Quản Lý Nhà Nước Về Đất Nông Nghiệp Từ Thực Tiễn Huyện Quế Sơn, Tỉnh Quảng Nam

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

PHAN DUY THANH

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẤT NÔNG NGHIỆP
TỪ THỰC TIỄN HUYỆN QUẾ SƠN, TỈNH QUẢNG NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI, năm 2020


VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

PHAN DUY THANH

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẤT NÔNG NGHIỆP
TỪ THỰC TIỄN HUYỆN QUẾ SƠN, TỈNH QUẢNG NAM

Chuyên ngành : Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số : 8 38 01 02

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS. TS. ĐẶNG MINH ĐỨC

HÀ NỘI, năm 2020


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của riêng tôi.
Các số liệu sử dụng phân tích trong luận văn có nguồn gốc rõ ràng, đã công bố theo
đúng quy định. Các kết quả nghiên cứu trong luận văn do tôi tự tìm hiểu, phân tích
một cách trung thực, khách quan và phù hợp với thực tiễn. Các kết quả này chưa
từng được công bố trong bất kỳ nghiên cứu nào khác.
Quảng Nam, ngày tháng

năm 2020

Tác giả luận văn

Phan Duy Thanh


MỤC LỤC

MỞ ĐẦU....................................................................................................................... 1
CHƯƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI
VỚI ĐẤT NÔNG NGHIỆP ...................................................................................... 10
1.1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp ........ 10
1.2. Nội dung quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp ........................................... 22
1.3. Các yếu tố ảnh hưởng tới quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp ................. 31
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẤT NÔNG
NGHIỆP TỪ THỰC TIỄN HUYỆN QUẾ SƠN, TỈNH QUẢNG NAM ............. 36
2.1. Các yếu tố ảnh hưởng tới quản lý nhà nước về đất nông nghiệp ở Huyện Quế
Sơn, tỉnh Quảng Nam .................................................................................................. 36
2.2. Thực tiễn thi hành pháp luật về quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp tại
Huyện Quế Sơn, Tỉnh Quảng Nam ............................................................................. 41
2.3. Đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật về quản lý nhà nước đối với đất nông
nghiệp tại Huyện Quế Sơn, Tỉnh Quảng Nam ............................................................ 51

CHƯƠNG 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN NÂNG CAO
QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẤT NÔNG NGHIỆP ................................... 58
3.1. Quan điểm hoàn thiện pháp luật quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp ....... 58
3.2. Giải pháp hoàn thiện về quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp .................... 60
KẾT LUẬN ................................................................................................................ 78
TÀI LIỆU THAM KHẢO
PHỤ LỤC


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

Từ viết tắt

Nghĩa đầy đủ

1

CQNN

Cơ quan nhà nước

2

CQQLNN

Cơ quan quản lý nhà nước

3

HĐND

Hội đồng nhân dân

4

LĐĐ

Luật đất đai

5

QLNN

Quản lý nhà nước

6

QSDĐ

Quyền sử dụng đất

7

SDĐ

Sử dụng đất

8

TAND

Tòa án nhân dân

9

UBND

Uỷ ban nhân dân

STT


DANH MỤC BẢNG BIỂU

Số hiệu
Tên bảng

Trang

bảng biểu
Hiện trạng sử dụng đất nông nghiệp trên địa bàn Huyện
1

2

3

4

Quế Sơn năm 2014

Nhu cầu sử dụng đất nông nghiệp của các tổ chức, hộ
gia đình cá nhân trên địa bàn Huyện Quế Sơn năm 2019
Kết quả thực hiện kế hoạch sử dụng đất nông nghiệp
năm 2018
Biểu đồ biểu thị diễn biến tình hình sử dụng đất nông
nghiệp năm 2017

PL

PL

PL

PL


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất đai là tài nguyên thiên nhiên, tài sản quý giá, lãnh thổ thiêng liêng
của mỗi quốc gia dân tộc. Đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu
sản xuất đặc biệt, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa
bàn phân bổ các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh và
quốc phòng…. Việt Nam đã khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước
đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho
người sử dụng đất dưới các hình thức giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử
dụng đất, nhận chuyển quyền sử dụng đất. Như vậy, với tư cách là chủ thể quản lí
xã hội, Nhà nước thực hiện việc quản lí đất đai trên cơ sở các quy định của pháp
luật. Với tư cách là người đại diện cho chủ sở hữu để thực hiện quyền sở hữu về đất
đai, Nhà nước sẽ thực hiện quyền chiếm hữu, sử dụng và định đoạt đất đai. Vì thế,
nhà nước đã tổ chức hệ thống quản lý đất đai có chức năng xác lập hồ sơ về quyền

sử dụng đất, giá trị của quyền sử dụng đất và các tài liệu khác liên quan đến đất là
một công cụ không thể thiếu được của nền kinh tế thị trường lành mạnh và thông
thoáng cũng như để quản lý bền vững tài nguyên đất. Hệ thống quản lý đất đai và
bất động sản ở các nước phát triển có lịch sử hình thành và phát triển hàng trăm
năm, tích lũy được nhiều kinh nghiệm và thu được nhiều thành quả. Hệ thống này
được xây dựng trên nền tảng công nghệ thông tin, trên cơ sở ứng dụng khoa học, và
công nghệ hiện đại như công nghệ viễn thám, hàng không, hệ thống định vị toàn
cầu, trong việc đo đạc lập bản đồ, hồ sơ địa chính, công nghệ thông tin trong việc
xây dựng hệ thống thông tin địa lý , hệ thống thông tin đất đai phục vụ công tác
điều tra cơ bản, kiểm kê, thống kê đất đai, quy hoạch sử dụng đất, đăng ký đất đai,
định giá đất đai.
Trong quá trình đổi mới ở Việt Nam từ năm 1986 đến nay, cùng với sự đổi
mới chính sách, pháp luật đất đai, hệ thống quản lý đất đai đã từng bước phát triển
theo hướng hiện đại, nâng cao năng lực, hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước đất
đai, góp phần thực hiện thắng lợi các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội trong thời kỳ
công nghiệp hóa hiện đại hóa đất nước. Đất nông nghiệp là loại đất chiếm diện tích

