản lý bằníĩ nhữnn phươnti pháp riồnỉĩ do bộ
máy chính quy'ẻn có cơ cấu tổ chức khác với bộ máy chính quy (in các vùng nông
thôn thực hiện, nhàm bảo đảm cho quyền lực nhà nước được thực thi triệt để trẻn
iịa bàn thành phố. Từ đó, việc lựa chọn vấn đ'ô "Chính quyỏn Nhà nước cấp thành
phố trực thuộc truna ương trong tổ chức thực hiẻn quyên lực Nhà nước trên địa
bàn thành phố", làm đề tài luận văn là cần thiết, phù hợp với nhu cầu đổi mới tổ
chức và hoạt dộn2 của chính quyôn thành phố trong khuôn khổ cải cách nen hành
chính Nhà nước, bảo đảm phục vụ công cuộc công nghiệp hoá, hiện ciại hoá đất
nước.
2. T ình hình nghiên cứu đề tài
Vấn đề tổ chức thực hiện quyền lực Nhà nước trên địa bàn thành phố
trực thuộc trung ương, tại các đô thị và trôn bình diện cà nước đã có những công
trình nghiên cứu được công bố, nhất là trong những năm g'ùn đày, khi cải cách bộ
máy Nhà nước được đật vào vị trí trung tam cùa cải cách hô thống chính trị ờ
nước ta. Thời gian gần đây một số d'ẻ tài nghièn cứu khoa học, sách báo v'è tổ
chức và hoạt động của chính quyên địa phương, trong đó có các thành phố trực
thuộc trung ương, đã được công bố. Học viện Hành chính Quốc gia trong năm
1991 c^ã công bố một bộ 3 cuốn sách "Vè cải cách bộ máy Nhà nước"; "Vầ cải
cách bộ máy quận lý hành chính nhà nước và xay dựng đội ngũ cồng chức hành
chính nhà nước"; "Cải cách cơ chế quản lý nhà nước vẻ kinh tế”; tiếp đó năm
1993 xuất bản kỷ yếu hội thảo d'ê tài KX.05.08 vê phương thức tổ chức hoạt động
quàn lý của bô máy nhà nước (2 tạp). Trong đó tập hợp một số bài viết của một
số tác ơid về tổ chức, hoạt dộng cùa các cơ quan chính quyồn nhà nước ờ dịa
phươnơ. Tronơ quá trình dóng góp xảy dựng Hiến pháp 1992 và Luật tổ chức
HĐND và ƯBND cũng có một số bài viết của các tác giả bàn vỏ tổ chức bồ máy

4

chính quyền địa phương đãng trong tạp chí Nhà nước và pháp luật (số 1/93). Các
n h à x ã hội h ọ c n s h iè n cứu c h u y ỏ n d'ỏ v'ỏ đô thị khi dỏ cập đốn các k h ía cạn h khác
nliau c ù a đời s ố n e các th àn h p h ố lớn cũng gián liốp hàn v'ò tổ cliírc hộ m á y chính
q u y ê n đỏ thị (lạp c h í xã hội h ọ c 4/92: 1/94). M ột s ố người làm công tác q u àn lv
íiiữ c á c cư ơ n g vị chủ chốt ờ đ ị a phưcmg cũng bàn v'è tổ ch ứ c hộ m áy ch ín h quy'(in

dịu phương từ thực tế hoại dộng của địa phươníi mình, thôníi 'qua các bài viết dãníi
trên Tạp chí "Quản lý Nhà nước",.. Nhìn chunn các công trình có liOn quan đến
vấn đ'ỏ tổ chức, hoạt độnn cùa bộ máy chính quyiln .thành phố Irực thuộc trung
ương đ'ồ cập đến vấn đồ hoặc là ở dạnii chung nhất hoặc ở một vài khía cạnh thuộc
v'ỏ .tổ chức, hoạt động của bộ máy chính quyen các thành phố trực thuôc trung
ương, có khi trực tiếp nhưng cũng có bai chi d'ò cập một cách gián tiếp, mà chưa

có công trình nghiên cứu sâu, có hệ thống dưới một luận án khoa học vồ chính
quyền thành phố trực thuộc trung ương như d'c tài nôu trôn. Tuy nhiẻn, trong các
eòrm trình đã dược công bố, có những quan niộm có liên quan tới dồ tài nghiên
cứu dã được tác già luận án tham kháo cỏ kế Ihừa, chọn lọc.
3. Mục đích nghiên cứu và nhiệm vụ của luận án
Mục đích cùa luủn án là góp phần làm sáng tỏ vồ lý luủn và thực tiến
dặc điỏm, vị trí, vai trò, yêu cầu tổ chức, hoạt dộnu cùa.bộ máy chính quyẻn thành
phố trực thuộc trung ương trong hồ thống hộ máy Nhà nước, dưa ra những kiến
nghị vô phươnii hướng hoàn thiện v'(i tổ chức, hoại dộng của chính quỳôn thành
phố nhằm xay dựng mồ hình tổ chức tối ưu.^bảo diim thực hiện có hiệu quả quyỏn
lực Nhà nước trôn địa bàn thành phố trong di'ôu kiện hiện nay. .
Thực hiện mục đích trôn, nhiỌm vụ luận án là khái quát mội số vấn d‘c
v'ỏ quy'ồn lực, cách thức tổ chức thực hiện quyỏn lực Nhà nước làm cơ sờ lý luận
cho ngliiôn cứu thực tế tổ chức thực hiỏn quyỏn lực Nhà nước trong đfòu,kiộn dặc
thù của thành phố trực thuộc trung ương; Phủn tích những nél dậc trưng của thành
phổ trực thuộc trung ương; dỊc trưng của quàn lý dô thị tìm sự khác biỏl giữa

