tiểu luận kinh tế khu vực những nhân tố ảnh hưởng đến việc thu hút đầu tư tư nhân theo hình thức PPP trong ngành điện ở việt nam

LỜI MỞ ĐẦU
Hiện nay, rất nhiều nước trên Thế giới đã và đang triển khai thành công
mô hình hợp tác công - tư (Public Private Partnership-PPP). Các chuyên gia
khẳng định rằng quan hệ đối tác giữa Nhà nước và tư nhân hiện đang là một xu
hướng và Việt Nam cũng nằm trong xu hướng đó.
Thực hiện công cuộc đổi mới và hội nhập kinh tế quốc tế, Việt Nam đã có
nhiều cố gắng trong việc thu hút đầu tư trong và ngoài nước để phát triển cơ
cấu hạ tầng trong đó có ngành điện, chú trọng huy động vốn dưới nhiều hình
thức. Tuy nhiên, do đây là lĩnh vực mới, Việt Nam chưa có nhiều kinh nghiệm
nhất là sự phối hợp giữa các biện pháp tài trợ nên việc thu hút đầu tư không đạt
được kết quả mong muốn.
Ngành điện là một ngành đặc thù đồng thời có ý nghĩa quan trọng trong
việc phát triển kinh tế cũng như đời sống. Việc nhu cầu điện tăng nhanh trong
khi Ngân sách nhà nước có hạn không đủ đáp ứng thì mô hình hợp tác công tư
PPP là một hướng đi mới rất có tiềm năng. Nhìn chung, đến nay chưa có công
trình nghiên cứu nào về hệ thống lý thuyết các nhân tố thu hút đầu tư tư nhân
theo hình thức PPP trong ngành điện ở bối cảnh tình hình kinh tế-xã hội của
Việt Nam. Do đó, nghiên cứu về vấn đề này có ý nghĩa cả về lý luận và thực
tiễn. Vì vậy, nhóm chúng em quyết định chọn đề tài: “Những nhân tố ảnh
hưởng đến việc thu hút đầu tư tư nhân theo hình thức PPP trong ngành
điện ở Việt Nam.”

1


CHƯƠNG I:
CƠ SỞ LÝ THUYẾT CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG
TỚI THU HÚT ĐẦU TƯ TƯ NHÂN THEO HÌNH
THỨC PPP TRONG NGÀNH ĐIỆN Ở VIỆT NAM

1. Đầu tư tư nhân

a. Khái niệm:
Hiện nay vẫn chưa có khái niệm đầy đủ và chính xác nhất về thuật ngữ
Đầu tư tư nhân. Tuy nhiên, dựa trên các khái niệm về Đầu tư trong Luật Đầu
Tư ban hành năm 2014: Khái niệm đầu tư tư nhân dùng để phân biệt với đầu tư
nhà nước, dựa vào sự phân biệt của chủ sở hữu nguồn vốn đầu tư. Đầu tư tư
nhân là các khoản đầu tư của thành phần kinh tế tư nhân (phi quốc doanh), bao
gồm đầu tư của các doanh nghiệp không thuộc nhà nước, cá nhân, nhà đầu tư
nước ngoài.
b. Đặc điểm của đầu tư tư nhân:
Môi trường đầu tư tư nhân hiện nay mang đặc điểm của các yếu tố như
điều kiện kinh tế, chính trị, xã hội,… các yếu tố này sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến
khả năng sinh lời của các dự án và các nguồn vốn đầu tư.
Để hiểu rõ thêm về đặc điểm của môi trường đầu tư tư nhân trong nước
hiện nay, có thể chia các nhân tố ảnh hưởng đến đầu tư tư nhân thành các nhóm
chính sau: các nhân tố thuộc nhóm tác động đến chi phí, các nhân tố thuộc
nhóm tác động đến rủi ro và nhóm các nhân tố thúc đẩy cạnh tranh.
Thứ nhất, các nhân tố thuộc nhóm tác động đến chi phí: Cơ hội và động
lực để các DN đầu tư có hiệu quả và mở rộng sản xuất kinh doanh có thể thấy
thông qua tác động của chúng đến khả năng sinh lời dự kiến mà khả năng sinh
lời dự kiến lại chịu ảnh hưởng của chi phí. Chi phí sản xuất và phân phối sản
phẩm ảnh hưởng đến hàng loạt các cơ hội có thể mang lại lợi nhuận. Bên cạnh
những chi phí có tính chất là hàm thông thường của các hoạt động thương mại,


DN tư nhân còn phải chịu các chi phí bắt nguồn trực tiếp từ các chính sách và
các hành vi của chính phủ. Chi phí trực tiếp và rõ ràng rất lớn đó là các khoản
thuế. Cách thức thực hiện việc thu thuế và thuế suất cao hay thấp rõ ràng liên
quan trực tiếp đến chi phí cao hay thấp của các DN hay nhà ĐT nói chung.
Thứ hai, các nhân tố thuộc nhóm tác động đến rủi ro: Các nhân tố thuộc
nhóm tác động đến rủi ro đối với hoạt động ĐTTN rất đa dạng. Các nhân tố

này chịu tác động mạnh mẽ từ phía chính phủ như mức độ ổn định của chính
sách hay thể chế, thể chế về quyền tài sản và thu hồi tài sản của nhà ĐT hay
DN, hiệu lực thực thi các hợp đồng, v.v...
Những năm qua, đã có không ít chính sách khuyến khích, hỗ trợ các
doanh nghiệp tư nhân tham gia đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, cung cấp nước
sạch cho nhân dân, nhất là khu vực nông thôn, được ban hành nhưng khu vực
kinh tế tư nhân vẫn hững hờ mà nguyên nhân chủ yếu là do cơ chế, chính sách
còn nhiều hạn chế, chồng chéo, mâu thuẫn trong quản lý các lĩnh vực dẫn đến
khó triển khai trong thực tiễn. Năng lực quản lý, điều hành của đội ngũ cán bộ
ở địa phương chưa bắt kịp xu hướng đổi mới, làm giảm hiệu lực và hiệu quả
của các cơ chế, chính sách.
Ngoài ra, thủ tục hành chính còn phức tạp, nhiều cấp trung gian, thiếu
minh bạch thông tin nên chưa tạo môi trường tham gia hoạt động thuận lợi,
thông thoáng cho khu vực tư nhân yên tâm tham gia đầu tư, các doanh nghiệp
tư nhân hiện vẫn khó tiếp cận các chính sách khuyến khích, ưu đãi của Nhà
nước.
Thứ ba, các nhân tố thúc đẩy cạnh tranh: Cạnh tranh là yếu tố cho phép
các doanh nghiệp mới gia nhập thị trường và là động lực buộc các doanh
nghiệp đang tồn tại phải tiến hành đổi mới, nâng cao năng suất. Việc dỡ bỏ
những cản trở từ hoạt động điều tiết phi lý của chính phủ là một trong những
cách thức tạo lập môi trường cạnh tranh bình đẳng. Bằng chứng thực nghiệm
cho thấy, ở Việt Nam, việc loại bỏ các giấy phép con và việc đưa tất cả các
doanh nghiệp hoạt động theo Luật doanh nghiệp đã làm gia tăng mạnh mẽ số
lượng các doanh nghiệp đặc biệt là các doanh nghiệp tư nhân ở nước ta trong


những năm qua. Ngoài ra, những quy định về hạn chế độc quyền cũng là một
biểu hiện của việc thúc đẩy cạnh tranh.
c. Các hình thức của đầu tư tư nhân
Hình thức đầu tư tư nhân được phân loại dựa trên nguồn vốn đầu tư, bao

