Giám sát và đánh giá chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới nghiên cứu trường hợp tại huyện củ chi, TP HCM , luận văn thạc sĩ
Bạn đang xem bản rút gọn của tài liệu. Xem và tải ngay bản đầy đủ của tài liệu tại đây (1.97 MB, 110 trang )
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH
NGUYỄN MINH TRÍ
GIÁM SÁT VÀ ĐÁNH GIÁ CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC
GIA “XÂY DỰNG NÔNG THÔN MỚI” - NGHIÊN CỨU
TRƯỜNG HỢP TẠI HUYỆN CỦ CHI, TP.HCM
LUẬN VĂN THẠC SỸ KINH TẾ
TP. Hồ Chí Minh, năm 2013
ii
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH
NGUYỄN MINH TRÍ
GIÁM SÁT VÀ ĐÁNH GIÁ CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC
GIA “XÂY DỰNG NÔNG THÔN MỚI” - NGHIÊN CỨU TRƯỜNG
HỢP TẠI HUYỆN CỦ CHI, TP.HCM
Chuyên ngành: Tài chính – Ngân hàng
Mã số: 6 0 3 4 0 2 0 1
LUẬN VĂN THẠC SỸ KINH TẾ
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
TS. NGUYỄN THỊ HUYỀN
TP. Hồ Chí Minh, năm 2013
iii
LỜI CAM ĐOAN
Tôi: Nguyễn Minh Trí
Xin cam đoan rằng:
Đây là công trình do chính cá nhân tôi nghiên cứu và trình bày. Các dữ liệu,
số liệu thu thập (đều có ghi nguồn trích dẫn và xuất xứ), kết quả nghiên cứu trình
bày nêu trong đề tài này là trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất kỳ
công trình nào khác, đồng thời được sự góp ý hướng dẫn của Tiến sỹ Nguyễn Thị
Huyền để hoàn tất luận văn.
Tôi hoàn toàn chịu trách nhiệm về nội dung của đề tài nghiên cứu.
iv
LỜI CẢM ƠN
Sau quá trình học tập và nghiên cứu, tôi đã hoàn thành luận văn tốt nghiệp của
mình. Kết quả hôm nay không chỉ do quá trình nỗ lực của bản thân, mà còn nhờ rất nhiều
sự hỗ trợ, động viên của mọi người. Vì vậy, tôi xin chân thành gửi lời cảm ơn đến:
+ Quý Thầy, Cô trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh đã hết lòng
truyền đạt những kiến thức quý báu trong suốt thời gian tôi học tại trường, đặc biệt là sự
hướng dẫn tận tình của Tiến sỹ Nguyễn Thị Huyền - giảng viên Khoa Tài chính nhà nước
- Trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh.
+ Lãnh đạo UBND huyện Củ Chi, các Phòng chuyên môn của UBND huyện,
UBND các xã trên địa bàn huyện Củ Chi, các thành viên Ban chỉ đạo Chương trình mục
tiêu quốc gia Xây dựng nông thôn mới huyện Củ Chi và các đồng nghiệp đã tạo điều kiện
thuận lợi, cung cấp các tài liệu quý báu để tôi hoàn thành luận văn.
+ Gia đình, bạn bè, những người đã động viên, hỗ trợ, chia sẻ khó khăn trong quá
trình tôi thực hiện luận văn này.
Trong quá trình hoàn tất đề tài, mặc dù đã cố gắng tham khảo nhiều tài liệu, tranh
thủ nhiều ý kiến đóng góp, nghiên cứu và học hỏi, song luận văn không tránh khỏi khiếm
khuyết. Kính mong nhận được sự góp ý của quý Thầy, Cô, đồng nghiệp và những đọc giả
quan tâm đến đề tài này. Mọi ý kiến xin gửi về hộp thư điện tử:
Xin chân thành cám ơn!
Tác giả: Nguyễn Minh Trí
v
MỤC LỤC
Trang
Lời cam đoan
Lời cảm ơn
Mục lục
Danh mục các chữ viết tắt
Danh mục hình vẽ và bảng biểu
LỜI MỞ ĐẦU......................................................................................................................1
CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HỆ THỐNG GIÁM SÁT VÀ ĐÁNH GIÁ DỰA
TRÊN KẾT QUẢ ................................................................................................................5
1.1 Những xu hướng cải cách trong ngân sách ...............................................................5
1.1.1 Sự cải cách trong tiến trình lập ngân sách .........................................................5
1.1.2 Mục tiêu quản lý chi tiêu công (PEM)...............................................................8
1.1.3 Thông tin về kết quả hoạt động: ......................................................................10
1.2 Sự liên kết giữa chính sách, chương trình và phân bổ nguồn lực NSNN ...............11
1.3 Mô hình giám sát và đánh giá dựa trên kết quả trong hoạt động khu vực công .....12
1.3.1 Lịch sử hình thành và mục đích của GSĐG dựa trên kết quả .........................12
1.3.2 Định nghĩa GSĐG dựa trên kết quả .................................................................13
1.3.3 Mô hình 10 bước của Hệ thống giám sát và đánh giá dựa trên kết quả...........14
KẾT LUÂN CHƯƠNG 1 ...................................................................................................25
CHƯƠNG 2: GIỚI THIỆU CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA “XÂY
DỰNG NÔNG THÔN MỚI” Ở VIỆT NAM..................................................................26
2.1 Khái quát về Chương trình mục tiêu quốc gia của Việt Nam .................................26
2.1.1 Khái niệm về CTMTQG ..................................................................................26
2.1.2 Sự cần thiết của việc ra đời và tồn tại các CTMTQG......................................27
2.2 Chương trình mục tiêu quốc gia “xây dựng nông thôn mới” ..................................27
2.2.1 Khái niệm nông thôn, phát triển nông thôn và xây dựng nông thôn mới ........27
2.2.2 Tính tất yếu và quá trình hình thành CTMTQG XDNTM ..............................29
2.2.2.1 Bước ngoặc của Nghị quyết “Tam nông” - Tiền đề cho sự ra đời của
CTMTQG XDNTM ở Việt Nam...........................................................................29
vi
2.2.2.2 Tác động của các chính sách phát triển nông thôn giai đoạn 2000-2009 30
2.2.3 Sự ra đời và các bước thực hiện CTMTQG XDNTM 2010-2020...................30
2.2.4 Nguồn vốn đầu tư cho CTMTQG XDNTM ....................................................31
2.2.5 Nguyên tắc, cơ chế quản lý thực hiện của CTMTQG XDNTM......................33
2.2.5.1 Phê duyệt đề án XDNTM của xã .............................................................33
2.2.5.2 Bộ máy GSĐG CTMTQG XDNTM ........................................................33
2.2.6 Tổ chức đánh giá, xét duyệt đạt chuẩn NTM ..................................................36
2.3 Nghiên cứu mô hình NTM ở một số quốc gia trên thế giới ....................................36
2.3.1 Mô hình NTM ở một số quốc gia ....................................................................36
2.3.1.1 Hàn Quốc..................................................................................................36
2.3.1.2 Nhật Bản ...................................................................................................38
2.3.1.3 Thái Lan ...................................................................................................39
2.3.2 Bài học kinh nghiệm rút ra cho việc thực hiện CTMTQG XDNTM tại Việt
Nam ............................................................................................................................39
CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG GIÁM SÁT VÀ ĐÁNH GIÁ CHƯƠNG TRÌNH
MỤC TIÊU QUỐC GIA “XÂY DỰNG NÔNG THÔN MỚI” - NGHIÊN CỨU
TRƯỜNG HỢP TẠI HUYỆN CỦ CHI, TP.HCM ........................................................41
3.1 Giới thiệu chung về huyện Củ Chi ...........................................................................41
3.1.1 Vị trí địa lý tự nhiên và dân số.........................................................................41
3.1.2 Tăng trưởng và phát triển kinh tế - xã hội .......................................................42
3.1.3 Thu - chi ngân sách nhà nước ..........................................................................43
3.1.4 Quá trình triển khai CTMTQG XDNTM ........................................................44
3.2 Tiến trình thực hiện XDNTM tại huyện Củ Chi ......................................................45
3.2.1 Xác định các kết cục, mục tiêu .........................................................................45
3.2.2 Chọn các chỉ số kết cục để giám sát .................................................................46
3.2.3 Thu thập các số liệu kỳ gốc về điều kiện hiện tại, đặt ra các chỉ tiêu cụ thể và
thời gian phải đạt được ..............................................................................................46
