THỰC TRẠNG CHÍNH SÁCH TÀI CHÍNH BẢO HIỂM XÃ HỘI Ở VIỆT NAM

THỰC TRẠNG CHÍNH SÁCH TÀI CHÍNH BẢO HIỂM XÃ
HỘI Ở VIỆT NAM
2.1. THỰC TRẠNG CHÍNH SÁCH TÀI CHÍNH BHXH TRƯỚC NĂM 1995
2.1.1. Thực trạng chính sách tài chính BHXH trước năm 1961
Ngay sau khi Cách mạng tháng Tám thành công, Chính phủ ta đã sớm
tiếp thu chính sách bảo hiểm xã hội đang áp dụng hiện hành ở Pháp và được
vận dụng thực hiện ở Việt nam đối với viên chức, công chức làm việc cho chính
quyền cũ. Chính sách này đã hình thành một quỹ bảo hiểm xã hội chủ yếu dựa
vào sự đóng góp của người lao động và chủ sử dụng lao động. Chính phủ đã
ban hành các văn bản pháp quy quy định một số chính sách về bảo hiểm xã hội
nhằm ổn định tình hình kinh tế-xã hội. Trong số đó Sắc lệnh số 54/SL ngày
1/1/1945, Sắc lệnh số 105/SL ngày 14/6/1946 quy định công chức phải đóng
bảo hiểm xã hội theo tỷ lệ từ 6-10% tiền lương; cơ quan, đơn vị (công quỹ)
cũng phải nộp theo tỷ lệ từ 7-10% quỹ tiền lương. Như vậy người lao động và
chủ sử dụng lao động phải nộp từ 13-20% tiền lương. Các chế độ bảo hiểm xã
hội người lao động được hưởng là hưu trí và tử tuất.
Về chế độ hưu trí: hàng tháng người lao động đã nghỉ hưu được hưởng
không quá 50% tiền lương trước khi nghỉ hưu.
Về chế độ tử tuất: Thân nhân người đóng bảo hiểm xã hội được nhận
tiền mai táng phí và một khoản trợ cấp có giá trị tương đương với 50 kg thóc.
Các chế độ chính sách về bảo hiểm xã hội chỉ mới được ban hành chưa
được triển khai thực hiện thì đất nước ta bước vào cuộc kháng chiến chống
thực dân Pháp. Tuy nhiên những chính sách bảo hiểm xã hội ở giai đoạn này
đã đặt nền móng, đưa bảo hiểm xã hội vào hệ thống các chính sách kinh tế-xã
hội quan trọng của Nhà nước.
2.1.2. Thực trạng chính sách tài chính BHXH từ năm 1960 đến năm
1995
Sau khi miền Bắc được hoàn toàn giải phóng, thi hành Điều 23 của Hiến
pháp năm 1960, Chính phủ nước Việt nam dân chủ cộng hoà đã ra Nghị định
218/CP ngày 27/12/1961 ban hành Điều lệ tạm thời về bảo hiểm xã hội đối với
công chức viên chức Nhà nước. Có thể nói ở thời điểm này, đây là chính sách

bảo hiểm xã hội đầu tiên ở khu vực Đông nam á và châu Á có tính bao quát
nhất. Nội dung chủ yếu của chính sách tài chính quy định, đơn vị sử dụng lao
động phải trích nộp bảo hiểm xã hội 4,7% quỹ lương trong đó:
-1% để chi cho chế độ hưu trí, mất sức lao động, trợ cấp tuất do Bộ Lao
động, Thương binh và Xã hội quản lý.
-3,7% để chi cho các chế độ ốm đau, thai sản, tai nạn lao động và bệnh
nghề nghiệp, nghỉ mát, dưỡng sức do Tổng liên đoàn lao động Việt nam quản
lý. Quỹ bảo hiểm xã hội do hai cơ quan quản lý là Bộ Lao động-Thương binh và
Xã hội và Tổng Liên đoàn Lao động Việt nam nhưng thực chất quỹ trực thuộc
Ngân sách Nhà nước là những nội dung thu-chi quỹ của Ngân sách Nhà nước.
