Chế độ quản lý nhà nước về đất đai

Chơng IV

Chế độ quản lý nhà nớc về đất đai
Từ nhiều năm qua Đảng và Nhà nớc ta trên cơ sở xây dựng chế độ sở hữu toàn
dân về đất đai đã luôn quan tâm tới việc quản lý thống nhất vốn đất quốc gia từ
trung ơng cho tới từng địa phơng. Vấn đề quản lý không đơn thuần chỉ là xây
dựng, kiện toàn các hệ thống cơ quan quản lý đất đai mà quan trọng là nêu đợc các
nội dung quản lý, quy định chặt chẽ về mặt pháp lý các nội dung của nó. Cho nên,
nói đến quản lý đất đai một cách tổng quát nhất tức là nêu hai mặt của một vấn đề
là: Hệ thống các cơ quan quản lý đất đai và các nội dung của chế độ quản lý Nhà
nớc về đất đai.
A. Hệ thống
cơ quan quản lý nhà nớc về đất đai.
I. Vai trò của hệ thống cơ quan quyền lực Nhà nớc.
Hệ thống cơ quan quyền lực Nhà nớc từ trung ơng đến địa phơng có vai trò vô
cùng to lớn trong việc quản lý mọi mặt đời sống kinh tế, xã hội của đất nớc. Trong
quản lý đất đai vai trò to lớn này cha đợc đánh giá một cách đầy đủ và đúng mức.
Các văn bản pháp luật đất đai đề cập một cách hình thức, mờ nhạt các thẩm quyền
của Quốc hội, Uỷ ban thờng vụ Quốc hội và hệ thống cơ quan quyền lực ở địa phơng.
Phải thấy rằng, sau khi ban hành Luật đất đai đầu tiên và có hiệu lực từ ngày 08
tháng 01 năm 1988 vai trò của cơ quan quyền lực Nhà nớc đã đợc chú trọng ghi
nhận trong văn bản luật này. Kế thừa tinh thần đó Luật đất đai năm 1993 đã nêu cao
vai trò quyết định trong các chính sách của cơ quan quyền lực Nhà nớc trong quản lý
Nhà nớc về đất đai và hiện nay theo quy định của Luật đất đai năm 2003, với vai trò
của Nhà nớc là ngời đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai, các thẩm quyền của
Quốc hội, Uỷ ban thờng vụ Quốc hội, cơ quan quyền lực Nhà nớc ở địa phơng càng
đợc thể hiện một cách đầy đủ hơn.

50
1. Vai trò của Quốc hội và cơ quan thờng trực của Quốc hội.
Trớc hết Quốc hội là ngời quyết định nhiều chính sách quan trọng trong sự

phát triển của đất nớc, là cơ quan thông qua các văn bản luật, quyết định các vấn
đề chiến lợc để phát triển đất nớc, trong quản lý đất đai Quốc hội có thẩm quyền
nh:
+ Phê chuẩn các quy hoạch, các chiến lợc trong quản lý và sử dụng đất đai.
Quốc hội thông qua các quy hoạch sử dụng đất đai đến năm 2010, 2020 của Chính
phủ, hoạch định các chính sách phát triển lâu dài trong quản lý và sử dụng đất đai.
+ Thực hiện quyền quyết định và giám sát tối cao đối với việc quản lý và sử
dụng đất đai trong phạm vi cả nớc.
* Uỷ ban thờng vụ Quốc hội với tính cách là cơ quan thờng trực của Quốc hội
cũng có các thẩm quyền nh: Ra các nghị quyết quan trọng, ban hành pháp lệnh và
các quy định khác để Chính phủ quyết định một cách cụ thể. Ví dụ nh quy định về
thời hạn để Chính phủ cho thuê đất đối với các dự án có thời hạn thuê từ 50 năm đến
dới 70 năm.
2. Vai trò của cơ quan quyền lực Nhà nớc ở địa phơng:
+ Phê chuẩn quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất của Uỷ ban nhân dân cùng cấp
trớc khi trình lên cơ quan Nhà nớc có thẩm quyền phê duyệt chính thức.
+ Riêng đối với Hội đồng nhân dân các tỉnh và thành phố trực thuộc trung ơng
đợc trao quyền quyết định những vấn đề rất quan trọng. Cụ thể là căn cứ vào quỹ
đất đai, tình hình đặc điểm của địa phơng mình để quyết định số % để lại đối với
đất công ích. Trên cơ sở mức khống chế tối đa không quá 5% vốn đất đai nông
nghiệp, Hội đồng nhân dân tỉnh sẽ đa ra mức đất công ích phù hợp với địa phơng
đó. Ngoài ra, căn cứ vào Điều 83 và 84 của Luật đất đai năm 2003 để quy định về
hạn mức đất ở tại khu vực nông thôn và đô thị phù hợp với điều kiện về quỹ đất ở
từng địa phơng.
Nh vậy, với các thẩm quyền đợc nêu trên, Luật đất đai năm 2003 đã thống
nhất đợc vai trò quan trọng của hệ thống cơ quan quyền lực Nhà nớc trong việc
quyết định và giám sát tối cao đối với việc quản lý và sử dụng đất ở trung ơng và ở
từng địa phơng.
II. Hệ thống cơ quan hành chính Nhà nớc
Với chức năng quản lí Nhà nớc về đất đai, Chính phủ và Uỷ ban nhân dân các

cấp có vai trò quan trọng trong việc thực hiện các nội dung của chế độ quản lý Nhà
nớc về đất đai. Luật đất đai năm 2003 dành một chơng để quy định cụ thể về từng
nội dung, vai trò tổ chức, chỉ đạo và quyết định của hệ thống cơ quan hành chính

51
Nhà nớc. Trên thực tế thẩm quyền cụ thể của Chính phủ và Uỷ ban nhân dân các
cấp đợc quy định trong từng nội dung của chế độ quản lí.
Các nội dung cơ bản này sẽ đợc trình bày ở các phần sau. Vì vậy, có thể khái
quát chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của hệ thống cơ quan có thẩm quyền chung
nh sau:
+ Thống nhất việc quản lý đất đai ở trung ơng và ở từng địa phơng.
+ Tổ chức chỉ đạo và thực hiện các nội dung cụ thể của chế độ quản lý Nhà nớc
về đất đai.
III. Hệ thống cơ quan chuyên ngành quản lý đất đai.
Cơ quan chuyên ngành quản lý đất đai đã trải qua 3 thời kỳ, Tổng cục quản lý
ruộng đất và cơ cấu của nó từ năm 1979 đến năm 1994, Tổng cục địa chính từ
năm1994 đến 2002 và hiện nay, Bộ Tài nguyên và Môi trờng từ năm 2002.
Tuy nhiên, kể từ khi thành lập, các cơ quan chức năng này tuy đã hoàn thành
một số công việc chuyên môn, đã giúp cho Chính phủ và Uỷ ban nhân dân các cấp
trong quản lý đất đai nhng trên thực tế các công việc này còn bị hạn chế nhiều mặt.
Nghị định 404/CP ngày 09/11/1979 của Chính phủ quy định về chức năng nhiệm vụ
quyền hạn và tổ chức bộ máy của ngành quản lý ruộng đất đã nêu khá đầy đủ nhiệm
vụ của ngành này. Song ở nhiều địa phơng trong cả nớc luôn có tình trạng vô hiệu
hoá các nhiệm vụ của họ, tuy rằng, các quy định về đều ghi nhận sự quản lý đất đai
tập trung vào một mối là cơ quan quản lý ruộng đất. Tình trạng phân tán chức năng
quản lý cho nhiều ngành trong nhiều năm khiến cho công tác quản lý đất đai vừa
chồng chéo, vừa buông lỏng.
Trớc tình hình nh vậy, việc xây dựng và kiện toàn hệ thống cơ quan chuyên
ngành trở nên cấp thiết. Chính phủ đã ban hành hai Nghị định quan trọng, đó là
Nghị định số 12/CP ngày 22/2/1994 về việc thành lập Tổng cục địa chính Việt Nam

