Hoàn thiện công tác quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Đồng Nai

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH
-----------------------

TRỊNH LÊ HOÀI

HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN LÝ
CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH ĐỒNG NAI

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

TP. Hồ Chí Minh – Năm 2020


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH
----------------------

TRỊNH LÊ HOÀI

HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN LÝ CHI THƯỜNG
XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN
TỈNH ĐỒNG NAI

Chuyên ngành: Quản Trị Kinh Doanh (Hướng Ứng Dụng)
Mã số: 8340101

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:

GS.TS. NGUYỄN TRỌNG HOÀI

TP. Hồ Chí Minh – Năm 2020


i

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết
quả nêu trong Luận văn là trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất kỳ
công trình nào khác.
Tôi xin cam đoan rằng mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện Luận văn này
đã được cảm ơn và các thông tin trích dẫn trong Luận văn đã được chỉ rõ nguồn gốc
Học viên thực hiện

TRỊNH LÊ HOÀI


ii

MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN ....................................................................................................... i
MỤC LỤC ..................................................................................................................ii
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT.................................................................................... v
DANH MỤC BẢNG ................................................................................................. vi
DANH MỤC HÌNH .................................................................................................vii
TÓM TẮT .............................................................................................................. viii
ASTRACT ................................................................................................................. ix
PHẦN MỞ ĐẦU ........................................................................................................ 1
1. Vấn đề nghiên cứu ............................................................................................ 1

2. Mục tiêu nghiên cứu ......................................................................................... 2
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ................................................................... 2
4. Phương pháp nghiên cứu: ................................................................................ 2
5. Ý nghĩa thực tiễn của đề tài ............................................................................. 3
6. Kết cấu của đề tài .............................................................................................. 3
CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KHUNG PHÂN TÍCH CHI
THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC. .................................................. 4
1.1 Cơ sở lý thuyết về chi thường xuyên ngân sách nhà nước .......................... 4
1.1.1 Ngân sách nhà nước ................................................................................ 4
1.1.1.1 Khái niệm ngân sách nhà nước .......................................................... 4
1.1.1.2 Hệ thống NSNN ................................................................................. 5
1.1.1.3 Chi ngân sách nhà nước ..................................................................... 6
1.1.2 Chi thường xuyên ngân sách nhà nước ................................................. 7
1.1.2.1 Khái niệm chi thường xuyên .............................................................. 7
1.1.2.2 Phân loại chi thường xuyên................................................................ 7
1.1.2.3 Đặc điểm của chi thường xuyên ngân sách nhà nước ....................... 8
1.1.2.4 Vai trò của chi thường xuyên ngân sách nhà nước ............................ 8
1.2 Nghiên cứu về chi thường xuyên ngân sách nhà nước ................................ 8
1.2.1 Các phân tích, nghiên cứu nước ngoài .................................................. 8
1.2.2 Các phân tích, nghiên cứu trong nước ................................................ 10
1.2.3 Công tác chi ngân sách trên địa bàn tỉnh Đồng Nai ........................... 13


iii

1.2.3.1 Quy trình quản lý chi thường xuyên NSNN tại địa phương ............ 13
1.2.3.2 Công tác phân bổ về chi thường xuyên NSNN:............................... 17
1.2.4 Khung phân tích Chi thường xuyên NSNN tỉnh Đồng Nai: .............. 19
Tóm tắt chương 1 .................................................................................................... 20
CHƯƠNG 2: PHÂN TÍCH HIỆN TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ CHI

THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TỈNH ĐỒNG NAI ................. 21
2.1 Tình hình kinh tế - xã hội tỉnh Đồng Nai .................................................... 21
2.1.1 Điều kiện tự nhiên ................................................................................. 21
2.1.2 Tình hình kinh tế - xã hội ..................................................................... 22
2.2 Hiện trạng quản lý chi thường xuyên NSNN tỉnh Đồng Nai .................... 25
2.2.1 Thực trạng chi thường xuyên ngân sách nhà nước tỉnh Đồng Nai: . 25
2.2.2 Hiện trạng công tác quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước
của tỉnh Đồng Nai ........................................................................................... 33
2.2.2.1 Quản lý lập dự toán chi thường xuyên ngân sách nhà nước ............ 33
2.2.2.2 Quản lý chấp hành dự toán chi thường xuyên NSNN ..................... 35
2.2.2.3 Quản lý công tác kế toán, quyết toán chi thường xuyên ngân sách
nhà nước ....................................................................................................... 36
2.2.2.4 Quản lý công tác thanh tra, kiểm tra quản lý chi thường xuyên ...... 38
2.2.3 Những tồn tại, hạn chế .......................................................................... 38
2.2.3.1. Về mô hình và tổ chức bộ máy quản lý NSNN của tỉnh ................ 38
2.2.3.2. Về ban hành các cơ chế, chính sách................................................ 39
2.2.3.3. Về thực hiện lập dự toán, chấp hành dự toán và quyết toán NSNN39
2.2.4 Nguyên nhân cơ bản của những hạn chế công tác CTX .................... 44
Tóm tắt chương 2 .................................................................................................... 46
CHƯƠNG 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN LÝ
CHI THƯỜNG XUYÊN NSNN TỈNH ĐỒNG NAI ............................................ 47
3.1 Định hướng hoàn thiện công tác quản lý chi thường xuyên ngân sách trên
địa bàn tỉnh Đồng Nai ......................................................................................... 47
3.2 Các giải pháp hoàn thiện công tác quản lý chi thường xuyên ngân sách
nhà nước tỉnh Đồng Nai ..................................................................................... 48
3.2.1 Giải pháp hoàn thiện tổ chức bộ máy, biên chế và năng lực chuyên
môn của cán bộ, công chức quản lý chi thường xuyên NS địa phương.... 48


