THỰC TRẠNG TỔ CHỨC BỘ MÁY QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI VIỆT NAM

THỰC TRẠNG TỔ CHỨC BỘ MÁY QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI VIỆT NAM
I. TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI CỦA VIỆT NAM.
1. Tình hình quản lý đất đai của Việt Nam thời kỳ trước năm 1945.
1.1. Phác thảo chế độ quản lý Ruộng đất làng xã Việt Nam
+ Mấy nét về kết cấu kinh tế - xã hội
Nói đến chế độ ruộng đất làng xã Việt Nam điều đầu tiên phải nói đến
kết cấu kinh tế - xã hội làng xã. Có thể nói chế độ ruộng đất làng xã bao gồm sở
hữu và sử dụng đều phản ánh cơ cấu kinh tế và cơ cấu xã hội trong thực thể
này. Chế độ ruộng đất sản sinh ra cơ cấu kinh tế - xã hội; nhưng đồng thời cơ
cấu kinh tế - xã hội cũng là cơ sở để tái lập, tái sinh chế độ ruộng đất.
Làng cổ truyền Việt Nam có nguồn gốc xa xưa từ công xã nông thôn, ra
đời vào giai đoạn tan rã của chế độ công xã nguyên thuỷ, hình thành xã hội có
giai cấp và nhà nước đầu tiên, vào khoảng thế kỷ I trước CN. Đây là kiểu công
xã nông thôn của một nước thuộc khu vực Đông Nam Á có nhiều điểm khác
với khu vực Đông Bắc Á. Ở Việt Nam, tình hình không như trên, khí hậu nóng
ẩm, gió mùa rất thích hợp với cây lúa nước. Do đó, nói như GS Joyce White
“về phương diện tổ chức sản xuất, việc trồng cây lúa nước thường thường là
phân tán ly tâm, chứ không phải hướng tâm hợp tác”
1
.
Công xã nông thôn Việt Nam bảo lưu ít tàn tích thị tộc mà như từ buổi
đầu đã mang đậm yếu tố gia đình nhỏ. Ở Việt Nam gia đình nhỏ là đơn vị sản
xuất, có nhà cửa, đất ở, công cụ lao động riêng của mình. Nếu như ở Trung
Quốc, gia tộc là đơn vị xã hội cơ bản
2
thì ở Việt Nam gia đình là đơn vị xã hội
cơ bản.
11 White, Joyce, 1992, “ Prehistorie Roots for Heterachy in Early Southeast Asian States, Paper prensentd at
the Society for American Arcehaeeology 57th Annual Meeting at Pittsburgh.
22 Xem các sách Trương Minh Viễn, Ho ng Sà ắc Văn Minh, chữ Hán, NXB Văn nghệ Thượng Hải, Trương
Gia Tộc, tr. 70-80; B o Tông H o, à à Đương đại phát triển chiến lượcđích lý luận dữ thực tiễn, 1997, chữ

Hán, Tam liên thư điến, tr.227. Theo các tác giả n y thì à ở Trung Quốc công điền tan rã rất sớm, nhưng tộc
điền (ruộng họ) lại được tái lập cho đến gần đây. V chính sà ự tồn tại lâu d i v bà à ền vững của quan hệ thị
tộc phụ hệ (dòng họ bên nam) l cà ơ sở cho những tư tưởng cộng đồng “ ăn cơm chung, mặc áo chung” của
Thái bình thiên quốc giữa thế kỷ XIX.
Trong làng Việt Nam, một số gia đình nhỏ sống quây quần bên trong một
khu địa lý nhất định gắn bó với nhau bằng quan hệ địa vực (hoặc gọi là láng
giềng). Bên cạnh quan hệ láng giềng, quan hệ huyết thống cũng được duy trì
dưới các tổ chức dòng họ và dường như càng về sau vào thời Lê - Nguyễn
mới càng được củng cố bền chặt hơn. Mỗi làng bao gồm nhiều dòng họ, ít thì
cũng 7,8 họ, nhiều thì đến mấy chục họ.
Vào thế kỷ XIV và chủ yếu là giữa thế kỷ XV, tổ chức hành chính xã - đơn
vị cấp cơ sở của chính quyền quân chủ nhà Hậu Lê xác định. Cấp xã thời Hậu Lê
cho đến Nguyễn (trước 1945) phần nhiều cũng là làng và từ “làng xã” để chỉ
một không gian xã hội thành một thuật ngữ chung là như vậy. Trong thời Hậu
Lê và Nguyễn, việc làng cũng là việc xã, tổ chức kinh tế của làng cũng là của xã.
Đây là hiện tượng chồng xếp khá đặc biệt, để lại nhiều hậu quả phức tạp, đa
dạng về kết cấu kinh tế - xã hội. Ngày nay, nhìn chung ở nông thôn trong không
gian - xã hội có bị chia biệt, việc làng là việc thôn - ấp; còn việc xã là công việc
chính quyền (bao gồm nhiều làng).
Một đặc điểm nổi bật của kết cấu kinh tế của làng xã truyền thống là đa
nguyên. Các làng xã miền Bắc và miền Trung, xét về mặt kinh tế đều lấy nông
nghiệp làm cơ sở chủ yếu, nhưng làng nào cũng đều có kết hợp với thủ công
nghiệp và thương nghiệp được coi là nghề phụ bổ sung cần có. Đó là kết cấu
“nông - công - thương”. Tuỳ theo nhu cầu cuộc sống và điều kiện địa lý thiên
nhiên khác nhau mà kết cấu kinh tế có sự thay đổi chút ít, chẳng hạn như
những làng Bát Tràng (Hà Nội), Thổ Hà (Bắc Giang), Hương Canh (Vĩnh Phúc)
hoặc như các làng rèn Đa Sĩ (Hà Tây), Kiên Lao (Nam Định), Nho Lâm (Nghệ
An), Trưng Lương (Hà Tĩnh), Hiền Lương (Thừa Thiên - Huế)...là những làng
nghề có kết cấu công - nông - thương. Chế độ ruộng đất của làng Việt cũng
phản ánh kết cấu công - nông - thương trên. Nhiều làng lại có số lượng nho sĩ