trên cơ sở sáp nhập Tổng cục quản lý ruộng đất với Cục đo đạc bản đồ Nhà nớc. Cho
nên, Nghị định số 12/CP là cơ sở pháp lý cho việc thành lập hệ thống cơ quan chuyên
ngành địa chính. Nghị định quan trọng thứ hai là Nghị định số 34/CP ngày
23/4/1994 quy định về chức năng, nhiệm vụ quyền hạn và tổ chức bộ máy của ngành
địa chính Việt Nam. Tuy vậy, để tăng cờng quản lý các nguồn tài nguyên và lĩnh
vực môi trờng, căn cứ vào Nghị quyết số 02/2002/QH11 ngày 5/8/2002 của Quốc hội
nớc Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam kỳ họp thứ nhất quy định về danh sách
các bộ và cơ quan ngang bộ của Chính phủ, Nghị định số 91/2002/NĐ-CP ngày
11/11/2002 của Chính phủ ra đời quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ
cấu tổ chức của Bộ Tài nguyên và Môi trờng cũng nh các loại hình tổ chức dịch vụ
công trong quản lý và sử dụng đất. Theo đó, hệ thống này bao gồm các loại cơ quan
sau:

52
1. Cơ quan chuyên ngành quản lý đất đai.
1.1. Bộ Tài nguyên và Môi trờng.
Là cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện chức năng quản lý Nhà nớc về tài
nguyên đất, tài nguyên nớc, tài nguyên khoáng sản, môi trờng, khí tợng thuỷ
văn, đo đạc bản đồ trong phạm vi cả nớc và quản lý các dịch vụ công trong quản lý
và sử dụng đất. Trong quản lý về tài nguyên đất, Bộ có các nhiệm vụ chủ yếu sau:
- Xây dựng trình Chính phủ để Chính phủ xem xét, trình Quốc hội quyết định
quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai trong cả nớc.
- Tổ chức thẩm định các quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai của các tỉnh
thành phố trực thuộc trung ơng và quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất vào mục đích
quốc phòng, an ninh của Bộ Quốc phòng, Bộ Công an trớc khi trình Chính phủ xét
duyệt.
- Chỉ đạo việc thực hiện công tác điều tra, khảo sát, đo đạc, đánh giá, phân
hạng đất và lập bản đồ địa chính; hớng dẫn và tổng hợp số liệu thống kê, kiểm kê
đất đai, lập và quản lý hồ sơ địa chính.
- Thống nhất quản lý việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển quyền sử

dụng đất, chuyển mục đích sử dụng đất, đăng ký và cấp giấy chứng nhận quyền sử
dụng đất.
- Hớng dẫn Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện việc cấp giấy chứng nhận
quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật.
- Kiểm tra Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh trong việc công bố bảng giá đất theo
khung giá và nguyên tắc xác định giá đất của Chính phủ.
1.2. Sở Tài nguyên và Môi trờng:
Là cơ quan thuộc Uỷ ban nhân dân tỉnh và thành phố trực thuộc trung ơng có
chức năng quản lý tài nguyên đất và đo đạc bản đồ, đồng thời chịu sự lãnh đạo về
mặt chuyên môn của Bộ Tài nguyên và Môi trờng.
Sở Tài nguyên và Môi trờng có các nhiệm vụ chủ yếu sau:
- Xây dựng trình Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh các quy hoạch và kế hoạch sử dụng
đất đai.
- Lập hồ sơ trình Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh quyết định giao đất, cho thuê đất,
chuyển mục đích sử dụng đất và thu hồi đất.
- Ký hợp đồng cho thuê đất đối với tổ chức trong nớc và tổ chức, cá nhân nớc
ngoài.
- Trình Uỷ ban cấp tỉnh ký giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và giao cho các
tổ chức, hộ gia đình, cá nhân.
- Tổ chức chỉ đạo, thực hiện các nghiệp vụ địa chính về quản lý đất đai trong
địa bàn tỉnh.

53
1.3. Phòng tài nguyên và môi trờng.
Là cơ quan chuyên môn trực thuộc Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã,
thành phố thuộc tỉnh. Cơ quan này có các nhiệm vụ cơ bản sau:
- Xây dựng trình Uỷ ban cấp huyện các quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất đai.
- Trình Uỷ ban huyện về giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất
và thu hồi đất.
- Quản lý theo dõi biến động về đất đai, kịp thời chỉnh lý các tài liệu địa chính

phù hợp với tình hình hiện trạng.
- Tổ chức thanh tra, kiểm tra, tham mu cho Uỷ ban nhân dân cấp huyện trong
việc xử lý, giải quyết các tranh chấp, khiếu tố, khiếu nại về đất đai.
1.4. Cán bộ địa chính xã.
Cán bộ địa chính xã là ngời giúp Uỷ ban xã, phờng, thị trấn trong công tác
quản lí đất đai. Tuy nhiên vấn đề nổi cộm hiện nay là các địa phơng rất thiếu cán
bộ địa chính và các cán bộ điạ chính rất yếu về chuyên môn. Họ thờng đợc thuyên
chuyển từ các công tác khác sang làm quản lí đất đai, vì vậy trình độ chuyên môn
thờng không đảm bảo.
Với 10380 xã, phờng, thị trấn trong cả nớc thì vấn đề đào tạo cán bộ địa
chính cho cấp xã trong thời gian tới là rất cấp bách. Bởi vì, quản lý đất đai trớc hết
phải đi từ cơ sở. Cán bộ địa chính xã có các nhiệm vụ sau:
- Trình xã tổ chức triển khai các quy hoạch kế hoạch đã đợc cấp có thẩm
quyền phê duyệt.
- Lập văn bản trình uỷ ban nhân dân xã để xã trình huyện về giao đất, cho
thuê đất, thu hồi đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho hộ gia đình, cá
nhân, cắm mốc giới trên thực địa để bàn giao đất cho hộ gia đình, cá nhân để sản
xuất nông nghiệp, lâm nghiệp.
- Lập và quản lý sổ địa chính, theo dõi biến động về diện tích, loại hạng đất,
chủ sử dụng để đăng ký sổ địa chính.
- Phối hợp với các tổ chức, đoàn thể ở địa phơng để hoà giải các tranh chấp đất
đai trong nội bộ nhân dân, cộng đồng dân c.
2. Các cơ quan dịch vụ công trong quản lý và sử dụng đất.
Từ trớc đến nay, trong quản lý nhà nớc về đất đai những thủ tục hành chính
liên quan đến giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, thủ tục để xét
cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thủ tục hành chính thực hiện các quyền của
ngời sử dụng đất có tiếng là nhiêu khê, phiền hà, cửa quyền gây nhiều khó khăn
cho ngời sử dụng đất. Vì vậy, một trong những mục tiêu của Luật đất đai năm 2003
là cải cách căn bản các thủ tục hành chính trong lĩnh vực đất đai, đẩy nhanh tiến độ
giao đất, cho thuê đất, bàn giao mặt bằng trong sản xuất kinh doanh cho các doanh