gồm: đầu tư trực tiếp của tư nhân trong nước và đầu tư trực tiếp ngoài nước.
Thứ nhất, đầu tư trực tiếp của tư nhân trong nước, Có thể hiểu một cách
khái quát, đầu tư trực tiếp của tư nhân trong nước là đầu tư trực tiếp của tư
nhân trong nước là việc các nhà ĐT tư nhân trong nước bỏ vốn đầu tư và tham
gia quản lý hoạt động đầu tư. Các hình thức đầu tư trực tiếp của tư nhân trong
nước gồm: hộ kinh doanh cá thể và các loại hình doanh nghiệp thuộc thành
phần kinh tế tư bản tư nhân.
Thứ hai, đầu tư trực tiếp của tư nhân nước ngoài (FDI - Foreign Direct
Investment). Theo tổ chức thương mại thế giới: Đầu tư trực tiếp từ nước ngoài
(FDI) xảy ra khi một nhà đầu tư từ một nước (nước chủ đầu tư) có được một tài
sản ở một nước khác (nước thu hút đầu tư) cùng với quyền quản lý tài sản đó.
Phương diện quản lý là thứ để phân biệt FDI với các công cụ tài chính khác.
Trong phần lớn trường hợp, cả nhà đầu tư lẫn tài sản mà người đó quản lý ở
nước ngoài là các cơ sở kinh doanh. Trong những trường hợp đó, nhà đầu tư
thường hay được gọi là "công ty mẹ" và các tài sản được gọi là "công ty con"
hay "chi nhánh công ty"
Các hình thức đầu tư của tư nhân nước ngoài tại Việt Nam: Luật Đầu tư
năm 2014 đã quy định rõ các hình thức đầu tư tại Việt Nam. Theo đó, có 4 hình
thức đầu tư như sau: Thành lập tổ chức kinh tế; Đầu tư theo hình thức góp vốn,
mua cổ phần, phần vốn góp vào tổ chức kinh tế; Đầu tư theo hình thức hợp
đồng PPP; Đầu tư theo hình thức hợp đồng BCC.

2. Đầu tư tư nhân theo hình thức PPP
Trong tình hình nhu cầu vốn đầu tư cơ sở hạ tầng kỹ thuật của Việt Nam
nói chung và mỗi địa phương nói riêng là rất lớn, trong khi đó ngân sách nhà
nước thì có hạn, vốn của các nhà tài trợ ngày càng thu hẹp, mô hình đầu tư theo


hình thức hợp tác công tư (PPP) có khả năng như một đòn bẩy để huy động
nguồn lực từ khu vực tư nhân cả trong và ngoài nước cho đầu tư cơ sở hạ tầng

trong tình hình hiện nay.
a. Mô hình PPP là gì?
Theo World Bank, PPP là một quan hệ đối tác giữa khu vực công và khu
vực tư để thực hiện một dự án hoặc một dịch vụ mà nhà nước có trách nhiệm
cung cấp
PPP (Public - Private Partner) là việc Nhà nước và Nhà đầu tư cùng phối
hợp thực hiện Dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công trên cơ
sở Hợp đồng dự án.
Với mô hình PPP, Nhà nước sẽ thiết lập các tiêu chuẩn về cung cấp dịch
vụ và tư nhân được khuyến khích cung cấp bằng cơ chế thanh toán theo chất
lượng dịch vụ. Đây là hình thức hợp tác tối ưu hóa hiệu quả đầu tư và cung cấp
dịch vụ công cộng chất lượng cao, nó sẽ mang lại lợi ích cho cả nhà nước và
người dân.
b. Đặc điểm của các mô hình PPP
Mô hình PPP gồm 4 đặc điểm chính đó là:
 Đảm bảo nghĩa vụ và quyền lợi hài hòa giữa các bên;
 Có sự tham gia của Nhà nước;
 Có tính khả thi về mặt tài chính, không làm tăng công nợ;
 Tư nhân thực hiện nhưng Nhà nước vẫn nắm quyền sở hữu, quản lý.
c. Các hình thức thực hiện mô hình PPP
Hiện nay trên thế giới có 5 hình thức phổ biến sau:
Một là, Mô hình nhượng quyền khai thác (Franchise) là hình thức mà
theo đó cơ sở hạ tầng được nhà nước xây dựng và sở hữu nhưng giao (thường
là thông qua đấu giá) cho tư nhân vận hành và khai thác.
Hai là, Mô hình thiết kế - xây dựng - tài trợ - vận hành DBFO (DesignBuild - Finance - Operate), khu vực tư nhân sẽ đứng ra xây dựng, tài trợ và vận
hành công trình nhưng nó vẫn thuộc sở hữu nhà nước.


Ba là, Mô hình xây dựng - vận hành - chuyển giao BOT (Build - Operate
- Transfer) là hình thức do công ty thực hiện dự án sẽ đứng ra xây dựng và vận

hành công trình trong một thời gian nhất định sau đó chuyển giao toàn bộ cho
nhà nước.
Bốn là, Mô hình BTO (xây dựng - chuyển giao - vận hành) là mô hình
sau khi xây dựng xong thì chuyển giao ngay cho nhà nước sỏ hữu nhưng công
ty thực hiện dự án vẫn giữ quyền khai thác công trình.
Năm là, Mô hình xây dựng - sở hữu - vận hành BOO (Build - Own Operate) là hình thức công ty thực hiện dự án sẽ đứng ra xây dựng công trình,
sở hữu và vận hành công trình.

3. Đặc điểm thị trường điện năng
a. Đặc điểm của sản phẩm điện năng
Điện năng là một loại hàng hoá đặc biệt. Dưới đây là một số những đặc điểm
của sản phẩm điện:
 Luôn luôn phải duy trì cân bằng cung - cầu một cách tức thời tại mọi thời
điểm.
 Khả năng dự trữ điện năng là rất nhỏ, hầu như không đáng kể.
 Các kênh phân phối hàng hoá (đường dây truyền tải và phân phối điện
năng) phải tuân thủ nghiêm ngặt các quy luật vật lý và điều kiện an toàn).
 Giá thành sản xuất ra một đơn vị giá trị sử dụng của sản phẩm điện năng
ở các nhà cung cấp khác nhau là rất khác nhau.
Điện năng là một trong những loại hàng hoá ảnh hưởng mạnh đến tình
hình kinh tế - chính trị của một quốc gia. Hiện nay, điện năng vẫn là hàng hoá
được Chính phủ Việt Nam kiểm duyệt giá đầu ra.
b. Đặc điểm của thị trường điện lực cạnh tranh
Thị trường điện lực có sức ảnh hưởng mạnh mẽ và nhanh chóng đến mọi
thành viên tham gia thị trường.


Trong thị trường điện lực, lượng cầu thường được xác định trước và độc
lập tương đối so với nguồn cung và giá.
Mặc dù nhiều quốc gia đã hình thành thị trường điện với các cấp độ khác

nhau, giá bán lẻ điện vẫn được Chính phủ điều tiết.
Thị trường điện lực thường chịu sự ảnh hưởng trực tiếp của thị trường
nguồn nhiên liệu sơ cấp (than, dầu, khí…).

4. Các nhân tố ảnh hưởng đến thu hút đầu tư tư nhân theo hình thức
PPP trong ngành điện.
a.Môi trường chung thuận lợi cho dự án PPP
Việc thiếu môi trường thuận lợi là một trong những nhân tố chính ảnh
hưởng đến việc thu hút đầu tư tư nhân vào các dự án PPP.
Sau khi đã quyết định theo đuổi phương thức dự án là quan hệ đối tác
công–tư, các quốc gia thành viên đang phát triển thường muốn triển khai ngay
sang giai đoạn thực hiện dự án, tại những thời điểm chưa có sự cải thiện tổng
quan về môi trường thuận lợi. Mặc dù tác động phát triển thực chất có thể đạt
được qua phương thức “vừa học vừa làm”, nhưng cần phải có rất nhiều điều
kiện ban đầu để đảm bảo các dự án quan hệ đối tác công–tư được thực hiện
thành công. Tình trạng thiếu các khuôn khổ hỗ trợ cho quan hệ đối tác công–tư
(PPP) tại các quốc gia thành viên đang phát triển hoặc thiếu các khuôn khổ phù
hợp được hình thành trên cơ sở các nguyên tắc lợi ích–rủi ro cân đối mang tính
thương mại và thị trường thường là lý do chính dẫn đến việc khu vực tư nhân
ngại không muốn tham gia quan hệ đối tác công–tư. Các vấn đề tổng quát về
luật đầu tư, luật môi trường, quyền của các bên trong hợp đồng và khả năng
thực thi hiệu lực hợp đồng, quyền sử dụng đất rõ ràng và cách thức phân bổ
nguồn lực đều có ảnh hưởng đến tính khả thi của các dự án quan hệ đối tác
công–tư. Dự án hoặc các vấn đề về thu và/hoặc chi cụ thể của từng lĩnh vực,
việc điều chỉnh biểu phí, và cơ cấu an ninh hiện có cũng ảnh hưởng nhiều đến
tính khả thi của dự án, thường đòi hỏi phải có luật, quy định, hoặc chính sách
để giải quyết. Nếu những điều chỉnh về môi trường thuận lợi được quy định bởi


