Thực trạng khả năng trả nợ công của nền kinh tế việt nam và những hệ lụy của việc vay đảo nợ thời gian qua

MỤC LỤC


LỜI MỞ ĐẦU
Đối với mỗi quốc gia, việc vay nợ để phát triển là một hình thức huy động vốn phổ
biến và gần như là tất yếu. Số liệu thống kê cho thấy những nền kinh tế lớn nhất trên thế
giới như Mỹ, Nhật Bản, Trung Quốc,... cũng đồng thời là những con nợ kếch xù. Nợ
công, dùng một phần để phục vụ cho những chi tiêu và sử dụng của Chính phủ nhằm các
mục đích khác nhau, chiếm phần lớn trong những khoản vay đó. Tuy nhiên, thực tế cho
thấy việc vay nợ và chi tiêu lãng phí, sử dụng kém hiệu quả đồng nợ của Chính phủ đã
khiến cho nhiều nước rơi vào tình trạng khủng hoảng nợ công. Ở Việt Nam, gánh nặng nợ
công cũng đang là vấn đề mang tính thời sự, nhận được rất nhiều sự quan tâm đặc biệt.
Tình hình nợ công của Việt Nam những năm gần đây ra sao? Chính phủ đang có những
hành động nào giúp giảm bớt gánh nặng nợ công trên vai mỗi người dân? Để có cái nhìn
sâu sắc và cụ thể hơn về vấn đề này, nhóm tác giả đã lựa chọn đề tài “Thực trạng khả
năng trả nợ công của nền kinh tế Việt Nam và những hệ lụy của việc vay đảo nợ thời
gian qua”. Bài tiểu luận gồm 3 phần chính:
Chương 1. Cơ sở lý thuyết về nợ công và đảo nợ
Chương 2. Thực trạng khả năng trả nợ của nền kinh tế Việt Nam
Chương 3. Hệ lụy của việc đảo nợ trong thời gian qua

Từ đó, nhóm tác giả mong độc giả sẽ có cái nhìn rõ nét hơn về tình hình thực tế
của nợ công và đảo nợ ở Việt Nam hiện nay.

2


Chương I. CƠ SỞ LÝ THUYẾT VỀ NỢ CÔNG VÀ ĐẢO NỢ
1.1Khái niệm
Nợ công là một khái niệm tương đối phức tạp.Tuy nhiên, hầu hết các cách tiếp cận
hiện nay đều cho rằng, nợ công là khoản nợ mà Chính phủ của một quốc gia phải chịu

trách nhiệm trong việc chi trả khoản nợ đó.Tuy nhiên, nợ công hoàn toàn khác với nợ
quốc gia.Nợ quốc gia là toàn bộ khoản nợ phải trả của một quốc gia, bao gồm hai bộ phận
là nợ của Nhà nước và nợ của tư nhân (doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân).Như vậy, nợ công
chỉ là một bộ phận của nợ quốc gia.
Theo quan điểm của Ngân hàng Thế giới (WB) nợ công được hiểu là nghĩa vụ nợ
của bốn nhóm chủ thể bao gồm:
1)
2)
3)
4)

Nợ của Chính phủ trung ương và các Bộ, ban, ngành trung ương;
nợ của các cấp chính quyền địa phương;
nợ của Ngân hàng trung ương;
nợ của các tổ chức độc lập mà Chính phủ sở hữu trên 50% vốn, hoặc việc quyết lập ngân
sách phải được sự phê duyệt của Chính phủ hoặc Chính phủ là người trả nợ trong trường
hợp tổ chức đó vỡ nợ.
Cách định nghĩa này cũng tương tự như quan niệm của Hệ thống quản lý nợ và
phân tích tài chính của Hội nghị của Liên hiệp quốc về thương mại và phát triển
Theo Luật Quản lý nợ công ban hành năm 2009 của Việt Nam, Nợ công, còn gọi là
Nợ Chính phủ hay Nợ quốc gia, là tổng các khoản tiền mà chính phủ các cấp từ trung
ương đến địa phương đi vay nhằm tài trợ cho thâm hụt ngân sách. Nói cách khác, Nợ
Chính phủ là thâm hụt ngân sách lũy kế đến một thời điểm nào đó. Để dễ hình dung quy
mô của Nợ chính phủ, người ta thường đo xem khoản nợ này bằng bao nhiêu phần trăm
so với Tổng sản phẩm quốc nội (GDP).

1.2Đặc điểm nợ công
a. Đặc trưng của nợ công: Tuy có nhiều cách tiếp cận rộng hẹp khác nhau về

nợ công, nhưng về cơ bản, nợ công có những đặc trưng sau đây:

o Nợ công là khoản nợ ràng buộc trách nhiệm trả nợ của Nhà nước
3


Khác với những khoản nợ thông thường, nợ công được hiểu là khoản nợ của Nhà
nước (bao gồm các cơ quan nhà nước có thẩm quyền) có trách nhiệm trả khoản nợ ấy.
Trách nhiệm của Nhà nước được thể hiện dưới hai góc độ trực tiếp và gián tiếp. Trực tiếp
được hiểu là cơ quan Nhà nước có thẩm quyền là người đi vay và do đó, cơ quan nhà
nước ấy sẽ là người trả nợ khoản vay. Gián tiếp là cơ quan Nhà nước có thẩm quyền đứng
ra bảo lãnh để một chủ thể trong nước vay nợ, trong trường hợp bên vay không trả được
nợ thì trách nhiệm trả nợ sẽ thuộc về cơ quan đứng ra bảo lãnh.
o Nợ công được quản lý theo quy trình chặt chẽ với sự tham gia của cơ quan Nhà nước có

thẩm quyền
Việc quản lý Nợ công đòi hỏi quy trình chặt chẽ nhằm đảm bảo hai mục đích: một
là đảm bảo khả năng trả nợ của đơn vị sử dụng vốn vay, và cao hơn nữa là đảm bảo cán
cân thanh toán vĩ mô và an ninh tài chính quốc gia; hai là, để đạt được mục tiêu của quá
trình sử dụng vốn. Bên cạnh đó, việc quản lý Nợ công một cách chặt chẽ còn có ý nghĩa
quan trọng về mặt chính trị và xã hội. Theo quy định của pháp luật Việt Nam, nguyên tắc
quản lý nợ công là Nhà nước quản lý thống nhất, toàn diện Nợ công từ việc huy động,
phân bổ, sử dụng vốn vay cho đến việc trả nợ để đạt được hai mục tiêu nêu trên.
o Mục tiêu cao nhất trong việc huy động và sử dụng Nợ công là phát triển kinh tế - xã hội

vì lợi ích chung
Nợ công được huy động và sử dụng không nhằm mục đích thỏa mãn lợi ích riêng
của bất kì cá nhân, tổ chức nào mà vì lợi ích chung của đất nước. Xuất phát từ bản chất
của Nhà nước là thể chế để phục vụ lợi ích chung của xã hội, Nhà nước là của dân, do dân
và vì dân nên đương nhiên các khoản Nợ công được quyết định phải dựa trên lợi ích của
Nhân dân, mà cụ thể là phải phát triển kinh tế - xã hội của đất nước là mục tiêu quan trọng
nhất.

b. Bản chất của nợ công

Vay nợ là một cách huy động vốn cho phát triển. Bản chất nợ không phải là xấu.
Nợ đem lại rất nhiều tác động tích cực cho nền kinh tế của các nước đi vay. Thực tế, các
nước muốn phát triển nahnh đều phải đi vay. Những nền kinh tế lớn nhất thế giới như Mỹ,
4