Nhìn chung trong suốt một thời gian dài số thu của Tổng Liên đoàn Lao động
Việt nam và Bộ Lao động-Thương binh và Xã hội quản lý không đủ để chi cho
các chế độ chính sách nên Ngân sách Nhà nước phải chi thêm một khoản
tương đối lớn. Người lao động được hưởng 6 chế độ bảo hiểm xã hội là: trợ
cấp ốm đau, trợ cấp thai sản, trợ cấp tai nạn lao động - bệnh nghề nghiệp, trợ
cấp mất sức lao động, trợ cấp hưu trí, trợ cấp tử tuất. Đối tượng trên chủ yếu
là những người lao động thuộc khu vực Nhà nước, lực lượng vũ trang, các
đoàn thể hưởng lương từ Ngân sách Nhà nước. Riêng chăm sóc y tế do Bộ Y tế
quản lý thực hiện khám chữa bệnh không mất tiền. Điều đó nói lên sự quan
tâm của Đảng và Nhà nước đối với người lao động trong điều kiện nền kinh tế
nước ta chưa phát triển. Tuy nhiên, việc quy định chế độ thu bảo hiểm xã
hội này mang nặng tính bao cấp, ỷ lại vào Ngân sách Nhà nước, cơ chế thu,
công tác tổ chức thu không thống nhất, phân tán , công tác kiểm tra thu bị
buông lỏng, không có biện pháp chế tài đối với những cơ quan, đơn vị không
làm nghĩa vụ nộp bảo hiểm xã hội đầy đủ khiến cho Ngân sách Nhà nước phải
bù đắp một tỷ lệ lớn và có xu hướng tăng, năm sau cao hơn năm trước. Cụ thể
như sau:
Bảng 2.1: Tỷ lệ % Ngân sách Nhà nước hỗ trợ phần quỹ BHXH
do Bộ Lao động Thương binh và Xã hội quản lý
Giai đoạn 1964-1987

Năm Tỷ lệ % Ngân sách Nhà nước
hỗ trợ qua các năm
Ghi chú
1964 4,70%
1965 37,40%
1966 41,60%
1968 54,80%
1970 70,30%
1971 80,10%
1972 84,40%
1976 83,20%
1981 89,20%
1982 91,90%
1983 93,90%
1985 97,00%
1987 97,67%
(Nguồn: Bảo hiểm xã hội Việt nam)
Trước tình hình Ngân sách Nhà nước chi cho các chế độ bảo hiểm xã hội
do hai cơ quan này quản lý đều có xu hướng ngày càng tăng, tháng 10/1986,
Chính phủ đã ra quyết định số 236/HĐBT sửa đổi một số nội dung về bảo hiểm
xã hội Việt nam.
-Tháng 10/1986, nâng mức nộp quỹ bảo hiểm xã hội thuộc Tổng Liên
đoàn Lao động Việt nam quản lý từ 3,7% lên 5% trên tổng quỹ lương.
-Tháng 3/1988, nâng mức nộp quỹ bảo hiểm xã hội thuộc Bộ Lao động
Thương binh và Xã hội quản lý từ 1% lên 10% trên tổng quỹ lương.
Như vậy mức thu đã được nâng lên từ 4,7% lên 15% quỹ tiền lương và
do người sử dụng lao động đóng còn người lao động vẫn không phải đóng.