5


th à n h p h ố và n ô n u th ô n , p h ả n tích các mô h ìn h tổ chức hoạt động củ a chính quyền

thành phố trực thuộc tning ươns, tìm mô hlnh tối ưiij
L uận án ph ủn tích so sánh vị trí. tính chất, chứ c n ã n e n h iệ m vụ c ù a cúc

cơ quan chính quyền thành phố qua các giai doạn. Trẻn cơ sớ đó. luận án cò' iiáng
tìm ra xu hướng điều chình pháp luật đối với tố chức, hoạt đổng của chính quyền
thành phố; phàn tích thực trạng tổ chức, hoạt độnti cùa bộ máy chính quyền thành
phố, qua đó nẻu ra những vấn đ'ẻ còn tồn tại cần khác phục;
Nghiẻn cứu hoạt động xủy dựng, bàn hành, tổ chức thực hiện và kiếm
tra việc tổ chức thực hiện văn bản pháp Hiàt của chính quyồn thành phố, trong đó
tạp trung phân tích quyền ra văn bản của HĐND,ƯBNDr Chủ tịch UBND thành
phố trực thuộc trung ương, nêu lên những điểm cần chú ý nhàm hoàn thiện những
mặt hoạt động trôn của chính quyền thành phố;
Phân tích thực trạng hệ thống viên chức. CỎĨ12 chức trong bộ máy chính
quyồn thành phố trực thuộc trung ương, đồ củp đến hoạt động đào tạo bồi dưỡng
cùa chính quyồn thành phố nOu một số kiến nghị nhàm hoàn thiện mật hoạt động
này cùa chính quyền thành phố.
4. Giới hạn của luận án
Đ'ê tài là vấn dầ rộng, phức tạp. Trong phạm vi luận án, tác già tập trung
nghiên cứu một số vấn cfò vồ tổ chức và hoạt động ‘n ham thực hiện quyiìn lực Nhà
nước của chính quyên thành phố trực thv.èc trung ương, chủ yếu ờ khía cạnh phập
lý và thực tiễn. Những vấn đ'ố lý luỌn v'ồ quyền lực Nhà nước chỉ dừng ở những
điểm cơ bàn, làm cơ sở lý luận cho nghiôn cứu ờ các phần trọng tam.
5. P hư ơ ng p h á p nghiên cứu

Trong triển khai đề tài, tác giả sử dụng các nguyên tắc phương pháp

luận cùa triết học Mác-Lỏnin, phương phốp của khoa học qudn lý Nhà nước,
phươno pháp lịch sử đổ nghiổn cứu việc tỏ chức thực hiện quytìn lực Nhà nước
tronơ di'ồu kiẻn mới tại các thành phố; sử dụng các phưcmg pháp so sánh, phủn

6


ích, tổng hợp, hệ thống; kết hợp nguyèn lý kinh điển, quan điếm đường lối của
)dng với kiến thứ c ỉchoa học hiện đại và kinh n g h iệ m thực tiến đoi íiiãi quvốt ván cf(l.

6. Cái mới về khoa học cùa luận án
Là còníi trình níihièn cứu một cách hộ thống v'ò tô chức thực hiện quy ồn
ực Nhà nước trèn địa bàn thành phố trực thuộc tru nu ươn í!. Những điếm mới của
uẠn án:
- Gộp phần lùm sáng tỏ thèm vè mật lý luận và thực tiến cách thức tổ
hức thực hiện quy‘ồn lực Nhà nước và triên khai quỳòn hành pháp xuốníi các đơn
ị hành chính lãnh thò cụ thể là các thành phố trực thuộc trunn ương xác dịnh vị
rí, vai trò của các cư quan chính quyên địa phưưnu (HĐND. HĐNNỴ trong thực
:ú quỵ'ôn hành pháp-ở địa phương.

- Làm sáng tỏ nhận thức vồ sự khác biệt của các thành phố trực thuộc
rung ươns với các dơn vị hành chính lãnh thổ khác thòng qua tính dặc thù của
[ỏ thị, đặc trưníi của quân lý đô thị, cụ thổ là các ‘thành phố trực thuộc tning ương
rong quá trình phát triển, từ đó dưa ra các kiến íiiái mì) hình mứi Víì tổ chức và
oạt đổng cùa chính quy‘ôn thành phố trực thuộc trunsi ương nlìàm quán lý đô thị
phản biọt với quản lý nòng thòn.
- Góp thỏm tiếng nói có cân cứ khoa học vào hoàn thiện cơ sỡ pháp luẠt
ao xủy dựng chính quyồn thành phố trực thuộc trunu ươnii.
- Luận chứng vồ sự cần thiết ban hành vãn bàn pháp luật thống nhất ìẻ
loạt động ban hành vãn bàn của các cơ quan chính quyỏn dịa phương vồ lình vực

òng vụ, còng chức Nhà nước. Lý giải vè những yêu càu cần llũết trong việc tà
hức, kiCm tra tổ chức thực hiện các vãn bản của nhà nước và chính quyồn thành phố.
- LuẠn chứng vê sự cần thiết phải củng cố, pluii tricn irường hành chính
hànii phố trực thuộc trung ương, đổi mới nội duns chương trinh dào tạo, bồi
iưỡn° còng chức Nhà nước ờ các thành phố trực thuộc trung ương.

7


7. Ý nghĩa, lý luận và thực tiến cùa luận án
Với kếl quá dạt được, hy vọng luận án íióp phàn làm rõ cơ sớ lý luận

và thực tiễn vo piiươne thức tổ chức quycn lực nhà nước ớ địa plurimu và các
thành phố Irực thuộc trunn ươnti, tióp phần'lìm kicìn mò hình tối ưu cho tổ chức,
hoạt đ ộ n s của chính quven thành piiố trong diêu kiện lòn lại kinh lố hàng hoá
nhieu thành pliần, bào đảm hoạt độnti của chính quyìin Ihành phố. làm cho thành
phố phát huy cao độ vai trò trung tâm kinh lố. chính trị... cùa dất nước, thúc dẩy
sự phát triển cùa các vùng káhc. Luận án có the làm tài liệu tham kháo cho các
nhà nghiên cứu, quàn lý chuyên nghiệp, cho hoạt dộng, dào tạo. bồi dưỡng dội
ngũ công chức thành phố.