Trung Quốc, Nhật Bản… lại cũng chính là những con nợ lớn. Nợ công có nhiều tác động
tích cực, nhưng cũng có không ít tác động tiêu cực. Tác động tích cực chủ yếu của nợ
công bao gồm:
Thứ nhất, nợ công làm gia tăng nguồn lực cho Nhà nước, từ đó tăng cường nguồn
vốn để phát triển cơ sở hạ tầng và tăng khả năng đầu tư đồng bộ của Nhà nước. Muốn
phát triển cơ sở hạ tầng nhanh chóng và đồng bộ, vốn là yếu tố quan trọng nhất. Với chính
sách huy động nợ công hợp lý, nhu cầu về vốn sẽ từng bước được giải quyết để đầu tư cơ
sở hạ tầng, từ đó gia tăng năng lực sản xuất cho nền kinh tế;
Thứ hai, nợ công góp phần tận dụng được nguồn tài chính nhàn rỗi trong dân cư.
Một bộ phận dân cư trong xã hội có các khoản tiết kiệm, thông qua việc Nhà nước vay nợ
mà những khoản tiền nhàn rỗi này được đưa vào sử dụng, đem lại hiệu quả kinh tế cho cả
khu vực công lẫn khu vực tư;
Thứ ba, nợ công tận dụng được sự hỗ trợ từ nước ngoài và các tổ chức tài chính
quốc tế. Tài trợ quốc tế là một trong những hoạt động kinh tế – ngoại giao quan trọng của
các nước phát triển muốn gây ảnh hưởng đến các quốc gia nghèo, cũng như muốn hợp tác
kinh tế song phương. Biết tận dụng tốt những cơ hội này, thì sẽ có thêm nhiều nguồn vốn
ưu đãi để đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, trên cơ sở tôn trọng lợi ích đối tác, đồng thời giữ
vững độc lập, chủ quyền đất nước.
Bên cạnh những tác động tích cực, nợ công cũng gây ra những tác động tiêu cực:
Nợ công gia tăng sẽ gây áp lực lên chính sách tiền tệ, đặc biệt là từ các khoản tài trợ ngoài
nước. Nếu kỷ luật tài chính của Nhà nước lỏng lẻo và thiếu cơ chế giám sát chặt chẽ việc
sử dụng và quản lý nợ công sẽ dẫn đến tình trạng tham nhũng, lãng phí tràn lan. Tình

trạng này làm thất thoát các nguồn lực, giảm hiệu quả đầu tư và điều quan trọng hơn là
giảm thu cho ngân sách. Nhận biết những tác động tích cực và tiêu cực nhằm phát huy
mặt tích cực, hạn chế mặt tiêu cực là điều hết sức cần thiết trong xây dựng và thực hiện
pháp luật về quản lý nợ công.

5


1.3 Phân loại nợ công
Có nhiều tiêu chí để phân loại nợ công, mỗi tiêu chí có một ý nghĩa khác nhau
trong việc quản lý và sử dụng nợ công.
a. Theo tiêu chí nguồn gốc địa lý của vốn vay:

Nợ công gồm có hai loại:



Nợ trong nước: là nợ công mà bên cho vay là cá nhân, tổ chức trong nước.
Nợ nước ngoài: là nợ công mà bên cho vay là Chính phủ nước ngoài, vùng lãnh thổ, tổ
chức tài chính quốc tế, tổ chức và cá nhân nước ngoài.
Việc phân loại nợ trong nước và nợ nước ngoài có ý nghĩa quan trọng trong quản
lý nợ. Việc phân loại này sẽ giúp xác định chính xác hơn tình hình cán cân thanh toán
quốc tế. Việc quản lý nợ nước ngoài còn nhằm đảm bảo an ninh tiền tệ, vì các khoản vay
nước ngoài chủ yếu bằng ngoại tệ tự do chuyển đổi hoặc các phương tiện thanh toán quốc
tế khác.
b. Theo phương thức huy động vốn:

Nợ công có hai loại:


Nợ công từ thỏa thuận trực: là khoản nợ công xuất phát từ những thỏa thuận vay trực tiếp
của cơ quan nhà nước có thẩm quyền với cá nhân, tổ chức cho vay. Phương thức huy
động vốn này xuất phát từ những hợp đồng vay, hoặc ở tầm quốc gia là các hiệp định,

thỏa thuận giữa các nhà nước.
 Nợ công từ công cụ nợ: là khoản nợ công xuất phát từ việc cơ quan nhà nước có thẩm
quyền phát hành các công cụ nợ để vay vốn. Các công cụ nợ này có thời hạn ngắn hoặc
dài, thường có tính vô danh và khả năng chuyển nhượng trên thị trường tài chính.
c. Theo tính chất ưu đãi của khoản vay làm phát sinh nợ công:
Nợ công có ba loại:




Nợ công từ vốn vay ODA
Nợ công từ vốn vay ưu đãi
Nợ thương mại thông thường.
d. Theo trách nhiệm đối với chủ nợ:
6


Nợ công được phân loại thành Nợ công phải trả và Nợ công bảo lãnh. Nợ công
phải trả là các khoản nợ mà Chính phủ, chính quyền địa phương có nghĩa vụ trả nợ. Nợ
công bảo lãnh là khoản nợ mà Chính phủ có trách nhiệm bảo lãnh cho người vay nợ, nếu
bên vay không trả được nợ thì Chính phủ sẽ có nghĩa vụ trả nợ.
e. Theo cấp quản lý nợ:

Nợ công được phân loại thành Nợ công của trung ương và Nợ công của chính
quyền địa phương.




Nợ công của trung ương là các khoản nợ của Chính phủ, nợ do Chính phủ bảo lãnh.
Nợ công của địa phương là khoản nợ công mà chính quyền địa phương là bên vay nợ và
có nghĩa vụ trực tiếp trả nợ. Theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 thì
những khoản vay nợ của chính quyền địa phương được coi là nguồn thu ngân sách và
được đưa vào cân đối, nên về bản chất nợ công của địa phương được Chính phủ đảm bảo
chi trả thông qua khả năng bổ sung từ ngân sách trung ương.
Việc phân loại nợ công có ý nghĩa rất quan trọng trong việc quản lý và sử dụng nợ
công. Tương ứng với mỗi loại nợ sẽ có giải pháp quản lý bảo đảm quy mô nợ phù hợp,
qua đó sẽ chủ động tăng hay giảm nợ để tạo nguồn thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội.

1.4Các nhân tố ảnh hưởng đến nợ công
1.4.1 Cân bằng ngân sách cơ bản:

Cân đối ngân sách nhà nước (NSNN) là yếu tố trực tiếp ảnh hưởng đến nợ công.
Từ bản chất nợ công có thể thấy mức thâm hụt ngân sách phản ánh giá trị tuyệt đối của nợ
chính phủ. Nếu NSNN thâm hụt cơ bản, nhu cầu vay nợ của Nhà nước sẽ gia tăng và làm
trầm trọng thêm tình hình nợ công. Ngược lại, nếu NSNN thặng dư cơ bản, nhu cầu vay
nợ giảm hoặc Chính phủ có thêm nguồn tài chính để mua lại Trái phiếu Chính phủ
(TPCP) trước hạn làm cho mức nợ công giảm xuống.
Một số nghiên cứu thực nghiệm giải thích tác động của thâm hụt NSNN tới nợ
công như: Dornbusch (1984) nghiên cứu trường hợp của Brazil, thâm hụt ngân sách là
nguyên nhân của nợ nước ngoài tăng nhanh; Sachs và Larrain (1993) giải thích ảnh hưởng
của thâm hụt ngân sách tới nợ trong nước và chỉ ra rằng: “Nợ trong nước là một trong
7


những cách ngắn hạn để tài trợ thâm hụt tài khóa. Phương pháp này giúp Chính phủ bù
đắp được thâm hụt mà không ảnh hưởng đến dự trữ và cung tiền, nhưng cũng khiến tăng

thâm hụt ngân sách theo thời gian do gia tăng nghĩa vụ nợ”; Alfaidi (2002), nợ nước ngoài
của Ai Cập gia tăng một cách đáng kể do tăng nhanh thâm hụt ngân sách; Gartner (2003),
tỷ lệ thâm hụt NSNN và tỷ lệ nợ công có mối quan hệ cùng chiều.
1.4.2 Lãi suất thực tế:
Sự biến động của lãi suất trên thị trường sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến những khoản
nợ công có lãi suất thả nổi và những khoản vay mới. Tỷ lệ các khoản nợ công có lãi suất
thả nổi trong tổng nợ càng cao thì sự ảnh hưởng của lãi suất đến nợ công càng lớn. Mặt
khác, ngay cả những khoản vay có lãi suất cố định thì sự biến động của lãi suất thị trường
cũng sẽ ảnh hưởng đến giá cả của các công cụ nợ, nghĩa là, gián tiếp ảnh hưởng tới quy
mô nợ công. Bởi khi lãi suất tăng lên, chi phí vay nợ (trả lãi và phí) tăng lên, các khoản
vay của Chính phủ sẽ trở nên đắt hơn và khó khăn hơn, làm gia tăng nợ công.
Trong lịch sử, những năm 1970, để đối phó với tình trạng suy giảm kinh tế do giá
dầu tăng mạnh, nhiều nước trong đó có Hoa Kỳ đã thi hành chính sách mở rộng tài chính
và tiền tệ. Tuy nhiên, chính sách này đã khiến lạm phát gia tăng mạnh. Đến cuối thập kỷ
1970, Cục Dự trữ liên bang Hoa Kỳ (FED) buộc phải tăng lãi suất để kiềm chế lạm phát.
Lãi suất thấp có tác động tới nền kinh tế thông qua việc khuyến khích đầu tư và tiêu dùng,
từ đó làm GDP tăng và tỷ lệ nợ công trên GDP sẽ giảm.
1.4.3 Tốc độ tăng trưởng GDP thực tế:
Trong thời kỳ kinh tế mở rộng, tăng trưởng GDP thực tế cao, các khoản vay của
Chính phủ sẽ trở nên dễ dàng hơn, điều này làm cho lãi suất thực tế giảm và tăng trưởng
kinh tế nhanh góp phần củng cố nguồn thu NSNN, cải thiện cân đối tài khóa cơ bản.
Ngược lại, trong thời kỳ suy thoái, tăng trưởng kinh tế chậm, làm các chỉ tiêu kinh tế xấu
đi và điều này cũng làm gia tăng chỉ tiêu nợ công trên GDP (Marek, 2014).
1.4.4 Tỷ giá:
Trong cơ cấu danh mục nợ công có những khoản nợ vay bằng đồng ngoại tệ, do
đó, sự biến động của tỷ giá sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến nợ công. Nếu nợ vay bằng ngoại
tệ, đặc biệt là những ngoại tệ có sự biến động lớn về giá trị chiếm tỷ lệ cao thì ảnh hưởng
của sự biến động tỷ giá đến nợ công càng lớn. Nếu tỷ giá tăng thì khoản trả nợ vay đến
8

hạn sẽ tăng và ngược lại. Tại Việt Nam, đồng Yên Nhật tăng trong năm 2016 không
những ảnh hưởng chung tới mục tiêu GDP năm 2016 mà còn tác động mạnh tới các doanh
nghiệp nhập khẩu và các doanh nghiệp sử dụng vốn vay ODA từ Nhật Bản.
Một trong những doanh nghiệp chịu ảnh hưởng nặng nề từ việc JPY tăng là Công
ty cổ phần Nhiệt điện Phả Lại (PPC), một trong những đơn vị sử dụng vốn vay ODA từ
chính phủ Nhật Bản.

1.5Các hình thức vay nợ:
1.5.1 Phát hành Trái phiếu Chính phủ:

Chính phủ có thể phát hành Trái phiếu Chính phủ để vay từ các tổ chức, cá nhân.
Trái phiếu chính phủ phát hành bằng nội tệ được coi là không có rủi ro tín dụng vì Chính
phủ có thể tăng thuế thậm chí in thêm tiền để thanh toán cả gốc lẫn lãi khi đáo hạn. Trái
phiếu chính phủ phát hành bằng ngoại tệ (thường là các ngoại tệ mạnh có cầu lớn) có rủi
ro tín dụng cao hơn so với khi phát hành bằng nội tệ vì chính phủ có thể không có đủ
ngoại tệ để thanh toán và ngoài ra còn có rủi ro về tỉ giá hối đoái.
1.5.2 Vay trực tiếp:
Chính phủ cũng có thể vay tiền trực tiếp từ các ngân hàng thương mại, các thể chế
siêu quốc gia (Ví dụ: Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF), Ngân hàng Thế giới (WB),…). Hình
thức này thường được Chính phủ của các nước có độ tin cậy tín dụng thấp áp dụng vì khi
đó khả năng vay nợ bằng hình thức phát hành trái phiếu chính phủ của họ không cao.

1.6Khái niệm về đảo nợ và phương pháp thực hiện đảo nợ
1.6.1 Đảo nợ là gì?

Đảo nợ là hình thức vay một món nợ mới để trả cho món nợ cũ theo đúng nghĩa
đen. Hoạt động này căn bản không làm mất đi khoản nợ mà chỉ kéo dài thời gian trả nợ. Ở
Việt Nam, đảo nợ hoàn toàn bị nghiêm cấm tại các tổ chức tín dụng theo quy chế cho vay
vốn của ngân hàng nhà nước, và chỉ Chính Phủ mới được phép thực hiện nghiệp vụ này.

1.6.2 Phương pháp thực hiện đảo nợ

9


Để thực hiện vay đảo nợ, Chính phủ sẽ phát hành trái phiếu ra nước ngoài với lãi
vay thấp hơn và kì hạn dài hơn, đồng thời dùng khoản vay huy động được để cân đối chi
trả nợ gốc cũ.
Luật Quản lý nợ công chỉ cho phép Chính phủ huy động vốn nước ngoài nếu chi
phí rẻ, lãi suất thấp hơn. Tuy nhiên, việc vay nước ngoài cũng tiềm ẩn nhiều rủi ro. Các
khoản vay có kỳ hạn dài từ 10 đến 30 năm, nếu tỷ giá biến động sẽ làm tăng nghĩa vụ trả
nợ. Những khoản vay nước ngoài không thanh toán được áp lực rất lớn, làm tăng gánh
nặng nợ công.

