Các vấn đề lý luận cơ bản về nghành luật đất đai

chơng I
các vấn đề lý luận cơ bản về ngành luật đất đai
I. Khái niệm Luật đất đai
Nhiều ngành luật của Việt Nam có tên nh văn bản luật quan trọng tạo thành
nguồn của ngành luật đó, ví dụ nh Luật hình sự có Bộ luật hình sự là nguồn cơ bản
của ngành luật này, hoặc Luật dân sự có Bộ luật Dân sự. Có thể viện dẫn nhiều
ngành luật khác nh: Luật Hôn nhân và Gia đình, Luật Hiến pháp, Luật Lao động.
Ngành Luật đất đai thuộc trờng hợp trên, vừa là ngành luật trong hệ thống pháp
luật Việt Nam, vừa có nguồn luật cơ bản là Luật đất đai.
Nh vậy, khái niệm Luật đất đai đợc hiểu theo hai nghĩa, nghĩa thứ nhất là
một ngành luật, nghĩa thứ hai là văn bản luật đợc Quốc Hội thông qua và đang có
hiệu lực thi hành.
1. Ngành Luật đất đai.
Dới góc độ là một ngành luật, Luật đất đai trớc đây còn có tên gọi Luật
ruộng đất. Cách hiểu nh vậy là thiếu chính xác, vì rằng khái niệm đất đai hiểu
theo nghĩa rộng bao gồm tất cả các loại đất nh: Nhóm đất nông nghiệp, nhóm đất
phi nông nghiệp và đất cha sử dụng, trong mỗi nhóm đất lại đợc chia thành từng
phân nhóm đất cụ thể theo quy định tại Điều 13 của Luật đất đai năm 2003. Khái
niệm ruộng đất theo cách hiểu của nhiều ngời thờng chỉ loại đất nông nghiệp,
đất tạo lập nguồn lơng thực thực phẩm nuôi sống con ngời. Vì vậy, nói Luật
ruộng đất tức là chỉ một chế định của ngành Luật đất đai, cụ thể là chế độ pháp lý
nhóm đất nông nghiệp. Cho nên không thể có sự đánh đồng giữa khái niệm một
ngành luật với khái niệm một chế định cụ thể của ngành luật đó.
Theo cách phân chia ngành luật truyền thống, các ngành luật có đối tợng điều
chỉnh riêng và phơng pháp điều chỉnh riêng. Ngành Luật đất đai có nhóm quan hệ
xã hội chuyên biệt đợc các quy phạm pháp luật đất đai điều chỉnh và các chủ thể
tham gia vào quan hệ đất đai đợc Nhà nớc dùng pháp luật tác động vào cách xử sự
của họ với các phơng pháp và cách thức khác nhau. Nói tóm lại, ngành Luật đất đai
có đối tợng và phơng pháp điều chỉnh riêng (phần này sẽ đợc trình bày tại phần
II Chơng này).

4
Môn học Luật đất đai có thể chia thành 2 phần, phần chung và phần riêng.
Phần chung gồm các chế định cơ bản tạo thành phần lý luận chung của ngành luật,
nh chế định các vấn đề lý luận cơ bản về ngành Luật đất đai, quan hệ pháp luật đất
đai, chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, chế định chế độ quản lý Nhà nớc về đất đai.
Phần riêng gồm chế định địa vị pháp lý của ngời sử dụng đất, thủ tục hành chính
trong quản lý, sử dụng đất đai, giải quyết tranh chấp khiếu nại về đất đai, các chế độ
pháp lý về nhóm đất nông nghiệp, nhóm đất phi nông nghiệp.
Ngành Luật đất đai gắn liền với quá trình xây dựng và phát triển của Nhà nớc
Việt Nam dân chủ cộng hoà và Nhà nớc Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Qua
mỗi giai đoạn lịch sử, Hiến pháp năm 1946, 1959, 1980 và Hiến pháp 1992 đã có
những quy định khác nhau về vấn đề sở hữu đất đai từ đó để xác lập chế độ quản lý và
sử dụng đất. Nếu nh Hiến pháp 1946 xác lập nhiều hình thức sở hữu về đất đai, sau
đó qua Luật cải cách ruộng đất năm 1953 còn lại hai hình thức sở hữu chủ yếu là sở
hữu Nhà nớc và sở hữu của ngời nông dân, thì Hiến pháp 1959 tuyên ngôn cho ba
hình thức sở hữu về đất đai là: sở hữu Nhà nớc, sở hữu tập thể và sở hữu t nhân về
đất đai. Đến Hiến pháp 1980 và đặc biệt là Hiến pháp 1992, chế độ sở hữu đất đai
đợc quy định là: Chế độ sở hữu toàn dân về đất đai.
Nh vậy, nếu nh trớc năm 1980 còn nhiều hình thức sở hữu về đất đai tạo
nên sự đặc trng trong quản lý và sử dụng đất đai trong thời kỳ quan liêu bao cấp,
thì sau Hiến pháp 1980 ở Việt Nam chỉ còn một hình thức sở hữu duy nhất đối với
đất đai là sở hữu toàn dân, một chế độ sở hữu chuyển từ giai đoạn nền kinh tế tập
trung hoá cao độ sang nền kinh tế thị trờng có điều tiết, tạo thành sự đặc trng
trong quan hệ đất đai dới tác động của các quy luật kinh tế thị trờng.
Quan hệ đất đai hiện nay không thể hiện mối quan hệ truyền thống giữa các
chủ sở hữu đất đai với nhau mà đợc xác lập trên cơ sở chế độ sở hữu toàn dân đối
với đất đai. Nói một cách khác, các quan hệ này xác định trách nhiệm và quyền hạn
của Nhà nớc trong vai trò ngời đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và thống
nhất quản lý đất đai. Từ vai trò và trách nhiệm đó, Nhà nớc không ngừng quan
tâm đến việc bảo vệ, giữ gìn, phát triển một cách bền vững nguồn tài nguyên đất đai