8. Kết cáu của luận án
Luận án gồm lời nói dầu. ba chưcmu, báv tiết, kết luận, danh mục tài
liệu tham khảo, phụ lục sơ đồ cư cấu tổ chứv hộ máy chính quycn thành phố.

s


CHƯƠNG 1

M Ộ T SỐ V Ấ N Đ Ể LÝ LUẬN VỂ Q U Y ỂN L ự c VÀ V IỆ C T ổ CHỨC

THỰC HIỆN QUYỂN

Lực NHÀ

NƯỚC

1. 1.

VỂ QUYỀN LỰC NHÀ N ư ớ c VÀ CÁCH THỨC T ố CHỨC THỰC
HIỆN QUYỂN LỰC NHÀ N ư ớ c .

1. Về q u y ể n lực N h à nước, Quyền lực Nhà nước và cáeh thức tổ chức
.hực hiện quyền lực N hà nước là "vấn đề rất cơ bán, rất mấu chốt trona toàn

3Ộ chính trị(4*tr'94) ở m ọi thời đại. Trong lịch sử chính trị, pháp lý, vấn đề
ìguổn gốc, bản chất, cách thức tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước luòn là
:runs tàm của các cuộc tranh luận. Tuy nhiên trons các cuộc tranh luận đó,
người ta ít đưa ra khái niệm về quyền lực Nhà nước, và thườns coi đó là m ột
:huật ngữ đương nhiên đã được xác định, mà khòna: lý siải cụ thể.
Nhà tứ tường cổ đại Aristốt trong tác phám "Chính trị Aten" quan
niệm quyền lực là trạn s thái tự.nhièn trona xã hội, do thiên nhiên định trước.
Kẻ cầm quyền và người bị trị đều m ans tính bấm sinh, và có mối liên hệ chặt
chẽ với nhau. Q uyền lực có mối quan hệ với sự thốn 2 trị của người này đối
với người khác trong xã

và *do Nhà nước chiếm hữu nô lộ thực hiện, ở

đây ông đ ã không nhận thấy bàn chất đích thực của quyền lực.

Thời trung cổ, các nhà tư tường coi quyền lực Nhà nước là lực lượng
siêu nhièn, bắt nguồn từ thượng đế, mọi người từ vua đến dân đều phải phục
cùng.
Các nhà tư tưỡng tư sàn thời kỳ phục hưng tìm nguồn gốc của quyền
lực Nhà nước trong th ế giới hiện thực, coi sự phát triển của quyén lực Nhà


nước là sự thay đối cúa nhản tố chú quan. J.Bò-đen, nsười sáns lập thuyết
chù quvền quốc gia coi Nhà nước là tổns họp các 2 Ìa dinh, quyền lực Nhà
nước tâp truns trons tav nhà vua ơiốnơ như nsười cha trons sia đình, là thứ
q u v ề n lưc tu v ệ t đ ố i . đ ộ c lậ p , b ao trù m lên to à n b ộ xã hội và c ò n s d à n ; m ọi

nsười đều phải tuvệt đối phục tùnơ'-s')'lr' ~ i. J.J.Rút xỏ coi cơ sớ xuất hiện của
Nhà nước là một sán phẩm của "khè ước xã hội", còn quyền lực là sự biểu
h iện V ch í chung của n h à n d â r r ;7'lrJ5). T ro n a quan niệm củ a ỏ ng nhân dân là

toàn bộ giai cấp tu sản.
Nửa cuối thế kỷ 19, đầu thế kv 20 nhữns lý thuyết về quyền lực Nhà
nước tiếp tục ra đời và phát triển. Có nhữns quan niêm khác nhau về guỵển
lực Nhà nước, m ột số tác giả cho rằng Nhà nước là cá nhân đặc biệt, có ý chí
thống nhất quyền lực là sự thể hiện ý chí chung của Nhà nước (trường pháipháp luật Đức); số khác lại cho ràns quyền lực Nhà nước xuất phát từ tâm
I

*

trang, ý thức

( 9 0 “tr.

X

A/»

XI \

'» I t

t

I **

■»\ ••

va cuối cùng la ở ban Chat tự nhiẻn cứa con người, ở

đây quyềri lực là hiện tượng trật tự tâm lý cùa tập thế:(mròmg phái TAm sinh
lý về quyền lực ờ Nga). "Quyền lực Nhà nước là sức mạnh được quy định bới
V

thức phụ thiuộc vào nhà nước của tập thể"(9Ur'*7).
Nhìn chung, dù ờ trưòma phái nào, cách hiểu về quyền lực Nhà nước

với những xuất xứ khác nhau, nhưns những nhà tư tưởng từ c ổ đại cho đến
giai đoạn này đều có sự quan sát, nhận biết những biểu hiện bẻn ngoài chính
xác của quyền lực Nhà nước. Đó là tính chất ý chí và sự tác độrỉg của quyền
lực đối với tâm trạng của con naười, dẫn đến sự phụ thuộc của cổng dăn vào
quyền lực Nhà nước. T uy nhiên những khái niệm hoàn chỉnh về quyển lực
N hà nước vẫn chưa được các tác giả đưa ra.
Ngày nay, nhiẻu học già phươns Tây khi nghiên cứu vấn đề quyền
lực Nhà nước, đã xuất phát từ quan điểm phi giai cấp để lý giải hiộn tượng

quan trọng này. Một số người cho rằng quyền lực là cái gì đó không thể với

10


tới được, khòns rõ xuất phát từ đàu. Họ cho rãnơ quvền lực trons cái vó
chính trị phủ nhận mọi sự xác định chính x á c " ')2