10


Chương II. THỰC TRẠNG KHẢ NĂNG TRẢ NỢ CÔNG CỦA
NỀN KINH TẾ VIỆT NAM
2.1 Tình hình về nợ công của Việt Nam hiện nay
Theo số liệu từ Bộ Tài Chính, từ năm 2010 đến năm 2016, quy mô nợ công đã tăng
gấp 3,3 lần từ 889 nghìn tỷ đồng (2010) đến khoảng 2,989 nghìn tỷ đồng (2016). Mức độ
tăng trung bình của nợ công là 18%. Từ Bảng 1, có thể thấy, tỷ lệ nợ công/GDP đã tiến sát
ngưỡng cho phép 65% được đặt ra trong Nghị quyết về kế hoạch tài chính quốc gia trong
5 năm 2016 – 2020 (Nghị quyết 07/NQ-BCT).
Năm
Dư nợ công
(1.000 tỷ đồng)
Nợ công/GDP (%)

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

889

1.093

1.279

1.528

1.826

2.608

2.989

56.3

54.9

50.8

54.5

58

62.2

64.9

Bảng 1. Nợ công Việt Nam từ 2010 đến 2016
(Nguồn: Bản tin nợ công số 4, Bộ Tài Chính và tự tính toán)

Đáng lưu ý, trong Báo cáo đánh giá thực trạng nợ công tại Việt Nam giai đoạn
2011 – 2015 và đề xuất cho giai đoạn 2016 – 2020 của Trung tâm Nghiên cứu Ngân
hàng TMCP Đầu tư và Phát triển Việt Nam – BIDV có chỉ ra rằng: theo nhiều chuyên gia,
quy mô nợ công thực tế có thể đã cao hơn so với mức công bố do cách thức xác định nợ
công của Việt Nam và một số tổ chức quốc tế uy tín có sự khác biệt. Cụ thể, nợ công theo
tiêu chuẩn Việt Nam dựa trên nguyên tắc: trách nhiệm thanh toán thuộc về chủ thể đi vay;
còn nợ công theo tiêu chuẩn quốc tế được xác định trên cơ sở: chủ sở hữu thực sự hay
pháp nhân đứng sau chủ thể đi vay phải có trách nhiệm thanh toán. Theo đó, nợ công theo
tiêu chuẩn quốc tế sẽ bằng nợ công theo tiêu chuẩn Việt Nam cộng với nợ của: Ngân hàng
Nhà nước (NHNN), các doanh nghiệp nhà nước (DNNN), tổ chức bảo hiểm xã hội và an
sinh xã hội (ASXH) và một số địa phương. Căn cứ theo tiêu chuẩn quốc tế, nhiều chuyên
gia đưa ra ước tính và cho rằng tỷ lệ nợ công/GDP của Việt Nam đã vượt mức 100%.
Về cơ cấu nợ, theo khoản 2, Điều 1 Luật Quản lý nợ công số 29/2009/QH12, nợ
công của Việt Nam bao gồm:
11





Nợ Chính phủ (bao gồm nợ trong nước và nợ nước ngoài)
Nợ được Chính phủ bảo lãnh
Nợ chính quyền địa phương

Nợ chính phủ luôn chiếm khoảng 80% tổng nợ công của nước ta. Năm 2015, dư nợ
Chính phủ chiếm 80,8% nợ công, trong khi tỷ lệ này của năm 2016 là 81,7%. Biểu đồ
dưới đây thể hiện dư nợ Chính phủ/GDP qua từng năm:

Biểu đồ 1. Tỷ lệ dư nợ Chính phủ/GDP trong giai đoạn 2010 – 2016 (%)
(Nguồn: Bộ Tài Chính và tự tính toán)

Có thể thấy, tỷ lệ nợ Chính phủ/GDP có xu hướng tăng nhanh từ năm 2012, cùng
xu hướng với tỷ lệ nợ công/GDP. Đặc biệt, tỷ lệ 53% của năm 2016 đã sát ngưỡng kiểm
soát của 54% của Quốc Hội cho phép trong Nghị quyết 07. Vậy là năm 2016 đánh dấu cả
tỷ lệ nợ công/GDP và nợ Chính phủ/GDP đều sắp đạt trần quy định. Tức là, nếu không có
các biện pháp kiểm soát chặt chẽ hơn nữa thì chắc chắn năm 2017 các dấu mốc này sẽ bị
phá vỡ, có thể đem lại nhiều tác động xấu cho nền kinh tế.
Trong cơ cấu nợ Chính phủ, sự dịch chuyển tỷ trọng từ nợ nước ngoài sang nợ
trong nước là một tín hiệu tích cực hơn đóng góp vào sự bền vững của cơ cấu nợ công. Cụ
thể, từ năm 2011, tỷ lệ nợ trong nước có xu hướng tăng từ 39% lên 57% năm 2015, tức là,
tỷ trọng nợ nước ngoài đã giảm từ 61% năm 2011 xuống còn 43% năm 2015. Việc tăng
cường vay nợ trong nước một phần đến từ việc Việt Nam gia nhập các nước có thu nhập
trung bình năm 2010 làm giảm các khoản vay ưu đãi từ nước ngoài. Điều này dẫn đến
Chính phủ vay nhiều hơn từ trong nước thay vì gia tăng nợ từ các quốc gia và tổ chức

quốc tế.

Biểu đồ 2. Tỷ lệ nợ trong nước và nợ nước ngoài giai đoạn 2011 – 2015 (%)

Trong cơ cấu nợ nước ngoài, các khoản hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) vẫn
chiếm tỷ trọng cao (94% đi kèm lãi suất trung bình 2%) với kỳ hạn còn lại bình quân trên
10 năm tại thời điểm năm 2015. Nguồn vốn từ bên ngoài đạt tới 3 tỷ USD/năm, tương
đương 11% tổng vốn đầu tư toàn xã hội, hay 17% tổng vốn đầu tư từ Ngân sách Nhà nước
12


(NSNN). Tuy nhiên, việc quản lý nguồn vốn này còn gặp nhiều tồn tại và hạn chế đến từ
quy trình và thủ tục quản lý còn phức tạp của các chương trình và dự án ODA; và sự thiếu
hiệu quả của các dự án, cùng với tỷ lệ giải ngân vốn chỉ đạt 71% tổng vốn đã ký kết. Bên
cạnh đó, để giảm rủi ro biến động tỷ giá, Chính phủ cũng lựa chọn một danh mục tiền tệ
và phân chia tỷ trọng các đồng tiền, ví dụ như: Đồng Việt Nam (55%), USD (16%), JYP
(13%), EUR (7%), còn lại là các đồng tiền khác.
Đối với nợ trong nước, nguồn huy động chủ yếu đến từ phát hành Trái phiếu Chính
phủ. Trong giai đoạn 2011 – 2013, thị trường vốn chưa phát triển, trái phiếu Chính phủ
(TPCP) chủ yếu được phát hành cho các Ngân hàng Thương mại (chiếm 85% lượng phát
hành), với 77% khối lượng phát hành hàng năm có kỳ hạn ngắn từ 1 đến 3 năm (để phù
hợp với hoạt động kinh doanh của các Ngân hàng. Do đó, khi TPCP đáo hạn năm 2014,
áp lực trả nợ dâng cao, NSNN không thể đáp ứng trả hết, Chính phủ lại tiếp tục phát hành
trái phiếu mới. Cho nên, Quốc hội đã đưa ra Nghị quyết số 78/2014/NQ-QH13 và Nghị
quyết số 99/2015/NQ-QH13 nhằm kéo dài thời hạn của trái phiếu. Theo đó, kỳ hạn năm
2014 là 3 năm, thì năm 2015 sẽ tăng lên 4,4 năm và 6 tháng đầu năm 2016 sẽ là 5 năm để
giảm thiểu rủi ro tái cấp vốn. Lãi suất của TPCP giảm từ 12% năm 2011 (không đủ bù cho
mức lạm phát 18% cùng kỳ) xuống còn 6,5% năm 2014 và 6% năm 2015.
Nợ được bảo lãnh từ Chính phủ và nợ chính quyền địa phương chiếm khoảng 20%
- 25% cơ cấu nợ công, trong đó, nợ chính quyền địa phương thường chỉ chiếm tỷ lệ rất