cho hiện tại và tơng lai. Với đặc trng cơ bản là xác lập cho đợc ngời chủ sử dụng
đất cụ thể nhằm tránh tình trạng vô chủ trong quan hệ đất đai nh
trớc đây, việc
chuyển giao quyền sử dụng cho tổ chức, hộ gia đình và cá nhân là thiên chức cơ bản
trong hoạt động của Nhà nớc phù hợp với vai trò là ngời đại diện chủ sở hữu và
ngời quản lý. Quan hệ đất đai ở Việt Nam trên nền tảng đất đai thuộc sở hữu toàn
dân mà Nhà nớc là ngời đại diện chủ sở hữu đợc thiết kế có sự tách bạch giữa
quyền sở hữu và quyền sử dụng đất. Vì vậy, quan hệ đất đai đó xuất phát từ quan hệ
mang tính quyền lực, thể hiện quyền lực đó thông qua vai trò hệ thống các cơ quan
Nhà nớc trong việc tổ chức, quản lý đất đai, đồng thời không chỉ là quan hệ quản lý

5
mà thông qua đó địa vị của ngời sử dụng đất đợc đánh giá đúng vị trí góp phần
làm đa dạng quan hệ sử dụng, làm thay đổi căn bản nếp nghĩ và cách làm của ngời
sử dụng khi đợc Nhà nớc giao đất, cho thuê đất sử dụng ổn định và lâu dài. Quá
trình hợp tác giữa ngời sử dụng đất với nhau trên cơ sở sự bảo hộ của Nhà nớc khi
thực hiện đầy đủ các quyền của ngời sử dụng là yếu tố linh hoạt nhất và đa dạng
nhất trong quan hệ đất đai.
Cho nên, tổng hợp các quy phạm pháp luật mà Nhà nớc ban hành nhằm thiết
lập quan hệ đất đai trên cơ sở chế độ sở hữu toàn dân về đất đai và sự bảo hộ đầy đủ
của Nhà nớc đối với các quyền của ngời sử dụng đất tạo thành một ngành luật
quan trọng trong hệ thống pháp luật của Nhà nớc ta, đó là Luật đất đai.
2. Các văn bản Luật đất đai.
Cần có sự phân biệt giữa văn bản Luật đất đai với hệ thống văn bản pháp luật
về đất đai. Luật đất đai với tính cách là một văn bản luật do Quốc hội ban hành là
một trong các văn bản pháp luật về đất đai, nhng là văn bản quan trọng bậc nhất
trong số các văn bản pháp luật về đất đai.
Quá trình lịch sử xây dựng các văn bản Luật đất đai không dễ dàng. Thực tế từ
năm 1972, Uỷ ban thờng vụ Quốc Hội đã có Nghị quyết giao cho Chính phủ chỉ đạo
việc xây dựng các dự thảo Luật đất đai. Đã rất nhiều dự thảo hoàn thành suốt từ