hợp đồng trong dự án cụ thể, có một rủi ro lớn là kết quả chỉ đạt được cho

ngành hoặc dự án cụ thể hoặc chỉ đem lại kết quả cho một dự án duy nhất (nếu
có) trong đó các mục tiêu học hỏi và phát triển thể chế phải chịu thiệt thòi hoặc
không tạo điều kiện để nhân rộng hoặc thực hiện một cách bền vững.
[ CITATION ADB12 \l 1033 ]
Ông Ben Darche - Tư vấn quốc tế về PPP - cho biết: Kinh nghiệm thực
hiện PPP của nhiều nước trên thế giới cho thấy, việc các luật thiếu thống nhất,
thiếu các văn bản hướng dẫn thực hiện thỏa đáng là những yếu tố góp phần làm
các dự án PPP thất bại. Phải đặc biệt quan tâm đến các quy định về trách nhiệm
tài chính đối với hỗ trợ tài chính của Chính phủ, cơ chế lãi suất, cũng như quy
định rõ cơ quan nhà nước chịu trách nhiệm thực hiện các dự án PPP.
[ CITATION htt15 \l 1033 ]
Năm 2000, Nam Phi thành lập một đơn vị PPP hoạt động như là đầu mối
phối hợp và quản lý các chương trình PPP, các báo cáo đơn vị PPP đều được
trình Vụ Ngân sách và Kho bạc nhà nước. Đơn vị PPP thực hiện các nhiệm vụ
tư vấn liên quan đến PPP, trong đó có 11 nhân viên chuyên nghiệp. Các chức
năng chính của đơn vị PPP gồm: phê duyệt chính thức ở ba giai đoạn chuẩn bị
khác nhau của dự án để bảo đảm tuân thủ các quy định của Kho bạc, hỗ trợ kỹ
thuật chuyên sâu cho các phòng ban trong việc chỉ định các cố vấn giao dịch,
phát triển chính sách, hướng dẫn cụ thể quy trình đấu thầu dự án PPP và các
quy định điều khoản hợp đồng PPP, tập huấn, hội thảo, nâng cao nhận thức của
công chúng về PPP thông qua các ấn phẩm, trang thông tin điện tử các hội nghị
và quản lý Quỹ phát triển dự án cung cấp tài trợ cho các chi phí giao dịch của
chính phủ.
Thủ tục và các quy định PPP đang tập trung và điều chỉnh bởi Luật quản
lý tài chính công (PFMA) ban hành năm 1999 để điều chỉnh quản lý tài chính
của Chính phủ và cấp tỉnh. Mục tiêu của PFMA là đảm bảo sử dụng hợp lý
quỹ, xác định trách nhiệm của bên liên quan trong vấn đề tài chính. Việc xử lý
được quản lý bởi Kho bạc ở cấp quốc gia và cấp tỉnh. Trung tâm PPP đã được

thiết lập để cung cấp hướng dẫn cho các cơ quan cấp tỉnh và khu vực tư nhân
liên quan đến quy trình và quy định PPP tham gia.[ CITATION htt16 \l 1033 ]
b. Dự án PPP tiềm năng đáng tin cậy và thị trường phát điện cạnh tranh
mạnh mẽ
Thiếu chuẩn bị dự án là yếu tố chính góp phần gây thất bại tại các dự án
có sự tham gia của khu vực tư nhân. Dự án thường hay được đưa ra đấu thầu
cạnh tranh mà chưa có hợp đồng phù hợp, phân bổ rủi ro chưa phù hợp; mô
hình thu chưa bền vững; chưa có sự hỗ trợ của chính phủ; chưa có các đầu vào
chính của dự án như nghiên cứu khả thi, nghiên cứu đảm bảo về môi trường và
xã hội theo chuẩn mực quốc tế; đánh giá về nguồn lực (ví dụ, nước, gió, mặt
trời và trữ lượng khí) chưa chắc chắn; hoặc chưa được đảm bảo về đất đai.
Kinh nghiệm của nhiều quốc gia cho thấy, việc tạo ra một danh mục dự án
PPP khả thi có tiêu chuẩn cao là cực kỳ quan trọng trong thu hút đầu tư nước
ngoài vào các dự án này. Khi quy trình, thủ tục đấu thầu được minh bạch, rõ
ràng và các dự án được chuẩn bị kỹ càng thì sẽ giảm chi phí giao dịch, cũng
như giảm thiểu rủi ro, đồng thời tạo thêm nhiều cơ hội kinh doanh cho nhà đầu
tư.
Đồng thời, việc đưa ra một danh mục các dự án PPP khả thi có tiêu chuẩn
cao sẽ thể hiện rõ ràng cam kết của Chính phủ và giúp củng cố lòng tin của nhà
đầu tư.
Thị trường phát điện cạnh tranh là môi trường để các nhà đầu tư tham gia
vào và xem xét các “mặt hàng” dự án đầu tư. Do đặc thù của ngành điện Việt
Nam hiện nay là độc quyền do Tập đoàn điện lực Việt Nam EVN toàn quyền
phân phối. Việc tiến hành mở rộng thị trường phát điện cạnh tranh sẽ là bước
đầu cho các nhà đầu tư tư nhân thấy có thể tham gia vào các dự án PPP trong
ngành điện. Từ đó nâng cao sức hút của các dự án PPP đối với nhà đầu tư tư
nhân.
c. Tính minh bạch và bình đẳng của dự án

Theo đại diện Ngân hàng Thế giới, trong thu hút vốn đầu tư PPP thì sự
minh bạch và bình đẳng giữa các bên tham gia là hết sức quan trọng. Việc đấu
thầu dự án nên được công khai để đảm bảo tính minh bạch và cơ hội đầu tư vào
dự án là như nhau với các nhà đầu tư tư nhân.
Trong bối cảnh có nhiều rào cản về thuế, việc xác định rõ các cơ chế tham
gia vốn của Nhà nước, cũng như việc sử dụng bảo lãnh từ khu vực công là điều
vô cùng quan trọng trong thực hiện các dự án PPP. Việc thực hiện các hướng
dẫn về tài chính đối với việc tham gia vốn của Nhà nước và các quy định khác
sẽ là một bước quan trọng trong việc thu hút sự quan tâm của khu vực tư nhân
đối với các dự án PPP.
Cần phải hạn chế tối đa những rủi ro liên quan đến các xung đột về lợi
ích. Xung đột lợi ích cũng có thể tăng lên khi một cơ quan, tổ chức vừa có vai
trò hỗ trợ, thúc đẩy phát triển dự án, vừa được giao nhiệm vụ giám sát và thực
hiện các đánh giá sau khi dự án được thực hiện.[ CITATION VOV13 \l 1033 ]
Để đảm bảo tính công bằng cần phải làm cho các nhà đầu tư tư nhân hiểu
được cơ chế chia sẻ rủi ro. Nghiên cứu của Edwards (1991); Flanagan và
Norman (1993); Merna và Smith (1996); Grant (1996); Zhang (2005); Nisar
(2007); Young (2009) cùng đề cập đến nhân tố phân bổ rủi ro là một trong
những nhân tố quan trọng thu hút đầu tư tư nhân vào các dự án PPP. Phân bổ
rủi ro là sự phân chia các công việc giữa các đối tác trong cùng một dự án, mỗi
đối tác có trách nhiệm tài trợ, xây dựng, kinh doanh và gánh chịu các rủi ro
phát sinh từ công việc được giao. Các đối tác công và tư khi tham gia PPP cần
phải xác định và hiểu rõ rất cả các rủi ro tiềm tàng liên quan đến PPP để đảm
bảo rằng các rủi ro được phân chia một cách hợp lý. Rủi ro sẽ được phân chia
cho bên có khả năng tài chính và kỹ thuật tốt nhất để xử lý chúng. Nhìn chung,
các nhà nghiên cứu đều khẳng định không có một danh sách các rủi ro cố định
cho tất cả dự án. Ngoài ra, mức độ quan trọng của một rủi ro cụ thể cũng khác
nhau giữa các dự án hoặc giữa các quốc gia, như rủi ro chính trị sẽ quan trọng
hơn tại các quốc gia đang phát triển.[ CITATION VOV13 \l 1033 ]