3.2.4 Thu thập thông tin một cách thường xuyên để đánh giá xem liệu các chỉ tiêu
này có đạt được hay không ........................................................................................46
3.2.5 Phân tích và báo cáo kết quả............................................................................47
3.3 Thực trạng đánh giá CTMTQG XDNTM tại Củ Chi..............................................47
vii
3.3.1 Ở giai đoạn chuẩn bị thực hiện Đề án...............................................................47
3.3.1.1 Về thuận lợi: ..............................................................................................48
3.3.1.2 Những khó khăn trong cải thiện GSĐG (theo mô hình 10 bước): ............48
3.3.2 Ở giai đoạn triển khai thực hiện Đề án (Đề án sau khi được phê duyệt) ..........52
3.3.2.1 Về thuận lợi, các mặt làm được: ...............................................................53
3.3.2.2 Những hạn chế khi thực hiện GSĐG dựa trên kết quả (theo mô hình 10
bước): ....................................................................................................................56
KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 ...................................................................................................60
CHƯƠNG 4: VẬN DỤNG MÔ HÌNH GIÁM SÁT VÀ ĐÁNH GIÁ DỰA TRÊN
KẾT QUẢ TRONG ĐÁNH GIÁ CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA “XÂY
DỰNG NÔNG THÔN MỚI” ...........................................................................................61
4.1 Điều kiện cần thiết để áp dụng mô hình giám sát và đánh giá dựa trên kết quả .....61
4.2 Ý nghĩa của ứng dụng của hệ thống giám sát và đánh giá dựa trên kết quả ...........62
4.2.1 Ứng dụng cho dự án, chương trình và chính sách ...........................................62
4.2.2 Các ứng dụng bên trong và bên ngoài .............................................................62
4.2.3 Vốn tri thức ......................................................................................................63
4.2.4 Tính minh bạch và tính trách nhiệm ................................................................63
4.3 Các thách thức và tác động trong việc xây dựng Hệ thống giám sát và đánh giá dựa
trên kết quả .....................................................................................................................63
4.3.1 Phương diện chính trị của GSĐG ....................................................................64
4.3.2 Phương diện kỹ thuật của GSĐG – xây dựng năng lực thể chế ......................64
4.4 Vận dụng Hệ thống giám sát và đánh giá dựa trên kết quả trong đánh giá giá
CTMTQG XDNTM .......................................................................................................64
4.4.1 Ở giai đoạn chuẩn bị thực hiện Đề án XDNTM ...............................................64
4.4.1.1 Về đánh giá mức độ sẵn sàng ...................................................................65
4.4.1.2 Về thống nhất các kết cục cần giám sát và đánh giá ................................66
4.4.1.3 Về lựa chọn các chỉ số then chốt để giám sát kết cục ..............................68
4.4.1.4 Về xác định dữ liệu tình trạng ban đầu về các chỉ số ...............................68
4.4.1.5 Về lập kế hoạch để cải tiến - lựa chọn các chỉ tiêu phản ánh kết quả ......69
4.4.2 Ở giai đoạn thực hiện Đề án XDNTM ..............................................................70
4.4.2.1 Về giám sát kết quả ..................................................................................70
viii
4.4.2.2 Về sử dụng thông tin đánh giá để hỗ trợ cho hệ thống quản lý................71
4.4.2.3 Về báo cáo về những phát hiện ................................................................71
4.4.2.4 Về sử dụng các phát hiện .........................................................................72
4.4.2.5 Về duy trì hệ thống giám sát và đánh giá .................................................73
4.5 Những điểm cần lưu ý khi triển khai áp dụng .........................................................74
4.5.1 Xác định các loại chi phí và phương pháp thực hiện ........................................74
4.5.2 Các bước lập kế hoạch GSĐG DTKQ ..............................................................75
KẾT LUẬN........................................................................................................................77
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ....................................................................................79
PHỤ LỤC 1: NỘI DUNG CTMTQG VỀ XDNTM.......................................................................81
PHỤ LỤC 2: BỘ TIÊU CHÍ QUỐC GIA XDNTM ......................................................................83
PHỤ LỤC 3: PHƯƠNG PHÁP XÁC ĐỊNH CÁC TIÊU CHÍ VỀ XDNTM ........................................85
PHỤ LỤC 4: KHUNG GSĐG KẾT QUẢ HOẠT ĐỘNG CỦA CTMTQG XDNTM ............................88
PHỤ LỤC 5: ĐỀ CƯƠNG PHỤC VỤ GSĐG CTMTQG XDNTM Ở ĐỊA PHƯƠNG ..........................90
PHỤ LỤC 6: CÂU HỎI XÁC ĐỊNH TÍNH THỰC TIỄN CỦA CHỈ SỐ THEO CÔNG CỤ SMART .......93
PHỤ LỤC 7: BẢN ĐỒ THỂ HIỆN CÁC XÃ TẠI HUYỆN CỦ CHI ................................................94
PHỤ LỤC 8: CÁC THUẬT NGỮ TRONG GSĐG DỰA TRÊN KẾT QUẢ .......................................95
ix
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
CNH-HĐH
: Công nghiệp hoá - Hiện đại hoá
CTMTQG
: Chương trình mục tiêu quốc gia
GSĐG
: Giám sát và đánh giá (Monitoring and Evaluation)
HĐND
: Hội đồng nhân dân
IFAD
: Quỹ phát triển nông nghiệp quốc tế
(International Fund for Agricultural Development)
MTEF
: Khuôn khổ chi tiêu trung hạn (Medium-Term Expenditure Framework)
NSĐP
: Ngân sách nhà nước địa phương
NSNN
: Ngân sách nhà nước
NSTW
: Ngân sách nhà nước Trung ương
NTM
: Nông thôn mới
ODA
: Nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (Official Development Aid)
OECD
: Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế
(Organisation for Economic Co-operation and Development)
TP.HCM
: Thành phố Hồ Chí Minh
TW
: Trung ương
UBND
: Ủy ban nhân dân
USD
: Đơn vị tiền tệ của Mỹ (United States Dollar)
WB
: Ngân hàng thế giới (World Bank)
XDNTM
: Xây dựng nông thôn mới
XHCN
: Xã hội chủ nghĩa
x
DANH MỤC HÌNH VẼ VÀ BẢNG BIỂU
1/ Các hình vẽ (hình, sơ đồ và biểu đồ)
Hình 0.1: Sơ đồ các bước thực hiện quy trình nghiên cứu của Luận văn
Hình 1.1: Sơ đồ các yếu tố cơ bản của lập NSNN theo kết quả đầu ra
Hình 1.2: Sơ đồ quản lý nguồn lực của lập NSNN theo kết quả đầu ra
Hình 1.3: Mục tiêu của quản lý chi tiêu công và quản lý ngân sách
Hình 1.4: Sơ đồ quản lý thực hiện các chương trình, chính sách
Hình 1.5: Mô hình logic cho mục tiêu phát triển quốc gia
Hình 1.6: 10 bước thiết kế, xây dựng và duy trì hệ thống GSĐG dựa trên kết quả
Hình 1.7: Sơ đồ xây dựng ma trận kết quả hoạt động
Hình 1.8: Khung theo dõi kết quả hoạt động của chương trình, dự án,chính sách
Hình 1.9: Công thức để xác định chỉ tiêu kết quả hoạt động
Hình 1.10: Các tiêu chí chính để thu thập các số liệu có chất lượng về kết quả hoạt động
Hình 2.1: Khung phát triển nông thôn
Hình 2.2: Các bước thực hiện CTMTQG XDNTM
Hình 2.3: Sơ đồ theo dõi và đánh giá CTMTQG XDNTM
Hình 3.1: Biểu đồ so sánh nguồn thu NSĐP được hưởng theo phân cấp của các xã và
nhiệm vụ chi thường xuyên từ 2002-2012
Hình 3.2: Sơ đồ Đề án XDNTM
Hình 3.3: Công thức đánh giá kết quả hoạt động theo chỉ số kỳ gốc
Hình 3.4: Quy trình tổ chức thực hiện Đề án XDNTM
Hình 3.5: 5 nhóm tiêu chí XDNTM
Hình 3.6: Sơ đồ quy trình thực hiện nhóm tiêu chí hạ tầng kinh tế-xã hội Đề án XDNTM
Hình 3.7: Sơ đồ quy trình thực hiện các nhóm tiêu chí còn lại (3,4,5) của Đề án XDNTM
Hình 3.8: Biểu đồ nhu cầu nguồn lực tài chính cho hoạt động nhóm tiêu chí hạ tầng kinh
tế - xã hội 9 xã thực hiện giai đoạn 2012-2015
Hình 4.1: Biểu đồ GANT sử dụng trong theo dõi công việc thực hiện theo thời gian
Hình 4.2: Công thức xác định tổng chi phí.