iv

3.2.2 Giải pháp hoàn thiện một số chính sách, cơ chế tài chính, ngân sách
của tỉnh. ........................................................................................................... 49
3.2.3 Giải pháp Hoàn thiện quy trình lập dự toán, chấp hành dự toán và
quyết toán chi thường xuyên ngân sách địa phương .................................. 50
3.2.3.1 Công tác lập dự toán chi thường xuyên NS tỉnh .............................. 50
3.2.3.2 Công tác chấp hành dự toán chi thường xuyên NS .......................... 51
3.2.3.3 Công tác quyết toán và kiểm tra chi thường xuyên ngân sách
phải chính xác, trung thực, đúng thời gian quy định .................................. 52
3.2.4 Giải pháp hoàn thiện bộ máy quản lý và quy chế phối hợp giữa các
cơ quan chức năng trong quản lý, điều hành ngân sách địa phương ........ 53
3.3 Kiến nghị ........................................................................................................ 55
3.3.1 Đối với Trung ương ............................................................................... 55
3.3.2 Đối với tỉnh Đồng Nai ............................................................................ 55
3.3.3 Hạn chế của nghiên cứu luận văn ........................................................ 56
Tóm tắt chương 3 .................................................................................................... 58
TÀI LIỆU THAM KHẢO ...................................................................................... 61
Tài liệu tham khảo tiếng việt: ............................................................................ 61
Tài liệu tham khảo tiếng anh: ............................................................................ 64
Tài liệu điện tử: ................................................................................................... 64


v

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
ANQP

An ninh quốc phòng

CNTT

Công nghệ thông tin

CQTC

Cơ quan tổ chức

CSHT

Cơ sở hạ tầng

CTX

Chi thường xuyên

DFID

Cơ quan Phát triển Quốc tế của Anh

ĐP

Địa phương

FDI

Đầu tư trực tiếp nước ngoài

GDP

Tổng sản phẩm quốc nội

HĐND

Hội đồng Nhân dân

KBNN

Kho bạc nhà nước

KT-XH

Kinh tế - Xã hội

NS

Ngân sách

NSĐP

Ngân sách địa phương

NSNN

Ngân sách nhà nước

NSTW

Ngân sách trung ương

NTM

Nông thôn mới

OECD

Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế

QLNN

Quản lý nhà nước

SXKD

Sản xuất kinh doanh

TC-KH

Tài chính – Kế hoạch

UBND

Ủy ban nhân dân

XDCB

Xây dựng cơ bản


vi

DANH MỤC BẢNG
Bảng 2.1 Cơ cấu chi thường xuyên trong tổng chi cân đối NSĐP ...........................26
Bảng 2.2 Giai đoạn từ năm 2016 đến năm 2018, nhiệm vụ chi thường xuyên ngân
sách tỉnh Đồng Nai chủ yếu ưu tiên cho sự nghiệp giáo dục và Đào tạo. ................28


vii

DANH MỤC HÌNH
Hình 1.1 Hệ thống ngân sách nhà nước ....................................................................... 5
Hình 1.2 Quy trình quản lý chi thường xuyên NSNN ................................................. 13
Hình 1.3 Khung phân tích đề xuất cho nghiên cứu về quản lý CTX ĐN .................... 19
Hình 2.1 Cơ cấu chi NSĐP ........................................................................................... 27
Hình 2.2 Cơ cấu chi NSĐP năm 2016 .......................................................................... 29
Hình 2.3 Cơ cấu chi NSĐP năm 2017 .......................................................................... 30
Hình 2.4 Cơ cấu chi NSĐP năm 2018 .......................................................................... 30


viii

TÓM TẮT
Trong giai đoạn đất nước hội nhập kinh tế, nền kinh tế nước ta cũng gặp
không ít khó khăn, lạm phát tăng cao, nguồn thu ngân sách có hạn, trong khi nhu
cầu về nguồn lực để đáp ứng các nhu cầu chi cho các hoạt động của cơ quan Nhà
nước đặt ra ngày càng nhiều. Quá trình thực hiện quản lý chi thường xuyên NSNN
vẫn còn nhiều hạn chế bất cập như: Việc lập, chấp hành và quyết toán ngân sách địa
phương đã thực hiện khá tốt, tuy nhiên cũng còn chậm, chưa đổi mới, đôi khi cũng
chưa đúng theo quy định của Nhà nước; dự toán chi chưa gắn kết chặt chẽ với
nhiệm vụ của đơn vị, phân bổ ngân sách chưa được chú trọng đúng mức; chế độ,
tiêu chuẩn, định mức chi thường xuyên chưa sát với tình hình thực tế; công tác quản

lý còn chưa chặt chẽ, thanh quyết toán chưa nghiêm, tiêu cực, lãng phí vẫn còn khá
phổ biến...
Từ những thực trạng về việc quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước
tỉnh Đồng Nai trong những năm qua, tác giả đã đề xuất được một số giải pháp như
sau: (1) Nâng cao năng lực chuyên môn của cán bộ quản lý chi thường xuyên NS;
(2) Hoàn thiện một số chính sách, cơ chế tài chính về ngân sách về chi thường
xuyên NS tỉnh; (3) Hoàn thiện quy trình lập dự toán, chấp hành dự toán và quyết
toán chi thường xuyên NS tỉnh; (4) Hoàn thiện bộ máy quản lý và quy chế phối hợp
giữa các cơ quan chức năng trong quản lý, điều hành ngân sách tỉnh. Với những giải
pháp này góp phần hoàn thiện công tác quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước
tỉnh Đồng Nai trong những năm tới.