đông (làm nghề dạy học) thì lại có kết cấu công - nông - thương - sĩ. Những
làng này có hội tư văn, hội sĩ thì lại có ruộng đất cho hội văn, hội sĩ. Rõ ràng các
kết cấu xã hội cũng góp phần tạo nên kết cấu kinh tế và chính kết cấu kinh tế
góp phần củng cố kết cấu xã hội trên.
Điều đáng lưu ý nữa là cơ sở vật chất tập hợp những người hoạt động
các ngành nghề thủ công, thương nghiệp, nho sĩ ... đều lấy ruộng đất làm
điều kiện duy trì. Chẳng hạn hoạt động về thương nghiệp có thị điền; hoạt
động về ngành nghề lại có ruộng để tổ sư truyền nghề; hoạt động về học
hành thi cử lại có học điền...trong xã hội truyền thống, ruộng đất thật sự là
điều kiện, là phương tiện vật chất cho các hoạt động xã hội của các cộng
đồng, các tập thể.
Trong kết cấu xã hội cần phải kể đến những loại cộng đồng được tập
hợp trên cơ sở quan hệ địa vực và quan hệ huyết thống.
- Theo quan hệ địa vực, bên trong làng thường được chia ra làm các
xóm, ngõ. Ngõ gồm các gia đình hai bên lối đi; xóm là một bộ phận của làng.
Cách phân biệt địa vực trong làng Bắc bộ, Trung bộ và Nam bộ rất phức tạp,
khó tìm ra một mô hình tổ chức chung.
- Theo quan hệ huyết thống, những gia đình nhỏ cùng một huyết thống
phụ hệ được tập hợp trong một cộng đồng gọi là họ. Mỗi họ thường có nhà
thờ chung được gọi là từ đường do tộc trưởng quản lý. Ngôi tộc trưởng thế
tập giành cho người con trai trưởng của dòng họ.
Bộ máy quản lý của làng xã có hai bộ phận:
- Hội đồng kỳ mục (với các tên gọi khác nhau như kỳ hào, kỳ mục,
chức sắc) gồm những người có uy tín và thế lực trong làng xã. Đứng đầu là
tiên chỉ. Hội đồng này mang tính đại diện cho làng xã tự trị, giữ vai trò chỉ
đạo quản lý hoạt động của làng xã.
- Hội đồng chức dịch (với các tên gọi là dịch, kỳ dịch) là những người
điều hành các công việc trong làng, chịu trách nhiệm trước chính quyền cấp
trên. Đứng đầu hội đồng chức dịch từ thế kỷ XV-XVIII là xã trưởng, sang thế
kỷ XIX đến năm 1945 là lý trưởng. những chức dịch được hội đồng kỳ mục

đề cử, dân làng bầu cử. Họ phải hoàn thành các nhiệm vụ thu thuế, bắt lao
dịch, binh dịch đối với nhà nước. Nói chung, họ phải chịu sự chỉ đạo của các
kỳ mục.
+ Các hình thức sở hữu ruộng đất
* Quốc gia công điền, công thổ.
Thuật ngữ “quốc gia công điền, công thổ” được ghi vào văn bản hành
chính nhà nước thời Nguyễn là chỉ bộ phận ruộng đất công làng xã.
Bộ phận này phần lớn tập trung ở các tỉnh miền Bắc và miền Trung.
Vào những năm 30 của thế kỷ này, một số tỉnh Nam Định, Thái Bình, Ninh
Bình, Quảng Yên...vẫn còn có đến gần 30% số lượng diện tích canh tác. Riêng
hai tỉnh Nam Định, Thái Bình số công điền, công thổ nhiều nhất, có trên 30%
tổng diện tích canh tác
1
, và ở một số tỉnh này trong các thế kỷ trước đã tiến
hành khai hoang khá nhiều. Những ruộng đất ven biển được khai hoang một
phần trở thành công điền, công thổ. Trong hai tỉnh trên, các huyện ven biển lại
có nhiều ruộng công nhất, như các huyện Giao Thuỷ, Xuân Trường, Trực Ninh,
Tiền Hải, Thuỵ Anh...
Tại các tỉnh nằm sâu trong vùng đồng bằng như Sơn Tây, Hà Đông, Bắc
Ninh thì những phủ huyện có sông lớn chảy qua cũng thường có nhiều công
điền nhất, dưới tên gọi là “công châu thổ”. Chế độ tư hữu ở làng xã đồng bằng
sông Hồng dường như đã bị các con đê chặn lại. Như vậy có thể thấy rõ diện
phân bố công điền ở Bắc bộ như sau: vùng đậm nhất là ven biển, ven sông còn
vùng ít là vùng đất đã thành thục lâu đời.
Một đặc điểm nữa là công điền, công thổ trong làng xã không đồng đều.
Những miền đất được khai thác từ nhiều thế kỷ trước để lại ít công điền, ngay
trong hai tỉnh Nam Định, Thái Bình cũng thấy được tình hình như vậy. Như ở
Nam Định huyện ít công điền là Vụ Bản và Phong Doanh (nay thuộc Ý Yên), chỉ
bằng 1/9 hay 1/10 các huyện Giao Thuỷ hay Trực Ninh. Hoặc như ở Thái Bình
thì Đồng Quan, Phụ Dực ít hơn so với Kiến Xương và Tiền Hải