54
nghiệp trong nớc và nớc ngoài, hoàn thành việc cấp giấy chứng nhận quyền sử
dụng đất trong phạm vi cả nớc vào năm 2005. Cho nên, bên cạnh việc tổ chức, kiện
toàn hệ thống cơ quan quản lý chuyên ngành về đất đai, các tổ chức dịch vụ công
trong quản lý và sử dụng đất đã đợc quy định trong Luật đất đai năm 2003. Các tổ
chức đó bao gồm: Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất, Tổ chức phát triển quỹ đất
và Tổ chức hoạt động t vấn trong quản lý và sử dụng đất.
2.1. Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất.
Cơ quan này là tổ chức sự nghiệp thuộc Sở Tài nguyên và Môi trờng, thuộc
Phòng tài nguyên và môi trờng của Uỷ ban nhân dân quận, huyện, thị xã, thành
phố thuộc tỉnh. Văn phòng có chức năng tổ chức thực hiện đăng ký quyền sử dụng
đất, quản lý hồ sơ địa chính và thực hiện thủ tục hành chính trong quản lý sử dụng
đất đai theo cơ chế một cửa. Luật đất đai năm 2003 đã dành toàn bộ chơng V từ
Điều 122 đến Điều 131 để quy định những thủ tục hành chính trong quản lý, sử
dụng đất đai và thủ tục thực hiện quyền của ngời sử dụng đất trong đó thể hiện vai
trò quan trọng của Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất trong mọi công việc. Về
nhiệm vụ, văn phòng ở từng cấp đợc giao rất cụ thể.
- Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất trực thuộc Sở Tài nguyên và Môi
trờng có các nhiệm vụ sau:
+ Thực hiện việc đăng ký quyền sử dụng đất đối với các trờng hợp thuộc thẩm
quyền giao đất, cho thuê đất của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh.
+ Lập, chỉnh lý và quản lý hồ sơ địa chính gốc, cung cấp bản sao hồ sơ địa chính
gốc, bản sao hồ sơ biến động đất đai cho Sở Tài nguyên và Môi trờng, tiếp nhận kết
quả biến động đất đai từ cơ quan quản lý đất đai để chỉnh lý thống nhất về hệ thống
hồ sơ địa chính gốc.
+ Xây dựng, cập nhật hệ thống thông tin về đất đai.
+ Cung cấp số liệu địa chính cho cơ quan thuế để xác định mức thu đối với các loại
thuế, phí và lệ phí liên quan đến đất đai.
+ Thực hiện dịch vụ trích lục bản đồ địa chính, trích sao hồ sơ địa chính, dịch

vụ thông tin về đất đai.
+ Thu phí, lệ phí từ đất đai liên quan đến việc đăng ký quyền sử dụng đất.
- Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất thuộc Phòng tài nguyên và môi trờng
có nhiệm vụ:
+ Đăng ký quyền sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân.
+ Thực hiện các dịch vụ về trích lục bản đồ địa chính, trích sao hồ sơ địa chính,
dịch vụ thông tin đất đai.
+ Thu các phí dịch vụ từ việc đăng ký quyền sử dụng đất.
Nh vậy, từ sau khi có Luật đất đai năm 2003 và sau khi các văn phòng đăng
ký quyền sử dụng đất đợc thành lập ở các địa phơng, các thủ tục hành chính sẽ

55
đợc đơn giản hoá mang lại nhiều tiện ích cho ngời sử dụng đất trong việc thực
hiện các quyền và thủ tục hành chính tại các cơ quan công quyền. Ngời sử dụng đất
không còn mất nhiều thời gian công sức vào các thủ tục hành chính để đợc quyền
sử dụng đất hoặc thủ tục để thực hiện quyền, họ sẽ nộp hồ sơ tại Văn phòng đăng ký
quyền sử dụng đất đồng thời nhận những giấy tờ pháp lý cần thiết tại nơi này. Đây
là bớc phát triển mới trong việc minh bạch hoá các thủ tục hành chính tại cơ quan
công quyền và tạo ra các tiện ích để phục vụ nhân dân của các cơ quan Nhà nớc.
2.2. Tổ chức phát triển quỹ đất.
Theo quy định tại khoản 1 Điều 41 của Luật đất đai năm 2003 về việc giao cho
Tổ chức phát triển quỹ đất thực hiện việc thu hồi đất, bồi thờng, giải phóng mặt
bằng và trực tiếp quản lý quỹ đất đã thu hồi sau khi quy hoạch, kế hoạch sử dụng
đất đợc công bố mà cha có dự án đầu t. Quy định trên xác định việc thu hồi đất
thực hiện theo 2 cơ chế.
Thứ nhất, trong trờng hợp quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã đợc công bố
và đã có dự án đầu t thì Uỷ ban nhân dân tỉnh và thành phố trực thuộc trung ơng
ra quyết định thu hồi đất và thực hiện việc bồi thờng giải phóng mặt bằng và bàn
giao quỹ đất cho các nhà đầu t.
Thứ hai, trong trờng hợp quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã đợc công bố

nhng cha có dự án đầu t, thì Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh ra quyết định thu hồi đất
và giao cho tổ chức phát triển quỹ đất tổ chức thực hiện việc thu hồi đất, bồi thờng,
giải phóng mặt bằng.
Nh vậy, tổ chức phát triển quỹ đất là cơ quan nh thế nào theo quy định của
Luật đất đai năm 2003? Trớc hết, tổ chức này do Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh ra
quyết định thành lập theo loại hình hoạt động sự nghiệp có thu hoặc doanh nghiệp
công ích có chức năng phát triển quỹ đất, vận động và xúc tiến đầu t vào khu vực
quy hoạch nhng cha có các dự án đầu t.
Tổ chức phát triển quỹ đất có các nhiệm vụ chủ yếu sau:
+ Thực hiện việc quản lý quỹ đất sau thu hồi theo quy định tại khoản 1 và khoản
3 Điều 41 của Luật đất đai năm 2003.
+ Nhận chuyển nh
ợng quyền sử dụng đất trong khu vực có quy hoạch phải thu
hồi đất mà ngời sử dụng đất có nhu cầu chuyển đi nơi khác trớc khi Nhà nớc có
quyết định thu hồi đất.
+ Thực hiện việc bồi thờng, giải phóng mặt bằng theo quyết định thu hồi đất
của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh.
+ Giới thiệu địa điểm đầu t, vận động đầu t theo quy hoạch đợc cơ quan
Nhà nớc có thẩm quyền quyết định.
+ Tổ chức việc đấu giá quyền sử dụng đất đối với đất đợc Nhà nớc giao quản
lý.