Chính sách bảo hiểm xã hội theo Nghị định số 236/HĐBT nhằm mục tiêu
góp phần giảm biên chế tại các cơ quan, xí nghiệp Nhà nước nhưng lại trở
thành gánh nặng cho Ngân sách Nhà nước phải bao cấp thêm về bảo hiểm xã

hội. Chi của Ngân sách Nhà nước vẫn chiếm phần lớn trong tổng số chi bảo
hiểm xã hội, cụ thể tình hình chi bảo hiểm xã hội do Bộ Lao động Thương binh
và Xã hội quản lý như sau:
Bảng 2.2: Tỷ lệ % Ngân sách Nhà nước hỗ trợ phần quỹ BHXH
do Bộ Lao động Thương binh và Xã hội quản lý
Giai đoạn 1988-1992
Năm Tỷ lệ % Ngân sách Nhà nước
hỗ trợ qua các năm
Ghi chú
1988 70,95%
1989 67,41%
1990 73,82%
1992 85,85%
(Nguồn: Bảo hiểm xã hội Việt nam)
Nhưng số thu bảo hiểm xã hội hàng năm cũng không đảm bảo theo chỉ
tiêu kế hoạch, bình quân trong cả thời gian dài từ năm 1962 đến tháng
9/1995, số thu thực tế chỉ bằng khoảng 86% kế hoạch đề ra ở cả quỹ bảo hiểm
xã hội do Tổng Liên đoàn Lao động Việt nam và Bộ Lao động Thương binh và
xã hội quản lý. Thậm chí có những năm chỉ đạt 70-75% kế hoạch. Về số tuyệt
đối, cả thời kỳ từ năm 1962 đến tháng 9/1995 tổng số thu thực tế của Tổng
Liên đoàn Lao động Việt nam là 958.371.371.943 đồng, Ngân sách Nhà nước
phải hỗ trợ 5.476.900.000 đồng. Từ thực tế thu không đủ chi Ngân sách Nhà
nước phải cấp bù nên Chính phủ phải tiến hành cải cách chính sách chế độ bảo
hiểm xã hội trong đó có chính sách tài chính bảo hiểm xã hội.
Từ những năm đầu của thập kỷ 90, để thực hiện các Nghị quyết của
Đảng, Nhà nước đưa chủ trương đổi mới chính sách bảo hiểm xã hội để từng
bước hình thành quỹ bảo hiểm xã hội độc lập với Ngân sách Nhà nước, giảm
bớt bao cấp. Chính phủ đã ban hành Nghị định 43/CP ngày 22/6/1993 quy
định tạm thời về chế độ bảo hiểm xã hội. Trong Nghị định 43/CP quy định rõ cả
người lao động và người sử dụng lao động đều phải tham gia đóng bảo bảo

hiểm xã hội, người lao động được hưởng các chế độ trợ cấp bảo hiểm xã hội
gồm trợ cấp ốm đau, thai sản, tai nạn lao động - bệnh nghề nghiệp, hưu trí, tử
tuất. Quỹ bảo hiểm xã hội được hạch toán độc lập và được Nhà nước bảo hộ.
Chính phủ thành lập bảo hiểm xã hội Việt nam trên cơ sở thống nhất các tổ
chức bảo hiểm xã hội ở Trung ương và địa phương thuộc hệ thống của Tổng
Liên đoàn Lao động Việt nam và Bộ Lao động Thương binh và xã hội để quản
lý quỹ và thực hiện các chế độ bảo hiểm xã hội theo pháp luật của Nhà nước.
Thành lập Hội đồng quản lý là cơ quan chỉ đạo cao nhất của tổ chức bảo hiểm
xã hội Việt nam.