2
.
Tuy nhiên, nhìn chung loại ruộng quốc gia công điền, công thổ vốn đã tồn
tại lâu dài và phát triển cực thịnh vào thế kỷ XV thời Lê sơ, sang đến thế kỷ XIX,
XX thì nó đã suy giảm hẳn. Cho đến giữa thế kỷ XX, có khoảng nửa tổng số làng
xã ở Bắc kỳ, nó không có vai trò quan trọng gì nữa
3
.
1
1.
Theo Yves Henry, L’ economie agricole de L’indochine, IDEO, H Nà ội, 1932, các trang 86-87, 98-99
2
2.
Theo Yves Henry, L’ economie agricole de L’indochine, IDEO, H Nà ội, 1932, các trang 86-87, 98-99
3
3.
Viện Sử Học, Nông thôn v nông dân Vià ệt Nam thời cân đại,1990, NXB Khoa học xã hội, H Nà ội, tập
I,tr 66
Tính chất sở hữu của loại quốc gia công điền, công thổ là loại sở hữu
nhà nước mà làng, xã chỉ có quyền quản lý, sử dụng.
* Ruộng đất tư hữu:
Sở hữu ruộng đất tư nhân: có lịch sử lâu đời và chiếm vị trí chi phối
trong các thế kỷ gần đây. Thời Lý, thời Trần đã phát triển mạnh mẽ. Song
dường như đến thế kỷ XV thì nó bị “khựng” lại, bị thu hẹp và bị hạn chế, nhưng
rồi sau đó sang thế kỷ XVI về sau thì lại tiếp tục phát triển cao và dần dần lấn
át hẳn ruộng công điền làng xã.
Các nguồn tư liệu nói ruộng đất tư hữu làng xã có nhiều loại như địa bạ,
văn bia hậu, hương ước...khá phong phú, đa dạng và phức tạp.
Tư hữu ruộng đất thường thường được phân chia làm hai loại chính là
sở hữu địa chủ và sở hữu nông dân tự canh. Các phân chia này cũng chỉ là ước

lệ và tạm thời. Sự thực thì cũng có bộ phận trung gian địa chủ và nông dân,
nhưng tư liệu để giải trình hiện tượng này rất hiếm.
Sở hữu địa chủ là sở hữu ruộng đất lớn ngày càng gia tăng theo sự phát
triển của kinh tế hàng hoá, sự suy tàn dần dần của ruộng đất công điền công
thổ...
Ruộng đất trong bộ phận này trước hết nằm trong tay quan lại phong
kiến. Những tấm bia hậu thời Lê Nguyễn (hậu phật, hậu thần) cho biết tầng
lớp quan lại thời Lê - Trịnh bao chiếm ruộng đất khá nhiều. Bia tái tu hậu Thần
bia ký dựng năm 1675 ở xã Cung Kiệm huyện Võ Giàng (Bắc Ninh) cho biết hai
vị quan trong làng là Ý Yên Tử Lê Đình Phổ và thái giám Đào Công Nhân đã
cúng 17 mẫu cho xã. Căn cứ vào các văn bản khác ở Viện nghiên cứu Hán Nôm,
thì trong thế kỷ XVII, trên vùng đất Bắc bộ lúc đó cũng đã có trên 100 trường
hợp cúng ruộng cho đất cho làng, cho chùa với số lượng từ 5 mẫu trở lên
1
. Kể
chấp chiếm nhiều ruộng đất là những người trong Hoàng tộc, Vương tộc. Văn
bia điện Hoàng Long bia ký dựng năm 1684 ở xã Hoàng Đan huyện Ý Yên
(Nam Định) cho biết số lượng ruộng đất cúng vào chùa của Hoàng thái hậu
Trịnh Thị Ngọc Ý có tất cả 246 mẫu.
1
1
TrươngHữu Quýnh, Chế độ ruộng đất ở Việt Nam thế kỷ XI-XVIII, NXB Khoa học xã hội, 1983,
tậpII,tr.63
Do sự mở rộng và bao chiếm ruộng đất ngày càng nhiều, cho nên năm
Khánh Đức thứ nhất (1649) triều đình ra lệnh “ nhân viên các huyện, xã trong
nước, được lệnh khai cấp ruộng công thần, ruộng sứ thần và ruộng tế công
thần của tổ tiên, ruộng tạo lệ, phải để nguyên lệnh mà cấp. Quan sở cai, nhà
quyền quý và các viên chức khác không được tranh giành, ngăn trở
2
. Lệnh năm

Vĩnh Khánh thứ nhất (1662) ghi rõ: “ không có lệnh cấp ruộng đất thì không
được tự tiện dựng mộc bài, ai dám trái lệnh cho phép người được chia ruộng
cùng các con cháu tố cáo lên nha môn luận xét”.
Sang thế kỷ XIX, ruộng đất tư hữu ngày càng mở rộng. Nhiều nơi quan
lại và địa chủ lấn chiếm khá nhiều ruộng đất công điền làng xã tạo nên tình
trạng khủng hoảng địa phương khá gay gắt. Tiêu biểu là ở tỉnh Bình Định. Vào
thời Minh Mệnh (1820 - 1840) tổng đốc Bình Phú là Vũ Xuân Cẩn tâu
với Vua: “nay nếu xét cắt ruộng người giàu để lại 1,2 phần sinh nghiệp; 8,9
phần đem chia cấp cho binh dân và các hộ dưới thì lợi ích ruộng đất đều được
đều nhau vậy”
1
. Sau đó Vũ Xuân Cẩn tổ chức lấy một phần ruộng tư hữu của
địa chủ Bình Định chuyển thành công điền quân phân cho nông dân. Minh
Mệnh sai quan thu hồi 50% ruộng địa chủ (trong đó có phần ruộng công bị
chiếm đoạt). Công việc này chỉ thực hiện được một thời gian ngắn thì bị đình
chỉ.
Vào thời kỳ hậu Lê và Nguyễn, ruộng chùa cũng là bộ phận đáng kể. Thời
Lê sơ, Lê Thánh Tông đề cao nho giáo có ý làm giảm thế lực phật giáo, nhưng
từ thời Mạc về sau phật giáo lại phát triển mạnh mẽ. Chùa làng được xây dựng
khắp nơi. Theo đó bộ phận ruộng chùa cũng được xây dựng và mở rộng. Ruộng
chùa có nhiều nguồn, hoặc do làng xã trích bản xã công điền, hoặc do người
cúng hậu...Chính bia hậu đã phản ánh ruộng chùa, mà hầu như ở miền Bắc,
chùa nào cũng có bia hậu. Từ bia hậu, nhiều nhà nghiên cứu cho rằng mỗi
22 Lê Triều chiếu lệnh thiện chính (chữ Hán)
1
1
Đại Nam thực lục chính biên, đệ nhị kỷ, NXB Khoa học xã hội, tập XXI, tr. 58-59
1
Phạm Quang Trung - Hoạt động của ng nh à địa chính nước ta trong thời Pháp thuộc - Nghiên cứu lịch sử,
số 1+2/1992, tr. 34.