56
Nh vậy, với các nhiệm vụ nêu trên, tổ chức phát triển quỹ đất sẽ bóc tách dần
chức năng quản lý hành chính Nhà nớc với chức năng kinh doanh trong lĩnh vực
lĩnh vực đất đai và đó chính là xu hớng mới trong quan niệm hiện nay.
2.3. Tổ chức hoạt động t vấn trong quản lý và sử dụng đất.
Theo quy định tại khoản 1 Điều 57 của Luật đất đai năm 2003 thì tổ chức có đủ
điều kiện, năng lực và đợc hoạt động dịch vụ về giá đất thì đợc t vấn giá đất. Tuy
nhiên, t vấn giá đất mới chỉ là 1 phần trong khả năng t vấn của các doanh nghiệp

đối với nhiều hoạt động dịch vụ khác nhau. Vì vậy, Tổ chức hoạt động t vấn trong
quản lý và sử dụng đất đai đợc hiểu là tổ chức sự nghiệp do cơ quan Nhà nớc có
thẩm quyền quyết định thành lập hoặc doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế
đợc thành lập theo các Luật về doanh nghiệp và đợc cấp phép hoạt động t vấn
trong lĩnh vực đất đai.
Hoạt động t vấn bao gồm những lĩnh vực sau:
+ Thực hiện dịch vụ t vấn giá đất trong việc xây dựng giá đất tại các địa
phơng, t vấn giá đất khởi điểm để đấu giá quyền sử dụng đất theo yêu cầu của Hội
đồng đấu giá quyền sử dụng đất hoặc của Toà án nhân dân, t vấn giá đất cho ngời
sử dụng đất, cho các tổ chức tài chính, tín dụng trong việc thực hiện các giao dịch
bảo đảm về quyền sử dụng đất.
+ Hoạt động dịch vụ t vấn về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cho Sở Tài
nguyên và Môi trờng, Phòng tài nguyên và môi trờng, Uỷ ban nhân dân xã trong
việc lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất chi tiết.
+ Hoạt động dịch vụ t vấn về đo đạc, lập bản đồ địa chính cho Sở Tài nguyên
và Môi trờng, phòng tài nguyên và môi trờng.
Nh vậy, với việc thành lập các loại hình tổ chức dịch vụ công trong quản lý và
sử dụng đất đai, các thủ tục hành chính đợc quy về các đầu mối giúp cho ngời sử
dụng đất nhanh chóng tiếp cận các quyền của mình và góp phần làm cho các cơ quan
nhà nớc quản lý đất đai với hiệu quả cao hơn.
B. Nội dung cơ bản của pháp luật
về quản lý Nhà nớc đối với đất đai.
I. Các quy định về quản lý địa giới và xác lập các loại bản đồ.
1. Các quy định về quản lý địa giới.
Đất đai là bề mặt bao trùm toàn bộ chủ quyền quốc gia trên đất liền và các hải
đảo. Vì vậy, quản lý địa giới hành chính nhà nớc cũng là một nội dung quan trọng
trong quản lý Nhà nớc về đất đai. Trên cơ sở nội dung Chỉ thị số 364/TTg và Nghị
định số 119/CP của Chính phủ về quản lý địa giới hành chính, Luật đất đai năm
2003 luật hoá trách nhiệm của Chính phủ, Bộ nội vụ, Bộ Tài nguyên và Môi trờng,

57
Uỷ ban nhân dân các cấp trong việc xác định địa giới hành chính các cấp, lập và
quản lý hồ sơ địa giới hành chính, lập bản đồ hành chính. Cụ thể Điều 16 Luật đất
đai quy định:
1. Chính phủ chỉ đạo việc xác định địa giới hành chính, lập và quản lý hồ sơ
địa giới hành chính các cấp trong phạm vi cả nớc.
Bộ Nội vụ quy định về trình tự, thủ tục xác định địa giới hành chính, quản lý
mốc giới và hồ sơ địa giới hành chính.
Bộ Tài nguyên và Môi trờng quy định về kỹ thuật và định mức kinh tế trong
việc cắm mốc giới hành chính, lập hồ sơ địa giới hành chính các cấp.
2. Uỷ ban nhân dân các cấp tổ chức thực hiện việc xác định địa giới hành chính
trên thực địa, lập hồ sơ địa giới hành chính trong phạm vi địa phơng.
Nh vậy, để bảo vệ chủ quyền quốc gia, bảo vệ nguồn tài nguyên đất, việc xác
định trách nhiệm nói trên của các cơ quan Nhà nớc là rất quan trọng, không những
Nhà nớc ta thực hiện đầy đủ chức năng đối ngoại trong việc xác định biên giới với
các nớc trong khu vực, đồng thời giảm thiểu những tranh chấp về quyền sử dụng
đất liên quan đến địa giới hành chính Nhà nớc. Điều đó giải thích tại sao Nhà nớc
rất nỗ lực trong việc xác định biên giới trên bộ với nớc Cộng hoà nhân dân Trung
Hoa, với Cộng hoà dân chủ nhân dân Lào và với Vơng quốc Căm pu chia thông qua
nhiều Hiệp định quan trọng về phân định và cắm mốc địa giới giữa Việt Nam và các
nớc liên quan.
Bên cạnh đó, một số tỉnh có những vớng mắc về địa giới cần quan tâm giải
quyết, ví dụ nh các tồn tại về ranh giới đất đai giữa tỉnh Bình Thuận với tỉnh Bà
Rịa - Vũng Tàu chồng lấn về phía Bình Thuận hơn 2500 ha nhiều năm qua cha
đợc giải quyết triệt để hoặc hiện nay có những xã quá rộng cần chia tách nh xã
Tân Minh diện tích 23.242 ha, xã Tân Thắng, huyện Hàm Tân, tỉnh Bình Thuận với
diện tích 22.289 ha rộng gần bằng 1/3 tỉnh Bắc Ninh
(1)
.
Qua những thực tế nêu trên, để quản lý đất đai có hiệu quả thì việc xác lập các

hồ sơ địa giới hành chính và bản đồ hành chính là rất cần thiết. Các công việc đó có
sự phân công, phân cấp rõ về trách nhiệm của từng bộ, ngành và các cấp chính
quyền để các địa phơng chủ động quản lý địa giới, phòng ngừa các vi phạm trong
quản lý địa giới.
2. Các quy định về xác lập bản đồ quản lý đất đai.
Để đánh giá đúng số lợng, chất lợng đất phải thông qua việc điều tra các yếu
tố tự nhiên, kinh tế, xã hội liên quan đến đất đai nh: điều tra, khảo sát và phân


(1)
Báo cáo kết quả khảo sát tình hình thực hiện chính sách và pháp luật đất đai ở các tỉnh miền
Trung và Tây Nguyên - Đoàn khảo sát 3 của Ban kinh tế trung ơng ngày 3/7/2002, trang 71.