xi
2/ Các bảng biểu
Bảng 1.1: Phân biệt ba loại lập ngân sách theo kết quả thực hiện
Bảng 1.2: Vai trò bổ khuyết lẫn nhau của GSĐG dựa trên kết quả
Bảng 1.3: Một số điểm khác biệt cơ bản giữa Hệ thống GSĐG truyền thống tập trung vào
công tác thực hiện và Hệ thống GSĐG mới dựa trên kết quả
Bảng 1.4: Thu thập thông tin tình trạng ban đầu
Bảng 1.5: Mẫu báo cáo các kết quả: Kết quả thực tế so với chỉ tiêu
Bảng 2.1: Kết quả xếp hạng theo ba nhóm làng tại Hàn Quốc
Bảng 3.1: Nguồn lực tài chính phân bổ cho hoạt động các nhóm tiêu chí đối với 9 xã
XDNTM 2012-2015
Bảng 3.2: Dự kiến nguồn lực tài chính đối với 9 xã XDNTM 2014-2017
Bảng 3.3: Các kết cục và mục tiêu thực hiện XDNTM
Bảng 3.4: Bảng dữ liệu về bộ chỉ số kết cục để thực hiện, GSĐG kết quả XDNTM
Bảng 3.6: Các tiêu chí XDNTM đạt được đến tháng 07/2013
Bảng 3.7: Nguồn lực tài chính cần được tài trợ để XDNTM đối với 9 xã 2012-2015
Bảng 3.8: Số liệu về thu nhập và hộ nghèo so sánh về chỉ số kỳ gốc 2012 với kết quả hoạt
động theo chỉ tiêu 2015
Bảng 3.9: Bảng phân công công tác thẩm định các dự án công trình XDNTM
Bảng 3.10: Minh họa số liệu điều tra về tiêu chí 13 – CTMTQG XDNTM
Bảng 3.11: Nguồn nhân lực trong XDNTM tại các xã đầu năm 2013
Bảng 4.1: Câu hỏi xác định cấu trúc hiện tại của việc đánh giá kết quả hoạt động
Bảng 4.2: Mẫu khảo sát thông tin nguồn nhân lực hiện có tại các đơn vị
Bảng 4.3: Cách thức xác định các chỉ số
Bảng 4.4: Các câu hỏi để xác định và thu thập thông tin chỉ số
Bảng 4.5: Mẫu công cụ SWOT
Bảng 4.6: 10 cách sử dụng các phát hiện về kết quả
Bảng 4.7: Những khó khăn có thể phát sinh trong việc duy trì hệ thống GSĐG.
1
LỜI MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Từ khi giành độc lập dân tộc, thống nhất đất nước (30/04/1975), Việt Nam đã tiến
hành nhiều chiến lược và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội theo từng giai đoạn cụ thể.
Sau hơn 35 năm, Việt Nam đã có sự phát triển vượt bậc, đạt được những thành tựu quan
trọng, đưa nền kinh tế từng bước thoát khỏi tình trạng nghèo đói, lạc hậu. “Chiến lược 10
năm (2011-2020) và Kế hoạch 5 năm (2011-2015) phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam
đánh dấu một cột mốc quan trọng trên con đường phát triển của Việt Nam cho tương lai.
Chiến lược và Kế hoạch phát triển này vạch ra con đường tăng trưởng cho Việt Nam,
đồng thời cũng nhấn mạnh yêu cầu phát triển xã hội, phát triển con người và phát triển
bền vững cho tất cả mọi người dân. Hai văn kiện này đánh dấu một bước chuyển biến
quan trọng từ việc đặt trọng tâm vào tăng trưởng kinh tế sang chú trọng ‘chất lượng tăng
trưởng’ khi Việt Nam đã trở thành một quốc gia có thu nhập trung bình” (Setsuko
Yamazaki, 2010, tr.1).
Để khẳng định mục tiêu phát triển và đạt được sự chuyển biến này, từ năm 2011,
Chính phủ đã triển khai thực hiện đồng thời các Chương trình mục tiêu quốc gia trên các
lĩnh vực. Chương trình mục tiêu quốc gia “Xây dựng nông thôn mới” giai đoạn 20102020, là 01 trong 14 Chương trình trọng tâm, được triển khai trên phạm vi toàn quốc (hơn
9.121 xã), với tổng kinh phí và nguồn lực đầu tư cho Chương trình là rất đáng được quan
tâm (khoảng gần 3.000.000 tỷ đồng, bằng tổng số thu ngân sách nhà nước của Việt Nam
trong vòng 5 năm, gấp 5 lần số thu ngân sách này năm 2010, bằng 152% GDP năm 2011).
Thực tế cho thấy từ trước đến nay, (Phùng Giang Hải, 2010, trang 1), trong các kế
hoạch hay chiến lược phát triển, người ta chỉ chú trọng đến hiệu quả kinh tế mà ít quan
tâm đến hiệu quả và tác động của quá trình phát triển. Nếu không quan tâm đến tác động
của quá trình phát triển thì chúng ta sẽ phải trả giá đắt, xét đến cùng thì hiệu quả kinh tế
cũng không cao, mà lãng phí cho xã hội ngày càng lớn. Bởi vậy, để phát triển bền vững,
mang lại hiệu quả kinh tế cao thì buộc phải quan tâm đến thành quả đạt được của quá
trình vận động và phát triển.
Đồng thời, một chính sách, chương trình, hay dự án của Chính phủ được triển khai
thực hiện đều cần một nguồn lực tài chính để tài trợ cho nó. Dưới tác lực bên trong và bên
bên ngoài buộc Chính phủ phải có trách nhiệm hơn với các đối tượng hữu quan và Chính
phủ ngày càng bị đòi hỏi phải đưa ra được các kết quả thực tế. Nếu nguồn vốn này được
đầu tư mà không có sự giám sát và đánh giá đúng tầm quan trọng của nó để xác định hiệu
suất, hiệu quả, tác động, mức độ phù hợp và tính bền vững thì chính sách, chương trình,
2
hay dự án này sẽ không có ý nghĩa thực tiễn và không chứng minh được cho các nhà tài
trợ thấy được: Liệu các chính sách, chương trình, hay dự án có đem lại kết quả mong đợi
hay không và nguồn vốn tài chính được đầu tư có lãng phí không? Làm sao có thể nhận
biết được các vấn đề trong quá trình thực hiện và việc thực hiện đi đúng hướng? Chính
phủ có thể đo lường mức độ tiến triển ra sao và sửa chữa các khiếm khuyết đó như thế
nào? Và làm sao Chính phủ có thể phân biệt được thành công hay thất bại?
Từ những lý do trên, Chính phủ và các cơ quan nhà nước đang từng bước chuyển
sang việc giám sát và đánh giá dựa trên kết quả trong đo lường thành quả hoạt động với
hy vọng công cụ quản lý công này có thể giúp các nhà quản trị đưa ra được các chính sách
phù hợp, quản lý tài chính và các nguồn lực khác và hoàn thành được sứ mệnh và lời hứa
của mình trước các bên hữu quan.
Vì vậy, đây là thời điểm rất thích hợp cho việc đưa vào các công cụ thực hiện, các
mô hình giám sát và đánh giá chất lượng, hiệu quả, hiệu suất, tác động, mức độ phù hợp,
tính bền vững và bài học kinh nghiệm của thành quả hoạt động đạt được liệu có đáp ứng
với kỳ vọng đặt ra hay không. Để tìm hiểu, đánh giá thành quả hoạt động của Chương
trình mục tiêu quốc gia “Xây dựng nông thôn mới” giai đoạn 2010-2020 và đưa mô hình
giám sát và đánh giá dựa trên kết quả vào thực tiễn để vận dụng, tôi đã lựa chọn đề tài:
“Giám sát và đánh giá Chương trình mục tiêu quốc gia “Xây dựng nông thôn
mới” - Nghiên cứu trường hợp tại huyện Củ Chi”.