chùa cũng phải có hàng chục mẫu ruộng, nhiều chùa có đến hàng trăm mẫu
ruộng. Chẳng hạn theo bia Thanh Tước Sùng Ân tự bia ký dựng năm 1594 ở xã
Thanh Tước, huyện Yên Lãng (nay thuộc Vĩnh Phúc) thì riêng Thái vương tần
Trần Thị Ngọc Linh cúng ruộng vào chùa này đến 300 mẫu. Các loại chùa lớn
như chùa Diên Ứng (Dâu, Bắc Ninh), chùa Keo (Thái Bình), chùa Tây Phương
(Hà Tây), các chùa lớn ở Phú Xuân, Quy Nhơn, Khánh Hoà thì mỗi chùa cũng có
số ruộng hàng trăm mẫu.
Ruộng chùa không giống ruộng công làng xã theo chế độ quân điền, mà
là loại ruộng có đặc thù riêng biệt. Nguồn gốc của nó có thể do bản xã công
điền trích ra hoặc do cúng hậu hoặc từ quốc gia công điền chuyển vào. Nhưng
đã vào ruộng chùa thì quyền sở hữu tương đối bền vững. Đây là dạng sở hữu
có tính tập thể xác định được kế thừa nguyên vẹn về sau.
1.2. Tổ chức Đo đạc và Quản lý Ruộng đất.
Nhằm đảm bảo quyền sở hữu ruộng đất, chính quyền thực dân đã tiến
hành đo đạc để quy chủ, đồng thời thực hiện các biện pháp để quản lý ruộng
đất. Các biện pháp này cho phép các nhà cầm quyền kiểm soát được chính xác
diện tích cần phải nộp thuế của các chủ đất.
Dưới thời nhà Nguyễn cho tới cuối thế kỷ XIX, thuế ruộng được nộp theo
làng tuỳ theo diện tích và chất lượng các loại ruộng. Tuy nhiên, việc kiểm
soát số lượng và nhất là việc phân loại đất rất khó thực hiện. Ngay trong mỗi
làng, việc phân bổ thuế phần lớn được tiến hành theo tục lệ, chứ không theo
văn bản pháp quy. Vì vậy, vấn đề đặt ra là phải xác định được đúng diện tích,
loại đất và trên cơ sở đó kiểm soát và tiến hành phân bổ thuế điền một cách
công bằng hơn.
Công việc đo đạc, quy chủ và quản thủ sở hữu ruộng đất do cơ quan địa
chính phụ trách và được triển khai trước tiên ở Nam Kỳ. Sau khi chiếm xong 6
tỉnh Nam Kỳ, từ năm 1896, ngành địa chính của Pháp bắt đầu tổ chức đo đạc
đất đai ở khu vực Chợ Lớn và đặt các mốc tam giác. Tiếp đó, ngày 29-12-1870,
Thống đốc Nam kỳ đã giao cho ngành địa chính lập bản đồ từng làng, từng
tỉnh trong toàn xứ Nam kỳ. Nhưng do gặp nhiều khó khăn nên phải 25 năm

sau, đến năm 1895, công việc đặt mốc tam giác mới được hoàn thành. Dựa
trên các mốc tam giác, từ năm 1896, ngành địa chính bắt đầu bản đồ phân
thửa. Phương pháp lập bản đồ phân thửa được tiến hành rất khác so với cách
làm sổ địa bạ thời Nguyễn, vì các thửa ruộng phải được vẽ lại, trong đó có thể
hiện đầy đủ ranh giới, diện tích và chủ sở hữu và phải phù hợp với thực tế. Do
vậy, đến năm 1930, ngành địa chính về cơ bản mới hoàn thành việc lập bản đồ
địa hình, hành chính cho đất Nam kỳ theo các tỷ lệ 1:30.000, 1:50.000 và
1:100.000; đồng thời vẽ xong chi tiết với tỷ lệ 1:2.000 cho toàn bộ diện tích
được đo đạc là 2.580.878 ha, trong đó có khoảng 5.000 ha được đo bằng máy
bay
1
.
Cùng với việc đo đạc và lập bản đồ đất đai, chính quyền thực dân còn cho
thành lập cơ quan quản lý hồ sơ ruộng đất ở các tỉnh, thành nhằm khẳng định
và bảo vệ quyền lợi cho người sở hữu. Tại Nam kỳ, sau khi có Sắc luật ngày 21-
7-1925, các cơ quan quản thủ sở hữu điền thổ lần lượt ra đời ở Rạch Giá
(1930), Mỹ Tho, Bạc Liêu (1931), Sóc Trăng (1932), Cần Thơ, Long Xuyên
(1933), Bến Tre (1934), Châu Đốc (1937). Đến cuối năm 1938, trên toàn đất
Nam kỳ đã tổ chức được 9 phòng quản thủ sở hữu điền thổ phụ trách các vùng
và 6 phòng trực tiếp đảm trách công việc ở 6 tỉnh là Rạch Giá, Sóc Trăng, Bạc
Liêu, Cần Thơ, Bến Tre, Châu Đốc. Tuy nhiên, do công việc này chưa chú ý đúng
mức cộng với hiệu quả hoạt động của các phòng Quản thủ điền địa chưa cao
cho nên đến hết thời Pháp thuộc, ở Nam kỳ mới có 1/6 diện tích đất đai (chủ
yếu là của người Âu) được đăng ký quyền sở hữu theo Sắc
luật ngày 21-7-1925. Phần ruộng đất còn lại được đo đạc và quản lý theo các
Luật lệ đã tồn tại từ thời Nguyễn.
Ở Bắc kỳ và Trung kỳ, việc đo đạc, quy chủ và quản lý ruộng đất được
thực hiện theo Sắc luật ngày 6-11-1927 về chế độ ruộng đất áp dụng trong các
nhượng địa của Pháp là Hà Nội, Hải Phòng, Đà Nẵng và sau đó là Sắc luật
ngày 29-3-1939. Nói riêng tại Bắc kỳ, các văn bản quản lý ruộng đất được chia