1


lớn nhất của nước ta. Theo Nghị quyết số 17/2013/QH11 ngày 22/11/2011 của
Quốc hội về quy hoạch sử dụng đất đến năm 2020. Tổng diện tích đất thuộc nhóm
đất nông nghiệp sẽ là 26.732.000 ha, so với chỉ 4.880.000 ha đối với nhóm đất nghi
nông nghiệp. Theo cách phân loại mới của Luật đất đai năm 2013, nhóm đất ngôn
nghiệp ngoài sản xuất nông nghiệp là đất trông, trọt chăn nuôi (cây hàng năm, cây
lâu năm, đất có mặt nước nuôi trồng thủy sản) ea còn bao gồm cả đất rừng, đất làm
muối. Đặc điểm của loại đất này là chủ thể sử dụng đất, phần lớn là hộ gia đình, cá
nhân. Theo các số liệu thống kê, hộ gia đồng cá nhân đang sử dụng 14.878 nghìn ha
chiếm 59.52% tổng diện tích đã giao, cho thuê; trong đó diện tích đất nông nghiệp
13.915 nghìn ha chiếm 93.53% diện tích đất nông nghiệp nhà nước đã giao, cho

thuê cho các đối tượng sử dụng. Đây là loại đất có ý nghĩa quan trọng trong việc
đảm bảo sự ổn định đời sống kinh tế xã hội của đại bộ phận dân cư nông thôn ảnh
hưởng đến an ninh lương thực, bảo vệ môi trường nên việc giao dịch phải đáp ứng
các điều kiện khắt khe hơn so với các loại đất khác. Đặc biệt là sự chuyển dịch cơ
cấu kinh tế sang hướng công nghiệp, dịch vụ và mở rộng quy mô, thành lập các đô
thị, chuyển mục đích sử dụng đất đối với đất nông nghiệp càng được quản lý
nghiêm ngặt.
Là một cấp trong bộ máy nhà nước, chính quyền cấp huyện, quản lý địa
giới hành chính với những nét đặc trưng riêng về điều kiện tự nhiên và xã hội, có
vai trò hết sức quan trọng trong quản lý đất đai theo mục đích yêu cầu đặt ra. Tuy
nhiên, quản lý nhà nước về đất đai ở cấp huyện những năm gần đây bộc lộ nhiều
vấn đề bất cập cần có những nghiên cứu nghiêm túc bằng luận cứ khoa học để có
chính sách, biện pháp điều chỉnh phù hợp. Quế Sơn là huyện trung du của tỉnh
Quảng Nam. Tổng diện tích tự nhiên của huyện: 25.117,15 ha, trong đó: Đất nông
nghiệp: 18.486,38 ha; Đất phi nông nghiệp: 4.329,97 ha; Đất chưa sử dụng: 2.300,8
ha. Trong những năm qua, cùng với các lĩnh vực khác, quản lý nhà nước đối với đất
đai của huyện Quế Sơn đã góp phần vào phát triển kinh tế xã hội của tỉnh Quảng
Nam nói chung và của huyện Quế Sơn nói riêng. Tuy nhiên công tác quản lý nhà
nước đối với đất đai nói chung và đất nông nghiệp nói riêng còn nảy sinh nhiều vấn
đề bất cập như: Tình trạng quy hoạch sử dụng đất manh mún nhỏ lẻ; tiến độ cấp
giấy chứng nhận quyền sử dụng đất chậm và còn nhiều sai phạm; thu hồi đất khó
2


khăn không đáp ứng được yêu cầu, tiến độ các dự án phát triển kinh tế, xã hội; thị
trường bất động sản phát triển không lành mạnh; vi phạm pháp luật đất đai như lấn
chiếm đất, sử dụng đất sai mục đích diễn ra thường xuyên ở nhiều nơi không được
xử lý kịp thời; cán bộ chuyên môn thiếu tinh thần trách nhiệm trong quản lý đất đai
và có nhiều sai phạm. Có nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng này, trong đó có
chính sách pháp luật về quản lý nhà nước đối với đất đai chưa đồng bộ, còn bất cập,

chưa đáp ứng yêu cầu thực tiễn đang diễn ra hiện nay, cần phải sớm sửa đổi, bổ
sung, hoàn thiện. Xuất phát từ những vấn đề cấp thiết nêu trên, tác giả đã chọn đề
tài “Quản lý nhà nước về đất nông nghiệp từ thực tiễn Huyện Quế Sơn, Tỉnh
Quảng Nam” làm đề tài luận văn thạc sĩ luật học của mình.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Quản lý nhà nước về đất đai ở Việt Nam không còn là vấn đề mới khi nó
được ghi nhận là một hoạt động cơ bản của cơ quan quản lý Nhà nước. Quản lý nhà
nước về đất đai không chỉ ảnh hưởng mạnh mẽ đến sự phát triển kinh tế - xã hội của
một quốc gia mà còn ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích thiết thân của các
chủ thể sử dụng đất vì vậy luôn là vấn đề nóng của xã hội. Tính từ năm 1987 đến
nay, chỉ trong vòng 30 năm, Luật Đất đai đã được sửa đổi, bổ sung 5 lần (vào các
năm 1993, 1998, 2001, 2003 và 2013), trong đó, nội dung quy định về quyền sử
dụng đất nông nghiệp luôn được chú trọng. Tiếp nối các Luật Đất đai năm 1993 và
2003, Luật Đất đai năm 2013 (có hiệu lực từ ngày 01/07/2014) đã có nhiều sửa đổi
quan trọng trong chính sách pháp luật về quyền sử dụng đất nông nghiệp. Tuy
nhiên, cùng với sự phát triển của kinh tế - xã hội, thực tiễn thi hành pháp luật về đất
đai luôn phát sinh những đòi hỏi sửa đổi, cải cách trong xây dựng và thi hành pháp
luật về quyền sử dụng đất nông nghiệp [26, tr. 31]. Cho đến nay, ở cấp độ luận văn
thạc sĩ, chưa có công trình nghiên cứu mang tính hệ thống về quản lý nhà nước về
đất nông nghiệp dưới góc độ pháp lý, đặc biệt kể từ khi Luật đất đai năm 2013 được
ban hành thay thế Luật đất đai năm 2003 và có hiệu lực thi hành trên thực tế kể từ
ngày 01 tháng 7 năm 2014 .Quản lý nhà nước về đất đai hiện nay thu hút sự quan
tâm đặc biệt của cả các cơ quan, tổ chức, các nhà hoạch định chính sách lẫn người
hoạt động thực tiễn và các nhà khoa học, đã có nhiều bài viết trên tạp chí, trên báo
điện tử. Có thể đến kể đến một số công trình tiêu biểu:
3


- Luận án tiến sĩ kinh tế “Hoàn thiện quản lý nhà nước về đất đai của
chính quyền Quận Tây Hồ” của NCS. Nguyễn Thế Vinh thực hiện tại trường Đại