nhỏ, thường xoay quanh 1%. Cuối năm 2015, nợ được bảo lãnh bởi Chính phủ chiếm
17,8%, còn nợ chính quyền địa phương chiếm 1,4%. Theo kế hoạch giai đoạn 2011 2015, bình quân bảo lãnh chính phủ đối với khoản vay nước ngoài mỗi năm là 2,5 tỷ
USD, bảo lãnh chính phủ đối với khoản vay trong nước cho các dự án khoảng 10.000 tỷ
đồng, bảo lãnh cho Ngân hàng Phát triển Việt Nam và Ngân hàng Chính sách xã hội, với
dư nợ bình quân tăng 10%. Thực tế, tính chung giai đoạn 2011 – 2015 Bộ Tài chính đã
cấp bảo lãnh cho vay trong và ngoài nước cho 35 chương trình, dự án, với tổng vốn cam
kết tương đương 15,6 tỷ USD (trung bình 3,12 tỷ USD/năm). Các khoản vay được Chính
phủ bảo lãnh hầu hết là vay nước ngoài chiếm 14 tỷ USD, với thời hạn trả nợ trung bình
12 năm.
13


Tuy nhiên, do tốc độ tăng của nợ công ngày càng cao, đi kèm với đó là các doanh
nghiệp được bảo lãnh (là các Doanh nghiệp Nhà nước) sử dụng nguồn vay không hiệu
quả, điển hình như dự án Nhà máy giấy Phương Nam: Từ mức đầu tư 1.487 tỷ đồng năm
2003 đã tăng lên 2.286 tỷ đồng vào năm 2007 nhưng dự án vẫn rơi vào cảnh thiếu vốn.
Đến cuối năm 2012, sau khi được Bộ Công thương thẩm định, dự án Nhà máy giấy
Phương Nam nâng mức đầu tư lên 3.409 tỉ đồng. Trong đó, số vốn đã giải ngân là 2.948 tỉ
đồng, bao gồm vốn vay trong nước 1.952 tỉ đồng và vốn vay nước ngoài là 968 tỉ đồng do Bộ Tài chính bảo lãnh. Dù giải ngân đến hơn 86% vốn đầu tư nhưng cuối cùng dự án
phải dừng trong khi chưa sản xuất được sản phẩm giấy nào do công nghệ sản xuất không
phù hợp.
Tương tự là dự án Nhà máy gang thép Thái Nguyên (TISCO), tháng 7/2007,
TISCO ký hợp đồng tổng thầu với Tập đoàn Xây lắp luyện kim Trung Quốc (MCC) xây
dựng Nhà máy Gang thép Thái Nguyên giai đoạn hai công suất 0,5 triệu tấn/năm, tổng
vốn 3.843 tỉ đồng. Ký hợp đồng xong, nhà thầu được TISCO tạm ứng trên 35 triệu USD
trong tổng giá trị hợp đồng khoảng 160,8 triệu USD. Tuy nhiên chỉ sau một năm, vào
tháng 8/2008, nhà thầu Trung Quốc yêu cầu tăng giá hợp đồng thêm hơn 298 triệu USD.
Chủ đầu tư sau đó báo cáo lên cấp trên và được đồng ý điều chỉnh tổng mức đầu tư lên
8.104 tỉ đồng, tức hơn gấp đôi so với tính toán ban đầu. Không những dự án bị đội vốn,
TISCO đã thanh toán cho MCC 93% giá trị thiết bị nhưng nhà thầu Trung Quốc đã rút về

nước. Tính đến thời điểm hiện tại hơn 4.500 tỷ đồng đã được giải ngân nhưng dự án đến
nay vẫn chỉ là bãi cỏ dại và khối sắt hoen gỉ.
Do đó, Thủ tướng đã chỉ đạo từ năm 2017 sẽ tạm dừng bảo lãnh cho các khoản vay
mới để đảm bảo an toàn nợ công. Chỉ những dự án nào đáp ứng được hết các yêu cầu khắt
khe về người vay, dự án, vốn chủ sở hữu,…và thật sự mang lại hiệu quả kinh tế - xã hội
mới được duyệt cho vay theo hình thức bảo lãnh.
Khi so sánh mức nợ công của Việt Nam với các nước trong khu vực, nhóm tác giả
sử dụng tỷ lệ nợ công/GDP của các quốc gia (hầu hết đều là quốc gia đang phát triển). Từ
hình ảnh dưới đây, có thể thấy, Việt Nam có tỷ lệ nợ công/GDP rất cao, cao hơn cả Trung
14


Quốc, Thái Lan, Malaysia. Tuy rằng, chuyên gia Kinh tế từ Ngân hàng Thế giới ở Việt
Nam, ông Sandeep cho rằng không có thước đo chung về nợ công đối với tất cả các quốc
gia mà mức độ bền vững của nợ công được đánh giá tùy thuộc vào tiềm lực tài chính, sức
mạnh kinh tế của từng nước. Chẳng hạn như Nhật Bản, kể cả khi nợ công đã vượt trên
200% thì tình hình tài chính của nước này vẫn rất ổn, trong khi đó có những quốc gia, nợ
công chỉ cần lên đến 50% GDP là đã rất nguy hiểm. Thế nhưng, các quốc gia trên đều
phát triển hơn và có tiềm lực tài chính tốt hơn Việt Nam nên, có thể thấy Việt Nam vẫn
gặp nhiều trở ngại từ tỷ lệ nợ công cao.

Hình 1. Tỷ lệ nợ công/GDP của Việt Nam so với một số nước trong khu vực năm 2014
(Nguồn: Báo cáo 221/BC-CP của Chính phủ ngày 18/5/2015 và Tradingeconomics)

Về chỉ số ICOR – chỉ số về mức độ hiệu quả sử dụng vốn, Việt Nam vẫn giữ mức
ICOR khá cao. Cụ thể, nếu giai đoạn 2006 – 2010, ICOR ở mức 6,96 (đầu tư 6,96 đồng
thì mới tăng được 1 đồng sản lượng) thì sang giai đoạn 2011 – 2015, chỉ số này đã giảm
nhẹ xuống 6,91 (đầu tư 6,91 đồng mới tăng được 1 đồng sản lượng). Rõ ràng, con số này
đã chỉ ra sự kém hiệu quả của đầu tư công, đến cả Chính phủ cũng đã thừa nhận và thậm
chí khẳng định, việc sử dụng vốn vay ở một số dự án còn kém hiệu quả, còn thất thoát,

15


lãng phí. Các dự án đầu tư công dù thời gian qua đã được cải thiện đáng kể, song tình
trạng đầu tư dàn trải, thất thoát, lãng phí cũng còn nhiều.

Hình 2. Hệ số ICOR của Việt Nam trong 20 năm qua
(Nguồn: Cafebiz.vn)

So với các nước trong khu vực về hệ số này thời kỳ 2011 - 2013 của Trung Quốc
(6,4 lần), Malaysia (5,4 lần), Indonesia (4,64 lần), Philippines (4,1 lần) và Lào (2,59 lần)
cho thấy Việt Nam cần có biện pháp nâng cao hiệu quả sử dụng vốn, không chỉ giúp giảm
chi phí từ các dự án đầu tư mà còn nâng cao lợi ích cho toàn xã hội.