thành 3 loại: địa chính thuế, địa chính giải thửa nông thôn và địa chính đô thị
1
.
1
1
Phạm Quang Trung - Hoạt động của ng nh à địa chính nước ta trong thời Pháp thuộc - Nghiên cứu lịch sử,
số 1+2/1992, tr. 34.
1
1
. Rapport sur la situation du cadastre an Tonkin, CAOM, Guernut, Bp 28
Địa chính thuế được triển khai thực hiện từ năm 1895 đến năm 1920,
qua 3 gia đoạn: từ 1895 đến 1908 tổ chức đo vẽ bản đồ tỷ lệ 1:5.000 cho các
tỉnh duyên hải Kiến An, Hải Dương, Thái Bình, Nam Định và Ninh Bình. Nhưng
rất tiếc, do không có cơ quan bảo quản nên phần lớn các bản đồ này đã bị mất
trước khi Sở Địa chính Bắc kỳ được thành lập (1902). Giai đoạn từ 1908 đến
1914 tiến hành thành lập bản đồ tỷ lệ 1:4.000 của các làng thuộc các tỉnh Sơn
Tây, Vĩnh Yên. Công việc lập sổ địa chính phục vụ thuế được đẩy mạnh với tốc
độ và quy mô lớn hơn trong giai đoạn ba từ năm 1915 đến năm 1920 ở các
tỉnh Bắc Ninh, Bắc Giang, Hà Nội, Hà Nam, Phúc Yên và một số làng còn lại của
tỉnh Vĩnh Yên. Nhờ việc đo đạc này mà chính quyền Pháp đã lập thêm được sổ
thuế cho 120.000 ha ruộng đất, nâng mức thuế điền cho toàn Bắc kỳ thêm
300.000 đồng.
Để thâu tóm quyền lực và tăng cường sức mạnh của chính quyền thực
dân ở nông thôn, thực dân Pháp còn tổ chức lập bản đồ giải thửa và tiến hành
đăng ký vào sổ tên các chủ sở hữu. Từ năm 1921, các cơ quan địa chính địa
phương bắt đầu triển khai công việc này một cách khẩn trương và đạt hiệu
quả. Nhờ vậy, việc đo đạc và xây dựng bản đồ giải thửa đã hoàn thành vào
năm 1932, tạo cơ sở xác định rõ giới hạn, diện tích và quyền sở hữu các thửa
ruộng, đồng thời xác định vị trí ranh giới giữa các làng.
Sau khi lập bản đồ giải thửa, các cơ quan địa chính tổ chức đăng ký tên

chủ sở hữu vào sổ sách, phù hợp với con số mỗi thửa ruộng trong bản đồ, rồi
lưu giữ tại phòng “quản thủ địa chính” tại địa phương.
Công việc quản thủ địa chính ở làng, xã, theo Nghị định ngày 23-2-1929
và ngày 7-8-1931 do các viên “chưởng bạ” trực tiếp thực hiện. Nhân viên này
có nhiệm vụ đăng ký, sữa chữa và nắm giữ sổ địa chính (hay địa bạ)
của làng, dưới sự hướng dẫn của phòng địa chính địa phương. Phòng Quản
thủ địa chính thường đặt trụ sở tại tỉnh lỵ, do một nhân viên người Việt tốt
nghiệp cử nhân luật phụ trách. Tại các cơ quan “Quản thủ địa chính” người ta
lưu trữ các văn bản quản lý ruộng đất, như sổ khai báo, sổ địa chính, sổ danh
mục chủ sở hữu và bản đồ giải thửa tỷ lệ 1/1.000. Thông qua sổ địa chính và
các bản đồ giải thửa, chính quyền thực dân có thể nắm được thực trạng ruộng
đất và tình hình sở hữu ruộng đất ở các tỉnh và đồng thời cho phép bảo đảm
an toàn - bằng các văn bản pháp lý - quyền sở hữu các diện tích ruộng đất đã
được kiểm tra và đăng ký địa chính. Những biện pháp trên đây vừa nhằm phân
bổ lại mức thuế điền theo diện tích sở hữu của từng hộ, vừa tạo điều kiện cho
nông dân và các tổ chức tín dụng nông nghiệp thực hiện việc thế chấp ruộng
đất và cho vay vốn sản xuất ở nông thôn.
Cùng với việc lập sổ địa chính ở nông thôn, thực dân Pháp còn tiến hành
đo đạc, quy chủ và lập sổ quản lý đất đai ở các đô thị. Công việc này được triển
khai thực hiện trước tiên ở các thành phố nhượng địa của Pháp là Hà Nội và
Hải Phòng. Trước khi có Sắc Luật ngày 21-7-1925 và ngày 6-9-1927, thành phố
Hà Nội chỉ có một bản đồ giản yếu, không hoàn chỉnh và thiếu chính xác. Từ
năm 1928, đất đai ở Hà Nội và Hải Phòng bắt đầu được đo đạc lại và bản đồ
hoá theo phương pháp chia hình tam giác, đa giác rồi cắm mốc và vẽ sơ đồ
thửa. Đến năm 1938, riêng ở Hà Nội đã lập được 212 bản đồ với 9.798 thửa.
Tại Hải Phòng đã lập được 145 tờ bản đồ với 7.777 thửa. Các bản đồ này vẽ
theo tỷ lệ 1/500 và 1/200. Đối với các thị xã và tỉnh lỵ, việc lập sổ địa chính
cũng được triển khai theo cách thức và trình tự công việc như ở Hà Nội và Hải
Phòng. Riêng đất đai ở các vùng vành đai (ngoại ô) dùng để trồng trọt thì được
đo đạc và vẽ sơ đồ giống như diện tích ruộng đất nông nghiệp với tỷ lệ