học Kinh tế Quốc dân năm 2006. Luận án đã hệ thống hoá những đặc trưng cơ bản
quản lý nhà nước về đất đai của chính quyền quận, làm rõ các quan hệ trong quản lý
và sử dụng đất trên địa bàn quận. Phân tích và luận bàn về mặt lý luận và thực tiễn
vai trò quản lý nhà nước về đất đai của chính quyền quận, xây dựng và đánh giá
quản lý nhà nước về đất đai của chính quyền quận bằng hệ thống chỉ tiêu đánh giá.
Ngoài những đề xuất, kiến nghị, biện pháp quản lý thích hợp nhằm hoàn thiện quản
lý nhà nước về đất đai, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế- xã hội trên địa bàn
quận Tây Hồ;
- Luận văn thạc sĩ luật học “Quản lý nhà nước về đất đai từ thực tiễn
thành phố Bắc Giang, tỉnh Bắc Giang” của học viên Trần Thị Mỹ Hạnh thực hiện
tại Học viện Khoa học xã hội năm 2016. Luận văn đã phân tích, đánh giá thực trạng
quản lý nhà nước về đất đai của thành phố Bắc Giang, tỉnh Bắc Giang trong những
năm qua và nêu ra những kết quả đạt được, những tồn tại, hạn chế yếu kém và
nguyên nhân và các tác động của nó đến quá trình phát triển kinh tế - xã hội của
thành phố Bắc Giang. Trên cơ sở đó luận văn đề xuất một số giải pháp chủ yếu để
làm tốt công tác quản lý nhà nước về đất đai, phát huy hiệu quả, hạn chế mặt tiêu
cực trong quản lý nhà nước về đất đai góp phần thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã
hội thành phố Bắc Giang, tỉnh Bắc Giang trong những năm tiếp theo.
- Sách chuyên khảo” Bình luận chế định quản lý nhà nước về đất đai
trong Luật Đất đai năm 2013” của TS. Trần Quang Huy, Nhà xuất bản Tư pháp
năm 2017. Chuyên khảo đã hệ thống hóa, và đánh giá toàn diện các quy định về
quản lý nhà nước về đất đai trong Luật đất đai năm 2013. Nhằm mục đích góp phần
tìm hiểu, nghiên cứu và triển khai thi hành các quy định của Luật đất đai năm 2013;
đồng thời tăng cương công tác tuyên truyền, giáo dục và phổ biến chính sách, pháp
luật đất đai đến người làm công tác QLNN, người sử dụng đất;
- Bài viết “Quản lý và sử dụng đất nông nghiệp những vấn đề đặt ra”, của
tác giả Nguyễn Thị Phượng đăng tải trên Tạp chí Quản lý nhà nước, số 4 năm 2010.
Theo tác giả, mặc dù là bệ đỡ của nền kinh tế trong bối cảnh suy giảm kinh tế trong
nước và thế giới những năm gần đây, song nông nghiệp nước ta đang phải đối diện

4


với rất nhiều khó khăn, thách thức, nhất là tình trạng nông dân bỏ ruộng. Vì vậy,
ngoài những giải pháp cụ thể nhằm tháo gỡ khó khăn để thúc đẩy sản xuất nông
nghiệp…, thì yêu cầu về việc nâng cao hơn nữa vai trò quản lý của Nhà nước ngày
càng trở nên cấp thiết.
- Luận văn thạc sĩ luật học “Thực tiễn thi hành Pháp luật về quản lý nhà
nước đối với đất đai tại huyện Tân Yên, tỉnh Bắc Giang” của học viên cao học
Nguyễn Văn Xuyên thực hiện tại Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội năm 2012.
Luận văn phân tích, bổ sung những lý luận cơ bản về quản lý nhà nước đối với đất
đai của chính quyền cấp huyện; phân tích các vấn đề pháp lý về quản lý nhà nước
đối với đất đai trên cơ sở thực tiễn quản lý nhà nước đối với đất đai tại huyện Tân
Yên, tỉnh Bắc Giang. Đồng thời, Luận văn đưa ra các kiến nghị và giải pháp thích
hợp hoàn thiện phương thức thi hành pháp luật về QLNN đối với đất đai tại huyện
Tân Yên, tỉnh Bắc Giang nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN đối với đất đai
tại huyện Tân Yên, góp phần thúc đẩy kinh tế xã hội huyện Tân Yên phát triển. Bên
cạnh đó, những lý luận mà Luận văn đưa ra có thể sử dụng cho chính quyền cấp
huyện sử dụng trong hoạt động quản lý nhà nước về đất đai; hoàn thiện chính sách
pháp luật về QLNN đối với đất đai.
Nhìn chung, Các công trình nghiên cứu khoa học nói trên chỉ mới dừng lại
ở việc nghiên cứu hệ thống hóa lý luận cơ bản đối với QLNN về đất đai; làm rõ vai
trò chủ sở hữu đất đai mà đại diện cho Nhà nước là với người sử dụng đất trong nền
kinh tế thị trường. Đồng thời, đánh giá thực trạng các quy định của pháp luật về
QLNN về đất đai và đề xuất những giải pháp, kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật
về QLNN về đất đai. Như vậy, hiện nay chưa có công trình nghiên cứu dưới cấp độ
Luận văn thạc sĩ luật học về quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp. Do đó,
nghiên cứu đề tài này trong thời điểm hiện nay là việc làm không có sự trùng lặp
với bất cứ công trình khoa học nào hiện có trong lĩnh vực này tại Việt Nam. Tuy
nhiên, các công trình nghiên cứu nêu trên chính là tài liệu vô cùng quý báu đã cung

cấp các nghiên cứu các vấn đề lý luận về quản lý nhà nước đối với đất đai giúp tác
giả trong việc nghiên cứu và hoàn thiện luận văn thạc sĩ của mình.

Trên

cơ

sở

thừa kết quả nghiên cứu của những công trình trước đó, Luận văn sẽ tiến hành
nghiên cứu một cách hệ thống và toàn diện những lý luận cơ bản về quản lý nhà

5


nước đối với đất nông nghiệp của chính quyền cấp huyện; thực tiễn thực thi pháp
luật về quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp trên địa bàn huyện Quế Sơn, Tỉnh
Quảng Nam; đồng thời đưa ra các kiến nghị và giải pháp thích hợp hoàn thiện
phương thức thi hành pháp luật về QLNN đối với đất nông nghiệp tại huyện Quế
Sơn, Tỉnh Quảng Nam nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN đối với đất nông
nghiệp tại huyện Quế Sơn, góp phần thúc đẩy phát triển KT-XH huyện Quế Sơn .
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Nghiên cứu, phân tích một số vấn đề lý luận và thực tiễn về thực trạng
quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp trên địa bàn Huyện Quế Sơn, Tỉnh Quảng
Nam. Từ đó đề xuất giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả quản lý
nhà nước về đất nông nghiệp trong thời gian tới.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt được mục đích trên, Luận văn có các nhiệm vụ sau:
•

Làm sáng tỏ cơ sở lý luận về quản lý nhà nước đối với đất nông

•

Nghiên cứu đánh giá, phân tích thực trạng các quy định của pháp luật

nghiệp;
Việt Nam hiện hành về quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp;
•

Phân tích, đánh giá thực trạng quản lý nhà nước về đất nông nghiệp

trên địa bàn Huyện Quế Sơn, Tỉnh Quảng Nam trong những năm qua và nêu ra
những kết quả đạt được, những tồn tại, hạn chế yếu kém và nguyên nhân;
•

Trên cơ sở đó luận văn đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao công

tác quản lý nhà nước về đất nông nghiệp trong thời gian tới.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Luận văn tập trung nghiên cứu các quy định của pháp luật hiện hành liên
quan đến hoạt động quản lý nhà nước về đất nông nghiệp. Thực trạng hoạt động thi
hành pháp luật và phương thức thi hành pháp luật quản lý nhà nước về đất nông
nghiệp trên địa bàn Huyện Quế Sơn, Tỉnh Quảng Nam