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, việc áp dụng cơ chế chia sẻ rủi ro phù hợp
giữa các bên là một yếu tố quan trọng quyết định đến mức độ hấp dẫn của dự
án PPP đối với nhà đầu tư cũng như sự thành công hay thất bại của hợp đồng
PPP.[ CITATION BĐT18 \l 1033 ]
Trên Thế giới, sự thành công của PPP ở Chi Lê là do Chính phủ thực hiện
quá trình đấu thầu minh bạch, rõ ràng và công bằng, khuôn khổ pháp lý mạnh
cho các dự án PPP ổn định và có thể dự đoán được; hợp đồng nhượng quyền
khuyến khích sự tuân thủ với những kỳ vọng và mức độ dịch vụ đã được định
rõ; Luật đầu tư nước ngoài của Cộng hòa Chi Lê bảo vệ nhà đầu tư và đảm bảo
về tài chính cho vốn đầu tư của tư nhân.[ CITATION And121 \l 1033 ]
Ba đặc điểm hợp đồng nhượng quyền có tính quyết định đối với sự thành
công của hợp đồng PPP của Cộng hòa Chi Lê là tính minh bạch, khả năng dự
đoán được và trách nhiệm giải trình. Với việc minh bạch các quyền của hợp
đồng nhượng quyền và quá trình trao thầu rõ ràng, các yêu cầu về đấu thầu,
điều khoản hợp đồng được công khai và áp dụng như nhau đối với mọi nhà
thầu. Khả năng dự đoán trước được đảm bảo rằng khu vực tư biết chính xác
quyền lợi, trách nhiệm của họ là gì và có thể định giá điều đó một cách tương
xứng. Trách nhiệm giải trình là quan trọng, do vậy, Chính phủ thông qua
nhượng quyền có thể thực thi chuẩn mực đồng nhất[ CITATION All10 \l 1033 ]
Tại Philippines, để thu hút sự tham gia của khu vực tư nhân vào xây dựng
cơ sở hạ tầng, Chính phủ đã xây dựng một chương trình chiến lược truyền
thông toàn diện nhằm công khai, minh bạch trong giao dịch với khu vực tư
nhân, chiến dịch được phát động trước một tháng nhằm giải thích và đưa ra các
biện pháp thực hiện. Để đảm bảo phương tiện truyền thông đã được thông báo
về giá thầu, Chính phủ chuẩn bị một bài thuyết trình video về các quy tắc đấu
thầu và thủ tục mở thầu, được mở cửa cho công chúng. Chính phủ Philippines
cho rằng thành công của dự án chủ yếu là thiết kế của một quá trình đấu thầu
minh bạch và nhận thức giữa các bên liên quan.
d. Khung chính sách thực hiện dự án

Theo TS. Edward White, chuyên gia quốc tế về PPP, Luật Tài chính công
khuyến nghị rằng, nên quy định PPP là một phương án cần cân nhắc và nghiên
cứu cho bất kỳ dự án đầu tư công mới nào. Cần thực hiện đánh giá dự án theo
PPP trước, nếu không thực hiện theo PPP được thì mới đầu tư hoàn toàn bằng
ngân sách nhà nước. Khung chính sách cần tạo tính hấp dẫn cho các dự án PPP
với quy trình phê duyệt nhanh gọn.
Trước đó, một báo cáo của Ngân hàng Tái thiết và Phát triển châu Âu
(EBRD) đã chỉ ra rằng, mỗi chương trình PPP tại từng quốc gia có đặc thù
riêng, vì thế cần xây dựng khung chính sách phù hợp với điều kiện triển khai
PPP tại quốc gia mình trên cơ sở học hỏi kinh nghiệm thành công, thất bại từ
các nước khác.
Về cơ cấu tổ chức, phải tách bạch các chức năng pháp lý về PPP của
Chính phủ liên quan đến hai nhiệm vụ “Đề xuất và xúc tiến dự án PPP” và
“Xem xét và phê duyệt/bác bỏ dự án PPP”. Các Bộ chủ quản với tư cách là một
bên trong hợp đồng PPP cần chịu trách nhiệm xác định và lựa chọn dự án cơ sở
hạ tầng mà họ muốn thực hiện theo mô hình PPP. Các đơn vị đầu mối của các
Bộ cần đề xuất và xúc tiến giao dịch PPP của cơ quan mình. Còn đơn vị chuyên
trách về PPP cần xem xét độc lập các đề xuất PPP để phê duyệt hoặc bác bỏ,
dựa trên nguyên tắc dự án phải tạo giá trị lớn nhất cho tiền của nhân dân.
[ CITATION VOV13 \l 1033 ]
Chính phủ cần đẩy mạnh việc chuẩn bị các dự án PPP ưu tiên và các dự
án này sẽ là thước đo tính hiệu quả của khuôn khổ pháp lý về PPP. Thực hiện
thành công một số dự án PPP đơn giản sẽ tạo tiền đề cho việc triển khai các các
dự án PPP phức tạp hơn nhờ đã tích lũy được kiến thức và kinh nghiệm chuyên
môn.[ CITATION Eri18 \l 1033 ]
Tại Hàn Quốc, mô hình PPP chính thức được triển khai từ năm 1994 cùng
với việc ban hành Luật thúc đẩy vốn đầu tư tư nhân vào hạ tầng. Khi Luật được
áp dụng vào thực tế, có hơn 100 dự án khác nhau trong lĩnh vực hạ tầng cơ sở

đã được triển khai theo hình thức PPP. Tuy nhiên, trong 4 năm đầu, chỉ có 42
dự án được hoàn thành. Nghiên cứu về vấn đề này đã chỉ ra các thiếu sót trong


Luật năm 1994 và một đạo luật về hợp tác công - tư mới được ban hành vào
năm 1999 thay thế cho các luật cũ. Luật này đã cải thiện các hình thức hợp
đồng, cách thức xử lý các dự án đơn lẻ, đồng thời quy định bắt buộc phải
nghiên cứu tính khả thi khi triển khai dự án và hệ thống xử lý rủi ro khác và
thành lập một Trung tâm nghiên cứu triển khai PPP (PICKO). Trung tâm này
được sáp nhập với Trung tâm Quản lý đầu tư hạ tầng cơ sở tư nhân (PIMAC)
sau khi Luật về Hợp tác công - tư được sửa đổi năm 2005. Theo quy định của
Luật về Hợp tác công - tư, PIMAC ban hành kế hoạch thường niên về PPP,
trong đó có những chỉ dẫn cụ thể và thực tế để ứng dụng các dự án PPP, đồng
thời ban hành Cẩm nang hướng dẫn thực hiện PPP nhằm tạo sự minh bạch, thu
hút sự quan tâm của khu vực đầu tư tư nhân. Năm 2001, chính phủ đã ban hành
một kế hoạch 10 năm triển khai PPP, cho thấy quyết tâm của Chính phủ Hàn
Quốc tập trung vào các dự án theo hình thức PPP. Bên cạnh đó, Hàn Quốc còn
thực hiện việc khuyến khích các dự án PPP bằng hình thức miễn, giảm thuế.
Trong nhiều hợp đồng, Chính phủ có thể bảo lãnh doanh thu lên tới 90%, qua
đó kích thích tư nhân đầu tư do họ hầu như không phải gánh chịu rủi ro doanh
thu mà phần rủi ro này chuyển phần lớn sang Chính phủ.[ CITATION Luậ09 \l
1033 ]