1/1.000.
Tính đến năm 1939, công việc đo đạc, quy chủ và đăng ký quyền sở hữu
ruộng đất ở Bắc kỳ (được hướng dẫn bổ sung bằng Nghị định ngày 17-9-1937
của Thống sứ Bắc kỳ) đã hoàn thành về cơ bản. Kết quả là 15.926.000 thửa
(trong đó 13.793.000 thửa ở các tỉnh đồng bằng sông Hồng) đã được đo đạc và
1.565.400 chủ đất (trong đó có 1.453.400 chủ đất ở các tỉnh đồng bằng sông
Hồng) đã được đăng ký quyền sở hữu.
Như vậy, trải qua hàng chục năm, chính quyền thực dân Pháp mới có thể
từng bước thực hiện và hoàn tất công việc đo đạc, vẽ bản đồ và đăng ký quyền
sở hữu ruộng đất trên phạm vi toàn Bắc kỳ. Để thực hiện việc đo đạc ruộng
đất, ngành địa chính đã phải sử dụng nhiều phương pháp khoa học hiện đại,
nhất là phương pháp chụp ảnh từ trên không bằng máy bay của Sở Hàng
không quân sự Đông Dương. Các khoản kinh phí dành cho công việc lập sổ địa
chính ở Bắc kỳ cũng ngày càng tăng. Riêng năm 1938, ngân sách của chính
quyền Pháp chi cho công việc này đã lên tới 200.000 frans
1
.
Nhờ các tài liệu địa chính mà chính quyền Pháp có thể tăng cường công
tác quản lý nông nghiệp, nắm chắc được thực trạng đất đai (diện tích, chất
lượng đất...) và tình hình sở hữu ruộng đất trong các địa phương, làm cơ sở để
tính thuế và quản lý thuế điền, đồng thời bảo vệ quyền sở hữu ruộng đất của
các cá nhân. Tuy nhiên, hoạt động địa chính không phải ở đâu và bao giờ cũng
được tiến hành thuận lợi và hiệu quả. Tại những khu vực có rừng hoặc nước
bao phủ rộng, việc chụp ảnh từ trên không đôi khi trở nên bất lực vì không thể
phân biệt được ranh giới giữa các thửa ruộng. Ngoài ra, do đặc điểm Bắc kỳ
vào đầu thời Pháp thuộc vẫn còn tồn tại đồng thời hai hệ thống pháp luật (của
Pháp và của triều Nguyễn) về quản lý ruộng đất có nơi việc kê khai tên chủ
ruộng không chính xác, điều đó đã gây khó khăn trong việc quy chủ và lập sổ
đăng ký quyền sở hữu ruộng đất. Thêm vào đó, Bắc kỳ là nơi đất đai bị chia
nhỏ; riêng ở đồng bằng châu thổ sông Hồng đã có tới gần 16 triệu mảnh, bình

quân mỗi chủ ruộng được thể hiện trên một tờ giấy với các dữ kiện: ranh giới,
diện tích, số thửa ứng với chủ ruộng v.v...nhưng vì số thửa quá lớn nên ngành
địa chính Pháp chủ trương lập sổ ruộng đất theo từng tờ, trong đó tập hợp
nhiều đơn vị ruộng đất có cùng chủ sở hữu, nhờ đó đã giảm bớt 9/10 số tờ
đăng ký và tên các chủ ruộng, làm giảm nhẹ các thủ tục giấy tờ và tạo điều
kiện thuận lợi cho việc quản lý ruộng đất ở các địa phương.
2. Thời kỳ từ 1945 đến 1954
- Sau cách mạng tháng 8 (1945) thành công, Nhà nước Việt Nam độc
lập gặp muôn vàn khó khăn. Chủ tịch Hồ Chí Minh đề ra khẩu hiệu: diệt giặc
đói, giặc dốt và giặc ngoại xâm. Biện pháp đầu tiên để khắc phục nạn đói và
góp phần ổn định tình hình chính trị, xã hội là: khai hoang, cải tạo đất, mở
rộng diện tích, trồng cây lương thực và các loại cây trồng khác. Đây có thể coi
là chính sách đất đai đầu tiên của Nhà nước Việt Nam độc lập. Để triển khai
các chính sách về đất đai, tổ chức quản lý đất đai đầu tiên đã được hình thành.
1
1
1.Note Comple’mentaire au sujet de la re’partition de la propriéte’ foncière an Tonkin - CAOM - Guenut, Bp
28, tr. 2
- Ngày 2 tháng 2 năm 1947 Nhà nước tổ chức ra các Ty, Sở Địa chính
trực thuộc Bộ Canh nông. Nhiệm vụ trọng tâm lúc này nắm lại đất hoang hoá
để sản xuất cứu đói.
- Ngày 18 tháng 6 năm 1949 thành lập Nha Địa chính trực thuộc Bộ Tài
chính. Nhiệm vụ chủ yếu là nắm tình hình ruộng đất để thu thuế nông nghiệp
phục vụ kháng chiến. Trong thời kỳ kháng chiến chống Pháp, Nhà nước ta đã
ban hành một số chính sách đất đai quan trọng như:
+ Chính sách giảm tô;
+ Chính sách cải cách ruộng đất, thực hiện người cày có ruộng;
+ Chính sách thuế nông nghiệp;
Những chính sách này đã làm cho nông dân phấn khởi, nỗ lực sản xuất
ra nhiều lương thực đóng góp cho kháng chiến. Những địa chủ yêu nước cũng