2. Mục tiêu nghiên cứu:
Luận văn được thực hiện nhằm mục tiêu: vận dụng mô hình giám sát và đánh giá
dựa trên kết quả để đánh giá Chương trình mục tiêu quốc gia “xây dựng nông thôn mới”.
3. Phương pháp nghiên cứu:
Đề tài được thiết kế nghiên cứu theo các bước và quy trình như sau:
- Bước 1: Nghiên cứu cơ sở lý thuyết (từ xu hướng cải cách tài chính công đến
quản trị công, trước đây, soạn lập ngân sách dựa trên kết quả, là không phải chỉ tiêu tiền
=> tập trung vào số tiền phải chi => ngày càng hiện đại, phải lấy kết quả để đo lường =>
cụ thể hóa việc đo lường bằng các bước quy trình => đo lường kết quả hoạt động).
- Bước 2: Từ cơ sở lý thuyết, đưa ra mô hình vận dụng vào vấn đề nghiên cứu (Mô
hình 10 bước là phương pháp áp dụng để đo lường kết quả hoạt động của chương trình).
- Bước 3: Trên cơ sở lý thuyết và mô hình, chọn đối tượng nghiên cứu phù hợp,
tiến hành thu thập, tổng hợp và phân tích dữ liệu của đối tượng để chứng minh, đưa ra kết
quả và kết luận.
3
- Bước 4: Với kết quả nghiên cứu từ đối tượng, đưa mô hình nghiên cứu vào đối
tượng đã nghiên cứu để vận dụng giải quyết vấn đề.
Hình 0.1: Sơ đồ các bước thực hiện quy trình nghiên cứu của Luận văn
Cơ sở lý thuyết
Tài chính công
Quản trị công
Đối tượng
nghiên cứu
Mô hình 10 bước
của Hệ thống
GSĐG DTKQ
Thu thập dữ liệu
Kết quả và kết luận
Việc thu thập, phân tích dữ liệu là dựa vào khung lý thuyết của mô hình – thực
hiện nghiên cứu khám phá với việc thu thập dữ liệu để chứng minh, lý giải trong quá trình
nghiên cứu. Phương pháp được sử dụng trong đề tài này chủ yếu là bằng phương pháp
diễn dịch trừu tượng để trình bày các lý thuyết (về mô hình giám sát và đánh giá dựa trên
kết quả và chương trình mục tiêu quốc gia), phương pháp nghiên cứu tình huống (để thực
hiện quan sát, tổng hợp, so sách), phương pháp phân tích thống kê, phương pháp phân tích
quy nạp để trình bày thực trạng (về giám sát và đánh giá chương trình mục tiêu quốc gia
“xây dựng nông thôn mới” tại huyện Củ Chi) nhằm đưa ra kết luận vấn đề nghiên cứu:
liệu việc giám sát và đánh giá hiện tại của chương trình có đáp ứng được mục tiêu đề ra
hay chưa?
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu:
- Đối tượng nghiên cứu: Hoạt động giám sát và đánh giá chương trình, mục tiêu
dự án đầu tư công.
- Phạm vi nghiên cứu:
+ Chương trình mục tiêu quốc gia “xây dựng nông thôn mới” – Nghiên cứu
trường hợp tại huyện Củ Chi, thành phố Hồ Chí Minh.
+ Giám sát và đánh giá chương trình, dự án đầu tư (không giám sát, đánh giá
tổng thể đầu tư). Trong đó, tác giả chỉ thực hiện “đánh giá ban đầu” (không đánh giá giữa
kỳ, đánh giá kết thúc, đánh giá tác động và đánh giá đột xuất).
4
+ Giám sát và đánh giá tính “tuân thủ hay chấp hành” (không đánh giá tính kinh
tế và tính hiệu quả).
+ Chủ thể giám sát và đánh giá: cơ quan quản lý nhà nước và người dân (nếu
quan tâm).
5. Ý nghĩa thực tiễn của đề tài:
- Về mặt lý thuyết:
+ Góp phần khẳng định Hệ thống giám sát và đánh giá dựa trên kết quả trong đo
lường thành quả hoạt động của khu vực công là rất cần thiết đối với yêu cầu đặt ra là phải
tích cực áp dụng các thông tin thu được qua giám sát và đánh giá để cải thiện các chiến
lược, chương trình, dự án và hoạt động khác.
+ Việc vận dụng này có tính tham khảo cho các nghiên cứu tiếp theo và chuyên
sâu hơn về giám sát và đánh giá để cải thiện các chiến lược, chương trình, dự án và hoạt
động khác trong khu vực công nhằm nâng cao hiệu quả, hiệu suất đầu tư, tránh lãng phí
nguồn lực.
- Về mặt thực tiễn: Luận văn này giới thiệu và đưa ra cách vận dụng mô hình mới
để theo dõi và đánh giá Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới giai
đoạn 2010-2020 theo phương pháp tiếp cận - mô hình 10 bước của hệ thống giám sát và
đánh giá dựa trên kết quả trong đo lường thành quả hoạt động với nguồn dữ liệu đáng tin
cậy và khoa học giúp cho các cơ quan chức năng, các nhà lãnh đạo đưa ra chiến lược,
chương trình hoạt động phù hợp hơn, thực hiện quản lý và điều hành đạt hiệu quả hơn để
nâng cao chất lượng phục vụ của chương trình mục tiêu này.
7. Kết cấu đề tài:
Đề tài được kết cấu thành 4 chương, bao gồm:
Chương 1: Cơ sở lý luận về Hệ thống giám sát và đánh giá dựa trên kết quả.
Chương 2: Giới thiệu Chương trình mục tiêu quốc gia “xây dựng nông thôn mới” ở
Việt Nam.
Chương 3: Thực trạng đánh giá Chương trình mục tiêu quốc gia “xây dựng nông
thôn mới” - Nghiên cứu trường hợp tại huyện Củ Chi, Tp. HCM.
Chương 4: Vận dụng Mô hình giám sát và đánh giá dựa trên kết quả trong đánh giá
Chương trình mục tiêu quốc gia “xây dựng nông thôn mới”.
5
Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HỆ THỐNG GIÁM SÁT VÀ ĐÁNH GIÁ DỰA
TRÊN KẾT QUẢ
Do đòi hỏi ngày càng cao và đi kèm với việc phải chứng tỏ thành quả hoạt động
tốt, các nước hiện nay đang chuyển sang việc giám sát và đánh giá dựa trên kết quả với
hy vọng rằng công cụ quản lý công này có thể giúp đưa ra được những chính sách phù
hợp, góp phần quản lý tài chính và các nguồn lực khác, hoàn thành được xứ mệnh và lời
hứa của mình trước các bên hữu quan trong nước và quốc tế. Dù xuất phát điểm cho sự
thay đổi của các quốc gia là khác nhau, nhưng mục tiêu mong muốn là góp phần vào phát
triển bền vững, tăng trưởng kinh tế và phúc lợi cho nhân dân.
Điều cơ bản và tiên quyết trong nổ lực cải cách đó, các chính phủ, nhất là ở các
nước đang phát triển, phải đưa thông tin về kết quả hoạt động vào ngân sách của họ. Tuy
nhiên, vẫn còn rất nhiều điều cần phải làm, như việc kết nối giữa các chỉ tiêu về kết quả
hoạt động với chi tiêu công và việc sử dụng thông tin về kết quả hoạt động để xác định
mức phân bổ ngân sách....
1.1 Những xu hướng cải cách trong ngân sách
Bắt nguồn từ những cuộc khủng hoảng tài chính kéo theo việc bội chi ngân sách
nhà nước (NSNN) lớn đã đặt áp lực lên các tổ chức công phải trở nên hiệu quả và trách
nhiệm hơn trong việc thực hiện chính sách và chương trình của mình. Cụ thể, những cuộc
khủng hoảng tài chính tại các nước của Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế (OECD)
trong những năm 1980 và 1990 là động cơ chủ yếu đã làm nảy sinh mạnh mẽ cho những
cải cách khu vực công sau này (Tony Bovaird & Elke Lõffler, 2003, p.13).