6

4.2. Phạm vi nghiên cứu
Trong khuôn khổ của một luận văn thạc sĩ, phạm vi nghiên cứu của đề tài
được giới hạn như sau:
Về nội dụng: Hoạt động quản lý nhà nước về đất đai có nội dung rất rộng,
theo quy định tại Luật đất đai năm 2013 có 15 nội dung về quản lý và sử dụng đất.
Tuy nhiên, trong khuôn khổ của một luận văn, phạm vi nghiên cứu thực trạng pháp
luật và thực tiễn thi hành pháp luật quản lý nhà nước qua các nội dung về: (i) quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất nông nghiệp; (ii) thống kê, kiểm kê đất đai, lập bản đồ
hiện trạng sử dụng đất nông nghiệp; (iii) kiểm tra, thanh tra việc chấp hành pháp
luật đất đai; xử lý vi phạm hành chính trong quản lý, sử dụng đất nông nghiệp; (iv)
giải quyết tranh chấp đất đai, giải quyết khiếu nại, tố cáo trong quản lý và sử dụng
đất nông nghiệp.
Về không gian: địa bàn Huyện Quế Sơn, Tỉnh Quảng Nam
Về thời gian: Từ năm 2013 đến 2019
5. Các tiếp cận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Cách tiếp cận
Luận văn sử dụng nguồn tài liệu, số liệu, trích dẫn từ sách chuyên khảo,
tạp chí khoa học, báo điện từ, và báo cáo của cơ quan quản lý nhà nước về đất đai
Huyện Quế Sơn, Tỉnh Quảng Nam
5. 2. Phương pháp nghiên cứu
Trong quá trình thực hiện đề tài, Luận văn sử dụng phương pháp luận của
Chủ nghĩa Mác – Lê Nin về duy vật lịch sử và duy vật biện chứng;
Luận văn vận dụng các lý thuyết, những luận điểm, quan điểm về quản lý
nhà nước về đất đai và các chức năng, nhiệm vụ của cơ quan quản lý nhà nước về
đất nông nghiệp
Luận văn sử dụng phương pháp thống kê, phân tích, so sánh, tổng hợp; sử
dụng nguồn số liệu từ và số liệu thu thập từ điều tra, phỏng vấn, phương pháp luật
học…. nhằm phân tích, đánh giá về lý luận và thực tiễn thi hành pháp luật về quản
lý nhà nước đối với đất nông nghiệp trên địa bàn Huyện Quế Sơn, Tỉnh Quảng Nam
để chứng minh đề xuất giải pháp và kiến nghị liên quan đến vấn đề nghiên cứu.

7


Các phương pháp cụ thể mà Luận văn sử dụng trong quá trình nghiên cứu
đề tài này đó là:
•

Phương pháp phân tích, tổng hợp: Phương pháp này chủ yếu được sử

dụng ở chương 1 để phân tích, lý giải, lập luận những vấn đề lý luận về quản lý nhà
nước đối với đất nông nghiệp như: (i) khái niệm, đặc điểm và vai trò quản lý nhà
nước đối với đất nông nghiệp; (ii) Nội dung quản lý nhà nước đối với đất nông
nghiệp; (iii) Các yếu tố ảnh hưởng tới quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp;
•

Phương pháp luật học và luật học so sánh được sử dụng chủ yếu ở

chương 2, để phân tích, giải thích các quy phạm pháp luật về quản lý nhà nước đối
với đất nông nghiệp;
•

Phương pháp so sánh pháp luật được dùng chủ yếu ở chương 2, 3 để

so sánh quy phạm pháp luật về quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp được quy
định tại Luật Đất đai 2013 so với các quy định của Luật Đất đai 2003;
•

Phương pháp thống kê cũng được sử dụng ở chương 2 khi xử lý các

số liệu từ các báo cáo tình hình sử dụng đất để có cái nhìn khái quát về thực tiễn thi
hành pháp luật về quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp trên địa bàn Huyện
Quế Sơn, Tỉnh Quảng Nam, kể từ khi Luật đất đai năm 2013 thay thế Luật đất đai
năm 2003 có hiệu lực thi hành trên thực tế;
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của Luận văn
6.1. Ý nghĩa lý luận
Luận văn đã tiến hành nghiên cứu một các hệ thống và toàn diện lý luận
cơ bản về quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp của chính quyền cấp huyện. Về
mặt lý luận, Luận văn đã chỉ ra được khái niệm, đặc điểm và vai trò quản lý nhà
nước đối với đất nông nghiệp. Đồng thời, phân tích và làm rõ các nội dung cơ bản
của hoạt động quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp. Bên cạnh đó, luận văn đã
chỉ rõ được các yếu tố ảnh hưởng tới quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp;
6.2. Ý nghĩa thực tiễn
Các kết quả nghiên cứu của Luận văn có thể là tài liệu tham khảo có giá trị
cho các cơ quan Nhà nước thực hiện việc nâng cao việc quản lý nhà nước đối với
đất nông nghiệp trên địa bàn cấp huyện. Đồng thời, những kết quả nghiên cứu có

8


thể làm tài liệu tham khảo tham khảo trong các công trình nghiên cứu khoa học
pháp lý, giảng dạy, đào tạo pháp luật.
7. Kết cấu của Luận văn
Ngoài phần mục lục, danh mục các chữ viết tắt, danh mục các bảng biểu,
mở đầu, danh mục tài liệu tham khảo, kết luận, nội dung Luận văn được cấu trúc
thành ba chương:
Chương 1: Một số vấn đề lý luận về quản lý nhà nước đối với đất nông
nghiệp
Chương 2: Thực trạng quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp từ thực
tiễn Huyện Quế Sơn, Tỉnh Quảng Nam

Chương 3: Quan điểm và giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước đối với
đất nông nghiệp

9


CHƯƠNG 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
ĐỐI VỚI ĐẤT NÔNG NGHIỆP
1.1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò quản lý nhà nước đối với đất nông
nghiệp
1.1.1. Khái niệm, đặc điểm quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp
1.1.1.1. Khái niệm và đặc điểm đất nông nghiệp
Từ bao đời nay, đất đai luôn là cái nôi để nuôi dưỡng sự sống của con người,
là nơi ăn chốn ở, điều kiện để sinh tồn, là tư liệu sản xuất đặc biệt quan trọng không
gì thay thế được trong sản xuất nông, lâm nghiệp. Với tổng diện tích hơn 33 triệu
ha, ở Việt Nam đất đai được chia làm nhiều loại căn cứ theo mục đích sử dụng, đất
nông nghiệp là một loại đất nằm trong vốn đất đai thống nhất của quốc gia.
Đất nông nghiệp là một thuật ngữ được sử dụng phổ biến trong các văn bản
pháp luật đất đai ở nước ta. Theo cách hiểu truyền thống của người Việt Nam, đất
nông nghiệp thường được coi là đất trồng lúa, trồng cây hoa màu như ngô, khoai,
sắn và những loại cây được coi là lương thực. Tuy nhiên, trên thực tế việc sử dụng
đất nông nghiệp khá phong phú, không chỉ đơn thuần là trồng lúa, hoa màu mà còn
được sử dụng để trồng các loại cây lâu năm hay dùng vào mục đích chăn nuôi gia
súc, gia cầm, nuôi trồng thủy sản,…
Theo Từ điển Luật học của Viện Khoa học Pháp lý (Bộ Tư pháp): “Đất nông
nghiệp: Tổng thể các loại đất được xác định là tư liệu sản xuất chủ yếu phục vụ
cho việc trồng trọt và chăn nuôi, nghiên cứu thí nghiệm về trồng trọt và chăn nuôi,
bảo vệ môi trường sinh thái, cung ứng sản phẩm cho các ngành công nghiệp và dịch
vụ”