58
hạng đất đai. trong đó, công tác điều tra, khảo sát, lấy mẫu phân tích hàm lợng
thành phần các chất hữu cơ, vô cơ, vi lợng có trong đất, xác định những yếu tố
thuận lợi cho việc khai thác tiềm năng đất đai là biện pháp chủ yếu để nắm chất
lợng đất - phân hạng đất cho từng mục đích sử dụng (trồng trọt, xây dựng) của
từng lô, khoảnh, khu đất nhất định.
Đây là việc làm rất quan trọng, vì tạo cơ sở ban đầu (Gọi là công tác điều tra cơ
bản về đất) phục vụ việc quản lý đất đai trên 2 phơng diện: Lập các quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất và xác định giá đất.
Số liệu diện tích, chất lợng đất chính xác thì việc lập quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất mới bảo đảm tính khả thi.
Số lợng diện tích đất và việc xác định những yếu tố thuận lợi cho trồng trọt,
xây dựng chính xác là một trong những điều kiện quyết định hình thành giá đất sát
với thực tế.
Khác với các t liệu sản xuất khác, đất đai có vị trí cố định, cho nên các số liệu
của nó xuất xứ từ một vị trí không gian cố định, vị trí không gian này đợc thể hiện
trên bản đồ (trớc hết là bản đồ địa chính và để thuyết minh cho bản đồ địa chính

phải có sổ địa chính kèm theo). Vì vậy, một tài liệu địa chính hoàn chỉnh bao giờ
cũng bao gồm 3 phần: số liệu, bản đồ và thuyết minh kèm theo.
Điều 19 Luật đất đai năm 2003 giao cho Chính phủ chỉ đạo và tổ chức việc lập
bản đồ địa chính thống nhất trong phạm vi cả nớc, Uỷ ban nhân dân tỉnh và thành
phố trực thuộc trung ơng chỉ đạo và tổ chức việc lập bản đồ địa chính ở địa phơng
mình. Cơ quan quản lí đất đai chuyên ngành có trách nhiệm ban hành các quy trình,
quy phạm kĩ thuật xây dựng bản đồ địa chính. Bản đồ địa chính đợc lập theo đơn vị
hành chính xã, phờng, thị trấn. Bản đồ địa chính gốc đợc lu giữ tại cơ quan quản
lí đất đai tỉnh, huyện, quận, thị xã và thành phố thuộc tỉnh, Uỷ ban nhân dân xã,
phờng, thị trấn. Bản sao hoàn toàn có giá trị nh bản gốc.
Cùng với bản đồ địa chính là thành phần cơ bản trong hồ sơ địa chính phục vụ
thống nhất quản lý Nhà nớc về đất đai thì các loại bản đồ hiện trạng sử dụng đất
và bản đồ quy hoạch sử dụng đất có vai trò quan trọng trong việc nắm chắc tình
hình đất đai thông qua những cuộc tổng kiểm kê đất đai của Nhà nớc. Điều 20 của
Luật đất đai quy định:
1. Bản đồ hiện trạng sử dụng đất đợc lập 5 năm 1 lần gắn với việc kiểm kê
đất đai quy định tại Điều 53 của luật này để phục vụ cho việc quản lý quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất.
2. Bản đồ quy hoạch sử dụng đất đợc lập 10 năm 1 lần gắn với kỳ quy hoạch
sử dụng đất đợc quy định tại Điều 24 của luật này.
Nh vậy, bản đồ địa chính, bản đồ hiện trạng sử dụng đất và bản đồ quy hoạch
sử dụng đất hợp thành hệ thống các bản đồ chuyên ngành giúp cho Nhà n
ớc nắm

59
đợc tình hình hiện trạng sử dụng đất trong từng thời kỳ nhất định, vừa phục vụ
cho các cuộc tổng kiểm kê đất đai năm năm một lần để điều chỉnh những biến động
về đất đai theo hớng có lợi cho việc phát triển kinh tế xã hội của đất nớc. Nhà
nớc giao cho Bộ Tài nguyên và Môi trờng cũng nh Uỷ ban nhân dân các cấp tổ
chức, chỉ đạo và thực hiện việc lập các loại bản đồ, việc kiểm kê đất đai và kiểm tra

việc thực hiện nội dung quản lý Nhà nớc về quản lý địa giới và xây dựng hệ thống
bản đồ.
II. Các quy định về quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất đai.
Quy hoạch đất đai là sự tính toán, phân bổ đất đai cụ thể về số lợng chất
lợng, vị trí, không gian cho các mục tiêu kinh tế - xã hội. Nó là sự bảo đảm cho các
mục tiêu kinh tế - xã hội có cơ sở khoa học và thực tế, bảo đảm cho việc sử dụng đất
phù hợp với các điều kiện về đất đai, khí hậu, thổ nhỡng và từng ngành sản xuất.
Quy hoạch đất đai bao giờ cũng gắn liền với kế hoạch hoá đất đai. Bởi vì kế hoạch
hoá đất đai chính là việc xác định các biện pháp, các thời gian để sử dụng đất theo qui
hoạch, nhiều khi nói quy hoạch hoá đất đai tức là đã bao hàm cả kế hoạch hoá đất đai.
Quy hoạch và kế hoạch hoá đất đai có ý nghĩa to lớn trong công tác quản lí và
sử dụng đất.
Đối với Nhà nớc nó đảm bảo cho việc sử dụng đất đai hợp lý và tiết kiệm, đạt
các mục tiêu nhất định phù hợp với các qui định của Nhà nớc. Đồng thời tạo ra cho
Nhà nớc theo dõi giám sát đợc quá trình sử dụng đất.
Quy hoạch và kế hoạch hoá đất đai là công việc của tất cả các cơ quan quản lí
đất đai và các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng đất của Nhà nớc.
Pháp luật điều chỉnh hoạt động quy hoạch và kế hoạch hoá đất đai ở chỗ, qui
định trách nhiệm của mỗi cơ quan Nhà nớc, mỗi ngành, mỗi đơn vị trong xây dựng
quy hoạch và kế hoạch hoá sử dụng đất, đồng thời đảm bảo cho các quy hoạch và kế
hoạch đó có hiệu lực pháp luật trong thực tế.
1. Các nguyên tắc và căn cứ lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất.
1.1. Các nguyên tắc lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất đai.
Nguyên tắc lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất đai là những phơng hớng
chỉ đạo, là cơ sở chủ yếu để dựa vào đó mà pháp luật điều chỉnh những quy định về
lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất.
Các nguyên tắc lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất phải quán triệt đợc các
quan điểm chỉ đạo theo tinh thần Nghị quyết trung ơng lần thứ 7 Ban chấp hành
trung ơng Đảng Cộng sản Việt Nam khoá IX về đổi mới chính sách và pháp luật đất
đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nớc và thể hiện đầy đủ

60
tinh thần của Điều 18 Hiến pháp năm 1992 là: Nhà nớc thống nhất quản lý đất đai
theo quy hoạch và pháp luật, bảo đảm sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả.
Trong quá trình xây dựng quy hoạch, các nhà hoạch định chính sách phải có
tầm nhìn sâu rộng cho sự phát triển đất nớc, vừa thể hiện sự tôn vinh quá khứ vừa
có định hớng lâu dài để mọi sự phát triển có tính bền vững. Vì vậy, tại Điều 21 của
Luật đất đai đã nêu một cách toàn diện 8 nguyên tắc cơ bản trong việc lập quy hoạch
và kế hoạch sử dụng đất đai, trong đó đòi hỏi mỗi quy hoạch phải phù hợp với chiến
lợc tổng thể phát triển kinh tế xã hội cuả đất nớc, các quy hoạch phải đợc lập từ
tổng thể đến chi tiết có sự thống nhất cao giữa quy hoạch của cấp trên và cấp dới
thể hiện đợc đầy đủ nhu cầu sử dụng đất của từng chủ sử dụng đất. Các quy hoạch
và kế hoạch sử dụng đất phải hớng quá trình sử dụng đất theo tiêu chí tiết kiệm và
có hiệu quả, đảm bảo việc khai thác nguồn tài nguyên đất một cách hợp lý, góp phần
bảo vệ các di tích lịch sử, văn hoá danh lam thắng cảnh và cảnh quan môi trờng
phù hợp với quan điểm phát triển bền vững trong bảo vệ môi trờng (Xem Điều 21
Luật đất đai năm 2003).
1.2. Căn cứ lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất.
Nh trên đã phân tích, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai là cơ sở khoa học
của cả quá trình quản lý và sử dụng đất. Vì vậy, khi xây dựng nó phải thể hiện đầy
đủ căn cứ có tính định hớng cho việc thực thi quy hoạch và kế hoạch. Cụ thể, căn cứ
xây dựng quy hoạch phải xuất phát từ:
+ Chiến lợc, quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội, quốc phòng, an ninh
của cả nớc; quy hoạch phát triển của các ngành và từng địa phơng.
+ Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội của Nhà nớc.
+ Điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội và nhu cầu thị trờng.
+ Hiện trạng sử dụng đất và nhu cầu sử dụng đất.
+ Định mức sử dụng đất.
+ Tiến bộ của khoa học và công nghệ liên quan đến sử dụng đất.
+ Kết quả thực hiện quy hoạch sử dụng đất của kỳ trớc.