1.1.1 Sự cải cách trong tiến trình lập ngân sách
Hơn thế kỷ qua, sự khởi nguồn quan trọng của cải cách khu vực công là nỗ lực
trong cải cách quản lý chi tiêu công, đặc biệt là phương thức lập ngân sách. Trong đó,
chính phủ của các nước muốn thực hiện tốt việc kiểm soát, phân bổ và sử dụng nguồn lực
tài chính công của nhà nước, qua đó nhằm thực hiện tốt vai trò quản lý kinh tế - xã hội của
mình (Sử Đình Thành & Bùi Thị Mai Hoài, 2009, tr.262).
Cho đến nay, thế giới trải qua tiến trình cải cách soạn lập ngân sách nhà nước
trong quản lý chi tiêu công từ việc chú trọng đến yếu tố đầu vào sang quan tâm kiểm soát
đầu ra và hướng đến kết quả thực hiện, và từ cách thức soạn lập và quản lý NSNN thường
niên sang trung hạn bằng việc xây dựng khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF) chú ý đến
tính hiệu suất, hiệu quả, tính phù hợp và tính bền vững (Sử Đình Thành & cộng sự, 2005,
tr.22-28). Cụ thể:
6
Trước cuối thế kỷ XIX, việc lập NSNN ở hầu hết các quốc gia gắn liền với quyền
lực của bộ máy hành pháp yếu kém, ít có sự kiểm soát của TW và những quy trình lập
NSNN có đặc thù riêng. Lập NSNN theo khoản mục truyền thống, một cải cách bắt
nguồn từ quan điểm cho rằng việc thiếu đi sự kiểm soát đầy đủ chi tiêu công là góp phần
tạo ra môi trường làm gia tăng đáng kể nạn tham nhũng (Sử Đình Thành, Bùi Thị Mai
Hoài, 2009, tr.262-263).
Vì lẽ đó, vào cuối thế kỷ XIX và đầu XX, các nhà cải cách NSNN đã ủng hộ hệ
thống lập ngân sách theo khoản mục để tăng cường trách nhiệm giải trình của người
thực hiện qua việc sử dụng chi tiết hoá các nguồn lực và sự tuân thủ các khoản mục chi
tiêu. Tuy vậy, phương thức soạn lập này có những nhược điểm đáng kể như: Sự phân bổ
nguồn lực không trả lời được câu hỏi tại sao tiền phải chi tiêu; Ngân sách chỉ được lập
trong ngắn hạn (thường là một năm); Không chú trọng đúng mức đến hiệu quả phân bổ
nguồn lực và hiệu quả hoạt động trong cung ứng hàng hoá công.
Với nhược điểm trên, các nhà cải cách tập trung đổi mới bằng phương thức lập
ngân sách theo công việc thực hiện căn cứ vào đo lường khối lượng công việc của một
đơn vị. Nó nhấn mạnh sự tổng hoà những thông tin hoạt động vào trong quá trình lập
ngân sách. Thế nhưng, mô hình này không chú trọng đến những tác động hay ảnh hưởng
dài hạn của chính sách, và được thiết kế hướng vào thực hiện tất cả các mục tiêu, trong
khi nguồn lực còn giới hạn. Cho nên, nó không quan tâm đúng mức đến tính hiệu lực của
chi tiêu NSNN.
Điểm quan trọng của phương pháp lập ngân sách là cần chú trọng đến tính hiệu lực
và tác động của chi tiêu. Sự quan tâm này dẫn đến hình thành phương thức soạn lập ngân
sách theo chương trình vào những năm đầu 1960 (bắt đầu bởi việc nghiên cứu cải thiện
các chương trình xã hội tại các nước OECD (Kusek & Rist, 2004, p.15), với nỗ lực nhằm
thiết lập một hệ thống lập ngân sách gắn kết chặt chẽ với lập chương trình và lập kế
hoạch. Mấu chốt của lập NSNN theo chương trình là chương trình mục tiêu của chính
sách công để đo lường đầu ra và tác động đến mục tiêu. Tuy nhiên, phương thức soạn lập
NSNN theo chương trình có hạn chế nhất định: không thể tạo ra chương trình cho các tổ
chức để thực hiện; không đảm bảo gắn kết chặt chẽ giữa phân bổ ngành và mục tiêu chiến
lược ưu tiên; không gắn kết giữa việc thiết lập chương trình với kế hoạch chi tiêu thường
xuyên để sử dụng nguồn lực tài chính công hiệu quả.
Bước vào những năm 1980 và 1990, hầu hết các nước phát triển đã thực hiện cải
cách quản lý ngân sách hướng vào lập ngân sách theo kết quả đầu ra. Điểm nổi bậc của
cải cách này, là cơ sở cho việc xây dựng bộ khung chung của hệ thống GSĐG bằng một
chiến lược tổng thể nhằm đạt được những thay đổi quan trọng trong quản lý và đo lường
công việc thực hiện của các cơ quan nhà nước so với mục tiêu, làm cho chi tiêu công hiệu
7
quả, hiệu lực và thích hợp hơn với việc thực hiện mục tiêu giảm nghèo, tăng trưởng bền
vững, giúp cho các nhà tài trợ tin tưởng vào hệ thống quản lý tài chính của chính phủ, qua
đó khuyến khích họ ngày càng sử dụng kênh NSNN để hỗ trợ các chương trình phát triển
kinh tế - xã hội của đất nước.
Lập ngân sách theo kết quả đầu ra bao gồm nhiều công đoạn: thiết lập mục tiêu,
lựa chọn các chỉ số và kết quả hướng tới, giám sát công việc thực hiện, phân tích và báo
cáo những kết quả này so với mục tiêu đề ra bằng việc thiết lập hệ thống thông tin quản lý
liên quan đến phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính như: các đầu vào, đầu ra, chi phí tài
trợ và mối quan hệ giữa đầu ra với đầu vào và những tác động của các yếu tố này đến kết
quả mong muốn của chính phủ và phù hợp với mục tiêu chính sách.
Hình 1.1: Sơ đồ các yếu tố cơ bản của lập NSNN theo kết quả đầu ra
SỰ THÍCH HỢP
Đầu ra
HIỆU QUẢ
Kết quả
theo kế
hoạch
CHI PHÍ THỰC TẾ
Kết quả
thực tế
HIỆU LỰC
Các mục tiêu
chiến lược kinh tế xã hội
Đầu vào
Chi phí
Nguồn: Sử Đình Thành (2005), Vận dụng phương thức lập ngân sách theo kết
quả đầu ra trong quản lý chi tiêu công của Việt Nam, NXB Tài chính (tr.38).
Hình 1.2: Sơ đồ quản lý nguồn lực của lập NSNN theo kết quả đầu ra
Mục tiêu chính sách của chính phủ
Lập kế hoạch chiến lược
Kết quả
mong
đợi
Khách hàng
+ Ảnh hưởng đến cộng đồng.
+ Đánh giá hiệu quả.
+ Phản hồi các đầu ra.
(trong giới hạn nguồn lực cho phép)
Quản lý chương trình
Miêu tả mục tiêu chương trình, tiểu
chương trình; và báo cáo các chỉ tiêu
thực hiện then chốt của chương trình.
Lập ngân sách đầu ra
của các cơ quan nhà nước
Các đầu ra (chi tiết hoá, cụ thể hoá, đo
lường chi phívà số lượng); và liên kết
đầu ra với các kết quả mong muốn.
Những hoạt động công việc
của các cơ quan, đơn vị
+ Sản xuất ra đầu ra
8
Từ cách lập ngân sách theo kết quả đầu ra từng năm một, NSNN được sử dụng chủ
yếu để kiểm soát cơ quan quản lý chứ không để bảo đảm thực thi chính sách một cách
hiệu quả. Cách làm này không khuyến khích xác lập ưu tiên chi tiêu một cách chiến lược
cho một giai đoạn, các chính sách mới có ít cơ hội được đưa vào thực hiện.