Còn các nhà rứiãn

chủns; xã hội học MỸ cho rằng quvền lực chính trị tồn tại khắp mọi nơi moị
o
thời đai và trons cả 2 Ía đ ìn h '1'
Quan điếm này là cơ sơ của hoc thuvết
"nền dàn chủ đa nơuyẻn" đ a n s tổn tai. Theo đó. Nhà nước là tố chức chú vếu
trons sỏ các tố chức xã hội đang thực hiện quyền lực chính trị tro n s xã hội.
Do đó Nhà nước tư sản chia quyền lực với các tổ chức xã hội klhác, kè cá với
các tổ chức đối lập(99"ír'6l). Các nhà "kỹ trị" cho rằng, ớ các nước có nền khoa
học kỹ thuật tiên tiến, quyền lực đans chuyên dần từ tav các nhà chính trị
sang tay các nhà kỹ thuật là những nsười trung lập về chính trị. Nhà nước trở
thành "phương tiện kỹ thuật" để " thiết lập" nền dân chú thuần tuý "xác lập’v
quyền lực của sức m ạnh "không gây phưcms hại cho cuộc sống chính t r ị (9*"
tr'40). Q uan điểm này đã bị chính các học giả phưcms tây phán bác. Nhà báo
Pháp Philip Bò Sa viết trong cuốn "Những nhà kỹ thuật và quyền lực":
"Trong xã hội tư sán. các lực lượng thốns trị khòns bao 5 ĨỜ và không trong
điều kiện nào lại tự giác từ bỏ quyền lực chính trị "1
N hững nhà kinh điển của chủ nghĩa M ác-Lènin. từ sự phân tích các
cơ sở kinh tế xã hội của sự xuất hiện các giai cấp khác nhau trong xã hộị;
phân tích bản chất bóc lột và quyền lực do Nhà nước bóc lột thực hiộn. đã đi
đến kết luận, quyền lực chính trị chi xuất hiện tron" xa hội có giai cấp. Để

thực hiện quyền lực chính trị, giai cấp thống trị trong xã hội tổ chức ra bộ
m áy đặc biêt với phưcmg tiện vật chất hùng hậu, sử dụng nó vào m ục đích
duy trì sự thống trị giai cấp - Đó là Nhà rỉước. Quyển lực chính trị được Nhà
nước sử d ụng để buộc các thành viên xã hội phục tùng ý chí của chù thể,
biến thành quyền lực N hà nước. Như vậy, ở đây, có thê’ hiểu quyền lực Nhà
nước là quyển lực chính trị. Quyén lực chính trị. theo M ác-Ả nghen, là bạo
lực có tổ chức của m ột giai cấp để trấn áp giai cấp khác í2 lr "VO).

li


Phải thấy rầns, khi đưa ra định nshĩa trên. LV[ác-Ans:hen đã chi ra bản
chất của quyền lực chính trị, do Nhà nước thưc hiện trons xã hội tồn tại sự

thốn 2 trị của thiếu số đối với tu vệt đại đa số. 0 đó. sư cưõma bức và trấn áp
là nhữns; biện pháp chù vếu. có V nshĩa sốns còn đói với thiếu số bóc lột.
Quvền lực chính trị sẽ khôns duy trì. báo vệ được lợi ích cùa 2 Ĩai cấp thiểu
số thống trị xã hội nếu thiếu bạo lực có tò chức với lực lượn 2 mạnh mẽ trong
tav và các biện pháp đàn áp cứng rắn. 0 đây có sự đồn£ nhất siữa quyền lực
chính trị và quvển lực Nhà nước. Cũns vì vậv, cơ sở xã hội cúa quyền lực
Nhà nước thu hẹp trong khuôn khổ aiai cấp mà từ đó nó xuất hiện, vì nó mà
quyền lực đó tổn tại.
Ngoài chức n ă n s cưỡng bức, trấn áp - chức năns 'đặc biệt xuất phát từ
sự đối lập giữa Nhà nước bóc lột với đônơ đào quần chúns nhân dân, các
Nhà nước, .khi thực hiện quyền lực cùa mình, với-tư cách ncười chú quản lý
xã hội, còn tổ chức "siải quyết cả các công việc chung xuất phát từ bàn chất
của m ọi xã hội"(Ằ 'lr ' 22). Đây là một thực tế xuất phát từ nhu cáu phoi họp
hoat độn g của mọi thành viên xã hội, và nhữns nhu cầu khác đ ộ n s cham đến
lợi ích của tất cd mọi người. Trong tất cả các chế độ xã hội bóc lột, giai cấp
thống trị k h ô n s thể tổn tại và duy trì được lợi ích của mình nếu thiếu các giai

tầng khác trong m ặt đối lập với nó.
N hà nước ở đày tồn tại như một tỏ chức còng quyền, châm lo giải
quyết các n hu cầu xã hội, bảo đảm lợi ícn (dù là tối thiểu) của các thành viên
xã hội. Q u y ển lực Nhà nước, khi hướng tới giải quyết các vấn đề xã hội cũng
là để củng c ố vị trí cùa mình.
T rong chế độ XHCN, quyền lực chính trị vần tộn tại. Nó vân cần đến
tổ chức đậc biệt để tổ chức thực hiộn, đưa vào thực tế cuộc sống. Q uyền lực
Nhà nước vẫn tồn tại như bộ phân chủ yếu của quyền lực chính trị. Tuy