năm 1972 đến năm 1980. Song, đối chiếu với các yêu cầu của thực tiễn, các dự thảo
dự án luật cha đáp ứng đợc trớc tình hình mới khi cả nớc đi lên xây dựng chủ
nghĩa xã hội. Vì vậy, đầu thập niên tám mơi chúng ta chuyển sang xây dựng các dự
thảo Pháp lệnh về đất đai thay thế cho các ý tởng ban đầu. Tuy nhiên, cũng nhiều
dự thảo Pháp lệnh đợc xây dựng nhng cũng không đợc thông qua.
Vì vậy, trớc yêu cầu quản lý đất đai một cách toàn diện bằng pháp luật, Nhà
nớc ta có chủ trơng xây dựng các dự thảo Luật đất đai từ năm 1987. Qua nhiều
lần chỉnh lý, sửa đổi, tiếp thu ý kiến từ cuộc trng cầu dân ý cho dự thảo luật quan
trọng này, ngày 29/12/1987 văn bản Luật đất đai đầu tiên của nớc Cộng hoà xã hội
chủ nghĩa Việt Nam đã ra đời và đợc Chủ tịch Hội đồng Nhà nớc ký lệnh công bố
ngày 8/1/1988. Vì vậy, Luật đất đai đầu tiên gọi là Luật đất đai năm 1987.
Văn bản luật này ra đời đánh dấu một thời kỳ mới của Nhà nớc ta trong việc
quản lý đất đai bằng quy hoạch và pháp luật. Tuy nhiên là văn bản luật đợc thông
qua ở thời kỳ chuyển tiếp từ chế độ tập trung quan liêu bao cấp sang cơ chế thị
trờng, Luật đất đai năm 1987 vẫn còn mang nặng các dấu ấn của cơ chế cũ và cha
xác định đầy đủ các quan hệ đất đai theo cơ chế mới. Vì vậy, sau khi đánh giá, tổng
kết việc thực thi Luật đất đai sau năm năm thực hiện, Nhà nớc ta đã xây dựng văn
bản mới thay thế cho Luật đất đai năm 1987.

6
Luật đất đai thứ hai đợc Quốc Hội thông qua ngày 14/7/1993 và có hiệu lực
chính thức từ ngày 15/10/1993 là đạo luật quan trọng góp phần điều chỉnh các quan
hệ đất đai phù hợp với cơ chế mới. Luật đất đai này điều chỉnh các quan hệ đất đai
theo cơ chế thị trờng, xoá bỏ tình trạng vô chủ trong quan hệ sử dụng đất, xác lập
các quyền năng cụ thể cho ngời sử dụng đất.
Tuy nhiên, với sự phát triển nhanh chóng của tình hình kinh tế-xã hội, các quan
hệ đất đai không ngừng vận động trong nền kinh tế thị trờng đã khiến các quy định
đợc dự liệu trong Luật đất đai năm 1993 có những vấn đề không còn phù hợp. Vì vậy,
từ tháng 11/ 1996 Nhà nớc ta đã có chủ trơng sửa đổi một số quy định không phù
hợp nhằm thực thi luật đợc tốt hơn. Cho nên, ngày 2/12/1998 Luật sửa đổi bổ sung

một số điều của Luật đất đai năm 1993 đã đợc Quốc Hội khoá X kỳ họp thứ 4 thông
qua. Luật này đợc gọi tắt là Luật đất đai sửa đổi, bổ sung năm 1998 và nội dung chủ
yếu nhằm luật hoá các quyền năng của tổ chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng đất,
đồng thời xác định rõ các hình thức giao đất và cho thuê đất để làm căn cứ quy định
các nghĩa vụ tài chính của ngời sử dụng đất.
Phải nói rằng, trong Luật đất đai 1993 về cơ bản đã phù hợp với thực tiễn cuộc
sống, song việc sửa đổi cha thể khoả lấp đợc những bất cập hiện nay trong quản lý
và sử dụng đất, đặc biệt là các nội dung quản lý Nhà nớc về đất đai hầu nh không
thay đổi, cha đợc chú ý đúng mức để sửa đổi các quy phạm này. Vì vậy, kỳ họp thứ
9, Quốc Hội khoá X đã thông qua việc sửa đổi lần thứ hai tập trung vào việc hoàn
thiện chế độ quản lý Nhà nớc về đất đai, góp phần cải cách thủ tục hành chính
trong giao đất, cho thuê đất, phân công, phân cấp trong quản lý đất đai. Văn bản
luật này đợc gọi tắt là Luật đất đai sửa đổi, bổ sung năm 2001 và có hiệu lực chính
thức từ ngày 1/10/2001.
Các Luật đất đai nêu trên đã góp phần to lớn trong việc khai thác quỹ đất,
việc quản lý đất đai đã đi vào nề nếp tạo sự tăng trởng ổn định của nền kinh tế và
nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân. Tuy nhiên, việc xây dựng hệ
thống pháp luật đất đai trong thời gian qua cũng nh việc sửa bổ sung nhiều lần
nh vậy chứng tỏ hệ thống pháp luật của chúng ta có tính chắp vá, không đồng bộ,
nhiều quy định tỏ ra lạc hậu so với thời cuộc và gây khó khăn cho quá trình áp
dụng. Vì vậy việc xây dựng một Luật đất đai mới để thay thế Luật đất đai năm
1993 và các Luật đất đai sửa đổi bổ sung là rất cần thiết.
Trên tinh thần đó, quá trình xây dựng các dự thảo của Luật đất đai mới rất
công phu, qua nhiều lần chỉnh sửa và lấy ý kiến nhân dân rộng rãi trong cả nớc từ
ngày 1/8 đến 20/9/2003 và ngày 26/11/2003 Quốc Hội khoá XI kỳ họp thứ 4 của n
ớc
Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã thông qua toàn văn Luật đất đai mới với 7
chơng và 146 điều, gọi là Luật đất đai năm 2003. Luật đất đai này có hiệu lực thi
hành kể từ ngày 1/7/2004, nhằm đáp ứng một giai đoạn phát triển mới của đất nớc,