Từ căn cứ lập quy hoạch nêu trên, các căn cứ kế hoạch sử dụng đất cũng đợc
chi tiết hoá và cụ thể hoá góp phần hiện thực hoá mục tiêu quy hoạch trong từng
giai đoạn phát triển. Các căn cứ này cũng xuất phát từ các quy hoạch mang tính
tổng thể đã đợc các cơ quan Nhà nớc có thẩm quyền phê duyệt, nhu cầu sử dụng
đất của ngời sử dụng cũng nh khả năng thu hút đầu t vào các dự án của Nhà
nớc trong việc thực thi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
2. Nội dung quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất đai.
Nếu nh trớc đây tại Luật đất đai năm 1993 chúng ta mới đề cập đến nội dung
của quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất là việc khoanh định các loại đất khác nhau
để đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất nớc, đến nhu cầu sử dụng

61
đất của mọi tổ chức, cá nhân thì hiện nay, Điều 23 của Luật đất đai năm 2003 tiến
một bớc mới trong việc xác lập nội dung của quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất.
Theo đó, khoản 1 Điều 23 đề cập về nội dung quy hoạch sử dụng đất trớc tiên gắn
với việc điều tra xây dựng cơ bản các điều kiện về tự nhiên, kinh tế xã hội, tình hình
hiện trạng sử dụng đất ở từng địa phơng và của cả nớc để xác định tiềm năng đất
đai phục vụ cho quá trình phát triển. Nội dung quy hoạch sử dụng đất bao quát các
biện pháp để xác định phơng hớng, mục tiêu sử dụng đất trong từng kỳ quy
hoạch, xác định diện tích các loại đất phân bổ cho các nhu cầu khác nhau về quốc
phòng, an ninh, nhu cầu phát triển kinh tế, nhu cầu sử dụng đất phục vụ đầu t
trong nớc và nớc ngoài. Qua việc xác định các mục tiêu nêu trên, từ đó là các giải
pháp để hiện thực hoá quy hoạch, đa quy hoạch vào cuộc sống tránh tình trạng
không xem xét đầy đủ mọi yếu tố về kinh tế, xã hội, về bảo vệ môi trờng làm cho
nhiều quy hoạch không mang tính khả thi gây cản trở đời sống và sự phát triển.
Từ những nội dung quy hoạch đợc ghi nhận trên, việc chi tiết hoá bằng các nội
dung cụ thể trong kế hoạch sử dụng đất thông qua phân tích đánh giá các kết quả
đạt đợc trong kỳ kế hoạch sử dụng đất, các nhu cầu cụ thể về phân bổ đất đai cho
từng kế hoạch giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất và thu hồi đất
phục vụ cho các mục tiêu phát triển kinh tế và xây dựng hạ tầng xã hội.

3. Kỳ quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất.
Đây là những khái niệm mới lần đầu tiên đợc quy định tại Điều 24 của Luật
đất đai năm 2003. Kỳ quy hoạch, kỳ kế hoạch sử dụng đất là lợng thời gian vật chất
mà mỗi cấp chính quyền, từ trung ơng cho đến từng địa phơng xây dựng chiến
lợc từ tổng thể đến chi tiết để thực hiện các nội dung quy hoạch và kế hoạch sử
dụng đất đai. Lợng thời gian vật chất đó không thể quá ngắn cũng không quá dài,
vì xét về mặt tổng thể, thời gian quá ngắn cha thể hiện đầy đủ ý tởng xây dựng
quy hoạch của ngời xây dựng chính sách, nếu dài quá, e rằng quy hoạch không
mang tính khả thi và xa rời cuộc sống. Vì vậy, kỳ quy hoạch sử dụng đất là 10 năm
và kỳ kế hoạch sử dụng đất là 5 năm ứng với chiến lợc phát triển kinh tế xã hội
trong một chu kỳ 10 năm và 5 năm để thực hiện kế hoạch đó đối với cả nớc và tất cả
các địa phơng từ tỉnh, huyện đến xã, phờng, thị trấn.
4. Lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất.
Bảo đảm cho quy hoạch, kế hoạch hoá đất đai đợc thống nhất trong cả nớc,
Luật đất đai năm 2003 quy định một cơ chế mới về lập, xét duyệt quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất theo h
ớng xác định rõ nhiệm vụ của từng cấp lập quy hoạch,
không giao việc lập quy hoạch cho chính quyền phờng, thị trấn cũng nh đối với
những xã thuộc khu vực phát triển đô thị. Nhằm gắn việc quản lý, sử dụng với việc

62
lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất, nâng cao trách nhiệm của các cơ quan quản
lý Nhà nớc về đất đai đồng thời có tính đến tính đặc thù của đất quốc phòng và an
ninh, Điều 25 Luật đất đai xác định cụ thể là:
- Chính phủ lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai trong cả nớc trình Quốc
hội quyết định.
- Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ơng lập quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất trong địa phơng mình trình Hội đồng nhân dân cùng cấp thông
qua trớc khi trình cơ quan Nhà nớc có thẩm quyền xét duyệt.
- Uỷ ban nhân dân huyện thuộc tỉnh lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của