2.2 Thực trạng về khả năng trả nợ công của Việt Nam
Trong giai đoạn 2011 – 2015, số nợ trả trong kỳ tăng từ 110.633 tỷ đồng đến
296.200 tỷ đồng (tăng gấp 2.67 lần). Theo đó, tỷ lệ nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính
phủ so với thu NSNN tăng từ 15,3% (2011) lên 29,7% (2015). Bên cạnh đó, nợ ngắn và
trung hạn chiếm tỷ trọng lớn hơn, dẫn đến áp lực trả nợ tăng cao hơn do các TPCP ban
đầu phát hành đều có thời hạn ngắn. Đặc biệt, nếu còn bao gồm cả các khoản bảo lãnh của
Chính phủ thì những con số này sẽ tăng thêm nhiều hơn nữa.
Năm

2011

2012
16

2013

2014

2015


Nợ trả trong kỳ (tỷ đồng)

110.633

154.385

185.840

260.802

296.200

Tỷ lệ Nợ Chính phủ/

15.33%

21.01%

22.44%

29.38%

29.71%

Thu NSNN

Bảng 2. Số liệu về nợ Chính phủ trả từng năm và tỷ lệ nợ Chính phủ/thu NSNN giai đoạn
2011 - 2015
(Nguồn: Cổng TTĐT Bộ Tài Chính và tự tính toán)

Từ bảng trên, có thể thấy, gánh nặng nợ phải trả tăng nhanh qua các năm và ngày
càng chiếm một phần không hề nhỏ từ nguồn thu Ngân sách. Trong giai đoạn vừa rồi, tốc
độ tăng thu ngân sách trung bình là 10,4%/năm, đặc biệt năm 2015 là 14%. Tuy nhiên, Bộ
Tài Chính cảnh báo thu ngân sách vẫn sẽ gặp nhiều khó khăn, do chịu tác động bởi giá
dầu thô thế giới (được dự báo tiếp tục duy trì mức thấp); cùng với đó là việc cắt giảm thuế
khi thực hiện các hiệp định thương mại tự do và ảnh hưởng của các hiệp định đến dịch
chuyển luồng thương mại làm giảm nguồn thu từ hoạt động xuất nhập khẩu. Bằng chứng
là năm 2016, thu nội địa tăng 13,4% nhưng một số các khoản thu quan trọng như thu từ
dầu thô và xuất nhập khẩu đều đã giảm mạnh, với mức giảm tương ứng 39,6% và 2,3% so
với năm 2015.
Tỷ lệ chi trả nợ mỗi năm đều tăng lên do gánh nặng nợ gia tăng không ngừng.
Nguồn chi đến từ NSNN và từ vay nợ mới. Tuy nhiên để hiểu sâu hơn, nhóm tác giả xin
trình bày thêm về tình hình bội chi NSNN và cơ cấu chi NSNN của Việt Nam những năm
gần đây. Bởi chúng ta cần hiểu rằng, bội chi NSNN là vấn đề luôn thường trực khiến nợ
công tăng. Thực tế này cũng được ông Sebastian Eckardt, chuyên gia cấp cao Ngân hàng
Thế giới chỉ ra rằng dư nợ tăng do bội chi ngân sách tăng liên tục. Bởi vì không có đủ khả
năng trả nợ nên quốc gia sẽ đi vay để trả cho lãi và gốc của các khoản nợ. Ông Sandeep
Mahajan - chuyên gia Kinh tế trưởng của Ngân hàng Thế giới (WB) tại Việt Nam cũng
giải thích rằng thâm hụt tài khóa đạt 6,9% GDP trong năm 2015 là kết quả của giảm thu
và tăng chi đầu tư cơ bản và chi thường xuyên. Yếu tố này đã làm áp lực tài khóa tăng lên.
Theo số liệu của Qũy Tiền tệ Quốc tế (IMF) và Triển vọng kinh tế thế giới (WEO), năm
2015, thâm hụt NSNN của Việt Nam là 6,9% GDP, cao hơn khá nhiều so với các nước

17

trong khu vực, như Thái Lan là 1,2% GDP, Indonesia là 2,3% GDP, Philippines là 0,12%
GDP và Campuchia là 2% GDP.

Hình 3. Bội chi NSNN qua các năm (tỷ đồng)
(Nguồn: Cafef.vn)

Hơn nữa, tỷ trọng của chi trả nợ bị ảnh hưởng bởi cơ cấu chi NSNN mà hiện nay
còn nhiều tồn tại, gây ra khó khăn trong việc trả nợ. Tỷ trọng chi thường xuyên có xu
hướng tăng trong giai đoạn gần đây (2011 – 2015) từ 59% lên đến khoảng 65%. Nguyên
nhân chủ yếu là do ưu tiên tăng chi cho con người, bao gồm cả tiền lương và an sinh xã
hội. Đây là điểm đáng mừng vì lương và mức sống của công chức đã được cải thiện hơn.
Bởi việc không coi trọng chi thường xuyên sẽ dẫn đến công chức bỏ việc ra ngoài làm
cũng như không thu hút được người tài vào khu vực công, từ đó làm suy yếu bộ máy công
quyền. Nhưng, điều đáng lo ngại nằm ở chỗ, bộ máy chính quyền còn cồng kềnh, các biện
pháp cải cách hành chính vẫn chưa phát huy tác dụng, hệ thống và cơ chế chi tiêu thường
xuyên chưa có cải thiện tích cực và trong những năm tới khả năng giảm nhanh chi thường
xuyên là không dễ dàng. Do đó, mức chi thường xuyên cần được kiểm soát tốt hơn nữa.

18


Đối với chi đầu tư phát triển, tỷ trọng chi đầu tư phát triển đã giảm mạnh từ 28,5%
(giai đoạn 2001 – 2005) xuống 24,4% (giai đoạn 2006 – 2010) xuống 18% (giai đoạn
2011 – 2015) và chỉ còn 15,2% trong tổng chi ngân sách năm 2015. Với một quốc gia
đang phát triển như Việt Nam, việc đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng và các dự án phát triển
đất nước là lẽ tất yếu, do đó, nguồn vốn cho chi đầu tư thường rất lớn. Song, hiện nay,
nguồn chi ngày càng giảm, điều này khiến cho các dự án bị chậm tiến độ, thiếu hiệu quả
trong việc đầu tư nguồn lực nhằm tăng năng suất lao động và cho các dịch vụ y tế, giáo
dục cùng các lĩnh vực thiết yếu khác. Hơn nữa, hiệu quả chi đầu tư chưa cao, thể hiện
ngay ở chỉ số ICOR đề cập phía trên. Cho nên, tỷ trọng chi đầu tư cần được chú trọng hơn

nữa, và việc điều chỉnh cơ cấu chi NSNN cần thực hiện chặt chẽ hơn, giúp cho hiệu quả
phân bổ nguồn lực là cao nhất, tránh đầu tư tràn lan. Trong kế hoạch 5 năm 2016 – 2020,
nhà nước dự kiến chi NSNN cho đầu tư phát triển: bố trí khoảng 25% tổng chi NSNN;
còn lại để tăng chi trả nợ, đảm bảo chi thường xuyên mức tiết kiệm và dành nguồn cải
cách tiền lương, đáp ứng nhiệm vụ chi an sinh xã hội và quốc phòng an ninh.