ix

ASTRACT
During the period of economic integration, our economy also faced many
difficulties, rising inflation, limited budget revenues, and the need for resources to
spend for the activities of state agencies are increasing more and more. The process
of implementing regular state budget management still faces many restriction such
as the formulation, execution and settlement of local budgets have been
implemented quite well, but it is still slow, not renewed, sometimes not strictly
according to the regulations of the State, expenditure estimates have not been suited
for the units' tasks and budget allocations have not been properly focused. The
regime, standards and norms of regular expenditures are not close to the reality
situation. The management is not strict, the settlement is not strict, negative,
wasteful is still quite popular ...
From the reality situation of the management of regular expenditures of the
state budget of Dong Nai province in recent years, the author has proposed some
solutions as follows: 1) Promote professional ability of the regular expenditure

managers; (2) Completing a number of financial policies and mechanisms on the
budget of regular budget of the province; (3) Complete the process of estimating,
obeying the budget and regular expenditures of the provincial budget; (4) Improve
the management apparatus and coordination regulations among state agencies in the
management and administration of provincial budget. These solutions contribute to
complete the management of regular expenditures of the state budget of Dong Nai
province in the coming years.


1

PHẦN MỞ ĐẦU
1. Vấn đề nghiên cứu
Ngân sách nhà nước là khái niệm kinh tế mang tính lịch sử, Nhà nước sử dụng
NSNN như một công cụ để quản lý và điều hành vĩ mô nền kinh tế chính trị. Song
song đó là nền kinh tế hiện nay đã đổi mới từng ngày, Nhà nước đã triển khai phân cấp
quản lý ngân sách mạnh mẽ ở các cấp, theo đó việc quản lý thu – chi NSNN địa
phương mang tính tự chủ, trách nhiệm cao hơn, quản lý hành chính. Sự phân cấp này
nhằm nâng cao tính công khai, minh bạch của công tác quản lý thu – chi, đồng thời là
động lực để thực hiện chi tiêu hiệu quả NSNN, đảm bảo mục tiêu phát triển KT-XH
của địa phương.
Đồng Nai là một tỉnh có tốc độ tăng trưởng kinh tế ở mức cao, ổn định qua nhiều
năm, doanh thu của doanh nghiệp tăng trưởng cao nhưng tốc độ tăng thu thuế được
đánh giá là mức thấp. Trong năm 2017, 2018, Đồng Nai hụt thu NSNN, không đạt chỉ
tiêu. Năm 2019 đã thu đạt 100% và vượt chỉ tiêu được giao 8% (Theo Cổng thông tin
điện tử tỉnh Đồng Nai trong buổi làm việc với Bộ Tài Chính, 13/12/2019).
Bên cạnh đó cơ cấu chi ngân sách của tỉnh chưa hợp lý, bố trí vốn đầu tư phát
triển còn thấp, CTX còn ở mức cao, chưa tạo được động lực cho sự phát triển KTXH của tỉnh, thực trạng năm 2018 chi thường xuyên đạt 12,009,875 triệu đồng đã
tăng 31% so với dự toán và chiếm 53,6% trên tổng chi NSĐP, trong khi đó chi đầu
tư phát triển chỉ đạt 9,421,869 triệu đồng, chiếm 42%. Điều này đang đi ngược lại

với chủ trương tăng chi tích lũy, giảm CTX (Báo cáo số 13608/UBND-KT của
UBND tỉnh trình HĐND tỉnh về dự toán ngân sách nhà nước năm 2019).
Trong những năm qua, việc bố trí nguồn vốn chi thường xuyên còn dàn trải,
hiệu quả còn thấp; tình hình chi ngân sách còn nhiều thất thoát, lãng phí; chi tiêu
hành chính và chi NSNN cho một số lĩnh vực như y tế, giáo dục chưa đáp ứng được
nhu cầu cần thiết. Vì vậy, việc quản lý chi thường xuyên NSNN như thế nào để đạt
được hiệu quả cao nhất, triệt để tiết kiệm, khắc phục tình trạng chi ngoài dự toán,
chi vượt dự toán hoặc chi không đúng thẩm quyền, sai quy định của Luật NSNN
đang là vấn đề được Đảng và Nhà nước ta hết sức coi trọng và quan tâm nhằm mục


2

tiêu đáp ứng được yêu cầu sự phát triển trong thời kỳ đổi mới và hội nhập kinh tế
quốc tế của đất nước.
Do đó, việc quản lý chặt chẽ các khoản chi thường xuyên NSNN nhằm đảm
bảo tiết kiệm, hiệu quả là hết sức quan trọng, góp phần ổn định phát triển kinh tế xã hội của tỉnh.
Từ thực trạng của địa phương cho thấy vẫn còn thiếu sót, hạn chế trong việc
quản lý CTX, do đó, tác giả đã thực hiện nghiên cứu đề tài “Hoàn thiện công tác
quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Đồng Nai” là
nhằm góp phần giải quyết vấn đề cấp bách như trên.
2. Mục tiêu nghiên cứu
Mục tiêu chung:
Đề xuất các biện pháp hoàn thiện quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà
nước ở tỉnh Đồng Nai.
Mục tiêu cụ thể:
+ Phân tích thực trạng quản lý chi thường xuyên NSĐP ở tỉnh Đồng Nai giai
đoạn 2016 – 2018.
+ Kiến nghị các biện pháp hoàn thiện quản lý chi thường xuyên NSNN ở tỉnh
Đồng Nai trong các giai đoạn tới.