địa phơng và của các thị trấn thuộc huyện, uỷ ban nhân dân huyện, quận thuộc
thành phố trực thuộc trung ơng lập quy hoạch kế hoạch sử dụng đất của địa
phơng và đơn vị hành chính cấp dới trừ trờng hợp các xã không thuộc khu vực
phát triển đô thị.
Nh vậy, khác với Luật đất đai năm 1993, Luật mới không cho phép Uỷ ban nhân
dân các phờng, thị trấn đợc phép lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất đai mà tập
trung thẩm quyền này cho cơ quan hành chính cấp trên để quy về một mối trong việc
lập quy hoạch và nâng cao tính khả thi của các quy hoạch trừ trờng hợp đối với các xã
thuộc khu vực không phát triển đô thị.
- Cơ quan quản lý đất đai ở trung ơng và địa phơng giúp Chính phủ và Uỷ
ban nhân dân các cấp trong việc lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất.
5. Thẩm quyền xét duyệt và điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng
đất đai
Xét duyệt vừa là thực hiện quyền quản lí đối với đất đai của cơ quan Nhà nớc
có thẩm quyền, đồng thời làm cho các quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất của cấp
dới hợp lý, phù hợp với nhau và phù hợp với quy hoạch và kế hoạch chung.
Khác với lập, xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai là đảm bảo hiệu
lực pháp lý cho việc thực hiện các quy hoạch kế hoạch đó. Cho nên, xét duyệt bao giờ
cũng thuộc thẩm quyền của cơ quan cấp trên cấp lập quy hoạch. Cụ thể Điều 26
Luật đất đai quy định:
- Quốc hội quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cả nớc do Chính
phủ trình.
- Chính phủ xét duyệt quy hoạch sử dụng đất của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh,
kế hoạch sử dụng đất đai 5 năm, kế hoạch điều chỉnh, bổ sung hàng năm của từng
tỉnh, đồng thời xét duyệt kế hoạch sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh
của Bộ Quốc phòng và Bộ Công an.
- Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ơng xét duyệt quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất của đơn vị hành chính cấp dới trực tiếp.

63

- Uỷ ban nhân dân huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh xét duyệt quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất của xã không thuộc khu vực phát triển đô thị.
- Cơ quan nhà nớc nào có thẩm quyền quyết định, xét duyệt quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất đai thì có thẩm quyền cho phép bổ sung, điều chỉnh quy hoạch, kế
hoạch đó.
Với cơ chế nh trên quá trình xây dựng, lập và quyết định, xét duyệt quy hoạch
vừa tập trung thống nhất từ trung ơng đến địa phơng, vừa phân công, phân
nhiệm rõ ràng giữa cơ quan quyền lực Nhà nớc, cơ quan hành chính Nhà nớc và
thẩm quyền chuyên môn của cơ quan tài nguyên và môi trờng.
6. Các quy định về công bố quy hoạch.
Từ trớc đến nay, ngời dân thờng khó tiếp cận với các quy hoạch và kế hoạch
sử dụng đất đai, phần lớn việc làm quy hoạch cho đến trình tự pháp lý để đợc phê
duyệt và có hiệu lực của quy hoạch là do các cơ quan Nhà nớc có thẩm quyền thực
hiện, bản thân ngời dân không có đợc đầy đủ thông tin hoặc thông tin không
chính xác về quy hoạch. Những trở ngại không đáng có đó dẫn đến sự cửa quyền từ
phía cơ quan Nhà nớc, sự lạm dụng thông tin quy hoạch của một số ngời để trục
lợi và bản thân ngời dân do không đợc thông tin về quy hoạch nên vi phạm quy
hoạch đã đợc phê duyệt và gây cản trở cho việc thực hiện quy hoạch.
Bởi vậy, Luật đất đai năm 2003 yêu cầu các cơ quan Nhà nớc có thẩm quyền
trong vòng 30 ngày kể từ khi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đợc phê duyệt phải
công bố công khai tại Uỷ ban nhân dân xã, phờng, thị trấn nơi có quy hoạch chi
tiết, cơ quan quản lý đất đai chuyên ngành công bố công khai quy hoạch tại trụ sở cơ
quan và thông qua các phơng tiện thông tin đại chúng để nhân dân đợc biết. Từ
đây, ngời dân tiếp cận đầy đủ thông tin về quy hoạch để biết và thực hiện, các cơ
quan Nhà nớc thể hiện sự công khai và minh bạch trong quá trình xây dựng, lập,
phê duyệt và đa quy hoạch vào đời sống đồng thời thể hiện sự dân chủ, công khai
trong công tác quy hoạch.
7. Thực hiện quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất.
Các quy định của pháp luật đề cập về nguyên tắc, căn cứ, quy trình về lập, xét
duyệt quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất đai là cơ sở quan trọng để hiện thực hoá

quy hoạch và kế hoạch. Tuy nhiên, việc thực hiện quy hoạch nh thế nào là một điều
cả xã hội rất quan tâm. Từ diễn đàn Quốc hội đến nhiều ng
ời dân, chúng ta nghe
đợc những ý kiến xung quanh khái niệm quy hoạch treo ở nhiều dự án và ở nhiều
địa phơng. Điều đó có thể hiểu là, các quy hoạch đợc xây dựng đã nhiều năm
nhng đi vào thực hiện thì không có tính khả thi. Nguyên nhân của tình trạng trên
có thể lý giải ở các khía cạnh khác nhau song dới góc độ quy hoạch thì đó là, khi xây

64
dựng quy hoạch chúng ta cha tính toán đầy đủ các điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã
hội, hiện trạng sử dụng đất và khả năng thực tế nguồn vốn trong nớc và vốn vay để
thực thi quy hoạch, các ý tởng quy hoạch nhiều khi thể hiện quan điểm chủ quan
của ngời làm quy hoạch mà cha thể hiện đợc chiến lợc tổng thể phát triển kinh
tế - xã hội của đất nớc, quan điểm của ngời dân góp ý cho các chiến lợc đó cha
đợc lu tâm một cách đầy đủ. Vì vậy mà nhiều dự án bị đổ bể do thiếu vốn, thiếu
lòng tin ở ngời dân, không thuyết phục đợc ngời bị thu hồi đất để bàn giao mặt
bằng cho Nhà nớc thực hiện các dự án đầu t.
Để không lặp lại những khiếm khuyết đã qua trong việc thực hiện quy hoạch,
Luật đất đai năm 2003 đã thể hiện sự chỉ đạo quyết liệt của các cơ quan công quyền
trong việc thực thi quy hoạch. Điều 29 của Luật đất đai giao cho Chính phủ chỉ đạo
và kiểm tra quá trình thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai trong phạm vi
cả nớc, Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ơng, huyện, quận, thị
xã, thành phố thuộc tỉnh chỉ đạo việc thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và
kiểm tra việc thực hiện quy hoạch, kế hoạch của Uỷ ban nhân dân cấp dới. Cơ chế
nói trên ràng buộc các cấp chính quyền vào cuộc trong chỉ đạo và thực hiện quy
hoạch, nhanh chóng phát hiện các biểu hiện vi phạm về quy hoạch để xử lý, ngăn
chặn kịp thời các hành vi sử dụng đất trái với quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất đã
đợc công bố.
Đối với ngời sử dụng đất có diện tích đất nằm trong quy hoạch nhng cha
thực hiện việc thu hồi đất thì họ vẫn tiếp tục sử dụng đất theo mục đích đã đợc xác

định nh trớc khi công bố quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Quyền lợi của ngời sử
dụng đất trong trờng hợp Nhà nớc thu hồi đất đợc Nhà nớc bảo hộ thông qua
việc bồi thờng và hỗ trợ. Nhà n
ớc nghiêm cấm mọi hành vi tự ý xây dựng, đầu t
kinh doanh bất động sản trong khu vực bị thu hồi đất để thực hiện quy hoạch, nếu có
nhu cầu cải tạo sửa chữa nhà ở, công trình thì phải đợc phép của cơ quan Nhà nớc
có thẩm quyền.
Đối với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của những dự án, công trình mà sau
nhiều năm không thực hiện hoặc không thể thực hiện đợc thì các cơ quan Nhà nớc
có thẩm quyền về xét duyệt quy hoạch phải có quan điểm, ý kiến rõ ràng về tơng lai
của những quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đó, tránh tình trạng quy hoạch treo
mà ngời chịu những mất mát to lớn chính là ngời dân nằm trong vùng quy hoạch.
Cho nên, khoản 3 Điều 29 Luật đất đai xác định rõ, đối với diện tích ghi trong kế
hoạch sử dụng đất đã đợc công bố để thu hồi đất thực hiện dự án, công trình hoặc
phải chuyển mục đích sử dụng đất mà sau 3 năm không đợc thực hiện theo kế
hoạch thì cơ quan Nhà nớc có thẩm quyền xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng
đất phải thực hiện quyền điều chỉnh hoặc huỷ bỏ quy hoạch đồng thời công bố cho
ngời sử dụng đất biết.