Điều 42, Luật Đất đai 1993 quy định về đất nông nghiệp như sau: “Đất nông
nghiệp là đất được xác định chủ yếu để sử dụng vào sản xuất nông nghiệp như trồng
trọt, chăn nuôi, nuôi trồng thủy sản hoặc nghiên cứu thí nghiệm về nông nghiệp”.
Với quy định của Luật Đất đai năm 1993, đất đai ở Việt Nam được chia làm 6 loại:
đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất chuyên dùng, đất đô thị, đất khu dân cư nông
thôn và đất chưa sử dụng, căn cứ vào mục đích sử dụng chủ yếu của các loại đất.
Theo sự phân loại này, đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp được tách riêng thành hai
10


loại đất trong số sáu loại đất thuộc vốn đất quốc gia và được định nghĩa theo Điều
42 và Điều 43 của Luật Đất đai năm 1993. Với quy định về đất nông nghiệp trong
Luật Đất đai năm 1993, ở nước ta quan niệm đất nông nghiệp dựa vào tiêu chí mục
đích sử dụng chủ yếu (mục đích chính, mục đích cơ bản nhất do Nhà nước với tư
cách đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai xác định và được ghi rõ trong quyết
định giao đất, cho thuê đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền). Quan niệm trên
đây là quan niệm về đất nông nghiệp hiểu theo nghĩa “hẹp”. Quan niệm này hiện
không còn phù hợp với thực trạng sử dụng đất nông nghiệp trong điều kiện kinh tế
thị trường ở nước ta hiện nay. Để xây dựng và phát triển nền nông nghiệp sản xuất
hàng hóa thì một trong những giải pháp được Nhà nước ta thực hiện là xác định địa
vị làm chủ của hộ gia đình, khuyến khích mô hình kinh tế trang trại hộ gia đình phát
triển. Các trang trại kinh tế hộ gia đình sản xuất - kinh doanh có hiệu quả đều áp
dụng phương thức kinh doanh tổng hợp kết hợp giữa sản xuất nông nghiệp, lâm
nghiệp với nuôi trồng thủy sản nhằm khai thác và tận dụng tiềm năng, thế mạnh của
đất đai, sức lao động. Ranh giới phân biệt giữa đất trồng cây nông nghiệp với đất
lâm nghiệp, đất nuôi trồng thủy sản dần bị xóa nhòa. Hơn nữa, việc quan niệm đất
nông nghiệp trên đây sẽ gây khó khăn cho người sử dụng đất trong việc chuyển đổi
mục đích sử dụng đất từ đất trồng cây nông nghiệp sang đất lâm nghiệp, đất nuôi
trồng thủy sản và ngược lại, nhằm phân bố lại cơ cấu sản xuất đáp ứng nhu cầu của
thị trường.

Luật Đất đai năm 2003 ra đời, không đề cập cụ thể về khái niệm đất nông
nghiệp mà chỉ đưa ra thuật ngữ “Nhóm đất nông nghiệp”. Đất đai được chia làm ba
loại căn cứ vào mục đích sử dụng của đất, cụ thể là chia theo ba phân nhóm: nhóm
đất nông nghiệp, nhóm đất phi nông nghiệp và nhóm đất chưa sử dụng. Theo đó,
nhóm đất nông nghiệp bao gồm các loạt đất cụ thể sau: (i) Đất trồng cây hàng năm
gồm đất trồng lúa, đất đồng cỏ dùng vào chăn nuôi, đất trồng cây hàng năm khác;
(ii) Đất trồng cây lâu năm; (iii) Đất rừng sản xuất; (iv) Đất rừng phòng hộ; (v) Đất
rừng đặc dụng; (vi) Đất nuôi trồng thủy sản; (vii) Đất làm muối; (viii) Đất nông
nghiệp khác theo quy định của Chính phủ.
Luật đất đai năm 2013 đã có sự tiếp thu, đồng thời bổ sung quy định về nhóm
đất nông nghiệp so với Luật đất đai năm 2003. Cụ thể, Khoản 1, Điều 10 LĐ Đ năm

11


2013 quy định nhóm đất nông nghiệp bao gồm các loạt đất cụ thể sau: (i) Đất trồng
cây hàng năm gồm đất trồng lúa và đất trồng cây hàng năm khác; (ii) Đất trồng cây
lâu năm; (iii) Đất rừng sản xuất; (iv) Đất rừng phòng hộ; (v) Đất rừng đặc dụng; (vi)
Đất nuôi trồng thủy sản; (vii) Đất làm muối; (viii) Đất nông nghiệp khác gồm đất sử
dụng để xây dựng nhà kính và các loại nhà khác phục vụ mục đích trồng trọt, kể cả
các hình thức trồng trọt không trực tiếp trên đất; xây dựng chuồng trại chăn nuôi gia
súc, gia cầm và các loại động vật khác được pháp luật cho phép; đất trồng trọt, chăn
nuôi, nuôi trồng thủy sản cho mục đích học tập, nghiên cứu thí nghiệm; đất ươm tạo
cây giống, con giống và đất trồng hoa, cây cảnh;
Như vậy, theo quy định của Luật đất đai năm 2013 đã tiếp nhận cách thức
phân loại nhóm đất nông nghiệp theo LĐĐ năm 2003, đồng thời đã quy định cụ thể
các loại “đất nông nghiệp khác”
Sự phân loại theo LĐĐ năm 2013 là phù hợp. Một mặt, chúng đảm bảo sự
quản lí tập trung, thống nhất trong quản lí đất đai của Nhà nước, giúp cho các cơ
quan quản lý đất đai ở địa phương dễ dàng, thuận lợi hơn trong việc theo dõi, kiểm

tra, giám sát quá trình khai thác, sử dụng đất của các hộ gia đình, cá nhân. Mặt
khác, xét từ thực tế sử dụng đất của các hộ gia đình, cá nhân từ xa xưa đến nay,
trong mỗi hộ gia đình, cá nhân thì họ thường không sử dụng thuần túy một loại đất
riêng rẽ như: đất trồng lúa, trồng màu, mà đó là sự đan xen của việc khai thác và sử
dụng kết hợp của nhiều loại đất khác nhau như đất: trồng lúa, trồng màu, trồng cây
ăn quả, đất nuôi trồng thuỷ sản hoặc kết hợp với trồng rừng sản xuất, đất làm
muối... Việc kết hợp sử dụng nhiều loại đất như vậy, là một nhu cầu tất yếu khách
quan của mỗi hộ muốn nâng cao năng lực sản xuất, tận dụng quỹ đất để khai thác có
hiệu quả đất đai, có điều kiện để mở rộng sản xuất và ứng dụng khoa học kỹ thuật,
đầu tư vốn thuận lợi, dễ dàng... Đây cũng là sự phù hợp với chủ trương mà Đảng và
Nhà nước ta đang khuyến khích sản xuất nông nghiệp theo mô hình nông trang trại,
kết hợp nông - lâm - ngư - diêm đối với hộ nông dân. Vì vậy, phân loại đất nông
nghiệp theo pháp luật hiện hành là một sự hợp lí, vừa thuận lợi cho việc quản lí, vừa
phù hợp với thực tế sử dụng đất của các hộ nông dân, vừa khuyến khích để phát
triển nông nghiệp theo xu hướng của nền sản xuất hàng hoá.