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
3.1 Đối tượng nghiên cứu: Quản lý CTX ngân sách nhà nước ở tỉnh Đồng Nai.
3.2 Phạm vi nghiên cứu:
+ Về không gian: Đề tài thực hiện trên địa bàn tỉnh Đồng Nai.
+ Về thời gian: Số liệu sử dụng để phân tích thực trạng từ năm 2016 đến năm
2018.
+ Về nội dung: Tác giả hệ thống hóa các lý luận liên quan về NSNN và rút ra
bài học kinh nghiệm trong thực tiễn về quản lý CTX ngân sách nhà nước. Dựa vào
đó, định hướng và kiến nghị các giải pháp hoàn thiện, nâng cao hiệu quả công tác
quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước.
4. Phương pháp nghiên cứu


3

Áp dụng phương pháp mô tả, thống kê, phân tích, tổng hợp nhằm thực hiện
các mục tiêu của đề tài nghiên cứu.
Dữ liệu phân tích:
Chủ yếu là số liệu thứ cấp thông qua các báo cáo tổng kết công tác thu-chi
NSNN qua các năm 2016 – 2018 của tỉnh Đồng Nai; Tài liệu báo cáo thường niên
của Sở Tài chính, UBND tỉnh, Cục Thống kê và các văn bản pháp luật hiện hành
liên quan đến công tác quản lý ngân sách.
5. Ý nghĩa thực tiễn của đề tài
Với kết quả nghiên cứu của luận văn, có thể làm tài liệu tham khảo trong việc
hoàn thiện quản lý thu-chi ngân sách, góp phần đẩy nhanh quá trình phát triển KTXH trên địa bàn tỉnh trong tương lai.
6. Kết cấu của đề tài
Ngoài phần mở đầu, kết luận, và danh mục bảng biểu, luận văn có bố cục các
chương như sau:
Chương 1: Cơ sở lý thuyết và khung phân tích
Chương 2: Thực trạng về công tác quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà

nước trên địa bàn tỉnh Đồng Nai.
Chương 3: Một số giải pháp hoàn thiện quản lý chi thường xuyên ngân sách
trên địa bàn tỉnh Đồng Nai.


4

CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KHUNG PHÂN TÍCH
CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC.
1.1 Cơ sở lý thuyết về chi thường xuyên ngân sách nhà nước
1.1.1 Ngân sách nhà nước
1.1.1.1 Khái niệm ngân sách nhà nước
Theo Luật NSNN năm 2002 giải thích: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các
khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định
và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ
của Nhà nước”.
Luật NSNN (2015) đã đưa ra định nghĩa về NSNN như sau: “Ngân sách
nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện
trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết
định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”.
Theo Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế (OECD, 2011), NSNN bao gồm tất
cả các khoản chi tiêu và các khoản thu của Chính phủ, trước khi bắt đầu một năm kế
hoạch mới phải được trình lên cơ quan lập pháp xem xét, phê duyệt.
Theo Cơ quan Phát triển Quốc tế của Anh (DFID, 2000), “ngân sách là một tài
liệu, được phê duyệt bởi Quốc hội, trao cho Chính phủ quyền thực hiện các khoản
thu, vay nợ và thực hiện các khoản thu chi để thực hiện các mục tiêu nhất định”.
Như vậy, có thể hiểu NSNN là một tài liệu được soạn thảo và thông qua bởi cơ
quan nhà nước có thẩm quyền, dự đoán các khoản thu và đề xuất những khoản chi
cho 1 năm tài chính. Thông thường tại các quốc gia, NSNN được cơ quan lập pháp
cao nhất (Hạ viện, Quốc hội) thông qua. NSNN được sử dụng cho các chương trình

hoạt động của chính phủ, cũng như là nguồn tài chính chủ yếu cho hoạt động của bộ
máy nhà nước.
Bất kỳ ngân sách nào cũng có hai yếu tố cơ bản là doanh thu và chi phí. Với
NSNN, khoản thu chủ yếu được lấy từ thuế và bản chất của NSNN là phân bổ các
nguồn lực tài chính cho các mục tiêu phát triển một cách hiệu quả và bền vững.


5

Những vấn đề cơ bản về NSNN:
- Chỉ được thực hiện trong thời hạn 1 năm, tính từ ngày 01 tháng 01 cho đến
ngày 31 tháng 12 dương lịch đối với các khoản thu, chi này;
- Xây dựng và thực hiện dự toán nhằm bảo đảm về mặt tài chính cho việc thực
hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước đối với các khoản thu, chi;
- Nhà nước thực hiện quyết định việc thu - chi dựa trên quy định của cơ sở
pháp luật;
- Thu của NSNN phần lớn đều mang tính chất bắt buộc và các khoản chi của
NSNN lại không mang tính chất hoàn lại. Do đó thu - chi của NSNN hoàn toàn
không giống bất kỳ một hình thức thu - chi của một loại quỹ nào;
- Huy động cho NSNN thông qua hệ thống pháp luật tài chính quy định, buộc
mọi tổ chức, cá nhân phải thực hiện., đó được xem như nghĩa vụ và trách nhiệm của
các tổ chức, cá nhân với Nhà nước;
- Các nhu cầu phát triển KT-XH đến từ phần thu NSNN tạo ra.
1.1.1.2 Hệ thống NSNN
NGÂN SÁCH NHÀ
NƯỚC CHXHXNVN

CẤP NGÂN SÁCH
TRUNG ƯƠNG

CẤP NGÂN SÁCH
ĐỊA PHƯƠNG
NGÂN SÁCH CẤP
TỈNH
NGÂN SÁCH CẤP
HUYỆN VÀ TƯƠNG
ĐƯƠNG
NGÂN SÁCH CẤP XÃ
VÀ TƯƠNG ĐƯƠNG

(Nguồn: Tổng hợp của tác giả)
Hình 1.1 Hệ thống ngân sách nhà nước


6

NSNN bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách các cấp chính quyền địa
phương (gọi tắt là NSĐP).
- Ngân sách cấp địa phương bao gồm:

+ Ngân sách cấp Tỉnh (hoặc Thành phố trực thuộc trung ương)
+ Ngân sách cấp Huyện (hoặc Thị xã, Thành phố thuộc tỉnh)
+ Ngân sách cấp xã, Phường, Thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã)
- Các nguyên tắc phối hợp giữa các cấp trong việc quản lý ngân sách:

+ Ngân sách ở mỗi cấp chính quyền được chia theo nhiệm vụ thu - chi cụ thể
và dự toán đã được xét duyệt của năm đó; HĐND cấp các cấp có thẩm quyền quyết
định và phân cấp khoản chi cho chính quyền cấp dưới trong dự toán khoản chi đã
được thông qua Quốc hội.
+ Việc bổ sung từ NS cấp trên cho NS cấp dưới nhằm xử lý hài hòa mối quan

hệ về phân cấp nguồn thu - chi.
+ Ngoài việc ủy quyền thực hiện nhiệm vụ chi và bổ sung nguồn thu vừa nêu
trên, không được dùng ngân sách cấp này để chi cho nhiệm vụ của cấp khác.
1.1.1.3 Chi ngân sách nhà nước
Nhiệm vụ chi NSNN là một công cụ tài chính quốc gia có ảnh hưởng rất lớn
đối với công cuộc cải cách của nền kinh tế cả nước. Chi NSNN gồm chi thường
xuyên (CTX), chi cho hoạt động đầu tư phát triển và chi trả vay nợ gốc tiền chính
phủ vay. Sử dụng quỹ NSNN hiệu quả sẽ là động lực để đất nước phát triển một
quốc gia. Ngược lại, các quốc gia chi tiêu ngân sách không hợp lý, thiếu hiệu quả sẽ
gây ra bội chi ngân sách và áp lực trả nợ cho thế hệ sau.
Theo Luật NSNN (2015), Điều 9 “Ngân sách địa phương được phân cấp
nguồn thu bảo đảm chủ động thực hiện những nhiệm vụ chi được giao. Hội đồng
nhân dân cấp tỉnh quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp
ngân sách ở địa phương phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng,
an ninh và trình độ quản lý của mỗi cấp trên địa bàn” (trích luật NSNN năm 2015).
Tuy nhiên, tùy vào tính chất mục tiêu, yêu cầu, tình hình KT-XH chính trị của các
cấp chính quyền địa phương thì mới xây dựng được nhiệm vụ chi ở các cấp địa


7

phương đó. Do đó, chi NSNN cấp tỉnh là điều phối các cấp của chính quyền từ cấp
tỉnh (thành phố trực thuộc trung ương) đến cấp huyện (quận, thành phố, thị xã trực
thuộc tỉnh) và cấp xã (phường), sử dụng các phương pháp, quy định về Luật NSNN
và nghiệp cụ chuyên môn tài chính để xây dựng, chấp hành dự toán, quyết toán và
kiểm soát quá trình chi NSNN cấp địa phương sao cho phù hợp với nguồn thu của
địa phương đó để nguồn lực tài chính nhà nước được đảm bảo việc thực hiện tốt các
chức năng, nhiệm vụ, chính trị tại địa phương đó.
1.1.2 Chi thường xuyên ngân sách nhà nước
1.1.2.1 Khái niệm chi thường xuyên

CTX là “quá trình phân bổ, sử dụng nguồn lực tài chính của Nhà nước nhằm
bảo đảm hoạt động của cơ quan Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội thuộc khu vực
công tại mỗi cấp hành chính, qua đó thực hiện các nhiệm vụ quản lý của Nhà nước
về phát triển KT-XH, bảo đảm quốc phòng, an ninh” (trích theo luật NSNN năm
2015).
Các nguyên tắc cơ bản khi thực hiện quản lý CTX : Nguyên tắc tiết kiệm, hiệu
quả; Nguyên tắc quản lý theo dự toán; Phân bổ và nhận các khoản thu-chi trực tiếp
qua KBNN.
1.1.2.2 Phân loại chi thường xuyên
- Theo tính chất kinh tế thì chi thường xuyên gồm 4 nhóm như sau:
+ Chi cho hoạt động của các cơ quan nhà nước: tiền lương; phụ cấp; phúc lợi
tập thể,...
+ Chi sửa chữa CSHT và xây dựng nhỏ do địa phương quản lý gồm: duy trì,
bảo dưỡng tài sản, nhà cửa và các công trình CSHT; mua sắm tài sản phục vụ cho
công tác chuyên môn.
+ Chi cho công tác xã hội: tuyên truyền hội nghị; công tác phí; các khoản dịch
vụ công cộng;....
+ Chi thường xuyên khác.
- Căn cứ vào lĩnh vực chi thường xuyên:
+ Chi sự nghiệp gồm: Sự nghiệp kinh tế; Sự nghiệp giáo dục và đào tạo; Sự


8

nghiệp an sinh xã hội; Sự nghiệp bảo vệ môi trường; Sự nghiệp y tế, dân số và gia
đình,....
+ Chi quản lý nhà nước;
+ Chi cho công tác quốc phòng, trật tự, an toàn xã hội
1.1.2.3 Đặc điểm của chi thường xuyên ngân sách nhà nước
- CTX chủ yếu chi cho hoạt động và con người của các cơ quan nhà nước, do