tự nguyện giảm tô, hiến ruộng đất và đóng góp thuế nông nghiệp.
- Năm 1953 trong lúc cuộc kháng chiến đang trên đà thắng lợi, Nhà
nước ta tiến hành cuộc cải cách ruộng đất nhằm xoá bỏ giai cấp địa chủ, tịch
thu ruộng đất của thực dân Pháp và địa chủ phong kiến chia cho dân cày. Đây
là chính sách đúng đắn mang tính cách mạng về đất đai. Tuy nhiên, sự yếu kém
trong tổ chức triển khai đã dẫn đến một số sai lầm, gây nên những tổn thất
đáng kể.
Nhìn chung lại chính sách đất đai của thời kỳ này chủ yếu nhằm mục
đích xoá bỏ chế độ bóc lột phong kiến và phát triển sản xuất nông nghiệp với
hai nội dung: Mở rộng diện tích đất đai và bảo vệ quyền lợi của nông dân.
3. Thời kỳ từ 1954 đến 1979
Kháng chiến chống Pháp kết thúc thắng lợi, miền Bắc bước vào công
cuộc khôi phục kinh tế, xây dựng chủ nghĩa xã hội. Lúc này Nhà nước mới có
điều kiện triển khai công tác quản lý đất đai toàn diện hơn.
- Ngày 3 tháng 7 năm 1958 Thủ tướng Chính phủ ra chỉ thị 334/TTg về
thành lập Sở địa chính trực thuộc Bộ Tài chính. Tổ chức địa chính ở địa
phương hoạt động dưới sự chỉ đạo của UBND các cấp:
+ Ở Tỉnh có phòng địa chính,
+ Ở huyện và xã có cán bộ địa chính.
Nhiệm vụ chủ yếu lúc này là: quản lý bản đồ giải thửa, sổ sách địa chính;
Nắm diện tích đất nông nghiệp để tính thuế nông nghiệp.
- Năm 1959, Hiến pháp nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà xác nhận ba
hình thức sở hữu về đất đai: Sở hữu Nhà nước, sở hữu tập thể và sở hữu tư
nhân.
- Ngày 9 tháng 2 năm 1960 Chính phủ ra Nghị định 70/CP chuyển ngành
Địa chính từ Bộ Tài chính sang Bộ Nông Lâm và tổ chức thành Vụ Quản lý
Ruộng đất. Ngoài những nhiệm vụ trước đây đã đặt ra, ngành còn thêm nhiệm
vụ phục vụ chủ trương tập thể hoá và thành lập HTX Nông nghiệp và Nông
trường Quốc doanh ở miền Bắc; đồng thời hướng dẫn nông dân sử dụng đất
đai hợp lý.

Hệ thống tổ chức quản lý đất đai gồm có:
+ Vụ Quản lý Ruộng đất trực thuộc Bộ Nông Lâm, phòng quản lý Ruộng
đất thuộc Ty Nông nghiệp tỉnh và bộ phận quản lý ruộng đất trong phòng nông
nghiệp huyện.
Bắt đầu từ năm 1960, hình thành hệ thống các Nông trường, Lâm
trường đồng thời với phong trào hợp tác hoá trong nông nghiệp. Khoảng 80%
các hộ gia đình nông dân miền Bắc tham gia hợp tác xã, đất đai và các tư liệu
sản xuất khác đều thuộc sở hữu tập thể. Năm 1962 Nhà nước thống nhất việc
cho thuê nhà ở.
- Từ năm 1968, công tác điều tra cơ bản tài nguyên thiên nhiên bắt đầu
được tiến hành. Để phục vụ nhiệm vụ này, Vụ quản lý ruộng đất được tách ra
làm hai là:
+ Vụ điều tra bản đồ đất, phục vụ việc điều tra, đo đạc lập bản đồ thổ
nhưỡng.
+ Vụ quản lý ruộng đất phụ trách việc quản lý đất đai và công tác pháp
chế đất đai.
Vụ Quản lý Ruộng đất (QLRĐ) đã tổ chức đo vẽ bản đồ địa chính cho toàn
bộ đất lúa nước của miền Bắc, khảo sát và xây dựng bản đồ thổ nhưỡng cho
tất cả các tỉnh miền Bắc để cung cấp số liệu đất đai phục vụ dự án phát triển
kinh tế xã hội ở địa phương và cả nước. Lúc này, các hợp tác xã đang mở rộng
sản xuất với quy mô lớn khắc phục sản xuất phân tán. Nhà nước có chủ trương
khuyến khích khai hoang và mở rộng sản xuất nông nghiệp thông qua các
chính sách thuế và chính sách khai hoang lập vùng kinh tế mới. Hàng trăm
nghìn hộ gia đình từ các vùng đồng bằng đã lên vùng núi, thực hiện chính sách
khai hoang. Đất của các hộ gia đình này vùng đồng bằng được tập trung thành
đất của Hợp tác xã.
- Năm 1969 Vụ điều tra đo đạc bản đồ và vụ quản lý ruộng đất được sát
nhập thành: Vụ quản lý Ruộng đất và Quy hoạch vùng sản xuất Nông nghiệp,
trực thuộc uỷ ban Nông nghiệp Trung ương. Tổ chức ở địa phương gồm có:
+ Ở Tỉnh có phòng quy hoạch và quản lý ruộng đất.

+ Ở huyện có bộ phận quy hoạch và quản lý ruộng đất thuộc phòng nông
nghiệp huyện.
Tổ chức này chịu trách nhiệm về: Quản lý ruộng đất, phân vùng quy
hoạch nông nghiệp, và nghiên cứu về thổ nhưỡng nông hoá.
- Năm 1971 những đất thuộc sở hữu tư nhân dần dần được đưa vào Sở
hữu tập thể do người nông dân tự nguyện. Nhà nước tiếp tục chính sách giao
đất cho các đơn vị Quốc doanh và HTX Nông nghiệp, 5% đất nông nghiệp được
đưa về các hộ để làm kinh tế hộ gia đình.
- Năm 1972 Vụ quản lý Ruộng đất và Quy hoạch vùng sản xuất nông
nghiệp được tách ra và cùng với các cơ quan khác để làm thành 3 cơ quan.
+ Vụ quản lý ruộng đất: chuyên trách việc quản lý đất nông nghiệp.
+ Ban phân vùng quy hoạch nông nghiệp: lập quy hoạch và kế hoạch sử
dụng đất nông nghiệp.
+ Viện Thổ nhưỡng nông hoá: là cơ quan nghiên cứu khoa học về đất và
phân bón. Chức năng quản lý ruộng đất được giao cho Bộ Nông nghiệp, với tổ
chức 3 cấp:
* Ở Trung ương: Vụ quản lý ruộng đất, biên chế khoảng 50 cán bộ.
* Ở Tỉnh: Phòng quản lý ruộng đất thuộc Ty Nông nghiệp, biên chế
khoảng 5, 6 cán bộ.
* Ở huyện gồm: 1, 2 cán bộ chuyên trách.
- Những đặc điểm chung của công tác quản lý đất đai thời kỳ này là:
+ Nhiệm vụ chính là quản lý đất nông nghiệp, phục vụ các mục tiêu hợp
tác hoá và kinh tế nông nghiệp tập thể.
Các chính sách đất đai chủ yếu tập trung vào hai nội dung: khuyến khích
khai hoang, mở rộng đất nông nghiệp và tập thể hoá đất sản xuất nông nghiệp.
Sự quản lý theo kiểu tập trung, bao cấp, không khuyến khích sản xuất tư nhân,
kinh tế tập thể không đạt được hiệu quả như mong muốn, nhiều HTX Nông
nghiệp đã tan rã.
Việc quản lý đất đai mang tính thống kê, hành chính, quản lý trên sổ sách
và con số, tính pháp lý và tính kỹ thuật chưa cao, cơ sở vật chất kỹ thuật để