12


Từ những điều phân tích trên, có thể đưa ra khái niệm về đất nông nghiệp như
sau: Đất nông nghiệp bao gồm tổng thể các loại đất, có đặc tính sử dụng giống
nhau, với tư cách là tư liệu sản xuất chủ yếu phục vụ cho mục đích sản xuất nông
nghiệp, lâm nghiệp như trồng trọt, chăn nuôi, nuôi trồng thủy sản, trồng rừng;
khoanh nuôi tu bổ, bảo vệ rừng; bảo vệ môi trường sinh thái; nghiên cứu thí
nghiệm về nông nghiệp, lâm nghiệp.
Ở Việt Nam, đất nông nghiệp chiếm một tỉ lệ tương đối lớn trong vốn đất đai
và được phân bố rộng khắp trên phạm vi cả nước. Việc quan niệm đất nông nghiệp
ở phạm vi rộng như trên là cần thiết và phù hợp với thực tế khai thác và sử dụng của
các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân. Điều đó càng có ý nghĩa hơn trong thực tế khi xác
định đất bị thu hồi là loại đất nào trong nhóm đất nông nghiệp để làm cơ sở cho việc

xác định cách thức và mức bồi thường. Chẳng hạn, nếu đất thu hồi của hộ gia đình,
cá nhân là đất canh tác trồng lúa nước, là nguồn sống trực tiếp của bà con nông dân
thì bên cạnh việc xác định trách nhiệm bồi thường về đất, Nhà nước còn phải tính
đến việc hỗ trợ cho người nông dân như: chính sách hỗ trợ để ổn định đời sống,
chính sách đào tạo nghề, bố trí việc làm và giải quyết các chính sách an sinh xã hội
khác cho bà con nông dân; hoặc, nếu đất bị thu hồi là đất rừng phòng hộ, đất rừng
sản xuất có nguồn gốc được Nhà nước giao đất không thu tiền hoặc có thu tiền
nhưng tiền đã trả có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước... đây cũng là loại đất thuộc
nhóm đất nông nghiệp, song pháp luật hiện hành không đặt ra vấn đề bồi thường về
đất, các tài sản trên đất có được bồi thường hay không, mà phụ thuộc vào việc xem
xét khoản tiền đầu tư tài sản trên đất đó thuộc nguồn vốn của Nhà nước hay của tổ
chức, cá nhân. Tuy nhiên, đối với loại đất này khi thu hồi thì pháp luật lại có những
chế định đặc biệt, đặt ra những yêu cầu nghiêm ngặt và hạn chế tới mức tối đa việc
chuyển sang sử dụng vào mục đích khác, đặc biệt là đất rừng phòng hộ vì đây là
loại đất có ý nghĩa quan trọng đặc biệt trong việc bảo vệ đời sống, sản xuất và môi
trường trong lành cho con người. Vì vậy, nghiên cứu khái niệm đất nông nghiệp có
ý nghĩa quan trọng trong việc xây dựng cơ chế và chính sách bồi thường khi Nhà
nước thu hồi đất nông nghiệp phù hợp. Mặt khác, giúp cho các cơ quan chức năng
thực hiện pháp luật, phân loại và xác định cách thức cũng như mức bồi thường đối
với từng loại đất để đảm bảo quyền lợi cho người có đất bị thu hồi, nhưng vẫn đảm

13


bảo sự quản lí và kiểm soát chặt chẽ của Nhà nước, đồng thời, phản ánh trung thực,
khách quan nguồn gốc, diễn biến, hiện trạng của quá trình sử dụng đất.
Ngoài những đặc điểm chung của đất đai, như đó là tài sản không do con
người tạo ra, có tính cố định và không thể di dời,… vvv; đất nông nghiệp còn có
những đặc điểm riêng cơ bản sau đây:
Thứ nhất, đất nông nghiệp là loại đất mà giá trị sử dụng phụ thuộc chủ yếu

vào chất lượng đất đai, độ màu mỡ phì nhiêu của đất.
Gía trị của đất đô thị, đất ở hay một số loại đất chuyên dùng khác phụ thuộc
chủ yếu vào các yếu tố như vị trí địa lý của khu đất đó, khả năng sinh lợi, mức độ
hoàn thiện của hệ thống cơ sở hạ tầng, hướng, hình thể, kích thước, diện tích v.v.
Đối với đất nông nghiệp, do sử dụng làm tư liệu sản xuất, nên giá trị của loại đất
này lại phụ thuộc vào các yếu tố nông, hóa, thổ nhưỡng như độ phì nhiêu, tầng dày
của lớp đất mặt, độ dốc, độ PH (độ chua) v.v.. Độ phì hay độ màu mỡ là một thuộc
tính tự nhiên của đất nông nghiệp và là yếu tố quyết định chất lượng của đất. Đây là
một đặc trưng của đất nông nghiệp, thể hiện khả năng cung cấp thức ăn, nước cho
cây trồng trong quá trình phát triển.
Đặc điểm này của đất nông nghiệp đã minh chứng rõ vì sao trong các quy định
của pháp luật hiện hành về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, về các trường hợp thu
hồi đất, về chuyển mục đích sử dụng đất v.v. thì đối với loại đất nông nghiệp có giá
trị cao, đặc biệt là đất trồng lúa nước - loại đất mà nguồn sống và thu nhập của gần
70% dân số trông chờ vào đó, được Nhà nước quy định hết sức nghiêm ngặt, với
chủ trương hạn chế thu hồi để đảm bảo đời sống cho họ và cao hơn là vì sự an toàn
lương thực của quốc gia.
Thứ hai, đất nông nghiệp được sử dụng làm tư liệu sản xuất trực tiếp và
không thể thay thế được trong lĩnh vực nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy
sản và làm muối.
Như đã đề cập trong phần khái niệm đất nông nghiệp cho thấy, đất nông
nghiệp là tổng thể của nhiều loại đất được sử dụng trong lĩnh vực sản xuất nông
nghiệp. Có loại đất được sử dụng cho mục đích sản xuất, kinh doanh nông nghiệp,
có loại đất được sử dụng không vì mục đích kinh doanh nhưng nó là địa bàn, nền
tảng để tạo ra các sản phẩm nông nghiệp; có loại đất được sử dụng cho mục đích