2.2. THỰC TRẠNG CHÍNH SÁCH TÀI CHÍNH BẢO HIỂM XÃ HỘI TRONG THỜI KỲ ĐỔI
MỚI (1995 – NAY)
Sau khi Bộ Luật Lao động được Quốc hội thông qua ngày 23/6/1994,
Nghị định 43/CP quy định tạm thời về chê độ bảo hiểm xã hội được thay thế
bằng Nghị định 12/CP của Chính phủ ngày 26/1/1995 ban hành Điều lệ bảo
hiểm xã hội, Nghị định 19/CP ngày 16/2/1995 về việc thành lập bảo hiểm xã
hội Việt nam, Nghị định 45/CP ngày 15/7/1995 ban hành Điều lệ bảo hiểm xã
hội đối với sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, hạ sĩ quan, binh sĩ quân đội nhân
dân và công an nhân dân, Quyết định số 606/TTg ngày 26/9/1995 về việc ban
hành quy chế tổ chức và hoạt động của BHXH Việt nam và một số văn bản bổ
sung hướng dẫn của các ngành, các cấp có liên quan. Những văn bản trên quy
định đổi mới một cách toàn diện về bảo hiểm xã hội. Riêng về chính sách tài
chính có một số nội dung đổi mới chủ yếu sau:
2.2.1. Đổi mới về chức năng quản lý Bảo hiểm xã hội
Nội dung chính là phân định rõ chức năng quản lý Nhà nước về Bảo
hiểm xã hội và chức năng hoạt động sự nghiệp Bảo hiểm xã hội. Điều 41, Điều
lệ bảo hiểm xã hội ban hành kèm theo Nghị định 12/CP ngày 26/1/1995 quy
định rõ: “Chính phủ thống nhất quản lý Nhà nước về bảo hiểm xã hội. Bộ Lao
động Thương binh và Xã hội là cơ quan thực hiện quản lý Nhà nước về bảo
hiểm xã hội”.
Nội dung quản lý Nhà nước của Bộ Lao động Thương binh và Xã hội về

bảo hiểm xã hội:
-Xây dựng pháp luật và trình Chính phủ ban hành pháp luật về BHXH.
-Ban hành các văn bản pháp luật quy định về bảo hiểm xã hội thuộc
thẩm quyền hướng dẫn của Bộ.
-Kiểm tra việc thực hiện chế độ, chính sách bảo hiểm xã hội.
Tổ chức bộ máy của Bảo hiểm xã hôi Việt nam bao gồm:
Hội đồng quản lý Bảo hiểm xã hội Việt nam là cơ quan quản lý cao nhất
của Bảo hiểm xã hội Việt nam. Thành viên của Hội đồng quản lý bao gồm: Đại
diện có thẩm quyền của Bộ Lao động Thương binh và Xã hội, Bộ Tài chính,
Tổng Liên đoàn lao động Việt nam.
Hội đồng quản lý Bảo hiểm xã hội Việt nam có Chủ tịch, Phó chủ tịch và
các thành viên do Chính phủ bổ nhiệm và miễn nhiệm theo đề nghị của Trưởng
ban Tổ chức Chính phủ. Hội đồng quản lý Bảo hiểm xã hội Việt nam có 7 nhiệm
vụ được quy định tại Điều 7, Điều lệ Bảo hiểm xã hội như sau:
-Chỉ đạo, giám sát, kiểm tra việc thực hiện thu, chi, quản lý quỹ Bảo hiểm
xã hội Việt nam.
-Quyết định các biện pháp để bảo toàn giá trị và tăng trưởng quỹ BHXH
theo phương án trình của Tổng giám đốc Bảo hiểm xã hội Việt nam.
-Thông qua dự toán hàng năm về thu, chi Bảo hiểm xã hội, chi phí quản
lý, định mức lệ phí thu, chi quỹ Bảo hiểm xã hội và thẩm tra quyết toán Bảo
hiểm xã hội theo đề nghị của Tổng giám đốc trước khi gửi Bộ tài chính, Bộ Lao
động Thương binh và Xã hội và các cơ quan khác có liên quan.
-Kiến nghị với Chính phủ và cơ quan Nhà nước có liên quan bổ sung, sửa
đổi những chính sách, chế độ Bảo hiểm xã hội.
-Đề nghị Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm và miễn nhiệm Tổng giám đốc,
Phó tổng giám đốc Bảo hiểm xã hội Việt nam.
-Trình Thủ tướng Chính phủ ban hành, bổ sung, sửa dổi quy chế tổ chức
và hoạt động của Bảo hiểm xã hội Việt nam.