12


nhiên về bản chất và cơ sở xã hội của quyển lực nàv đã có sư khác biệt so
với q u y ền lực Nhà nước bóc lột. Chả sở hữu của qu y ền lực chính trị - quy ền

lưc Nhà nước, là nhân dân lao động, chiếm số đỏnc trone xã h ộ i . ^ ũ n s vì thế.
cơ sở xã hòi của nó đã được mờ rộnẹ rất nhiểu. v é vấn đề nàv. [rons các ấn
phẩm khoa học pháp lý cũng n h ư c á c khoa h ọ c chính trị - xã hội k h á c đã
được đề cập phân tích khá sâu sắc. Các tác giá khi lý giãi về bộ m áy Nhà
nước XHCN, về quyền lực Nhà nước XHCN đểu ớ mức độ khác nhau tán
đổng quan điểm này(23"trl23). Các chức năng của quyền lực Nhà nước dưới
c h ế độ XHCN về m ãt hình thức còn có điểm siốnạ chức năns của Nhà nước
bóc lột. Nhưng về nội dung, tính chất, mức độ. đối rương đã có sự thay đổi.
Đ iều đó phụ thuộc vào bản chất, cơ sờ xã hội. mục đích phục vụ của nó.
Tuy nhièn, dù có sự thay đổi, khác biệt thế nào thì quyền lui: Nhà rìi/óc
X H C N là sự biểu hiện tập trung của quyền lực chính trị.
Quyền lực Nhà nước XHCN là quyền lực chính trị được thể hiện ở
chỗ: 1) Biểu thị lợi ích của một nhóm xã hội nhất định, gồm các giai cấp
còng nhân, nông dân, tầng lớp trí thức và những người lao động chân chính
khác, chiếm sô đông trong xã hội, có lợi ích đối lập với lợi ích của những kẻ

bóc lột; 2) Được tổ chức thực hiện bằng bộ máy đặc biệt do nhóm xã hội đó
lập ra VỚT những phương pháp đặc thù của "quản lý Nhà nước để quản lý
hội.

••
Q uyền lực N h à n ư ổ c X H C N là quyển

rực nh ân

dân. Nhãn d â n sau khi

đ á n h đ ổ giai cấp -b ó c lột,, trờ th àn h chủ nhàn, đ ấ t nước,: lập ra bộ m á y N hà

nưóc, trao quyền cho nó quản lý cấc măt của đời sống xã hỏi. N hà nước sử
•••

d ụ n g các qụyển

• •

•••

' l t :

•

.

" . r

và phư ơng tiộn cần thiết do nhủn d ả n giao phó thực hiện

chức năng cùa bộ m áy đặc biột của nhủn dàn, quản lý toàn diện xã hội, bảo
.1. •

đ ả m cho các quan hộ xã hội phát triển theo hướng đã định.

13

^


Quyền lưc Nhà nước, cũng giống; như các hiện tượng khác có'những
đặc trưng riêng. Có thể nêu một vài đặc trưng trong số đó:
- Quvển lực Nhà nước có tính tối cao và tính độc lập. Tính tối cao thể
hiện trong-các quan hệ đối nội; tính chất độc lập của quyền lực Nhà nước
biểu hiện cả trons quan hệ đối nội và đối nsoại. Đây là nhữnc tính chất phàn
ánh nội dung quan trọng nhất của chú quyền của quyển lực Nhậ nước.
- Q uyển lực Nhà nước có tính thống nhất về cá nội d u n 2 và hình thức.
Về nội dung, tính thố ns nhất được biểu hiện ờ bản c h ất giai cấp. v ề hình
thức, tính thốnơ nhất cùa quyền lực Nhà nước thè hiện ở hình thức tổ chức
thực hiện q "y ề n lực, cơ cấu thốns nhất của bộ máy thực hiện quyền lực đó.
Đ ó không phải là sự nhập cục tất cả quyền lực rồi trao cho m ột cá nhân hay
cơ quan thực hiện, m à có sự phân công hợp lý 5Ìữa các cơ quan trong bộ
m áy Nhà nước, trong đó mỗi cơ quan thực hiện nhữna quyền h;:n nhiệm vụ ờ
m ột lĩnh vực nhất định trên cơ sở quy định cửa ph:ín
N h ư vậy, từ những điểu nêu trên, có thế hiéu quyền lực Nhà nước là
bộ phận chù yếu của quyền lực chính trị định đoạt mọi công việc quan trọng
nhất về chính trị. kinh tế và sức mạnh bảo đảm thực hiẻn quyền đó.
Đ ể thực hiện quyền Tực Nhà nước, cần phải có cách thức rổ chức ọhũ

hợp với điều kiện thực tế khách quan cùa đất nước.
1 .1 .2 .V ề tổ c h ứ c th ự c h iện q u y é n lự c N h à n ư ớ c
a- T ổ c h ứ c t h ự đ hiện q u y ề n lực N h à n ư ớ c « T r u n g ư o n g

T rò n g lịch sừ x ã hội loài: người đã tồn tại các hình thức tổ chức thực
h iên q u y ề n lưc Nhà nước khác nhau. Có khi quyén lực do m ộ t nhóm , thậìn
chí m ộ t người thực hiện. Tất cả quyền

lạp- pháp,

hành

pháp

và tư pháp tạp

trung vào trong tay m ộ t cá nhân (vua). Đảy là đặc trưng của c h ế độ quân chủ
chuyên c h ế phong kiến. Cách thức tổ chức thực hiện quyền lực này thường

[4


dẫn đèn sự tùy tiện, lạm quyền trong hoạt động quản lý Nhà nước, xã hội.
"Sự tùy tiện là quvề n lực của vua", hay "quyền lực của nhà vua là sự tùv
tiện"(1'lr'3l9), thường dẫn đến sự bất cônơ, bất bình của xã hội.
Quvền lực Nhà nước cũng có thể đứợc phân chia thành quyền lập
pháp, hành pháp và tư pháp, do các cơ quan độc lập với nhau thực hiện. Cách
thức tổ chức quyền lực này là biểu hiện đặc trưng của các nhà nước tư sản,
nhất là trong giai đo ạn phát triển' tự do, khi tư tường dân chii tư sdn trở thành
ngọn cờ tập hợp lực lượng đấu tranh chống chế độ chuyên quyền, độc đoán,

phát huy quyền dân chù. Tổ chức bộ máy Nhà nước theo cách thức phân
quyền nhằm dùng quyề n lực hạn chế quyển lực. tạo ra cơ chế đối trọng trong
hệ thống các cơ qu an Nhà nước kiềm chế lẫn nhau, chống tình trạng lạm
qu vền của các cơ quan.
Về phương diện lý luận, cách thức tò chức rhực hiện quyển lực nhà
nước theo chế độ phân quyền có những hợp lý và bãì ;:ụp lý. Cơ c h ế