vậy không làm tăng thêm tài sản hữu hình của Quốc gia.
- Có tính chất không hoàn trả trực tiếp.
- Các khoản chi ổn định, liên tục thường xuyên để duy trì bộ máy nhà nước
hoạt động.
- Có hiệu lực chi tiêu theo niên độ ngân sách, tác động trong khoảng thời gian
một năm theo Luật Ngân Sách
- Chi thường xuyên NSNN gắn chặt với hoạt động của bộ máy Nhà nước và
chính sách KT-XH trong từng thời kì.
- Mức chi và chế độ chi phải tuân theo quyết định của cấp có thẩm quyền
1.1.2.4 Vai trò của chi thường xuyên ngân sách nhà nước
Chi thường xuyên đóng vai trò là giúp cho bộ máy hoạt động và duy trì bình
thường, thực hiện tốt các chức năng của bộ máy QLNN, chi cho con người đảm bảo
an sinh xã hội, đảm bảo an ninh, đảm bảo sự an toàn và toàn vẹn lãnh thổ.
Chi thường xuyên tiết kiệm, hiệu quả sẽ nâng cao phát triển KT-XH, tích lũy
vốn NSNN để chi cho cơ sở hạ tầng, mạng lưới giao thông đô thị sẽ được tích lũy
và nâng cao vai trò quản lý của nhà nước đối với nhân dân
1.2 Nghiên cứu về chi thường xuyên ngân sách nhà nước
1.2.1 Các phân tích, nghiên cứu nước ngoài
Chi tiêu NSNN nói chung và chi thường xuyên NSNN nói riêng đã trở thành
đối tượng nghiên cứu của nhiều nhà khoa học. Cùng với sự phát triển đó, nó thường
gắn liền với sự phát triển của nền kinh tế và phát triển quyền lực của nhà nước, đòi
hỏi một lý thuyết nhất quán và toàn diện để hiểu về chi tiêu NSNN và quản lý chi
tiêu công.


9

Theo nghiên cứu của trường phái kinh tế học cổ điển (Adam Smith, 17231790) xuất phát từ luận điểm về chức năng nhà nước và thuyết " bàn tay vô hình" để
xác lập vai trò và hạn chế của NSNN đối với nền kinh tế. Nghiên cứu cho rằng Nhà
nước có ba chức năng chính là: đảm bảo an ninh, quốc phòng trong và ngoài nước,

xấy dựng và nâng cấp cơ sở hạ tầng, tạo điều kiện và thúc đẩy phát triển nền kinh
tế. Adam Smith cho rằng nền kinh tế vận động một cách khách quan, nó có thể tự
điều tiết theo từng hoàn cảnh và thời kì khác nhau, điều kiện cần để nền kinh tế hoạt
động là phát triển trên cơ sở tự do. Như vậy, các công cụ quản lý vĩ mô nền kinh tế
mà Nhà nước sử dụng là cản trở nền kinh tế phát triển khách quan, sẽ gây hiệu quả
tiêu cực. Quan điểm này thể hiện rõ ở các nhà nước tư bản phương tây. Nghiên cứu
sự tiến triển của các lý thuyết về NSNN trong thời gian qua như: từ phương thức NS
theo công việc thực hiện, phương thức NS theo khoản mục, phương thức NS theo
chương trình, cho đến phương thức NS theo kết quả đầu ra, Lawrence L. Martin &
Peter M. Kettner (1996) đã so sánh và chỉ ra sự tiến triển trong các lý thuyết NS trên
trong nghiên cứu: “Measuring the Performance of Human Service Programs” Đo
đạc thực hiện các chương trình dịch vụ con người, và chỉ rõ được ưu thế vượt trội
của phương pháp quản lý NS theo kết quả đầu ra. NS theo kết quả đầu ra trả lời câu
hỏi mà các nhà quản lý tài chính công luôn phải đặt ra đó là: “nên quyết định như
thế nào để phân bổ X đôla cho hoạt động A thay vì cho hoạt động B”. Do đó,
phương pháp NS theo kết quả đầu ra đang được nghiên cứu để ứng dụng rộng rãi
trong quản lý chi NSNN của các quốc gia hiện nay.
Theo nghiên cứu Devarajan, Swaroop và Zou (1996) sử dụng phương pháp
hồi quy chéo với số liệu từ 43 nước đang phát triển trong khoản thời gian 20 năm,
đã đưa ra một kết quả rằng, sự gia tăng chi thường xuyên có tác động tích cực, trong
khi sự gia tăng chi đầu tư có tác động tiêu cực đến tăng trưởng kinh tế. Mối quan hệ
giữa cơ cấu chi tiêu Chính phủ và tăng trưởng kinh tế cũng là một vấn đề được
nghiên cứu khá rộng rãi (Trên thế giới có 3 mô hình rất nổi tiếng về chi tiêu chính
phủ và tăng trưởng kinh tế là của Barro (1990), Devarajan, Swaroop và Zou
(1996), Davoodi và Zou (1998)).