14


ngắn hạn hoặc trồng các loại cây hàng năm, có loại đất được sử dụng cho mục đích

dài hạn và trồng các loại cây lâu năm. Tuy nhiên, trong thực tế khai thác và sử dụng
đất của các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, có những loại đất mà khởi nguồn chúng
được sử dụng cho mục đích chính là sản xuất nông nghiệp như: trồng trọt, chăn
nuôi, nuôi trồng thủy sản, trồng các loại cây ăn quả hay các loại cây lâu năm, song
do nhu cầu tự thân của mỗi chủ thể muốn thay đổi mục đích sử dụng nhằm nâng cao
hiệu quả sử dụng đất, hoặc trong nhiều trường hợp vì lợi ích của những loại đất sử
dụng cho mục đích khác có giá trị cao hơn so với đất nông nghiệp mà họ đang sử
dụng nên các chủ thể đã tự ý thay đổi mục đích so với ban đầu - và chúng trở thành
đất phi nông nghiệp. Sự thay đổi mục đích này có thể Nhà nước kiểm soát được và
cho phép, song cũng có trường hợp Nhà nước không kiểm soát được. Trong trường
hợp này, mục đích sử dụng đất trong hồ sơ, giấy tờ là đất nông nghiệp, song trên
thực tế họ lại sử dụng cho mục đích phi nông nghiệp như: sử dụng đất vườn ao để
làm nhà ở, sử dụng đất nông nghiệp tiếp giáp với trục giao thông để làm địa điểm
kinh doanh phi nông nghiệp, chuyển từ loại đất trồng cây hàng năm sang loại đất
trồng cây lâu năm...
1.1.1.2. Khái niệm quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp
Khái niệm quản lý nhà nước (QLNN) được khoa học quản lý và khoa học
pháp lý chỉ ra rằng:
Theo thuật ngữ hành chính thì QLNN chỉ hoạt động thực hiện quyền lực
nhà nước của các cơ quan trong bộ máy nhà nước nhằm thực hiện chức năng đối nội
và đối ngoại của nhà nước trên cơ sở các quy luật phát triển xã hội nhằm mục đích
ổn định và phát triển đất nước [77, tr 87].
Theo từ điển giải thích từ ngữ Luật học “quản lý nhà nước là tác động của
chủ thể mang quyền lực nhà nước, chủ yếu bằng pháp luật tới đối tượng quản lý
nhằm thực hiện chức năng đối nội và đối ngoại của nhà nước. Tất cả các CQNN đều
làm chức năng QLNN. Pháp luật là phương tiện chủ yếu để QLNN. Bằng pháp luật,
nhà nước có thể trao quyền cho các tổ chức hoặc cá nhân thay mặt họ tiến hành hoạt
động QLNN. [57, tr.96]”

15

Theo giáo trình Luật hành chính Việt Nam thì QLNN là hoạt động của nhà
nước trên các lĩnh vực lập pháp, hành pháp và tư pháp nhằm thực hiện các chức
năng đối nội và đối ngoại của nhà nước [58, tr.11].
Từ những khái niệm về quản lý nhà nước trên thì theo tác giả quản lý nhà
nước được hiểu là là sự tác động của chủ thể mang quyền lực nhà nước, chủ yếu
bằng pháp luật, tới các đối tượng nhằm thực hiện các chức năng của nhà nước.
Đất đai có vị trị và tầm quan trọng đặc biệt đối với con người ở nhiều
phương diện. Một là, đất đai không do con người tạo ra mà do tự nhiên tạo ra. Đất
đai là tặng vật của tự nhiên ban cho con người. Đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt
không gì có thể thay thế trong hoạt động sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư
nghiệp. Hai là, Đất đai là địa bàn phân bố dân cư; xây dựng cơ sở văn hóa, kinh tế
xã hội, quốc phòng, an ninh. Ba là, đất đai là thành phần quan trọng hàng đầu của
môi trường sống. Bốn là, Đất đai là nguồn lực, nguồn vốn to lớn để phát triển đất
nước. Năm là, đất đai là lãnh thổ quốc gia, là yếu tố tiên quyết, cơ bản và quan
trọng để xác lập chủ quyền quốc gia. Do đó, đất đai phải thuộc đối tượng QLNN vì
mục đích chung của xã hội.
Quản lý nhà nước đối với đất đai là thuật ngữ được sử dụng phổ biến trong
các văn bản pháp luật đất đai. Tuy nhiên, luật đất đai năm 2003 và Luật đất đai năm
2013 trong phần giải thích thuật ngữ lại không đề cập đến khái niệm này. Quản lý
nhà nước về đất đai ở Việt Nam có những nét khác biệt với nhiều nước trên thế giới
là: đất đai thuộc sở hữu toàn dân, có nghĩa là QLNN về đất đai phải thể hiện được
vai trò làm chủ của người dân thông qua các hoạt động kiểm tra giám sát; sử dụng
đất đai nhằm đem lại hiệu quả lớn nhất cho người dân, cho cộng đồng, cho xã hội.
Nhà nước trong đó có chính quyền địa phương các cấp là Nhà nước của dân, do dân
bầu ra và thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai tại địa bàn theo
quy định của pháp luật. Những mục đích tốt đẹp đó cần được thể chế hoá bằng các
chính sách và các phương pháp tổ chức thực hiện khoa học trong QLNN về đất đai
của chính quyền các cấp bằng các hành động cụ thể, không phải là “khẩu hiệu” [75,

tr.11].
Trên cơ sở tìm hiểu khái niệm về QLNN nói chung có thể hiệu QLNN đối
với đất đai là hoạt động của CQNN có thẩm quyền theo quy định của pháp luật

16


trong việc xây dựng và tổ chức thực hiện trên thực tế chính sách nhà nước về lĩnh
vực đất đai.
Theo quan niệm truyền thống của người Việt Nam thì đất nông nghiệp
thường được hiểu là đất trồng lúa, trồng cây hoa màu như ngô, khoai, sắn và những
loại cây được coi là thương lực. Tuy nhiên trên thực tế việc sử dụng đất nông
nghiệp tương đối phong phú, không chỉ đơn thuần là để trồng lúa, hoa màu mà còn
dùng vào mục đích chăn nuôi gia súc, nuôi trồng thuỷ sản hay để trồng các cây lâu
năm [59, tr.72].
Căn cứ vào mục đích sử dụng, Luật Đất đai 45/2013/QH13 được Quốc hội
thông qua ngày 29/11/2013 và chính thức có hiệu lực từ ngày 01/07/2014 tại Điều
10 quy định đất đai được chia thành 08 loại: “(1) Đất trồng cây hàng năm gồm đất
trồng lúa và đất trồng cây hàng năm khác; (2) Đất trồng cây lâu năm; (3) Đất rừng
sản xuất; (4) Đất rừng phòng hộ; (5) Đất rừng đặc dụng; (6) Đất nuôi trồng thủy
sản; (7) Đất làm muối; (8) Đất nông nghiệp khác gồm đất sử dụng để xây dựng nhà
kính và các loại nhà khác phục vụ mục đích trồng trọt, kể cả các hình thức trồng trọt
không trực tiếp trên đất; xây dựng chuồng trại chăn nuôi gia súc, gia cầm và các loại
động vật khác được pháp luật cho phép; đất trồng trọt, chăn nuôi, nuôi trồng thủy
sản cho mục đích học tập, nghiên cứu thí nghiệm; đất ươm tạo cây giống, con giống
và đất trồng hoa, cây cảnh”.
Phân loại đất là việc phân chia đất thành từng nhóm hay các loại đất khác
nhau với những tên gọi đặc trưng. Nếu khoa học thổ nhưỡng phân loại đất nhằm
phục vụ cho kỹ thuật canh tác thì khoa học pháp lý nghiên cứu việc phân loại đất
theo mục đích sử dụng của từng loại đất khác nhau dựa vào đặc điểm tự nhiên, kinh