;m

c h ế đối trọng có thể tránh được sự lạm quyền, tùy tiện tronc v}uun lý va hội
của một cơ quan hay cá nhân trong bộ máy nhà nước. Tuy nhièn, cơ chế đó
dẫn đến sự hạn chế, ngăn cản sự can thiêp của cơ quan đại diện do nhân dân
trực tiếp bầu ra, vào những hoạt động của cơ quan hành pháp và tư pháp.
T rên thực tế là đã tăng thêm quyền lực cho giai cấp tứ sàn nắm quyền q MỎM
lý xã hội.
..

..... M

•

.

Trong thực tế tổ chức của các Nhà nước tư sản, m ạc dù đều tuyên bố
tuàn theo thuyết p h ân'q uyền , nhưng thông thường quyền lực nghiêng về phía
hành pháp. Cũng có giai đoạn quyẻn lập pháp chịếm được ưu thế trước hành
pháp. Điều này phụ thuộc vào. tương quan lực lượng giữa các thế lực đối lập
n h au trong xã hội tư sản, cũng như do ảnh hưởng cùa tình hình th ế giới.
Tronơ trường hợp th ế giới đi vào hòa hoãn, xu thế dan chù trong nước chiếm

15

*


ưu thế trong chính trường thì cơ quan đại diện của nhân dân trong bộ máy
Nhà nước tư sản có được nhữns ưu thế trước cơ quan hành phấp.
Trong Nhà nước XHCN. xuất phát từ quan điếm quvén lực Nhà nước
là th ố n s nhất, k h ỏ n s phàn chia, quyền lực đó thuộc về nhân dân, nhãn dân
thực hiện quyền lực của mình thòng qua bộ máy Nhà nước, nên tố chức thực
hiện quyền lực Nhà nước được thực hiện theo chế độ rập quyền, trons cơ cấu
bộ m áy Nhà nước gồm có cơ quán quyền lực. cơ quan hành pháp, cơ quan tư
pháp. Cơ quan quyển lực Nhà nước (Quốc Hội) là cờ quan đại diện tối cao
của nhân dân, do nhàn dân

trực tiếp báu ra, cồ thám quyền quyết định

những vấn đề quan trọng của quốc gia. Ngoài quyền lập pháp, cơ qu an đại
diện có thể trực tiếp giải quyết những vấn để cơ bản khác thuộc q uyền hành
pháp và tư pháp. T uy nhiên c h ế độ tập quyền XHCN không có nghĩa là cơ
quan đại diện làm tất cả các chức năng cùa Nhà nừớc. m à có sự phím công
hợp lý giữa các cơ quan. Các cơ quan có nhữns thâm quvền rìSné trong
những lĩnh vực hoạt động nhất định. Hoạt động của các cu Cịiian này là tiếp
theo hoạt động củ a cơ quan đại diện - hay

cơ quan quyền lực N hà nước,

chịu sự giám sát của cơ quan đại diện, đảm bảo hoạt động của b A m áy Nhà
nước là chu trình thống n h ít, v ề thực chát, đây là sự phân công lao étôig
quyển lực trong h oạt động quản lý giữa các cơ quan trong bộ m áy Nhà uước

"nhằm m ục đích giản đơn và kiểm tra hoạt động của các cơ quan Nhà
nước"(94'tr'203\ bảo đảm thực hiện quyền dân chủ của nhân dân, ch ổ n g hiộn
tượng quan liẽu, tùy tiện, lộng quyền.
Tổ chức thực hiên quyền lực Nhà nước khòng dừng lại ỡ sự phân công
lao động giữa các cơ quan Nhà nước ở trung ưcmg, m à phải nhằm biến thành
hiện thực cuộc sống cùa toàn xã hội, tác động lẻn tất cả các quan hộ thuộc
tĩnh vục đời sống xã hội, đàm bào để các lĩnh vực đời sống xã hội phục tùng
ý chí chung của Nhà nước, tạo sự thống nhất từ trung ương đến địa phương.


b. T ổ c h ứ c th ự c hiện quyén [ực N hà nước ở địa phương.
Nshiẽn cứu vấn để này cần thiết phải xuất phát từ các vếu tố sau:

I)

Tổ chức phân hia lãnh thổ quốc 2 Ìa thành các đon vị hành chính lãnh thố: 2)
Tố chức các cơ quan chính qavén tại các dơn vị hành chính - lãnh thố; 3)
Chuyển siao quyền hạn, nhiộm vụ (phân cấp quán lý) cho các cơ quan chính
quyền địa phươns.
b .l. Phân chia lãnh thổ quốc gia thành các đơn vị hành chính - lãnh
thổ. Đây là thuộc tính của mọi Nhà nước, khỏ n s phụ thuộc vào hình thức cấu
trúc chính thể, c h ế độ chính trị hiện tổn, là điểm khới đầu của tổ chức thực
hiện quyển lực Nhà nước ờ quốc gia có chù quvền. và là dấu hiệu đãc trưns
à