10

Nghiên cứu của Kelly (1997), “Public Expenditure and Growth. Journal of

Development Studies” cho rằng mặc dù có sự chèn lấn đối với khu vực tư, song chi
tiêu Chính phủ, đặc biệt là các khoản chi đầu tư và chuyển giao xã hội tác động đến
tăng trưởng kinh tế.
1.2.2 Các phân tích, nghiên cứu trong nước
Phân tích, nghiên cứu các vấn đề liên quan đến ngân sách Nhà nước đã có
nhiều đề tài, công trình khoa học, nhiều bài viết đăng trên các tạp chí khoa học trên
các góc độ khác nhau; có thể kể đến một số công trình khoa học sau đây:
“Nâng cao hiệu quả quản lý ngân sách Nhà nước tỉnh An Giang giai đoạn
2011-2015 và tầm nhìn đến 2020” của Tô Thiện Hiền, 2012. Đề tài nghiên cứu các
mặt mạnh và mặt yếu về hiệu quả quản lý các khoản thu, chi, định mức, chỉ tiêu cơ
bản và chủ yếu của NSNN tỉnh An Giang ở các cấp, đưa ra giải pháp tích cực nhằm
nâng cao hiệu quả quản lý NSNN tỉnh An Giang trong thời gian tới; “Nâng cao
hiệu quả quản lý ngân sách Nhà nước trên địa bàn quận Thủ Đức, Thành phố Hồ
Chí Minh đến năm 2025” của Phạm Thị Thủy Phương, trường Đại học Kinh tế
Thành phố Hồ Chí Minh, 2016. Đề tài nghiên cứu mối quan hệ biện chứng giữa
quản lý ngân sách và phát triển KT-XH tại quận Thủ Đức, phân tích các hạn chế,
đưa ra các giải pháp giúp quản lý NSNN cấp quận hiệu quả hơn trong thời gian tới
năm 2025. “Hoàn thiện công tác phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước trên địa
bàn tỉnh Đồng Nai đến năm 2025” của Quách Ngọc Lan, trường Đại học Kinh tế
Thành phố Hồ Chí Minh, 2015, đề tài nghiên cứu mặt mạnh và các mặt còn hạn chế
trong công tác phân cấp quản lý NSNN đưa ra những giải pháp hoàn thiện, định
hướng đến 2025 (tài liệu sưu tầm).
Các bài luận văn đã được công bố trên các trang mạng của các trường Đại học
như: Đặng Cao Phẩm (2016), “Hoàn thiện công tác quản lý chi thường xuyên ngân
sách địa phương tỉnh Sóc Trăng”. Luận văn Thạc sĩ Kinh tế, trường Đại học Kinh
tế Thành phố Hồ Chí Minh; Lê Đức Thuận (2018), “Hoàn thiện công tác quản lý
chi thường xuyên ngân sách địa phương tỉnh Sóc Trăng”. Luận văn Thạc sĩ Tài
chính – Ngân hàng, trường Đại học Lạc Hồng ; Võ Thị Thu Trang (2019), “Tăng

11

cường kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước tại kho bạc nhà nước Đồng
Tháp” . Luận văn thạc sĩ Kinh tế, trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh;
Bùi Ngọc Tú (2015), “Phân tích công tác quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà
nước tỉnh Bến tre”. Luận văn thạc sĩ Kinh tế, trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ
Chí Minh; Đặng Thị Hạnh (2011), “Tái cấu trúc chi thường xuyên trên địa bàn tỉnh
Bình Dương”. Luận văn thạc sĩ kinh tế, Đại học Kinh tế TPHCM (tài liệu sưu tầm).
Ngoài ra, còn có một số bài báo, tạp chí đăng trên các trang mạng, diễn đàn về
tình hình NSNN Việt Nam như: “Nợ công ở Việt Nam vẫn còn là một gánh nặng”,
Bài phân tích – nhận định- dự báo của tác giả Nguyễn Thị Minh Hạnh, tạp chí báo
kinh tế và dự báo số 11 tháng 4/2018; “Thực trạng cơ cấu ngân sách nhà nước hỗ
trợ phát triển kinh tế - xã hội” của Ths Nguyễn Minh Tân – Vụ NSNN (Bộ tài
chính) được đang trên tạp chí Tài chính tháng 4/2019. Các nghiên cứu này đã nêu
lên được thực trạng quản lý NSNN ở Việt Nam trong thời gian qua, đã có những
thành công nhất định, những thay đổi mạnh mẽ tác động tích cực lên nền KT-XH,
song song đó vẫn còn hạn chế bất cập và đề ra những giải pháp khắc phục nhằm
nâng cao quản lý NSNN; “Những vấn đề đặt ra đối với quản lý vốn đầu tư xây dựng
cơ bản hiện nay”, của Ths Nguyễn Thị Lan Phương được đăng trên tạp chí Tài
chính tháng 3/2018. Bài báo đánh giá Vốn đầu tư XDCB từ NSNN ở Việt Nam
những năm vừa qua đã góp phần quan trọng trong phát triển hệ thống kết cấu hạ
tầng KT-XH, hỗ trợ phát triển sản xuất, kinh doanh, góp phần thúc đẩy tăng trưởng
kinh tế. Bên cạnh những kết quả đạt được, thực hiện đầu tư công thời gian qua cũng
đang có những tồn tại và hạn chế. Qua nghiên cứu phân tích, đánh giá tình hình
thực tế hiện nay, bài viết đề xuất một số giải pháp nhằm khắc phục tình trạng này;
“Thực trạng chính sách tài khóa với tăng trưởng kinh tế việt nam” của PGS.TS.
Phạm Thị Tuệ, TS. Lê Mai Trang (Trường ĐH Thương Mại), nghiên cứu đã phân
tích thực trạng các chính sách KT-XH với tăng trưởng kinh tế Việt Nam. Chính
sách tài khóa là điểm tựa tốt cho nền kinh tế phát triển ổn định, giảm thiểu lạm phát
trong tình hình kinh tế , địa chính khu vực và thế giới gặp nhiều biến động.