Nhận thấy nhược điểm trên, hiện nay, nhiều nước chuyển sang lập ngân sách theo
khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF) nhằm kết nối chính sách, lập kế hoạch và lập
ngân sách phù hợp với năng lực của quốc gia bằng việc lập các Chiến lược ngành trong
trung hạn và xác định rõ nhiệm vụ, mục tiêu, kết quả hoạt động. Từ đó, xây dựng ngân
sách của ngành nhằm phản ánh những chi phí cần thiết của các chính sách cho các hoạt
động được quyết định, lựa chọn ưu tiên để đạt các sản phẩm đầu ra. Với MTEF, càng
thấy rõ, các nước đang phát triển cũng như những nước nghèo sẽ có nhiều cơ hội hơn (để
nhận được tài trợ nguồn lực) cho việc thực hiện giảm nghèo và thu hẹp chênh lệch thu
nhập giữa các tầng lớp dân cư bằng việc cụ thể hoá ưu tiên chính sách thành các Chiến
lược, Dự án và Chương trình mục tiêu quốc gia.
Tiến trình cải cách này là xu thế tất yếu để các nước nổ lực hơn trong đánh giá
thành quả hoạt động. Có chăng, sự tiếp cận này đến sớm hay trễ là do quyết tâm chính trị
của quốc gia nơi áp dụng và mục tiêu hướng đến trong quản lý chi tiêu công.
1.1.2 Mục tiêu quản lý chi tiêu công (PEM)
Nhu cầu cải cách quản trị khu vực công đặt sức ép lớn cho các quốc gia trong
chính sách PEM nhằm tạo ra một hệ thống ngân sách hoạt động có hiệu quả. Đó là tuân
thủ kỷ luật tài khóa tổng thể, phân bổ và sử dụng hiệu quả nguồn lực dựa trên chiến lược
ưu tiên, tính hiệu quả và hiệu lực của các chương trình. Ba cấp độ này là việc tái lập ba
chức năng (kiểm soát những nguồn lực công, lập kế hoạch cho sự phân bổ nguồn lực, và
quản lý nguồn lực) mà vốn đã được định hướng trong cải cách PEM thời gian qua.
Hình 1.3: Mục tiêu của quản lý chi tiêu công và quản lý ngân sách
Các mục tiêu cơ bản
Kỷ luật tài
khoá tổng thể
Các mức của quản lý ngân sách
Sự kiểm soát chi tiêu toàn diện
Vai trò điều phối của Bộ tài chính
Các mục tiêu
kinh tế vĩ mô
Phân bổ nguồn lực
Hiệu quả
phân bổ
Những lĩnh vực chiến lược
(sự liên kết lĩnh vực)
Các cơ chế kết hợp liên bộ
Các mục tiêu
chính sách
Ưu tiên chiến lược cho những
chương trình hoạt động
Các bộ chuyên ngành, đơn vị chi tiêu
Hiệu quả
hoạt động
Nguồn: Richard Allen & Daniel Tommasi
(2001), Managing Public Expenditure - A
Reference Book for Transition Countries,
Paris: OECD [p.20].
Phân phối các hoạt động dịch vụ
Chính sách, chương trình, dự án
Kết quả thực
hiện hoạt động
Hệ thống quản lý
nguồn nhân lực
Tập hợp các quy
tắc ứng xử, đạo
đức, đạo lý
9
Tuân thủ kỷ luật tài chính tổng thể:
Với hầu hết các quốc gia, nguồn lực tài chính cung ứng để thỏa mãn nhu cầu là có
giới hạn, nếu để chi tiêu ngân sách gia tăng sẽ dẫn đến những hậu quả (gia tăng gánh nặng
nợ của nền kinh tế trong tương lai; gia tăng gánh nặng về thuế; phá vỡ cân bằng kinh tế),
từ đó ảnh hưởng xấu đến tăng trưởng kinh tế.
Vì lý do trên, cần thiết phải giữ kỷ luật tài chính tổng thể để ổn định kinh tế vĩ mô.
Điều này yêu cầu giới hạn tổng chi tiêu phải được thiết lập dựa vào các chỉ tiêu tổng thể
vĩ mô. Ràng buộc này phải được tăng cường trong suốt quá trình thực hiện ngân sách và
được duy trì, giữ vững ổn định trong dài hạn. Thêm vào đó, những sắp xếp thể chế đối với
kỷ luật tài chính tổng thể còn được ràng buộc chặt chẽ bởi hiến pháp, các đạo luật, thị
trường tài chính, những cam kết của chính phủ trước công dân.
Phân bổ nguồn lực theo những ưu tiên chiến lược:
Sau khi đã xác định tính kỷ luật tài khóa tổng thể, việc phân bổ nguồn lực cần phải
ưu tiên hoá các mục tiêu chiến lược đã xác lập, “không nên phân bổ nguồn lực theo kiểu
dàn trải” (Nguyễn Thị Huyền & Nguyễn Hồng Thắng, 2011, tr.13). Tuy nhiên, các chiến
lược này còn tuỳ thuộc vào việc chính phủ có đưa ra được các luận cứ khoa học cho các
quyết định của mình và đánh giá nguồn tài chính trong suốt thời gian thực hiện chính sách
đó hay không. Điều quan trọng ở đây là chính phủ phải xây dựng các thể chế để hỗ trợ
cho việc hoạch định chính sách chiến lược hợp lý.
Trong phân bổ nguồn lực tài chính, để hỗ trợ những sắp xếp thể chế thì cần có
thông tin về: chi phí; đầu ra và đầu vào; chi phí, đầu ra và đầu vào của các đề xuất chính
sách mới. Và, việc công khai của cơ quan thực hiện, việc kiểm tra, giám sát và đánh giá
của cơ quan quản lý phải hoạt động hữu hiệu, kịp thời và đáng tin cậy.
Kết quả hoạt động - tính hiệu quả và hiệu lực:
Những quy định truyền thống về lập ngân sách với các hạn chế của nó đã làm giảm
đi hiệu quả phân bổ nguồn lực tài chính và gây ra sự kém hiệu quả trong hoạt động, bởi
nó không khuyến khích tiết kiệm, không tạo ra mối gắn kết giữa khối lượng chi tiêu với
khối lượng đầu ra. Cộng thêm, những hoạt động của người quản lý chủ yếu được GSĐG
dựa vào sự tuân thủ và chấp hành những luật lệ quy định mang tính thủ tục hành chính,
chứ không đánh giá DTKQ đầu ra mà họ thực hiện.
Để nâng cao tính hiệu quả, hiệu lực trong PEM đòi hỏi người quản lý phải được
trao quyền tự chủ trong việc điều hành hoạt động và nâng cao tính tự chịu trách nhiệm về
kết quả. Các thể chế cần thiết đó là: cần giới hạn chi phí hoạt động; thiết lập hệ thống
thông tin minh bạch; chuyển dần từ kiểm soát chi phí đầu vào sang kiểm soát các yếu tố
đầu ra (đo lường kết quả); tăng cường kiểm soát việc sử dụng nguồn lực.
10
1.1.3 Thông tin về kết quả hoạt động:
Ngày càng nhiều hơn nhu cầu của công dân về trách nhiệm giải trình của bộ máy
hành chính công và kết quả hoạt động từ chính phủ. Cụ thể, trong gần ba thập kỷ qua, các
quốc gia của OECD đã chịu tác động bởi áp lực gia tăng từ những nhu cầu công và các
ràng buộc tài khoá cho những dịch vụ chất lượng tốt hơn để tăng cường trách nhiệm và
cải tiến kết quả hoạt động.
Suốt hơn 20 năm qua, các chính phủ của OECD đã tìm cách để thay đổi tầm quan
trọng của việc lập và quản lý ngân sách theo cách kiểm soát đầu vào hướng đến sự tập
trung vào kết quả, và đo lường các đầu ra, kết cục. Trong khi nội dung, tiến độ và phương
pháp của sự bổ sung của cải cách này thay đổi theo tiến trình thời gian ở các quốc gia,
chúng tạo ra sự đổi mới trong các kết quả mang tính đo lường.
Gần 75% báo cáo của các quốc gia của OECD không có dữ liệu về kết quả thực
hiện tài chính trong tài liệu ngân sách của họ (Teresa Curristine, 2005, p.87). Đến những
năm đầu 1990, đa số các nước OECD đã phát triển thông tin kết quả thực hiện. Tuy nhiên,
lập ngân sách theo kết quả thực hiện liên quan nhiều hơn đến sự phát triển của thông tin
kết quả thực hiện: nó liên quan đến việc sử dụng thông tin này trong phân bổ nguồn lực.