CHƯƠNG II:
THỰC TRẠNG CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN
THU HÚT ĐẦU TƯ TƯ NHÂN THEO HÌNH THỨC
PPP TRONG NGÀNH ĐIỆN Ở VIỆT NAM
Trong hoàn cảnh nhu cầu cơ sở hạ tầng tại Việt Nam ngày càng tăng
nhanh mà ngân sách của Chính phủ và các nhà tài trợ có giới hạn, hợp tác công

tư (PPP) có khả năng như một đòn bẩy đối với các nguồn lực tài chính và
chuyên môn từ khu vực tư nhân nhằm cải thiện chất lượng và mở rộng độ bao
phủ của các dịch vụ cơ sở hạ tầng tại Việt Nam hiện nay.
Ở Việt Nam, theo thống kê của Ngân hàng Thế giới, từ năm 1994 -2009
đã có 32 dự án được thực hiện theo mô hình PPP với tổng mức vốn cam kết
khoảng 6,7 tỉ USD, trong đó mô hình BOT và BOO chiếm tỷ trọng chủ yếu.
Hai lĩnh vực chiếm tỷ phần lớn nhất là điện và viễn thông.
Nhu cầu tiêu thụ điện năng hằng năm tăng khoảng 16-17%, và muốn đáp
ứng được mức tăng này, như cầu vốn mỗi năm là một tỷ USD. Việc cần một số
vốn quá lớn để đáp ứng được lượng điện tạo ra là một khó khăn đối với vốn
nhà nước. Vì vậy, nhà nước cần phải thúc đẩy hợp tác công tư (PPP). Để thu
hút được nhiều nhà đầu tư tư nhân chúng ta cần phân tích những nhân tố ảnh
hưởng đến thu hút đầu tư tư nhân từ đó đưa ra giải pháp khắc phục.
1. Nhân tố môi trường thuận lợi cho PPP
1.1. Điều kiện thuận lợi
Việt Nam là một quốc gia đang phát triển với tốc độ nhanh chóng. Đòi hỏi
song song với sự phát triển là chất lượng của cơ sở hạ tầng, các ngành dịch
vụ… trong đó có ngành điện tại Việt Nam. Cơ cấu dân số cao và sự gia tăng
dân số mạnh mẽ, đồng thời với việc mở rộng về quy mô và số lượng các cơ sở
xí nghiệp cần một lượng lớn năng lượng điện để đáp ứng được nhu cầu. Bên
cạnh đó là một quốc gia có điều kiện tự nhiên thuận lợi ( có hệ thống sông ngòi
dày đặc, khoáng sản than lớn,...). Có thể nói Việt Nam là một quốc gia tiềm
năng trong việc phát triển ngành điện.


Để phát triển về mọi mặt đòi hỏi một lượng lớn nguồn tài chính trong khi
vốn quốc gia còn nhiều hạn chế. Tình hình trên thực tế vốn NSNN khó khăn,
vốn ODA và vốn vay ưu đãi cũng sẽ giảm dần mức độ ưu đãi dẫn đến việc Nhà
nước đẩy mạnh thu hút và khuyến khích các nguồn tài chính đến từ khu vực tư
nhân.Vì vậy đây là cơ hội để các nhà đầu tư tư nhân trong và ngoài nước có thể

tham gia đầu tư theo hình thức PPP.
1.2. Điều kiện hạn chế
Mô hình PPP là sự hợp tác giữa Nhà nước và tư nhân, trong đó tư nhân
đóng vai trò quan trọng, quyết định thành công, Nhà nước có vai trò hỗ trợ.
Tuy nhiên ở Việt Nam, Nhà nước lại tham gia quá sâu còn tư nhân thì lại bị hạn
chế về mặt quyền hạn. Việc Nhà nước áp đặt sẵn công trình, dịch vụ thay vì
chuyển sang quản lý theo đầu ra bằng cách đưa ra các yêu cầu, tiêu chuẩn đầu
ra của công trình, dịch vụ, để nhà đầu tư có sự chủ động, sáng tạo, chịu trách
nhiệm trong việc triển khai và chấp nhận nguyên tắc thị trường, … Với số vốn
góp lớn nhưng nhà đầu tư lại không được tham gia thay đổi về giá và tuy là
hình thức bình đẳng giữa 2 bên nhưng các nhà đầu tư lại luôn ở “thế dưới”.
Nhà đầu tư và cơ quan nhà nước có thẩm quyền là hai bên của hợp đồng dự án,
nhưng khi triển khai, cơ quan nhà nước hành xử như là cấp trên, có nhiều mệnh
lệnh hành chính, văn bản nhà nước can thiệp vào hợp đồng dự án, khiến nhà
đầu tư rất mệt mỏi.[ CITATION Đấu18 \l 1033 ][ CITATION BĐT181 \l 1033 ]
Dự án đầu tư theo mô hình PPP có thể kéo dài 20 - 30 năm, nhưng khung
pháp lý hiện hành mới dừng ở cấp nghị định, trong khi pháp luật liên quan thì
thay đổi liên tục. Làm cho các nhà đầu tư lo ngại những thay đổi về chính sách
và các rủi ro khó lường trước.
Với các quy định và bộ luật hiện hành chưa đủ hấp dẫn với các nhà đầu tư
nước ngoài. Do các nhà đầu tư nước ngoài muốn quay vòng vốn đầu tư nhanh,
trong khi các dự án PPP tại Việt Nam thường kéo dài nhiều năm với không ít
yếu tố bất lợi.
Trong khi cần tạo dựng được môi trường thu hút thì những dự án PPP đi
trước lại không mấy khả quan. Các nguyên nhân thất bại được xác định là do
đối tác tham gia đáng lẽ phải là khu vực tư nhân, thì lại là doanh nghiệp nhà


nước, hay đa phần nguồn vốn vay vẫn do Chính phủ bảo lãnh, hoặc năng lực
quản lý yếu kém, thiếu thể chế pháp luật, cũng như phụ thuộc vào đơn vị tiêu

thụ độc quyền. Khuôn khổ pháp lý riêng cho PPP của Việt Nam hiện nay chưa
thực sự tạo được môi trường đầu tư hấp dẫn với nhà đầu tư, cũng như khi triển
khai thí điểm trong thực tiễn vẫn còn nhiều hạn chế.
Nghị định số 15/2015/NĐ-CP được ban hành để giải quyết những hạn chế
về vấn đề chia sẻ rủi ro mà các nhà đầu tư tư nhân phải đối mặt cũng như giải
quyết những hạn chế của Quyết định 71/2010/QĐ-TTg( Theo quy chế này,
phần tham gia của Nhà nước giới hạn không quá 30%). Bên cạnh đó Nghị định
số 30/2015/NĐ-CP được ban hành làm tăng tính ưu đãi với nhà đầu tư để thu
hút đầu tư lớn hơn. Nhưng trên thực tế, các nhà đầu tư tư nhân đồng thời lại
chịu tác động của nhiều luật liên quan như Luật ngân sách nhà nước, Luật đầu
tư, Luật đầu tư công, Luật doanh nghiệp, Luật đất đai… Khiến cho tình hình về
thu hút vốn PPP không mấy cải thiện.
Thêm những yếu tố khác tác động tới PPP như: lao động, chi phí vận tải,
nguyên vật liệu rẻ làm cho chi phí của các dự án PPP giảm xuống. Tuy nhiên
thì do đặc thù ngành điện yêu cầu nhân công có trình độ cao mà nhân công Việt
Nam hầu như lại có trình độ thấp. Làm cho các nhà đầu tư tư nhân phải đặt ra
dấu chấm hỏi về năng lực quản lý và năng lực thực thi của nguồn nhân lực Việt
Nam.
2.

Nhân tố dự án tiềm năng-thị trường phát điện cạnh tranh

2.1. Dự án điện PPP tiềm năng
Hiện nay, Việt Nam có tổng cộng hơn 20 dự án BOT ngành điện đã được
cấp phép và đang trong quá trình chờ thương thảo hợp đồng.
Bộ Công Thương hiện đang triển khai đàm phán và chuẩn bị hồ sơ mời
thầu để phát triển 11 dự án nguồn điện theo hình thức BOT với tổng công suất
trên 13.000 MW gồm 8 dự án đã có chủ đầu tư và 3 dự án đang triển khai đấu
thầu chọn chủ đầu tư.
Tại phiên họp “Đối tác công – tư” trong khuôn khổ Hội nghị thường niên