19


Có thể thấy, tình trạng bội chi, nhu cầu chi thường xuyên và chi đầu tư đều lớn làm
gia tăng áp lực trả nợ hàng năm của Việt Nam (mà như đã đề cập ở trên, tỷ lệ nợ phải trả
chiếm một phần không hề nhỏ trong thu NSNN). Đây là lý do vì sao Việt Nam vẫn hay
phải vay các khoản nợ mới để trả nợ cũ đến hạn, khiến nợ chồng nợ (sẽ được tìm hiểu kỹ
hơn trong phần sau). Điều này thể hiện còn tồn tại nhiều khó khăn trong khả năng chi trả
nợ công của nước ta. Tuy nhiên, theo ông Sandeep Mahajan - chuyên gia Kinh tế trưởng
của Ngân hàng Thế giới (WB) tại Việt Nam thì: “Nợ ngắn hạn tới thời điểm trả của Việt
Nam chỉ chiếm tỷ trọng lớn, tạo áp lực trả nợ ngắn hạn và trung hạn. Tuy nhiên, với tỷ lệ
nợ công hiện vào khoảng 62,5% GDP (2015) thì Việt Nam hoàn toàn đủ sức chi trả, và
khả năng trả của Chính phủ Việt Nam với những khoản nợ đến hạn là 100%”. Song, điều
khiến chuyên gia kinh tế trưởng của WB lo lắng không phải là khả năng trả nợ của Việt
Nam, mà là tình hình ngân sách. Theo ông, khi áp lực trả nợ gốc và lãi tăng lên, không
gian cho chính sách tài khóa của Việt Nam sẽ bị thu hẹp và ảnh hưởng đến các khoản chi
cho đầu tư phát triển, chi cho phúc lợi xã hội, giáo dục, y tế...
Tuy nhiên, khi nhóm tác giả tìm số liệu trong Bản tin nợ công số 04 và từ Cổng
TTĐT Bộ Tài Chính, nhóm tác giả có tổng hợp được bảng sau:
Năm
Chi trả nợ và viện trợ
từ NSNN (tỷ đồng)

2011

111943

2012Sandeep Mahajan
2013– chuyên gia Kinh
2014tế trưởng
Hình 4. Ông
Bank tại Việt Nam131940
105838của World112055

Số nợ trả trong kỳ (tỷ
đồng)

110633

154385

185840

260802

Tốc độ tăng số nợ trả
trong kỳ

-

39.55%

20.37%

40.34%

Tỷ lệ chi trả nợ, viện
trợ/tổng nợ trả

101.18%

68.55%

60.30%

50.59%

Bảng 3. Tỷ lệ chi trả nợ, viện trợ
hằng năm so với số nợ trả trong kỳ
giai đoạn
2011 - 2014

Từ bảng trên dễ dàng nhận ra NSNN dùng cho chi trả lãi và các khoản nợ đến hạn
ngày càng không đáp ứng được số nợ, tức là khả năng trả nợ của Việt Nam hiện không tốt
20


lắm. Nếu như năm 2011, số nợ được chi trả hoàn toàn từ Nhà nước thì sang năm 2012,
khả năng dùng Ngân sách đã giảm nhanh chóng. Số nợ phải trả tăng quá nhanh với tốc độ
trung bình là 33%/năm (trong giai đoạn 2011 – 2014), đặc biệt, năm 2012 và năm 2014 có
số nợ phải trả tăng đến 40% so với năm trước (là 2011 và 2013) trong khi chi cho trả nợ
và viện trợ thì vẫn không tăng nhiều, thậm chí con số 105.838 tỷ đồng dành cho trả nợ
của năm 2012 còn giảm so với các năm khác. Do đó, từ năm 2012 trở đi, NSNN chỉ chi
trả nợ được tầm 50% - 70% tổng nợ phải trả, còn lại là phải đi vay ngoài. Bên cạnh đó, do
nhu cầu chi thường xuyên và chi đầu tư đều đặt gánh nặng lên Ngân sách, mà thu Ngân

sách cũng tăng hạn chế làm cho chi trả nợ gặp nhiều khó khăn. Vậy trường hợp Nhà nước
sử dụng hoàn toàn Ngân sách để chi trả nợ mà không đảo nợ, hay đi vay món nợ mới để
trả nợ cũ thì như thế nào? Câu trả lời là Nhà nước hoàn toàn trả được hết nợ. Tuy nhiên,
khi đó chi thường xuyên và chi đầu tư sẽ bị thắt chặt hơn, dẫn đến nhiều hệ lụy như công
chức bỏ việc vì lương thấp, cơ sở hạ tầng không được xây dựng ảnh hưởng đến phát triển
kinh tế, vốn không có thì không tạo được bước tăng trưởng cho quốc gia. Cho nên, việc
vay nợ mới để trả nợ cũ là không thể tránh khỏi. Nhóm tác giả cho rằng, điều quan trọng
bây giờ là cố gắng giảm bội chi NSNN đồng thời kiềm chế gia tăng nợ công, và nâng cao
hiệu quả chi tiêu, đầu tư nhằm giúp nền kinh tế tăng trưởng ổn định hơn.

21


Chương III. THỰC TRẠNG VÀ HỆ LỤY CỦA VAY ĐẢO NỢ TẠI
VIỆT NAM TRONG THỜI GIAN QUA
3.1 Thực trạng đảo nợ của Việt Nam những năm gần đây
Việc vay đảo nợ nhìn chung sẽ có hai trường hợp:
(1) Đối tượng vay hoạt động hiệu quả nhưng vì bất khả kháng, chưa thu tiền về
kịp, họ vay khoản mới để trả khoản vay cũ, khi thu tiền về sẽ trả nợ. Hiện tượng này có,
nhưng ít khi xảy ra.
(2) Đối tượng vay hoạt động không hiệu quả, mất khả năng trả nợ, phải vay nợ mới
để đảo nợ. Đảo nợ sẽ khiến họ rơi vào vùng nguy hiểm hơn vì tiếp tục bị cuốn vào vòng
xoáy nợ nần.
Trường hợp mà nước ta đang mắc phải chính là trường hợp (2). Theo số liệu được
công bố chính thức của Chính phủ, trong giai đoạn 2011-2015, nợ công nước ta tăng bình
quân 18.5%/năm, gấp 3 lần so với tốc độ tăng trưởng GDP. Bởi tốc độ gia tăng chóng mặt
này cộng thêm áp lực từ bội chi ngân sách, chính phủ buộc phải áp dụng phương pháp
vay đảo nợ để có nguồn tiền trả nợ công. Nhận định về tình hình nợ công giai đoạn vừa
qua, ông Bùi Đức Thụ - Ủy viên thường trực Ủy ban Tài chính - Ngân sách cho biết:
“Năm 2015 trả nợ được 150.000 tỷ đồng nhưng bội chi ngân sách 226.000 tỷ và phát hành

trái phiếu chính phủ 85.000 tỷ; năm 2016 bội chi ngân sách 254.000 tỷ, trả nợ 155.000 tỷ
nhưng trong đó dự kiến vay 95.000 tỷ để đảo nợ. Bốn năm nay chúng ta không trả hết
được các khoản nợ đến hạn cho nên phải vay để đảo nợ. Cứ đà này thì nợ công sẽ liên tục
tăng.”
Thực tế cho thấy quy mô vay đảo nợ nước ta liên tục gia tăng những năm gần đây.
Năm 2013, chính phủ đã phải đảo nợ 47.000 tỷ đồng. Tuy nhiên, chỉ một năm sau đó con
số đảo nợ đã tăng lên mức 106.000 tỷ đồng, con số này năm 2015 đã là 125.000 tỷ đồng,
và năm 2016 tiếp tục phải đảo nợ 95.000 tỷ đồng.
22


Biểu đồ 3. Tình hình đảo nợ của Việt Nam giai đoạn 2013 – 2016 (tỷ đồng)