-Xem xét, giải quyết các khiếu nại của người tham gia bảo hiểm xã hội
theo quy định của Pháp luật.

Bảo hiểm xã hội Việt nam là cơ quan thực thi chính sách, chế độ bảo
hiểm xã hội được tổ chức thành ngành dọc 3 cấp từ Trung ương đến cấp quận,
huyện. Ở Trung ương là Bảo hiểm xã hội Việt nam có tư cách pháp nhân, có
con dấu và tài khoản, có trụ sở đặt tại Hà nội. Ở các tỉnh, thành phố trực thuộc
Trung ương (gọi chung là tỉnh) là Bảo hiểm xã hội tỉnh trực thuộc Bảo hiểm xã
hội Việt nam. Bảo hiểm xã hội tỉnh cũng có tư cách pháp nhân, có con dấu và
tài khoản, có trụ sở đặt tại tỉnh. Ở các huyện, quận, thị xã (gọi chung là huyện)
là trực thuộc Bảo hiểm xã hội tỉnh. Bảo hiểm xã hội huyện cũng có tư cách
pháp nhân, có con dấu và tài khoản, có trụ sở đặt tại huyện.
Tổng giám đốc phân cấp quản lý cho Bảo hiểm xã hội các cấp. Đây là nội
dung đổi mới có tính chất cơ bản trong việc quản lý tài chính bảo hiểm xã hội,
phân định rõ chức năng quản lý Nhà nước và chức năng quản lý sự nghiệp bảo
hiểm xã hội. Trước đây một thời gian dài, Bộ Lao động Thương binh và Xã hội
vừa là cơ quan quản lý Nhà nước về bảo hiểm xã hội vừa là cơ quan thực thi
chính sách về bảo hiểm xã hội, như vậy là vừa đá bóng vừa thổi còi.
2.2.2. Đổi mới về nguyên tắc quản lý quỹ Bảo hiểm xã hội
Nguyên tắc quản lý quỹ bảo hiểm xã hội được quy định cụ thể như sau:
-Quỹ bảo hiểm xã hội được hạch toán độc lập với Ngân sách Nhà nước.
-Quỹ bảo hiểm xã hội được Nhà nước bảo hộ trong những trường hợp
cần thiết như: thay đổi chế độ chính sách, quỹ thâm hụt...
-Quỹ bảo hiểm xã hội được quản lý tập trung thống nhất theo chế độ tài
chính của Nhà nước do bảo hiểm xã hội Việt nam trực tiếp quản lý dưới sự chỉ
đạo của Thủ tướng Chính phủ.
-Quỹ bảo hiểm xã hội được thực hiện các biện pháp đầu tư tăng trưởng
theo quy định của Chính phủ.
Đây là những nội dung rất cơ bản trong quản lý quỹ, bảo đảm nguyên
tắc lấy số đông bù số ít, tạo điều kiện thuận lợi cho đối tượng tham gia BHXH.
Trước đây, quỹ bảo hiểm xã hội do hai cơ quan là Bộ Lao động Thương
binh và Xã hội và Tổng Liên đoàn lao động Việt nam quản lý. Suốt một thời
gian dài việc quản lý quỹ gặp nhiều khó khăn, không đảm bảo cân đối quỹ, quỹ

bảo hiểm xã hội luôn bị thâm hụt. Mặt khác, quỹ do hai cơ quan quản lý nên
gây khó khăn cho đối tượng tham gia bảo hiểm xã hội như: phải đóng bảo
hiểm xã hội cho hai nơi, khi nhận chế độ cũng qua nhiều cửa, mỗi chế độ nhận
ở một cơ quan khác nhau gây lãng phí lao động xã hội và cho người lao động.
Từ khi quỹ được quản lý tập trung thống nhất đã hạn chế được những tồn tại
trên, nâng cao hiệu quả công việc, người lao động thuận tiện trong tham gia