Tài liệu Lập ngân sách theo kết quả hoạt động tại các quốc gia của OECD (2007),
các nhà nghiên cứu cho rằng: “Mặc dù sự thật là ý tưởng liên quan kết quả thực hiện đến
nguồn lực vào đầu thế kỷ 20, nhưng không có định nghĩa vừa đạt tiêu chuẩn vừa đơn giản
được chấp nhận về lập ngân sách theo kết quả thực hiện. Một loạt thuật ngữ và định nghĩa
được kết hợp dưới tên của lập ngân sách theo kết quả thực hiện: lập ngân sách cho kết
quả, lập ngân sách dựa trên kết quả thực hiện, tài trợ theo kết quả thực hiện”.
Tổ chức OECD (2005) đã định nghĩa lập ngân sách theo kết quả thực hiện là một
dạng của lập ngân sách mà có liên quan nguồn lực được phân bổ đến kết quả đo lường, và
tìm cách phân biệt việc lập ngân sách theo kết quả thực hiện dựa vào sử dụng những
thông tin kết quả thực hiện chính thức đã đề xuất trong tiến trình ngân sách. Những thông
tin này được đưa ra ngụ ý cả việc đo lường kết quả thực hiện và những đánh giá của nó.
Bảng 1.1: Phân biệt ba loại lập ngân sách theo kết quả thực hiện
Loại
Sự gắn kết giữa thông
tin kết quả thực hiện và
nguồn tài trợ
Lập NSNN kết quả
thực hiện theo kiểu
trình diễn
Không gắn kết.
Lập NSNN dựa trên
thông báo kết quả
thực hiện
Gắn kết lỏng lẻo, gián
tiếp.
Lập NSNN kết quả
thực hiện trực tiếp
Gắn kết chặt, trực tiếp
Kết quả thực hiện thực tế hoặc
đã lên kế hoạch
Mục đích chính trong
tiến trình ngân sách
Những mục tiêu kết quả thực
hiện /hoặc những kết quả của
công việc thực hiện
Những mục tiêu kết quả thực
hiện /hoặc những kết quả của
công việc thực hiện
Những kết quả của công việc
thực hiện
Trách nhiệm giải trình
Lập kế hoạch và/ Trách
nhiệm giải trình
Phân bổ nguồn lực và
trách nhiệm giải trình
Nguồn: Nguyễn Thị Huyền & Nguyễn Hồng Thắng, 2011, tr.60
11
1.2 Sự liên kết giữa chính sách, chương trình và phân bổ nguồn lực NSNN
Cùng với những nổ lực trong tiến trình cải cách soạn lập ngân sách của mình,
chính nội tại Chính phủ cũng đã tự điều chỉnh và hoàn thiện công tác quản trị công theo
hướng minh bạch và có trách nhiệm hơn. Kể từ khi phương thức soạn lập NSNN theo
chương trình (những năm 1960), việc vận hành với nó là các chương trình quốc gia theo
các mục tiêu chính sách (hình 1.4 và 1.5) được dự liệu theo hướng tích cực hơn. Ngoài
phần chi thường xuyên, ngân sách còn dành phần khá lớn để thực hiện các chương trình,
chính sách của quốc gia cho phát triển kinh tế - xã hội trong từng năm cụ thể và cả giai
đoạn. Sự phân bổ này phụ thuộc vào ưu tiên chiến lược của chính phủ và khả năng của
nguồn lực (NSTW, NSĐP, cộng đồng, tài trợ, vay…).
Hình 1.4: Sơ đồ quản lý thực hiện các chương trình, chính sách
Chính
sách của
quốc gia
Kế hoạch,
chiến lược
phát triển
Các ưu
tiên chiến
lược
Các
chương
trình mục
tiêu
Nguồn
lực và
phân bổ
nguồn
Kết
quả
Nguồn: Nguyễn Thị Huyền & Nguyễn Hồng Thắng, 2011, tr.75
Qua sơ đồ, nguồn lực và phân bổ nguồn lực đóng vai trò rất quan trọng trong việc
thực hiện mục tiêu chính sách quốc gia, nó là công cụ chính để đưa các chính sách,
chương trình thành các hoạt động cụ thể để nhằm đạt được mục tiêu đề ra. Và cũng chính
từ kết quả của việc sử dụng nguồn lực này, nó sẽ tác động trở lại đến mục tiêu của chính
sách, chương trình. Để biết được việc phân bổ nguồn lực cho chính sách, chương trình có
đúng và đạt mục đích hay không, chỉ có phương cách duy nhất là lấy kết quả hoạt động
của chương trình để đo lường.
Hình 1.5: Mô hình logic cho mục tiêu phát triển quốc gia
Mục tiêu
Kết cục
Kết quả
Đầu ra
Hoạt động
Đầu vào
Thực hiện
Nguồn: Kusek & Rist, 2004, p.18
Để thực hiện sự liên kết có hiệu quả và hiệu lực, chính phủ ngày càng cần thiết
phải có cơ chế GSĐG tích cực hơn để đo lường thành quả hoạt động từ các chính sách,
chương trình của mình. Qua đó, chính phủ có thể kiểm soát tốt nguồn lực công để ra quyết
định chính sách phù hợp, đồng thời minh chứng cho hoạt động của mình là minh bạch và
trách nhiệm cao để tranh thủ sự ủng hộ từ phía đối tác, nhà tài trợ và công dân.
Thêm vào đó, trong bối cảnh GSĐG DTKQ, chính phủ luôn tìm cách bố trí khuôn
khổ chi tiêu từ nguồn lực tài chính công cho phù hợp với các kết cục chính sách và
12
chương trình, việc đo lường kết quả hoạt động của tổ chức để trợ giúp cho việc đạt tới các
kết cục có tầm quan trọng đặc biệt. Chính từ mối quan hệ mật thiết và tất yếu (của việc đo
lường thành quả hoạt động) của các chương trình, chính sách và phân bổ nguồn lực sẽ
minh chứng cho hiệu quả và hiệu lực hoạt động của chính phủ.
Nhìn chung, cả các nước phát triển và đang phát triển đều đang cố gắng gắn kết kết
quả hoạt động với chiến lược hay khuôn khổ chi tiêu công. Nếu mối liên hệ này không
được thiết lập thì không cách nào để xác định xem liệu việc phân bổ ngân sách cho các
chương trình thực ra là đang hỗ trợ cho (một chương trình) thành công hay thất bại. Hơn
thế nữa, điều đó cũng có nghĩa là không có bất cứ cách nào cung cấp được thông tin phản
hồi trong giai đoạn trung gian để xác định xem liệu có thể điều chỉnh ngân sách để thay
đổi dự án, chương trình và do đó làm tăng xác suất đạt được kết quả mong muốn (Kusek
& Rist, 2004, p.34). Ví dụ: trong những năm 1990, Indonesia đã bắt đầu gắn đánh giá với
tiến trình phân bổ ngân sách hàng năm. “Đánh giá được coi là một công cụ điều chỉnh
chính sách và các chương trình chi tiêu công thông qua các mối liên hệ trực tiếp hơn tới
Kế hoạch phát triển quốc gia và tiến trình phân bổ ngân sách” (Guerrero, 1999, p.5).
1.3 Mô hình giám sát và đánh giá dựa trên kết quả trong hoạt động khu vực công
1.3.1 Lịch sử hình thành và mục đích của GSĐG dựa trên kết quả
Việc đo lường kết quả hoạt động có một sức mạnh lớn và xuyên suốt mọi thời đại.