đầu tiên của N hà nước.
Nội dung hoạt động này là phân chia toàn bộ lãnh thố quốc gia thành
các đơn vị hành chính lãnh thổ khác nhau, với diện tích, dân số không đồng
nhất. Mục đích là để thiết lập tại các dơn vị đó bộ máy cơ quan chính quyền
tương ứng, thực hiện sự cai quản thống nhất của Nhà nước từ trung ương đến

c ơ sở, bảo đảm cho quyền lực Nhà nước gày được tác động đến mọi người và
m ọi quan hệ kinh tế - xã hội ở cơ sở, đổnơ thời phục vụ đời sống dân cư.
đ ảm bảo lợi ích của nhân dân địa phương. Nói cách khác, thông qua việc
phân chia lãnh thể thành các đơn vị hành chính, thiết lập-cơ quan quản lý
tương ứng nhằm áp đặt ý chí Nhà nước lên toàn xằ h^i. Mặt khác, bảo đảm
đ ể mọi công dân thực hiộn quyền và nghĩa vụ trước Nhà nước tại nơi cư trú.
Ỏ đây, mục đích phàn chia lãnh thổ quốc gia thành các đơn vị hành chính
tuỳ thuộc vào tính chất, bản chất, chức năng của Nhà nước, phụ thuộc quan
niệm về lợi ích c ủ a ^ h à nước, cộng đồng dán cư của chủ thể quyền lực Nhà
nước.

17


Phân vạch địa crióri đơn vị hành chính lãnh thổ được tiến hành dưới hai
hình thức: 1) Phân định nhân tạo; 2) Thừa nhận nhũng hiện thực tồn tại tự
nh iên.Trons phân vạch địa 2 ÌỚÌ hành chính lãnh thố có sư kèt hợp 2 Ĩữa nhân
*»

tố chủ quan, yếu tố khách quan, nhưns thòns thườns: yêu tố khách quan 2 ĨỮ
vai trò chú đạo. Những yếu tố khách quan được tạo bới những tổn tại từ lâu
đời về phong tục, tập quán, tính chấr cơ cấu dân cư. tính chất địa lý tự nhiên
cũng như các phong tục tập quán, truyền thốns cúa c ộ n s đồng dân cư. Ngoài
ra yếu tố khách qu an còn được thể hiện ở nhu cáu phát triển kinh tế, xã hội
của từng khu vực khác nhau.
Các đơn vị hành chính lãnh thố do phàn định nhân cạo là các cấp trung
gian, m ột m ặt dựa vào những tiêu chí chủ quan, ahư tính theo dân số, diệri
tích, khoảng cách đến trung tâm hành chính; Mặt khác dựa vào các yếu tố
phát triển tự nhiên về kinh tế, xã hội, cư dân đê xác định, như cấp vùng, tinh
huyện, lãnh địa... tuỳ theo mỗi nước.

Các đơn vị h ành chính lãnh thố được thừa nhận, thường là các đơn vị
cơ sở. Ở đó tính chất quần cư, các phong tục tập quán tổn tại từ lâu đòi; kết
cấu hạ tầng thống nhất, m ạng lưới dịch vụ công cộng, giao thông đồng bô,
thống nhất, ở các nước khác nhau có tên gọi khác nhau như "còng xã" (ở
Đức, Pháp, Ý) hoặc "xã"(N hật, Mỹ, Viẹt Nam...) ở cấc vùng nòng thôn, còi!
ở tất cả các nước phương T ây, các thành phố đều là đom vị cơ sở? Quy mô
diện tích, số dân ở các đơn vị r ít khác nhau, và sự phàn loại khác nhau: xã,
công xã có từ ba đ ế n bốn trăm dân đến hàng vạn đân phân thành tiểu, trung,
đ ại xã. Các thành phố cũng được phãn thành thành phố loại I,

n,

III... tuỳ

thuộc vào số dân và k ết cấu hạ tầng kỹ thuật.
Các cấp đơn vị hàn h chính - lãnh thổ cũng có thể khác nhau, có thể ba
cấp: lãnh địa, quận, công xã (Anh); vùng, tinh, còng xã (Italia); tinh, quận,

t h ư v iệ n

- TRƯƠNG ĐẠI HC 18 PHÒNG DOC _

" À NÔI

j


xã - phường (Inđonêxia) hoặc 5 cấp: vùng, tinh, huyện tốns, công xã (Pháp);
cũng có thể 2 cấp: Lãnh địa, quận (Bắc Ailen): rinh, thành phố - xã (Nhật
Bán).

b.2. TÒ chức cơ quan chính quvền địa phưomc là hoạt đ ộ n s quan trọn2
trons; quá trình triển khai thực hiện quyền lực Nhà nước trên địa bàn lãnh
thố. Các cơ quan chính quyển địa phươns được lập ra với mục đích đưa
quyền lực Nhà nước vào hoạt động hàng naày của địa phi«ơn2 , tác đ ộ n s lẽn
các quan hệ xã hội, điểu chỉnh chúng theo hướns đã được định sẩn. Nói cách
khác, các cơ quan Nhà nước ở địa phương được lập ra. sử d ụ n s quyền lực
Nhà nước quán lý toàn diện các quá trình xã hội diễn ra trên địa bàn, lãnh
thổ, bảo đ ả m lợi ích của Nhà nước và của nhân dân. Các cơ quan Nhà nước
thuộc c hín h q u y ền địa phương thực hiện chức năn? chấp hành quyền lực Nhà
nước. M ộ t m ặt chúng chịu sự tác động của quỵền lực Nhà nước. Mặt khác
chúng sử dụng quyền lực Nhà nước điều chính các quá trình xã hội. ở đay
quyền lực Nhà nước được biểu hiện dưới d ạn s nhữna: quyền hạn. nhiệm vụ
do Nhà nước quy định cho từng loại cơ quan. Các cơ quan Nhà nước ở địa
phương sừ dụng những quyền hạn, nhiệm vụ đó định đoạt và điều hành cồng
viộc ở đ ịa phương.
V ề phương diện tổ chức các cơ quan chính quyền địa phương có cơ
cấu khác với các cơ quan Nhà nước ở trung ương. Đó không phải và không