65
Những quy định trên góp phần tuyên chiến với tình trạng quy hoạch không
mang tính khả thi ở nhiều địa phơng, trả lại cho ngời sử dụng đất niềm tin vào
quy hoạch, kế hoách sử dụng đất của Nhà nớc.
III. Các quy định về giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất.
Vốn đất đai của Nhà nớc là hơn 33 triệu ha. Các khả năng cung ứng nhu cầu
về đất đai là hữu hạn, để đáp ứng những nhu cầu đó Nhà nớc phải thực hiện việc
phân chia lại đất đai hợp lý và công bằng. Vì vậy, các quyết định về giao đất, cho
thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất là tổng hợp các hành vi pháp lý có
liên quan chặt chẽ với nhau của các cơ quan Nhà nớc có thẩm quyền trong việc
phân chia và phân chia lại một cách hợp lý quỹ đất đai thống nhất vì lợi ích của Nhà

nớc và mọi tổ chức, cá nhân sử dụng đất.
1. Các quy định về giao đất, cho thuê đất
Giao đất với ý nghĩa là một nội dung của quản lí Nhà nớc đối với đất đai, là
hoạt động của cơ quan Nhà nớc có thẩm quyền để chuyển giao trên thực tế đất và
quyền sử dụng đất cho các tổ chức và hộ gia đình, cá nhân và cộng đồng dân c sử
dụng đất.
Những quy định của pháp luật trong lĩnh vực giao đất là rất chặt chẽ và cụ thể,
bao gồm những quy định chung áp dụng và những qui định về thẩm quyền cụ thể
cho từng cơ quan. Những qui định chung là các qui định mà mỗi cơ quan Nhà nớc
khi giao đất phải triệt để tuân theo, các căn cứ, các trình tự, thủ tục... về giao đất.
Những qui định về thẩm quyền cụ thể nhằm giới hạn phạm vi, các quyền hạn về
giao đất, nhằm làm cho các thẩm quyền này thống nhất và hợp lý vừa không phân
tán thả nổi cho cấp dới, vừa không tập trung quan liêu ở cấp trên, làm cho các cơ
quan thấy đợc trách nhiệm của mình trong lĩnh vực giao đất.
1.1. Các căn cứ giao đất, cho thuê đất.
Các Luật đất đai trớc đây đều nhiều lần sửa đổi bổ sung cho phù hợp với tiêu
chí về căn cứ giao đất, cho thuê đất. Bởi lẽ, các nhu cầu của ngời sử dụng đất trên
thực tế là rất đa dạng họ thể hiện qua việc trình dự án đầu t, qua đơn xin giao đất,
thuê đất, xin chuyển mục đích sử dụng đất cho phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất đã đợc cơ quan Nhà nớc có thẩm quyền phê duyệt. Vì vậy, Điều 31 của
Luật đất đai nêu 2 căn cứ giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất một
cách tổng quát là:
- Căn cứ vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất hoặc quy hoạch xây dựng đô thị,
quy hoạch xây dựng điểm dân c nông thôn đã đợc cơ quan Nhà nớc có thẩm
quyền phê duyệt.

66
- Căn cứ vào nhu cầu sử dụng đất thể hiện trong dự án đầu t, đơn xin giao đất,
thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất.
Với căn cứ thứ hai cần phải xác định 2 vấn đề, thứ nhất là nhu cầu đó thể hiện

ở những loại dự án nào? và thứ hai, nhu cầu sử dụng đất ghi nhận trong đơn xin giao
đất, thuê đất của những chủ thể sử dụng đất thì cần thiết phải có cơ quan Nhà nớc
xác nhận nhu cầu đó không?
Vì vậy, các loại dự án cần phải phân biệt thành:
+ Dự án đầu t của tổ chức có sử dụng nguồn vốn từ ngân sách Nhà nớc đã
đợc cơ quan Nhà nớc có thẩm quyền xét duyệt hoặc dự án có vốn đầu t nớc
ngoài đã đợc cơ quan nhà nớc có thẩm quyền cấp giấy phép đầu t.
+ Dự án đầu t của tổ chức không sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nớc hoặc
không phải dự án đầu t có vốn đầu t nớc ngoài thì phải có văn bản thẩm định
nhu cầu sử dụng đất của Sở Tài nguyên và Môi trờng.
+ Dự án xây dựng cơ sở tôn giáo đã đợc Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực
thuộc trung ơng xét duyệt.
Đối với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân c sử dụng đất thì trong đơn xin
giao đất, thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất nhất thiết phải có xác nhận của Uỷ
ban nhân dân xã, phờng, thị trấn về nhu cầu sử dụng đất.
Nh vậy, để đáp ứng các nguyện vọng khác nhau của các chủ sử dụng đất, việc
xác nhận nhu cầu sử dụng đất là yêu cầu bắt buộc. Qua đó, căn cứ để giao đất, cho
thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất trở nên minh bạch, thể hiện nhu cầu thực
trong sử dụng đất và tránh đợc tình trạng giao đất, cho thuê đất, cho chuyển mục
đích sử dụng đất còn tuỳ tiện ở một số địa phơng hiện nay.
1.2. Hình thức giao đất, cho thuê đất.
Kế thừa và phát triển Luật đất đai năm 1993 và các Luật đất đai sửa đổi bổ
sung, Luật đất đai năm 2003 vẫn giữa nguyên các hình thức về giao đất và cho thuê
đất. Cho nên, từ Điều 33 đến Điều 35 vẫn thể hiện các hình thức giao đất không thu
tiền, giao đất có thu tiền sử dụng đất và hình thức thuê đất. Tuy nhiên, cần lu ý ở
đây 3 vấn đề mới:
Thứ nhất, phạm vi các đối tợng trong từng hình thức giao đất, cho thuê đất có
sự thay đổi rất lớn, cả về quan niệm cũng nh chủ thể. Ví dụ, trờng hợp là doanh
nghiệp Nhà nớc đợc giao đất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản và làm
muối từ trớc 1/1/1999 với hình thức giao đất không thu tiền sử dụng đất, nay để

đảm bảo công bằng với các chủ thể kinh doanh khác họ phải chuyển sang hình thức
giao đất có thu tiền hoặc lựa chọn hình thức thuê đất.
Thứ hai, đối với tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân trong nớc chỉ còn hình
thức thuê đất trả tiền hàng năm, những tồn tại mang tính lịch sử của việc thuê đất
trả tiền 1 lần hoặc trả tiền nhiều năm cho Nhà nớc theo quy định của các Luật đất

67