Hơn 5.000 năm về trước, người Ai-cập cổ đại đã thường xuyên theo dõi sản lượng lương
thực và thực phẩm trên đất nước của họ. Theo nghĩa này, GSĐG chắn chắn không phải là
hiện tượng mới. Các quốc gia và chính phủ hiện đại cũng vậy, họ đã tìm cách theo dõi chi
tiêu, thu nhập, quy mô tổ chức cán bộ, nguồn lực các chương trình và dự án, các hàng hoá
và dịch vụ được cung cấp…. bằng phương thức GSĐG. (Kusek & Rist, 2004, p.11-12)
Như khẳng định, GSĐG xuất hiện rất sớm, thích ứng với nhu cầu GSĐG cho từng
giai đoạn phát triển. Trong đó, hệ thống GSĐG truyền thống tập trung vào công tác thực
hiện được thiết kế để giải quyết vấn đề tuân thủ - “họ đã thực hiện điều đó chưa; đã huy
động đầu vào cần thiết chưa; đã cung cấp đầu ra như đã định chưa?). Cách tiếp cận này
tập trung vào việc GSĐG xem dự án, chương trình, chính sách được thực hiện tốt tới mức
nào. Nó thường gắn việc thực thi với một đầu mối chức năng cụ thể. Tuy nhiên, cách tiếp
cận này không giúp cho các nhà hoạch định chính sách, nhà quản lý và bên hữu quan hiểu
được sự thành công và thất bại của dự án, chương trình, chính sách cụ thể.
Chính vì thế, Hệ thống GSĐG dựa trên kết quả ra đời, được thiết kế để trả lời cho
câu hỏi “rồi sao nữa” - mà Hệ thống GSĐG truyền thống chưa giải đáp được. Nó là một
quá trình liên tục thu thập và phân tích số liệu để so sánh với các kết quả dự định để xem
dự án, chương trình hay chính sách được thực hiện tốt đến mức nào, và giúp trả lời cho
13
các câu hỏi: “những mục tiêu của tổ chức là gì và có đạt được không; kết quả thực hiện có
thể được minh chứng bằng cách nào?”
Trong những năm 1960-1970, tại các nước của OECD, GSĐG dựa trên kết quả
được dùng để nghiên cứu cách cải thiện các chương trình xã hội. Sau đó, vào những năm
1980-1990, nó được sử dụng trong quản lý ngân sách. Từ nhu cầu và nỗ lực phát triển, nó
ngày càng lan rộng đến các nước đang phát triển - nhiều nước tham gia vào các nỗ lực này
để nhằm đáp ứng được các yêu cầu cụ thể của nhà tài trợ, hoặc các mục tiêu phát triển
quốc tế, hoặc trong một số trường hợp để phản ứng lại trước các áp lực kinh tế - xã hội.
Ngày nay, có nhiều áp lực buộc chính phủ phải chịu trách nhiệm nhiều hơn về
công việc của mình cũng như phải thể hiện các kết quả đã đạt được. Cộng thêm, các báo
cáo Chiến lược giảm nghèo quốc gia, những công cụ phát triển quan trọng ở các nước
nghèo đòi hỏi phải có hệ thống GSĐG những tiến bộ đạt được và một cam kết về giải
trình và minh bạch đối với các kết quả có thể đánh giá đo lường được.
Ngoài ra, hiện nay, trong hầu hết các tổ chức tài trợ, tổ chức phi chính phủ, quản lý
dựa trên kết quả cũng là một xu hướng và người ta ngày càng kêu gọi các đối tác áp dụng
mạnh mẽ hơn nữa cách tiếp cận này trong GSĐG (A Background Paper, 2007, p.2-3).
Chính yêu cầu mà các bên hữu quan đặt ra sẽ cung cấp cho các nhà quản lý khu vực công
thông tin về những tiến bộ trong việc đạt tới mục tiêu và chỉ tiêu đặt ra, và cung cấp bằng
chứng quan trọng làm cơ sở cho điều chỉnh chính sách, chương trình, dự án trong quá
trình thực hiện.
Xây dựng hệ thống GSĐG dựa trên kết quả về căn bản tạo thêm chiếc chân thứ tư
cho chiếc ghế quản trị quốc gia. Cái thường thiếu trong hệ thống của chính phủ là hợp
phần phản hồi về kết cục và kết quả các hành động của chính phủ. Đấy là lý do vì sao việc
xây dựng hệ thống GSĐG cung cấp cho người ra quyết định một công cụ nữa để quản lý
khu vực công.
Mục đích của GSĐG dựa trên kết quả giúp cải thiện hiệu suất và đạt được kết quả.
Chính xác hơn, GSĐG dựa trên kết quả là để đo lường và đánh giá hiệu quả nhằm quản lý
tốt hơn các kết quả phát triển. Ngày nay, GSĐG dựa trên kết quả, trọng tâm là đánh giá sự
đóng góp của các yếu tố khác nhau cho một kết quả đầu ra nhất định bằng việc tích cực áp
dụng các thông tin thu được qua GSĐG dựa trên kết quả để cải thiện các chiến lược,
chương trình và hoạt động khác.
1.3.2 Định nghĩa GSĐG dựa trên kết quả
Tổ chức OECD định nghĩa GSĐG như sau:
14
+ Giám sát (theo dõi) là một chức năng liên tục được sử dụng để thu thập có hệ
thống dữ liệu về một số chỉ số nhất định nhằm cung cấp cho nhà quản lý và các bên hữu
quan chủ yếu của một phương thức can thiệp nào đó vào tiến trình phát triển đang diễn ra
các chỉ báo về mức độ tiến bộ, mức độ đạt được các mục tiêu và tiến độ trong sử dụng
nguồn lực được phân bổ.
+ Đánh giá là việc xem xét một cách có hệ thống và khách quan về một dự án đang
tiến hành hoặc đã hoàn thành. Mục đích là nhằm xác định tính hợp lý và tính hiện thực
của các mục tiêu, hiệu quả phát triển, tác động và tính bền vững của nó. Quá trình đánh
giá phải cung cấp các thông tin đáng tin cậy, hữu ích, cho phép áp dụng các bài học rút ra
vào tiến trình ra quyết định của cả nhà tài trợ và quốc gia nhận tài trợ.
Bảng 1.2: Vai trò bổ khuyết lẫn nhau của GSĐG dựa trên kết quả
Giám sát
. Làm rõ mục tiêu của chương trình;
. Gắn kết các hoạt động và nguồn lực với
mục tiêu;
. Chuyển các mục tiêu thành các chỉ số
phản ánh kết quả hoạt động, đồng thời
xác định các mục tiêu;
. Thường xuyên thu thập số liệu về các chỉ
số, so sánh số liệu thật với chỉ tiêu đề ra;
. Báo cáo tiến độ cho các nhà quản lý và
cảnh báo họ về các vấn đề phát sinh.
Đánh giá
. Phân tích vì sao các kết quả mong muốn
đạt được hay không;
. Đánh giá sự đóng góp mang tính nhân quả
cụ thể của các hoạt động vào kết quả;
. Khảo sát quá trình thực hiện;
. Phát hiện các kết quả mà không thể lường
trước được;
. Cung cấp bài học kinh nghiệm, nhấn mạnh
các thành quả quan trọng hoặc tiềm năng của
chương trình, đưa ra các đề xuất cải tiến.
1.3.3 Mô hình 10 bước của Hệ thống giám sát và đánh giá dựa trên kết quả
Trong quá trình xây dựng hệ thống GSĐG dựa trên kết quả, tuy có nhiều quan
điểm khác nhau về thứ tự của các bước, nhưng các chuyên gia đều nhất trí với ý đồ tổng
thể. Một số chuyên gia đưa ra Mô hình 4 bước hay 7 bước. Cho dù có nhiều bước khác
nhau, các hoạt động chủ yếu của hệ thống GSĐG vẫn là: Xác định các kết cục và mục
tiêu; Chọn các chỉ số kết cục để giám sát; Thu thập các số liệu kỳ gốc về điều kiện hiện
tại; Đặt ra các chỉ tiêu cụ thể và thời gian phải đạt được; Thu thập thông tin một cách
thường xuyên để đánh giá xem liệu các chỉ tiêu này có đạt được hay không; Phân tích và
báo cáo kết quả.
Khi đã thống nhất rằng một hệ thống tốt phải bao gồm những cái gì, thì tại sao các
hệ thống này lại không trở thành một phần trong hoạt động bình thường của các cơ quan
chính phủ, các bên hữu quan, người cho vay và người đi vay? Một lý do hiển nhiên là
những người thiết kế hệ thống GSĐG thường bỏ qua tính phức tạp và nhiều tình tiết trong
bối cảnh của quốc gia, chính phủ hay một ngành. Thêm vào đó, nhu cầu của người dùng