3.2 Hệ lụy của vay đảo nợ
3.2.1 Hệ lụy đối với rủi ro tỷ giá

Để tránh rủi ro tỷ giá thì việc vay nợ quốc tế chỉ có thể được đảm bảo khi Chính
phủ có nguồn thu ngoại tệ. Tuy nhiên, ngân sách chỉ có thể thu thuế bằng nội tệ. Từ đó,
gánh nặng thu về ngoại tệ phụ thuộc lớn vào những còn doanh nghiệp xuất khẩu.
3.2.2 Hệ lụy đối với dư nợ trái phiếu Chính phủ

Trước hết, khi nhìn ở khía cạnh kỹ thuật, việc giảm lãi suất không hẳn lúc nào
cũng có lợi khi tái cấu trúc nợ. Chúng ta biết rằng khi lợi suất trái phiếu giảm xuống thì
giá trái phiếu sẽ tăng lên. Nếu lợi suất trái phiếu giảm thấp hơn so với lãi suất coupon trái
phiếu, chẳng hạn như lãi suất coupon trái phiếu phát hành năm 2010 là 6,75%, thì giá trái
phiếu sẽ cao hơn mệnh giá, tức cao hơn 1 tỉ đô la Mỹ. Như vậy, giả sử Chính phủ phát
hành trái phiếu ngang giá (par value), tức là lãi suất coupon trái phiếu bằng với lợi suất
nhà đầu tư đòi hỏi thì Chính phủ sẽ thu về số tiền đúng bằng mệnh giá trái phiếu. Nếu
vậy, số tiền thu được sẽ không đủ để mua lại hết số dư nợ trái phiếu 1 tỉ đô la Mỹ trước
đây vốn đang được định ở mức giá cao hơn và điều này cũng có nghĩa là sẽ còn một

lượng trái phiếu cũ sẽ tiếp tục lưu hành song song với trái phiếu mới. Từ đó, dư nợ trái
phiếu của Chính phủ sẽ phải tăng lên, gồm 1 tỉ đô la Mỹ nợ mới và nợ trái phiếu cũ còn
lại, chứ không phải vẫn duy trì không đổi ở mức 1 tỉ đô la Mỹ như ý kiến của đại diện
Văn phòng Chính phủ.
Chính phủ vẫn có thể phát hành thêm một lượng trái phiếu mới vừa đủ để mua hết
số dư trái phiếu cũ đó, nhưng điều này cũng không làm thay đổi kết quả bởi khi Chính
phủ phát hành thêm thì dư nợ trái phiếu cũng sẽ phải tăng lên so với trước. Việc dư nợ trái
23


phiếu tăng lên trong điều kiện lãi suất phải trả hàng năm thấp hơn cũng chưa hẳn có lợi
hơn cho Chính phủ, trừ khi mặt bằng lãi suất thế giới giảm đủ sâu.
Bên cạnh đó, Chính phủ còn phải tính thêm các khoản chi phí cho việc phát hành
mới chẳng hạn như chi phí tư vấn, môi giới và bảo lãnh phát hành. Trên thực tế, các
khoản chi phí này là không hề nhỏ và Chính phủ cần phải tỉnh táo khi đưa ra quyết định
cuối cùng, tránh trường hợp lợi bất cập hại.
3.2.3 Hệ lụy đối với uy tín của Chính phủ

Thứ nhất, việc phải tái cơ cấu kỳ hạn và lãi suất nợ cho thấy kế hoạch vay nợ trước
đây của Chính phủ đã không được thiết kế cẩn thận.
Thứ hai, việc Chính phủ lấy danh dự quốc gia để đi vay nợ rồi về cho doanh
nghiệp nhà nước (DNNN) vay lại với lãi suất thấp thay vì để doanh nghiệp tự vay - tự trả
cũng có nghĩa là Chính phủ đang ưu ái bao cấp phần chênh lệch lãi suất đó cho doanh
nghiệp. Cách hành xử này của Chính phủ đi ngược lại với các nguyên tắc và chuẩn mực
của thị trường và không thống nhất với các cam kết mà Chính phủ từng đưa ra nhằm đảm
bảo môi trường cạnh tranh bình đẳng giữa các thành phần kinh tế. Bên cạnh đó, thay vì để
cho doanh nghiệp tự đi vay thì Chính phủ lại trực tiếp vay rồi phân bổ lại cho DNNN, vô
hình trung làm cho khả năng giám sát của hệ thống tài chính trở nên bị vô hiệu.
Thứ ba, việc phải tái cơ cấu nợ dù bất luận vì lý do gì cũng cho thấy Chính phủ, cụ
thể là các tập đoàn nhà nước vay lại nợ, đang có vấn đề về mặt tài chính. Điều này có thể

được rút ra từ bài học của Vinashin năm 2005, khi Chính phủ lần đầu tiên phát hành thành
công 750 triệu đô la Mỹ trái phiếu ra thị trường vốn quốc tế. Khoản trái phiếu này sau đó
đã được Chính phủ cho Vinashin vay lại nhằm tài trợ cho các dự án thiếu tính thực tế của
ngành đóng tàu mà khi đó Việt Nam đã được đánh giá là không có khả năng cạnh tranh
với các cường quốc đóng tàu trên thế giới như Nhật Bản, Hàn Quốc hay Trung Quốc. Và
sau đó, tài sản hình thành từ các khoản nợ này đến nay về cơ bản là đã không còn lại gì,
nhưng nợ thì không hề mất đi và Chính phủ (thông qua DATC - Công ty TNHH mua bán
nợ Việt Nam) đã phải trả thay. Bước sang năm 2010, trong khi câu chuyện Vinashin vẫn
24


còn nóng hổi thì Chính phủ phát hành tiếp 1 tỉ đô la Mỹ trái phiếu quốc tế và khoản vay
này cũng lại được chuyển cho các tập đoàn kinh tế nhà nước như PVN, EVN, Vinalines
sử dụng. Mặc dù cho đến nay, chưa có vấn đề bất ổn nào được phát hiện đối với khoản nợ
này, nhưng với sự kém hiệu quả của các tập đoàn kinh tế nhà nước, sự yếu kém trong
công tác quản lý vốn nhà nước đầu tư vào các tập đoàn này, cùng với những bất cập trong
các mô hình quản lý và giám sát DNNN và sự lạc hậu trong các mô thức quản lý và giám
sát nợ công, thì việc hoài nghi về tính bền vững của các khoản nợ trái phiếu quốc tế này là
có cơ sở. Trong điều kiện nợ công quá cao, thu ngân sách lại eo hẹp, hiệu quả chi tiêu và
đầu tư công quá thấp, DNNN cũng nợ nần nhiều thì hiển nhiên chỉ một động thái vay nợ
hay đảo nợ của Chính phủ cũng thu hút sự tò mò đầy tính hoài nghi của dư luận.
Bảng dưới đây thể hiện mức độ tín nhiệm của Việt Nam và các quốc gia trong khu
vực được Standard & Poor's - một trong ba cơ quan xếp hạng tín dụng lớn và uy tín nhất
thế giới (hai công ty còn lại là Moody's và Fitch Ratings):
Quốc gia

Xếp hạng

Việt Nam

B+

Campuchia

B+

Thái Lan

A

Malaysia

A+

Indonesia

BBB-

Singapore

AAA

Philipines

BBB+

Lào

NR

Bảng 4. Đánh giá xếp hạng tín nhiệm một số quốc gia Đông Nam Á của S&P năm 2015

Như vậy ta có thể thấy, xếp hạng trong khu vực của chúng ta là gần chót khu vực.
Các tờ báo trong nước khi đưa tin Fitch, S&P hay Moody’s đánh giá thì thường thêm vào
từ “ổn định”, “tích cực”, nhưng thực tế Việt Nam cũng luôn nằm ở nửa dưới, khuyến nghị
25