ADB lần thứ 44, tổ chức chiều 3/5 tại Hà Nội, Thứ trưởng Bộ Công thương


Hoàng Quốc Vượng cho biết dự báo tốc độ tăng trưởng nguồn điện giai đoạn
2011-2015 sẽ vào khoảng 14,1-16% và giai đoạn 2016-2020 vào khoảng 11,311,6%.
Theo ông Phạm Hùng, Phó Vụ trưởng Vụ Năng lượng, Bộ Công Thương,
để đảm bảo an ninh năng lượng quốc gia, dự kiến từ năm 2011 đến năm 2020
Việt Nam cần phải đầu tư, xây dựng các nhà máy điện mới với tổng công suất
khoản trên 50.000 MW. Để đáp ứng mục tiêu trên, Chính phủ Việt Nam đã rất
chú trọng khuyến khích các nhà đầu tư tham gia xây dựng các công trình theo
các hình thức như PPP, BOT…[ CITATION Luậ18 \l 1033 ]
Các dự án bảo lãnh của Chính phủ đang có xu hướng giảm dần tỷ trọng,
thay vào đó, Bộ Công Thương đang xây dựng danh mục các dự án PPP về
nguồn điện, tạo thêm cơ hội cho các nhà đầu tư tư nhân.
Hiện Bộ Công thương đang triển khai đàm phán và chuẩn bị Hồ sơ mời
thầu để phát triển 11 dự án nguồn điện theo hình thức BOT với tổng công suất
trên 13 nghìn MW gồm 8 dự án đã có chủ đầu tư và 3 dự án đang triển khai đấu
thầu chọn chủ đầu tư…
Ngoài ra, để đa dạng hóa hình thức đầu tư, đảm bảo phát triển các dự án
nguồn điện đáp ứng nhu cầu năng lượng cho phát triển kinh tế, Bộ Công
thương đang xây dựng danh mục các dự án PPP nguồn điện để huy động đầu tư
theo hình thức PPP như các dự án nhiệt điện than sông Hậu 1 tại tỉnh Hậu
Giang, dự án Quảng Trị tại tỉnh Quảng Trị và dự án Quỳnh Lập tại tỉnh Nghệ
An.[ CITATION BĐT15 \l 1033 ]
Bộ Công thương khuyến khích và kêu gọi các nhà đầu tư tham gia đấu
thầu các dự án BOT và PPP theo danh mục kêu gọi đầu tư và luôn ủng hộ các
đề xuất của các nhà đầu tư tư nhân để góp phần phát triển nguồn điện đáp ứng
nhu cầu tăng trưởng điện của Việt Nam giai đoạn 2015 – 2020.
Cũng tại phiên họp này, Thứ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư Đặng Huy
Đông nhấn mạnh rằng, Chính phủ Việt Nam luôn coi trọng và khuyến khích

các nguồn vốn đầu tư từ khu vực tư nhân, cả trong nước và nước ngoài tham
gia đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng tại Việt Nam. Thứ trưởng cũng cho biết
thời gian tới, các dự án PPP của Việt Nam sẽ tập trung vào lĩnh vực kết cấu hạ


tầng kỹ thuật trọng yếu trong đó đầu tư vào nhà máy điện, đường dây tải điện
cũng sẽ là lĩnh vực ưu tiên.
Đặc biệt, Thứ trưởng Đặng Huy Đông nhấn mạnh: “Việc lựa chọn nhà
đầu tư cho dự án sẽ được thực hiện thông qua đấu thầu cạnh tranh nhằm tối đa
hóa lợi ích và tạo cơ hội công bằng cho cả nhà đầu tư trong nước và ngoài
nước”.[ CITATION Bao11 \l 1033 ]
Theo chủ trương của Chính phủ, việc đầu tư phát triển các dự án đã và
đang từng bước được mở rộng sang các thành phần kinh tế ngoài nhà nước.
Gần đây, ngành điện đã thu hút sự quan tâm của nhiều nhà đầu tư nước ngoài.
Cụ thể ngành Điện là ngành có vốn đầu tư lớn được nhiều nhà đầu tư quan tâm,
chẳng hạn như mới đây Tập đoàn Toyo Ink (Malaysia) và Tổng cục Năng
lượng đã ký biên bản phát triển Dự án BOT Nhiệt điện sông Hậu 2 với công
suất dự kiến 2.000 MW, tổng vốn đầu tư dự kiến khoảng 3,5 tỷ USD, được xây
dựng tại huyện Châu Thành, Hậu Giang.
Đối với dự án điện gió, Tập đoàn Công nghiệp Enercon (Cộng hòa Liên
bang Đức) cam kết huy động khoảng 1 tỷ Euro và cung cấp thiết bị đầu tư cho
dự án điện gió Sóc Trăng 2600MW.
Đối với các dự án nhà máy nhiệt điện đầu tư theo hình thức BOT, vừa qua
Thủ tướng Chính phủ đã cho phép chỉ định một số nhà đầu tư nước ngoài như:
Nhà máy nhiệt điện Dung Quất 2 x 600MW (Sembcorp Singapore), Nhà máy
nhiệt điện Sông Hậu II 2 x 1000MW (Toyo Ink Malaysia), Nhà máy nhiệt điện
Quảng Trị 2 x 600MW (Egati Thái Lan), Nhà máy nhiệt điện Long Phú II (Tata
Power Ấn Độ). Ngoài ra SamSung Hàn Quốc cũng sẽ được giao làm chủ đầu tư
một trong 5 dự án nhiệt điện là Quỳnh Lập II, Vũng Áng II, Quảng Trạch II,
Sông Hậu III, Kiên Lương.

Có 3 tổ máy với tổng công suất lắp đặt 1.980 MW (3 x 660 MW), Dự án
Nhiệt điện than BOT Vĩnh Tân 3 là dự án lớn nhất tại Trung tâm Điện lực Vĩnh
Tân (Bình Thuận) đã được Chính phủ đồng ý giao Công ty cổ phần Năng lượng
Vĩnh Tân (VTEC) phát triển theo hình thức BOT theo Công văn số 289/VPCPKTN ngày 14/1/2010. Các đối tác tham gia dự án này là Tập đoàn Điện lực


Việt Nam (29%), Công ty cổ phần Tập đoàn Thái Bình Dương (22%), Tổ hợp
One Energy (49%, gồm The CLP Group và Mitsubishi Corporation).
Việc tăng các dự án nhà máy nhiệt điện BOT nước ngoài cũng là biện
pháp giảm bớt gánh nặng về nhu cầu về vốn. Tuy nhiên, thực tế các dự án này
triển khai chậm do giá điện chưa hấp dẫn cũng như một số cơ chế chính sách
đang cản trở việc đầu tư của họ.
2.2. Thị trường phát điện cạnh tranh
Phát triển thị trường điện cạnh tranh là xu hướng phát triển chung của các
nước trên thế giới, là động lực cho hoạt động hiệu quả trong sản xuất kinh
doanh điện và phát triển kinh tế xã hội. Hình thành và phát triển thị trường điện
cạnh tranh là chiến lược phát triển dài hạn của ngành Điện Việt Nam đã được
quy định trong Luật Điện lực (năm 2004) và Luật Điện lực sửa đổi (năm 2013),
được cụ thể hóa trong Quyết định 26/2006/QĐ-TTg ngày 26 tháng 01 năm
2006 của Thủ tướng Chính phủ. Thực hiện thị trường phát điện cạnh tranh là
bước đầu tiên trong lộ trình phát triển thị trường điện tại Việt Nam, hướng đến
mục tiêu đưa cạnh tranh vào khâu phát điện, tạo động lực cho các nhà máy điện
nâng cao hiệu quả sản xuất kinh doanh.
Thực tế, thực hiện giai đoạn1, thị trường phát điện cạnh tranh còn quá
chậm về mặt thời gian và chưa đầy đủ về nội dung. Số lượng các nhà máy sản
xuất điện tham gia chào giá trực tiếp trên thị trường tuy có tăng, nhưng vẫn còn
hạn chế và nhiều trở ngại. Do đó, cần thiết thực hiện thị trường phát điện cạnh
tranh đích thực mới thu hút được các nhà đầu tư trong và ngoài nước bỏ vốn
đầu tư dự án nguồn điện.
Thị trường phát điện cạnh tranh sau ba năm vận hành đã có những tác