12

Các sách, luật, thông tư, nghị định và các tài liệu tham khảo như: “Quốc Hội”
(2015), “Luật Ngân sách năm 2015 (số 83/2015/QH13)” ngày 25/06/2015; “Nghị
quyết của Quốc hội số 24/2016/QH14” ngày 08 tháng 11 năm 2016 của Quốc hội về
kế hoạch cơ cấu lại nền kinh tế giai đoạn 2016 – 2020; “Nghị định số 163/2016/NĐCP” ngày 21/12/2016 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật NSNN; “Thông
tư số 342/2016/TT-BTC” ngày 30 tháng 12 năm 2016 quy định chi tiết và hướng
dẫn thi hành một số điều của “Nghị định 163/2016/NĐ-CP” ngày 21 tháng 12 năm
2016 của Chính phủ quy định về việc thi hành một số điều của Luật NSNN; Ủy ban
nhân dân tỉnh (2015), “Báo cáo số 9731/BC-UBND” ngày 20/11/2015 về tình hình
KT-XH, quốc phòng – an ninh năm 2015; phương hướng, mục tiêu và giải pháp
thực hiện kế hoạch năm 2016 và các loại văn bản chỉ đạo, điều hành của UBND,
HĐND tỉnh; sách tham khảo như : “Giáo trình nhập môn tài chính- tiền tệ” của
GS.TS Sử Đình Thành và PGS.TS Vũ Thị Minh Hằng đồng chủ biên; Lý thuyết tài
chính công của của GS.TS Sử Đình Thành; Tài chính công và phân tích chính sách
thuế GS.TS Sử Đình Thành và TS Bùi Thị Mai Hoài và một số sách có liên quan về
tài chính ngân sách (tài liệu sưu tầm) .
Tuy nhiên, hiện nay có rất nhiều tài liệu nói về công tác quản lý chi NSNN
nhưng chưa cụ thể về từng khoản chi, đặc biệt là CTX cở các cấp, từng địa phương.
Vì vậy, tác giả dựa trên những kiến thức được học tại nhà trường, kinh nghiệm thực
tế làm tại Sở Tài Chính trong nhiều năm qua đã hệ thống hóa một số phần nêu trên,
đưa ra một số biện pháp hoàn thiện quản lý công tác CTX tại địa phương hiệu quả
hơn, cụ thể là trên địa bàn tỉnh Đồng Nai. Tác giả đã kế thừa của người đi trước một
số cơ sở lý luận trong việc phân tích, đánh giá khách quan và một số biện pháp
hoàn thiện công tác quản lý NS để từ đó xây dựng khung phân tích cho nghiên cứu
luận văn.

13

1.2.3 Công tác chi ngân sách trên địa bàn tỉnh Đồng Nai
1.2.3.1 Quy trình quản lý chi thường xuyên NSNN tại địa phương
Hiện nay quy trình quản lý trên địa bàn tỉnh Đồng Nai về chi thường xuyên
NSNN thực hiện thực hiện theo Luật NSNN bao gồm 4 giai đoạn chính đó là: Lập

dự toán CTX; chấp hành dự toán CTX; Quyết toán CTX và kiểm tra, thanh tra chi
thường xuyên NSNN, quy trình được tóm tắt như sau:
Hình 1. 2 Quy trình quản lý chi thường xuyên NSNN
(Nguồn: của tác giả tổng hợp)
a) Lập dự toán:
Lập dự toán CTX cũng quan trọng và là khâu đầu tiên trong hoạt động chi
thường xuyên NSNN bởi vì, khâu này tạo tiền đề làm cơ sở cho các khâu tiếp theo
của quá trình chi NSNN. Đây là quá trình lập và phân bổ dự toán chi NSNN tại địa
phương của một năm NS. Việc lập dự toán CTX được tiến hành trên cơ sở bảo đảm


14

đúng tiến độ, thời gian quy định; có đầy đủ căn cứ khoa học; luật NSNN; phải phù
hợp với tình hình hiện tại của địa phương, thì việc tổ chức thực hiện quyết toán
NSNN sẽ có chất lượng và hiệu quả hơn còn nếu không thì ngược lại.
Dựa trên thực tế tại địa phương về KT-XH, các chính sách và nhiệm vụ mục
tiêu mà cấp trên đã giao cho để thảo luận và lập dự toán cho phù hợp. Đặc biệt với
nhiệm vụ chi, việc lập dự toán phải dựa vào kết quả thực hiện của năm kế hoạch
trước đó., cân đối với các nguồn thu. Trình tự lập dự toán CTX tại địa phương có ba
giai đoạn, cụ thể các bước: Hướng dẫn lập dự toán và thông báo số kiểm tra dự toán
NS hàng năm; lập và thảo luận dự toán NS; quyết định và giao dự toán NSNN.
- Giai đoạn thứ nhất: Hướng dẫn lập dự toán NS từ Chính phủ. Bộ tài chính

sẽ ban hành hướng dẫn về Thông tư xây dựng dự toán NSNN năm kế tiếp; các
thông báo chi tiết về số kiểm tra dự toán CTX; chương trình mục tiêu cụ thể đến các
địa phương, đồng thời thông báo số kiểm tra dự toán NS hàng năm vào 15 tháng 05
hàng năm. Căn cứ vào thông tư hướng dẫn của bộ tài chính, UBND cấp tỉnh chỉ dẫn
xây dựng dự toán NSNN và thông báo số kiểm tra dự toán thu, chi NS năm kế tiếp
đến từng cơ quan, đơn vị cấp dưới.
- Giai đoạn thứ hai: Lập và thảo luận dự toán NS. Trong giai đoạn này thì NS
địa phương phải tính toán các khoản chi sao cho hiệu quả và phù hợp với thực tế
dựa trên khoản chi tiêu NS trong kỳ kế hoạch ở địa phương. Sở tài chính tổng hợp
các dự toán chi NS trong phạm vi nhiệm vụ được giao báo cáo cho UBND các cấp
tổng hợp, lập dự toán NSĐP để trình cho HĐND cùng cấp xét duyệt, cho ý kiến.
UBND cấp tỉnh gửi Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư và các cơ quan theo quy
định để tổng hợp, lập dự toán NSNN trình Chính phủ; đồng thời gửi đến Đoàn đại
biểu Quốc hội để giám sát. Sở tài chính chủ trì tổ chức thảo luận về dự toán ngân
sách hằng năm với Phòng TC-KH các huyện và UBND các huyện để xác định cơ
cấu các khoản thu chi NSNN; tăng, giảm để bổ sung cân đối NSNN kịp thời khi
UBND cấp dưới đề nghị.
Trung tuần tháng 9 hàng năm là bước thứ hai, lập, xét duyệt và tổng hợp dự
toán NSNN. Chính phủ trình văn bản dự toán NS trước Quốc hội để quyết định dự