91

thể là hìn h ảnh thu n h ò của bộ m áy Nhà nước trên địa bàn lãnh thổ, m à là bộ
phận tron g bộ m áy Nhà nưóc thống nhất. Hoạt độns của cơ quarr này là bộ
phận trong hoạt đ ộ n g của bộ m áy Nhà nước trong quá trình đ iều hành, quản
lý xã h ộ i. Do đó, h o ạ t động của nó không th ể vượt ra ngoài khuôn khổ nlìii. ..
quy định do luật pháp thống nhất của nhà nước đặt ra.
T rên thế giới tổn tại nhiều mô hình khác nhau về tổ chức bộ máy
chính a u y ề n Nhà nước ờ địa phưcms. Điều này tu ỳ thuộc vào điều kiện hoàn
9

t9

canh đặc điểm của mỗi nước. Tuy nhiên, ờ dạng chunơ nhất có th'ê phàn
thành ba loại mô hình sau(22 lr I5): '
- Cơ quan quản lý địa phươnơ được bố nhiệm từ trên.
■9

- Cơ quan quàn lv địa phương do dân cư trực tiếp hoặc thòng qua đai
diện bầu ra.
- Cơ quan quản lý địa phương là một Hội đ ổ n s do dân trực tiếp bầu,
có q u y ền quyết định mọi vấn đề của địa phương; Hội đ ổ n s bầu ra cơ quan
chấp hành để thực hiện các quyết định của Hội đồng và thực hiện quản lý địa
phương theo mệnh lệnh cấp trên.
Cơ quan chính quyền địa phương được bổ nhiệm tư trên là đại diện
của N hà nước đặt tại địa phươns, thực hiện việc cai trị với đúnc '^ĩTa của
nó. Cơ quan này trực tiếp nhận mệnh lệnh từ trung ương, hoạt ( k n á ịth e o chi
dẫn của trung ương rập khuòn máy móc. Hoạt độn á c ủ a'ch ú n g chủ yếu quan
tâm đến lợi ích của toàn cục (Trung ương) ít chú ý đến lợi ích địa phương.
Cơ quan chính quyền do dàn địa phương trực tiếp hoặc sián tiếp bấu là
các cơ quan tự quản của địa phương, giải quyết các vấn đề địa phương, ở các
nước phương Tày hiện nay, ở địa phương, th òns thường bên cạnh cơ quan tự
quản địa phương có đặt m ộ t đại diện cùa trung ưcma với tư cách cơ quan Nhà
nước đặt tại địa phương nhầm giải quyết những vân đề của Nhà nước tại địa
phương. T rong hoạt đ ộng có sự phối hợp kết hợp giữa hai cơ quan này nhằm
bảo đ ảm sự hài hoà giữa lợi ích của toàn cục với lợi ích địa phương.
Loại cơ quan thứ ba thỏng thường được áp dụng ờ các nước XHCN
trong đó có Việt N am . Đ ây là mô hình dựa theo m ỏ hình tổ chức bộ m áy của
cốn g xã Pari với tinh th ầ n * C ô n g xã phải trờ thành hình thức chính trị ngay ờ
những thôn xóm nhỏ nhất"(3'lr'93). Theo mô hình này, trong cơ cấu tổ chức
của chính quyền địa phương, có cơ quan đại diện (Hội đ ổ n s) do nhân dân

20

‘


trực tiếp bầu ra, và cơ quan hành chinh Nhà nước do Hội đổng bầu ra. Hội
đổng đại diện cho nhân dân địa phương trong phạm vi quyền hạn-do luật
pháp Nhà nước quy định, bảo đảm tố chức thực hiện Hiến pháp, pháp luật
Nhà nước tại địa phương. Cơ quan hành chính Nhà nước ờ địa phươns do
Hội đ ổ n s bầu có nhiệm vụ chấp hành Nghị quvết cùa Hội đ ổ n s và các vãn
bản của Nhà nước cấp trên ở phạm vi địa bàn, thực hiện quàn lý thốns nhất
các m ặt ở địa phương, chịu sự kiểm tra giám sát của cơ quan đại diện ở địa
phươ ns và cơ quan Nhà nước cấp trên. Như vậv, cơ quan hành chính Nhà
nước chịu sự kiểm tra siám sát từ hai phía: từ cơ quan quvền lực Nhà nước ở
địa phương (HĐ ND) và cơ quan quàn lý Nhà nước cấp trên.
b.3. C huyển giao quyền hạn, nhiệm vụ (phàn cấp quản lý) cho chính
quyền địa phương thực hiện là khía cạnh quan trọng của tổ chức thực hiện
quvền lực N hà nước ờ địa phương. Thực chất đây là hoạt động chuyển một
phần q u yền lực dưới dạng nhiệm vụ và quyền hạn cho các cơ quan chính
quvền địa phương thực hiện trong phạm vi địa bàn lãnh thổ địa phương trong
khuôn khổ quyền lực Nhà nước thống nhất. Những nhiệm vụ, quyền hạn này
thuộc phạm vi quyền hànii pháp được triển khai xuống các đơn vị hành chính
nhà nước trong mối quan hệ chặt chẽ với quyền tự chủ, tự quản của nhân dân
mỗi cộng đ ồ n g hành chính - lãnh thổ. Chúng được thực hiện bởi các cơ quan
chính quyền địa phương và các cơ cấu, tổ chức ngoại thuộc (theo hệ thống
dọc từ T run g ương xuống). Cách thức mức độ quyền lực chuyển giao phụ
thuộc thể c h ế chính trị, cơ cấu tổ chức lãnh thổ quốc gia, vị trí pháp lý của
các cơ q u a n chính quyền địa phưcnng trong hệ thống cơ quan Nhà nước.
T rong thực tế, các nước áp dụng những nguyên tắc khác nhau để thực hiện

hoạt đ ộ ng này, như: nguyổn tấc tạp quyền; phản quyền, tản quyền.

*

■*

Nguyên tắc tập quyền được áp dụng từ lâu. Nội dung cùa nguyên tấc
thể hiện ở sự tập trung mọi quyền lực vào tay các cơ quan trung ương. Các

21