động rõ rệt đến nguồn cung điện ở Việt Nam: mở cửa thị trường rộng hơn cho
các nhà đầu tư góp vốn vào Tập đoàn Điện lực (EVN).
Thị trường phát điện cạnh tranh là một bước đi minh bạch của thị trường
điện nói chung. Nó đã nâng cao tính chủ động cho các nhà máy sản xuất điện
tham gia thị trường trong và ngoài EVN. Tính chủ động của các đơn vị tham


gia thị trường, nhất là khâu chào giá, có thay đổi rõ rệt. Giá điện trên thị trường
cơ bản phản ánh đúng quy luật cung cầu trên thị trường. Tổng doanh thu trực
tiếp từ thị trường điện của các nhà máy điện trong ba năm vận hành thị trường
là 140.715 tỉ đồng. Có đến 81,14% doanh thu trong số này được thanh toán
theo giá điện năng thị trường, phần còn lại là doanh thu mua thêm sản lượng,
trong đó phần sản lượng mua thêm đột biến rất ít (2,82%).
Tuy nhiên, thực tế sản lượng điện mua bán qua thị trường còn rất ít và còn
nhiều vướng mắc phải tháo gỡ để thị trường bán buôn điện cạnh tranh có thể
vận hành sau đó. Cụ thể là các nhà máy điện độc lập (IPP) muốn gia tăng tỉ lệ
mua bán điện trên thị trường phát điện cạnh tranh, còn các doanh nghiệp lớn lại
muốn tỉ lệ này giảm đi.
Một hạn chế tiếp theo là thị trường vẫn phụ thuộc vào các hợp đồng cố
định. Từ khi thị trường phát điện cạnh tranh ra đời là chỉ có 5% sản lượng điện
được phát trên thị trường là kết quả của các cuộc giao dịch, chào giá theo thị
trường. 95% sản lượng điện huy động còn lại là hợp đồng theo giá chính thức
được đàm phán cho cả đời dự án. Thường thì các hợp đồng cho cả đời dự án
này phải được chủ đầu tư ký với EVN hay các Tổng công ty mua bán điện trực
thuộc EVN. Tuy nhiên, cũng có nhiều dự án thủy điện hay nhiệt điện lớn của
các doanh nghiệp ngoài EVN vẫn đầu tư, xây dựng và phát điện bằng các hợp
đồng tạm tính, sau đó sẽ đàm phán giá mua bán điện.[ CITATION htt151 \l
1033 ]
Nói theo cách khác, hiện Việt Nam có rất nhiều dự án PPP đầu tư vào
ngành điện tiềm năng thu hút được nhiều nhà đầu tư. Cũng có nhiều dự án đã

xác định được chủ đầu tư và đang đưa vào tiến hành. Tuy nhiên, việc bất cập
của thị trường điện cạnh tranh khi vẫn phải tuân theo hợp đồng kết hợp tính đặc
thù của ngành điện trong giá điện cũng khiến nhiều dự án được đánh giá không
thu hút.


3. Tính minh bạch và bình đẳng của dự án
3.1. Minh bạch và bình đẳng trong cơ hội đầu tư đối với các nhà đầu tư tư
nhân
Trong thu hút vốn đầu tư PPP thì sự minh bạch và bình đẳng giữa các bên
tham gia là hết sức quan trọng. Việc đấu thầu dự án nên được công khai để đảm
bảo tính minh bạch và cơ hội đầu tư vào dự án là như nhau với các nhà đầu tư
tư nhân.
Ở nước ta thời gian qua, có rất nhiều những dự án có hình thức để lựa
chọn nhà đầu tư là chỉ định sau khi có sự thương thảo và cân nhắc giữa các nhà
đầu tư khác nhau. Hình thức này đã bộc lộ những mặt hạn chế nhất định, có thể
dẫn đến phát sinh tiêu cực, lợi ích nhóm, tác động đến môi trường đầu tư kinh
doanh, và lợi ích xã hội. Việc công bố dự án, danh mục dự án chưa được thực
hiện nghiêm túc, công khai. Đồng thời, tiềm ẩn rủi ro, lãng phí, thất thoát và
chọn nhà đầu tư không có đủ năng lực thực hiện dự án. Việc giám sát trong quá
trình thực hiện hợp đồng còn lỏng lẻo, dẫn đến chất lượng thường không đảm
bảo, xuống cấp nhưng không được khắc phục kịp thời.
Cụ thể trên thực tế, chủ dự án có thể đã tạo điều kiện cho nhà thầu nhằm
giúp nhà đầu tư được hưởng lợi "kép" gồm: Khi nhận thầu thi công công trình
và khi đầu tư kinh doanh các khu đất đối ứng ở các địa điểm đắc địa và đã được
tăng cường hệ thống hạ tầng. Bên cạnh đó, các nhà thầu, nhà đầu tư này đã
tránh được thủ tục "kép" khi lựa chọn nhà thầu xây lắp công trình và lựa chọn
chủ đầu tư dự án bất động sản: Khi được chỉ định làm nhà thầu xây lắp mà
không phải qua thủ tục đấu thầu rộng rãi trong nước, quốc tế, khi được chỉ định
nhà đầu tư dự án bất động sản các khu đất đối ứng mà không phải qua thủ tục

đấu thầu rộng rãi trong nước, quốc tế để lựa chọn nhà đầu tư.
Chính vấn đề này đã làm ảnh hưởng đến tính minh bạch, bình đẳng, cạnh
tranh lành mạnh của môi trường kinh doanh bị sụt giảm, tác động tiêu cực đến
niềm tin của nhà đầu tư trong nước, nước ngoài, và có thể gây thiệt hại ngân
sách nhà nước (vì nguồn đất đối ứng trả cho nhà thầu cũng là tài sản công, cũng
là tiền ngân sách), và gây quan ngại cho xã hội.[ CITATION BĐS17 \l 1033 ]


3.2. Minh bạch và bình đẳng trong các bảo lãnh từ khu vực công và các
hướng dẫn tài chính
Những doanh nghiệp trong nước như PVN, TKV đã có những đóng góp
đáng kể trong đầu tư các nhà máy điện trong thời gian qua. Tuy nhiên, những
đầu tư này là do Chính phủ giao trách nhiệm tham gia cung ứng nguồn điện,
nhằm góp phần đảm bảo an ninh năng lượng quốc gia, không nhằm mục đích
lợi nhuận.
Đối với các doanh nghiệp tư nhân và cổ phần, khi đầu tư vào ngành điện
nguồn vốn tự có rất hạn chế. Trong khi nguồn vốn vay nước ngoài đòi hỏi phải
có bảo lãnh của Chính phủ nên việc thu xếp vốn đầu tư bị kéo dài. Một số dự
án đang gặp khó khăn có thể bị đổ vỡ như: Trung tâm điện lực Kiên Lương
(chủ đầu tư là Tập đoàn Tân Tạo) không giải quyết được nguồn vốn; Dự án
Nhà máy nhiệt điện An Khánh II (Chủ đầu tư là Công ty CP nhiệt điện An
Khánh) phải ngừng triển khai do quy hoạch mặt bằng tuy đã được duyệt nhưng
vướng với một dự án khác của nước ngoài có quy mô vốn lớn hơn.
3.3. Minh bạch và bình đẳng trong cơ chế phân bố rủi ro
Tại nước ta, mô hình PPP phát triển ở Việt Nam trong ngành điện chủ yếu
theo hình thức hợp đồng BOT. Đa số dự án do nhà đầu tư đề xuất, hạn chế về
cạnh tranh trong lựa chọn nhà đầu tư, thiếu “bóng dáng” của nhà tài trợ vốn
trong đàm phán và thiếu các công cụ tài chính huy động nguồn của doanh
nghiệp. Có rất nhiều rủi ro đối với 1 dự án PPP, đó có thể là rủi ro về chính trị,
chính sách như thay đổi hệ thống chính sách, pháp luật, chính sách thuế, phí,

giá, quy hoạch, kế hoạch phát triển... Đó có thể là rủi ro về tài chính như nguồn
vốn chủ sở hữu, nguồn vốn vay không huy động đủ; lãi suất vốn vay, tỷ giá hối
đoái, tỷ lệ lạm phát biến động; Nhà nước không bố trí đủ nguồn vốn cam kết hỗ
trợ/thanh toán cho dự án… Giai đoạn chuẩn bị dự án, xây dựng và vận hành
đều có rủi ro.
Việc phân bổ rủi ro không hợp lý sẽ ngăn chặn sự tham gia của các nhà tài
trợ tận tâm và có năng lực, có thể gây ra sự chậm trễ trong quá trình đấu thầu
cạnh tranh hoặc gây thất bại và có thể dẫn đến việc trao thầu cho một nhà đầu