7
đó là thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá và hiện đại hoá đất nớc. Vậy, các quan
điểm để chỉ đạo xây dựng Luật đất đai năm 2003 là gì, chúng ta cần nghiên cứu 3
vấn đề sau:
Thứ nhất, Luật đất đai năm 2003 là sự thể chế hoá những quan điểm cơ bản về
chính sách và pháp luật đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại
hoá đất nớc đợc đề cập tại Nghị quyết Hội nghị lần thứ 7 Ban chấp hành Trung
ơng Đảng cộng sản Việt Nam khoá IX. Đây là một văn kiện của Đảng đề cập một
cách toàn diện những quan điểm cơ bản về xây dựng chính sách và pháp luật đất đai
trong giai đoạn mới. Luật đất đai năm 2003 là sự thể chế hoá đờng lối chính sách
của Đảng về vấn đề đất đai.
Thứ hai, việc xây dựng Luật đất đai năm 2003 dựa trên nền tảng đất đai thuộc
sở hữu toàn dân mà Nhà nớc trong vai trò là ngời đại diện chủ sở hữu và ngời
thống nhất quản lý đất đai trong phạm vi cả nớc.
Thứ ba, trên cơ sở kế thừa và phát triển các Luật đất đai trớc đây, Luật đất
đai năm 2003 góp phần pháp điển hoá hệ thống pháp luật đất đai với tinh thần giảm
thiểu tối đa những văn bản hớng dẫn dới luật khiến cho hệ thống pháp luật đất
đai trớc đây vô cùng phức tạp, nhiều tầng nấc và kém hiệu quả. Trong văn bản luật
này, nhiều quy định của Chính phủ và các bộ ngành qua thực tế đã phù hợp với cuộc
sống đợc chính thức luật hoá, vừa nâng cao tính pháp lý của quy định vừa giảm
thiểu các quy định không cần thiết để một Luật đất đai hoàn chỉnh có hiệu lực và
hiệu quả cao.
Nh vậy, khái niệm Luật đất đai hiểu theo phơng diện thứ hai xuất phát từ các
văn bản luật đất đai đợc ban hành trong thời gian vừa qua và là nguồn cơ bản của
ngành Luật đất đai.
II. Đối tợng và phơng pháp điều chỉnh của ngành Luật đất đai:
1. Đối tợng điều chỉnh của ngành Luật đất đai
Theo quan niệm chung, mỗi ngành luật điều chỉnh một lĩnh vực quan hệ xã hội
thì Luật đất đai điều chỉnh các quan hệ xã hội trong lĩnh vực đất đai. Đó là các quan
hệ xã hội phát sinh trong quá trình chiếm hữu, sử dụng và định đoạt đất đai mà

Nhà nớc là ngời đại diện chủ sở hữu không hề thay đổi, nhng tạo điều kiện tối đa
để các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân thụ hởng các quyền của ngời sử dụng đất và
gánh vác trách nhiệm pháp lý của họ.
Tuy vậy, trong nhận thức về đối tợng điều chỉnh của ngành Luật đất đai cần
thấy rằng, các yếu tố cơ bản nhằm xác định phạm vi các quan hệ xã hội do các ngành
luật điều chỉnh mang tính tơng đối. Do đó, trong sự phân định quan hệ xã hội thuộc
phạm vi điều chỉnh của ngành Luật đất đai có mối quan hệ qua lại, giao thoa với một
số ngành luật khác nh Luật hành chính, Luật dân sự v.v...

8