tế - xã hội của từng loại đất nhằm phục vụ cho việc quản lý và sử dụng đất đai có
định hướng và hiệu quả [23, tr.18]. Việc phân loại đất có ý nghĩa quan trọng trong
việc xây dựng các quy phạm pháp luật quy định chế độ pháp lý đối với từng loại
đất, tạo điều kiện cho việc quản lý, sử dụng từng loại đất hợp lý, tiết kiệm và đạt
hiệu quả kinh tế [13, tr.05].
Theo tác giả, có thể hiểu đất nông nghiệp là tổng thể các loại đất có đặc
tính sử dụng giống nhau, với tư cách là tư liệu sản xuất chủ yếu phục vụ cho mục
đích sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp như trồng trọt, chăn nuôi, nuôi trồng thuỷ

17


sản, trồng rừng, khoanh nuôi tu bổ bảo vệ rừng, nghiên cứu thí nghiệm về nông, lâm
nghiệp.
Từ các phân tích trên, quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp được hiểu
là hoạt động của CQNN có thẩm quyền theo quy định của pháp luật trong việc xây
dựng và tổ chức thực hiện trên thực tế về lĩnh vực đất nông nghiệp.
1.1.1.3. Đặc điểm quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp
Thứ nhất, quản lý nhà nước về đất nông nghiệp là căn cứ để nhà nước thực
hiện quyền đại diện chủ sở hữu đất đai của Nhà nước. Theo quy định của Luật đất
đai năm 2013 thì: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu
và thống nhất quản lý”. Như vậy, với tư cách là đại diện chủ sở hữu nhà nước có
đầy đủ ba quyền năng của chủ sở hữu là quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền
định đoạt, nhưng đất đai là loại tài sản đặc biệt nên Nhà nước không thể định đoạt
đất đai như tài sản thông thường là bán, tặng, cho mà định đoạt thông qua hoạt động
trao quyền sử dụng đất. Theo đó, nhà nước thực hiện trao quyền sử dụng đất cho
người sử dụng đất dưới các hình thức giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử
dụng đất, nhận chuyển quyền sử dụng đất [70].
Đối với đất nông nghiệp, với vai trò là tư liệu sản xuất, do đó hoạt động
QLNN về đất nông nghiệp giữ vai trò “quan trọng”, là cơ sở để thực hiện phát triển

nông nghiệp hàng hoá và chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông thôn, tạo việc làm và thu
nhập cho nông dân nghèo là yếu tố quan trọng để phát triển nông nghiệp và nông
thôn. Thông qua hoạt động QLNN về đất nông nghiệp, Nhà nước thực hiện việc
giao đất, cho thuê đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng có thời
hạn theo hướng kéo dài hơn quy định hiện hành để khuyến khích nông dân gắn bó
hơn với đất và yên tâm đầu tư sản xuất. Đồng thời, mở rộng hạn mức nhận chuyển
quyền sử dụng đất (QSDĐ) nông nghiệp phù hợp với điều kiện cụ thể từng vùng,
từng giai đoạn để tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình tích tụ đất đai, từng bước
hình thành những vùng sản xuất hàng hoá lớn trong nông nghiệp [63, tr.51]
Thứ hai, quản lý nhà nước về đất nông nghiệp là căn cứ để đảm bảo việc
sử dụng đất có hiệu quả, hợp lý, và công bằng
Đất nông nghiệp là một tài nguyên quý giá, tài sản, tư liệu sản xuất đặc
biệt, không tái tạo được. Do vậy, đất nông nghiệp cần được sử dụng một cách khoa
18


học, tiết kiệm, nhằm mang lại nguồn lợi ích cao nhất cả về mặt vật chất và tinh thần
cho mọi người, đảm bảo đất nông nghiệp được sử dụng lâu dài theo đúng mục đích,
đúng quy hoạch, kế hoạc sử dụng đất nông nghiệp được phê duyệt [75, tr.16].
Bằng hoạt động QLNN, Nhà nước tính toán đến các điều kiện kinh tế,
chính trị xã hội, đến nhu cầu sử dụng đất nông nghiệp cho các mục tiêu phát triển
của đất nước, tính toán đến quỹ đất của cả nước và từng địa phương để tìm ra
phương án sử dụng đất nông nghiệp hợp lý, tiết kiệm;
Việc phân bổ đất nông nghiệp thường chịu sự tác động của quy luật cung
cầu, do đó chính sách của Nhà nước có nhiệm vụ điều hòa lợi ích để đảm bảo sự
công bằng. Ngoài ra chính sách của Nhà nước nhằm tạo điều kiện cho mọi tầng lớp
dân cư được tiếp cận với việc SDĐ được dễ dàng. Thông qua hoạt động QLNN,
Nhà nước tiến hành giao đất nông nghiệp lâu dài và ổn định cho hộ gia đình và cá
nhân, khuyến khích họ khai thác và SDĐ theo hướng có hiệu quả cũng như xử lý
nếu sai phạm. Khi cần thu hồi đất nông nghiệp cho các mục đích kinh tế xã hội, Nhà

nước thực hiện những chính sách đền bù thoả đáng. Quyền lợi của người bị thu hồi
đất nông nghiệp được bảo đảm bù đắp những thiệt hại bị mất đi vì lợi ích chung,
giúp cho người SDĐ yên tâm đầu tư phát triển đất đai [32, tr.46].
Thứ ba, quản lý nhà nước về đất nông nghiệp gắn liền với hoạt động thị
trường quyền sử dụng đất nông nghiệp.
Thị trường quyền sử dụng đất nông nghiệp được hiểu là tổng hòa các mối
giao dịch có điều kiện về QSĐ nông nghiệp diễn ra trong một không gian nhất định,
tại một địa điểm nhất định, vào một khoảng thời gian nhất định [27, tr.42-43].
Đất nông nghiệp là loại đất chiếm diện tích lớn nhất của nước ta. Theo
Nghị quyết số 17/2013/QH11 ngày 22/11/2011 của Quốc hội về quy hoạch sử dụng
đất đến năm 2020. Tổng diện tích đất thuộc nhóm đất nông nghiệp sẽ là 26.732.000
ha, so với chỉ 4.880.000 ha đối với nhóm đất nghi nông nghiệp. Đặc điểm của loại
đất này là chủ thể sử dụng đất, phần lớn là hộ gia đình, cá nhân.
Quản lý nhà nước về đất nông nghiệp còn nhiều hạn chế, nhất là quy
hoạch sử dụng đất, định giá đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng, và các thủ tục
hành chính có liên quan đẫn đến thị trường quyền sử dụng đất nông nghiệp không
ổn định, thiếu lành mạnh, các giao dịch “ngầm” có khá phổ biến, tình hình khiếu nại

19