tư không có hoặc không thể ước tính rủi ro một cách hợp lý, tham gia dự án
như “đánh bạc”.
Trong không ít dự án đầu tư theo hình thức PPP (hợp đồng BOT) đã thực
hiện, nhà đầu tư phải chịu nhiều rủi ro hơn vì luôn đứng ở thế dưới trong đàm
phán hợp đồng với cơ quan nhà nước. Thậm chí, có nhà đầu tư còn “dọa”
không tham gia dự án BOT nữa, nếu vẫn tiếp diễn tình trạng bị cơ quan nhà
nước “ép” trong đàm phán hợp đồng, dẫn đến phải chịu quá nhiều rủi ro, càng
làm càng lỗ. Để mô hình PPP ngày một hoàn thiện và hấp dẫn các nhà đầu tư,
nhiều ý kiến cho rằng, Nhà nước cần lấy chủ thể là nhà đầu tư để phát hiện,
nhận diện đầy đủ các rủi ro và có giải pháp chia sẻ rủi ro một cách khách quan,
minh bạch…[ CITATION BĐT17 \l 1033 ]
4. Khung pháp lý cơ bản của PPP Việt Nam
4.1. Khung pháp lý PPP ban hành năm 2015
Nghị định số 15/2015/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức đối tác công tư
(Nghị định PPP) được Chính phủ ký ban hành ngày 14/2/2015, sẽ có hiệu lực
thi hành từ ngày 10/4/2015. Với nghị định này, Việt Nam chính thức có một
khung chính sách thống nhất, đồng bộ, có hiệu lực cao, phù hợp với thông lệ
quốc tế và điều kiện quốc gia để đẩy mạnh thu hút đầu tư của tư nhân vào các
dự án kết cấu hạ tầng, dịch vụ công theo hình thức PPP. Thời gian qua, chính
sách thu hút đầu tư tư nhân tham gia đầu tư vào các công trình kết cấu hạ tầng,

cung cấp dịch vụ công tại Việt Nam được điều chỉnh bởi Nghị định số
108/2009/NĐ-CP (Nghị định 108) và Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg (Quyết
định 71).
Các văn bản này đều có chung mục tiêu là thu hút nguồn lực tư nhân tham
gia đầu tư vào các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, cung cấp dịch vụ
công, tuy nhiên, một số nội dung của hai văn bản này được quy định còn chưa
thống nhất. Nghị định 108 quy định phân cấp triệt để cho các bộ, ngành và địa
phương trong tất cả các khâu như xác định dự án, lập và công bố Danh mục dự
án, chuẩn bị dự án, cấp Giấy chứng nhận đầu tư, trong khi Quyết định 71 quy
định theo cơ chế một cửa, trong đó huy động sự phối hợp và tham gia ngay từ


đầu của các cơ quan nhà nước chuyên ngành nhằm chuẩn bị dự án kỹ lưỡng
trước khi mời gọi nhà đầu tư đối với các dự án thí điểm.
Giữa hai văn bản này cũng quy định các hạn mức tham gia của Nhà nước
khác nhau: Nghị định 108 quy định tổng vốn nhà nước tham gia thực hiện dự
án không được vượt quá 49% tổng vốn đầu tư của dự án, trong khi Quyết định
71 quy định phần tham gia của Nhà nước không vượt quá 30%. Mặc dù mục
đích quy định của các hạn mức này tại hai văn bản là khác nhau nhưng vẫn dẫn
đến sự so sánh và nhầm lẫn không cần thiết.
Bên cạnh đó, theo thông lệ quốc tế, các loại hợp đồng BOT, BTO, BT là
các hình thức thể hiện cụ thể của đầu tư PPP. Việc quy định riêng rẽ về đầu tư
theo hình thức BOT, BTO, BT theo Nghị định 108 và đầu tư theo hình thức
PPP theo Quyết định 71 dẫn đến cách hiểu cho rằng đây là các hình thức đầu tư
riêng rẽ.
Việc ban hành Nghị định PPP trên cơ sở hợp nhất, hoàn thiện Nghị định
108 và Quyết định 71 là yêu cầu khách quan không chỉ để khắc phục những
hạn chế của từng văn bản, mà còn nhằm đảm bảo tính đồng bộ, hiệu quả trong
chính sách thu hút đầu tư theo hình thức PPP.Theo đó, trong quy định của Nghị
định PPP đã đưa ra một số nội dung được đổi mới/cải thiện, bao gồm:

Thứ nhất, sử dụng vốn đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án:
Ngoài việc kế thừa quy định cũ tại Nghị định 108 và Quyết định 71, Nghị định
PPP quy định mục đích sử dụng vốn đầu tư của Nhà nước bao gồm góp vốn để
hỗ trợ xây dựng công trình đối với dự án kinh doanh, thu phí từ người sử dụng,
nhưng khoản thu không đủ để thu hồi vốn đầu tư và lợi nhuận; thanh toán cho
nhà đầu tư thực hiện hợp đồng BTL, BLT.
Hai là, về cơ chế tài chính hỗ trợ thực hiện dự án PPP: Nghị định PPP đã
bỏ hạn mức về vốn đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án nhằm linh
động, phù hợp với yêu cầu, tính chất của từng dự án cụ thể. Bên cạnh đó, liên
quan đến nguồn vốn hỗ trợ chuẩn bị đầu tư, Nghị định PPP cũng quy định về
việc sử dụng, quản lý nguồn hỗ trợ phát triển chính thức, vốn vay ưu đãi của


các nhà tài trợ nước ngoài và các nguồn vốn khác theo quyết định của Thủ
tướng Chính phủ. Về khía cạnh lập kế hoạch vốn, bộ, ngành, UBND cấp tỉnh
lập và tổng hợp kế hoạch vốn đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án
PPP được công bố trong kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm của bộ, ngành,
địa phương.
Ba là, quy trình thực hiện dự án PPP: Nghị định PPP tách bạch hai quy
trình thực hiện dự án PPP trong trường hợp dự án do Nhà nước lập đề xuất dự
án và trường hợp dự án do nhà đầu tư đề xuất mới ngoài các dự án đã được
công bố. Ngoài ra, đối với dự án PPP nhóm C, quy trình thực hiện dự án được
rút ngắn, không có quy định về lập, thẩm định, phê duyệt báo cáo nghiên cứu
khả thi; không có quy định về ký kết thỏa thuận đầu tư, cấp giấy chứng nhận
đăng ký đầu tư, thành lập doanh nghiệp dự án. Trường hợp dự án đang được
đầu tư bằng vốn đầu tư công muốn chuyển đổi sang hình thức đầu tư PPP thì
Nghị định PPP cũng đưa ra quy định về thủ tục chuyển đổi hình thức đầu tư.
Bốn là, về dự án do nhà đầu tư đề xuất: Trường hợp nhà đầu tư đề xuất dự
án PPP là doanh nghiệp nhà nước thì phải liên doanh với doanh nghiệp khác để
đề xuất dự án. Đối với dự án do nhà đầu tư đề xuất và được phê duyệt thì được

bộ, ngành, UBND cấp tỉnh giao nhà đầu tư lập báo cáo nghiên cứu khả thi.
Năm là, về lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án PPP: Theo quy định tại
Nghị định 108, việc lựa chọn nhà đầu tư áp dụng hai hình thức: đấu thầu rộng
rãi và chỉ định thầu. Việc áp dụng hai hình thức này được xác định trên cơ sở số
lượng nhà đầu tư đăng ký thực hiện dự án. Theo quy định này, trong một số
trường hợp việc công bố Danh mục dự án để nhà đầu tư đăng ký tham gia còn
hạn chế dẫn đến việc áp dụng hình thức lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức chỉ
định thầu còn nhiều. Vì vậy, Nghị định PPP đã quy định việc công bố dự án chỉ
nhằm mục đích cung cấp thông tin cho nhà đầu tư mà không phải là cơ sở xác
định hình thức lựa chọn nhà đầu tư. Nhằm đảm bảo đồng bộ với pháp luật đấu
thầu về lựa chọn nhà đầu tư, Nghị định PPP đã có quy định điều kiện, thủ tục
lựa chọn nhà đầu tư và ưu đãi đối với nhà đầu tư trong quá trình đấu thầu thực
hiện theo quy định của pháp luật về đấu thầu. Bởi vậy, song song với Nghị định