quản lý hầu như không có gì.
+ Tổ chức quản lý ở tầm thấp và quy mô nhỏ, không ổn định cả ở Trung
ương và địa phương. Lực lượng cán bộ quản lý còn mỏng. Do đó, việc quản lý
đất nông nghiệp nói riêng và đất đai nói chung còn yếu và phân tán, hiệu quả
quản lý còn thấp.
4. Thời kỳ từ 1979 đến 1994
4.1. Đặc điểm tình hình
Năm 1975 miền Nam được giải phóng, đất nước hoàn toàn thống nhất.
Nhiệm vụ quản lý đất đai nay được mở rộng trên phạm vi cả nước và được
tăng cường để phục vụ sự nghiệp phát triển kinh tế đất nước trong giai đoạn
mới.
Năm 1980, Hiến pháp nước ta hướng vào việc xây dựng nền kinh tế quốc
dân dựa trên hai thành phần kinh tế, là Quốc doanh và HTX. Hiến pháp xoá bỏ
sở hữu tư nhân và sở hữu tập thể về đất đai, tập trung toàn bộ đất đai vào Nhà
nước, nhưng người sử dụng đất vẫn tiếp tục sử dụng.
Đó là cơ sở pháp lý cho chế độ quản lý đất đai thời kỳ này.
4.2. Những chính sách chủ yếu và việc thực hiện
Để khắc phục những tồn tại về quản lý đất đai, đồng thời để đáp ứng
tình hình nhiệm vụ mới, ngày 24 tháng 5 năm 1979 Uỷ ban Thường vụ Quốc
hội ra Nghị quyết 548/NQQH và ngày 9 tháng 11 năm 1979 Chính phủ ra Nghị
định 404/CP về chức năng nhiệm vụ Tổng cục quản lý Ruộng đất trực thuộc
Hội đồng Bộ trưởng, và cơ quan quản lý ruộng đất địa phương trực thuộc Uỷ
ban Nhân dân các cấp.
Điều 1 của Nghị định này ghi rõ: “Tổng cục QLRĐ là cơ quan trực thuộc
Hội đồng Bộ trưởng, thống nhất quản lý Nhà nước đối với toàn bộ ruộng đất
trên lãnh thổ cả nước nhằm phát triển sản xuất, bảo vệ đất đai, bảo vệ môi
trường, sử dụng tiết kiệm hợp lý và có hiệu quả cao đối với tất cả các loại đất”.
Nghị định này cũng đã xác định 7 nội dung quản lý Nhà nước đối với đất
đai là:
- Điều tra, khảo sát và phân bổ các loại đất;

- Quy hoạch sử dụng đất;
- Thống kê, đăng ký đất đai;
- Giao đất, thu hồi đất và trưng dụng đất;
- Thanh tra, kiểm tra việc thi hành pháp luật đất đai;
- Giải quyết các tranh chấp đất đai;
- Quy định thể lệ về quản lý sử dụng đất.
Hệ thống QLRĐ từ Trung ương đến địa phương đã triển khai thực hiện
chỉ thị 299/TTg ngày 10-11-1980 của Thủ tướng Chính phủ về đo đạc, phân
hạng và đăng ký ruộng đất trên phạm vi cả nước để nắm lại quỹ đất đai, đáp
ứng kịp thời việc quản lý và sử dụng đất đai trong giai đoạn mới.
Năm 1981, căn cứ vào chỉ thị số 100 của Ban Bí thư Trung ương Đảng,
chính sách mới được ban hành với chủ trương giao khoán đất nông nghiệp
của các HTX cho các nhóm hộ gia đình hoặc các xã viên HTX, đến cuối những
năm 80 khoảng 50% đất nông nghiệp được giao khoán. Các nông trường, lâm
trường cũng bắt đầu giao đất cho công nhân và những người ngoài nông - lâm
trường để sản xuất.
Năm 1986 Đại hội Đảng lần thứ VI thừa nhận quá trình cải cách kinh tế
như là một phần của các chính sách trong công cuộc đổi mới dẫn đến sự
chuyển biến từ nền kinh tế hoạch tập trung sang kinh tế thị trường.
Ngành QLRĐ đã cùng với các cơ quan chức năng giúp nhà nước xây
dựng Luật Đất đai năm 1988, là luật cơ bản đầu tiên về đất đai ở nước ta.
Những chính sách đổi mới do Đại hội VI vạch ra và việc ban hành Luật Đất đai
năm 1988 đã tạo cơ sở pháp lý cho việc giao đất (giao quyền sử dụng đất
trong một thời gian được hạn định và có thể kéo dài) cho các đơn vị kinh tế
khác nhau.
Năm 1989 Đại hội Đảng VII tiếp tục duy trì chế độ sở hữu toàn dân về
đất đai. Nhà nước giao đất cho các tổ chức và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài,
phát triển quyền sử dụng đất. Pháp lệnh về nhà ở được công bố. Những chủ
nhà có thể bán hoặc cho thuê hoặc thế chấp nhà ở của mình.