Giải quyết khiếu kiện hành chính- qua thực tiễn thành phố Hải Phòng : Luận văn ThS. Luật: 60 38 01 01

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

ĐẶNG THỊ TUYẾT

GI¶I QUYÕT KHIÕU KIÖN HµNH CHÝNH QUA THùC TIÔN THµNH PHè H¶I PHßNG

Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật
Mã số: 60 38 01 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Cán bộ hướng dẫn khoa học: PGS. TS. NGUYỄN HOÀ NG ANH

HÀ NỘI - 2014


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi.
Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công
trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo
tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn
học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của
Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội.
Kính đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
NGƯỜI CAM ĐOAN

Đặng Thị Tuyết

MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ
KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU
KIỆN HÀNH CHÍNH ........................................................................ 5
1.1.

Mô ̣t số vấ n đề lý luâ ̣n về khiế u kiêṇ hành chính và giải quyế t
khiế u kiêṇ hành chính........................................................................ 5

1.1.1. Khái niệm khiếu kiện hành chính......................................................... 5
1.1.2. Khái niệm giải quyết khiếu kiện hành chính........................................ 7
1.1.3. Cơ chế giải quyế t khiế u kiê ̣n hành chính ở một số nước trên
thế giới ............................................................................................... 10
1.1.4. Giải quyết khiếu kiện hành chính tại Việt Nam ................................. 18
1.2.

Pháp luật về giải quyết khiếu kiện hành chính ............................. 24

1.2.1. Sự hình thành và phát triển của pháp luâ ̣t về giải quyế t khiế u
kiê ̣n hành chính Viê ̣t Nam .................................................................. 24
1.2.2. Luật tố tụng hành chính 2010 - những bước tiến trong giải quyết
khiếu kiện hành chính ........................................................................ 38
Chương 2: THỰC TRẠNG GIẢI QUYẾT KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH
HIỆN NAY QUA THỰC TIỄN THÀNH PHỐ HẢI PHÒNG
...................57

2.1.

Giới thiêụ chung về mô hin
̀ h tổ chức cơ quan giải quyế t
khiế u kiêṇ hành chính ta ̣i thành phố Hải Phòng .......................... 57

2.1.1. Về cơ cấ u tổ chức ............................................................................... 57


2.1.2. Về thẩ m quyề n ................................................................................... 57
2.2.

Tình hình giải quyết khiếu kiện hành chính tại Hải Phòng ......... 60

2.3.

Các vấn đề đặt ra khi áp dụng pháp luật tố tụng hành chính
trong quá trin
̀ h giải quyế t khiế u kiêṇ hành chính ở thành
phố Hải Phòng .................................................................................. 63

2.3.1. Giai đoa ̣n thu ̣ lý đơn khởi kiê ̣n........................................................... 64
2.3.2. Giai đoa ̣n chuẩ n bi ̣xét xử .................................................................. 78
2.3.3. Giai đoa ̣n xét xử ................................................................................. 81
2.3.4. Giai đoa ̣n thi hành bản án, quyế t đinh
̣ của Tòa án ............................. 88
2.3.5. Một số hạn chế khác ........................................................................... 89
2.4.

Nguyên nhân của các bấ t câ ̣p trong áp du ̣ng pháp luâ ̣t tố tu ̣ng

hành chính.......................................................................................... 89

2.4.1. Các nguyên nhân về pháp luật ........................................................... 90
2.4.2. Các nguyên nhân về cơ chế thực hiện pháp luật ................................ 93
2.4.3. Các nguyên nhân khác........................................................................ 95
Chương 3: CÁC GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ HOẠT
ĐỘNG GIẢI QUYẾT KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH .......................96
3.1.

Các giải pháp về pháp luật .............................................................. 96

3.2.

Các giải pháp về cơ chế thực hiện pháp luật ............................... 101

3.2.1. Đổi mới mô hình tổ chức giải quyết khiếu kiện hành chính ............ 101
3.2.2. Nâng cao chất lượng đội ngũ thẩm phán xét xử án hành chính ....... 104
3.2.3. Tổ chức tuyên truyề n pháp luâ ̣t liên quan đế n hoa ̣t đô ̣ng giải
quyế t khiế u kiê ̣n hành chính ............................................................ 108
3.2.4. Đẩy mạnh và tạo điều kiện cho sự phát triển của hoạt đ ộng cung
cấ p dich
̣ vu ̣ pháp lý........................................................................... 110
KẾT LUẬN .................................................................................................. 113
DANH MỤC TÀ I LIỆU THAM KHẢO ................................................... 115


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài
Quyền ban hành các quyết định hành chính và tổ chức thực hiện các quyết
định hành chính là những đặc quyền của cơ quan Nhà nước (trong đó chủ yếu là cơ

quan hành chính) và các cán bộ công chức trong cơ quan đó nhằm thực thi quyền lực
nhà nước để quản lý xã hội. Thông qua việc ban hành các quyết định hành chính và tổ
chức thực hiện các quyết định hành chính, cơ quan có thẩm quyền thực hiện công vụ
nhằm mục đích phục vụ nhân dân và quản lý, điều hành xã hội theo trật tự, kỷ cương
của Nhà nước. Tuy nhiên, chính bởi đó là đặc quyền của cơ quan có thẩm quyền nên
ranh giới giữa đúng thẩm quyền và sự lạm quyền, lẩn tránh trách nhiệm là rất mong
manh và chỉ cách nhau trong gang tấc. Bởi vậy, việc cơ quan hành chính Nhà nước có
thể đưa ra các quyết định hành chính, hoặc các nhà chức trách có các hành vi hành
chính không phù hợp, trái với pháp luật gây thiệt hại tới quyền, lợi ích chính đáng của
người dân là điều không thể tránh khỏi. Đồng thời, khi đó sẽ xuất hiện sự phản ứng
đối với quyết định hành chính của cơ quan hành chính Nhà nước hoặc hành vi hành
chính các nhà chức trách không phù hợp, trái với pháp luật từ phía người dân. Do
vậy, cần phải có cơ chế để giải quyết vấn đề ban hành các quyết định hành chính,
thực hiện hành vi công vụ không phù hợp, trái với pháp luật và sự phản ứng từ phía
công dân đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính đó.
Ở nước ta hiện nay, có hai cơ chế để giải quyết vấn đề này, đó là cơ chế hành
chính và cơ chế tư pháp. Khi công dân có sự phản ứng đối với các quyết định hành
chính, hành vi hành chính không phù hợp, trái với pháp luật tới cơ quan hành chính
thì cơ quan hành chính sẽ thực hiện giải quyết theo thủ tục giải quyết khiếu nại Đây chính là cơ chế giải quyết khiếu nại tại các cơ quan hành chính hay còn gọi là
cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính (cơ chế hành chính). Trong trường hợp công
dân không lựa chọn cơ quan hành chính để giải quyết yêu cầu của mình mà lại lựa
chọn Tòa án là cơ quan giải quyết, đây chính là cơ chế giải quyết thứ hai - cơ chế
giải quyết khiếu kiện hành chính (cơ chế tư pháp). Tòa án sẽ thực hiện giải quyết

1


theo thủ tục tố tụng được quy định tại Luật tố tụng hành chính, đây chính là thủ tục
giải quyết khiếu kiện hành chính hay còn gọi là tài phán hành chính.
Sự thiết lập cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính và cơ chế giải quyết khiếu

kiện hành chính ở nước ta như hiện nay nhằm mục đích tạo điều kiện và bảo đảm để
người dân thực hiện các quyền cơ bản của mình đã được Hiến pháp và pháp luật ghi
nhận. Mặt khác cơ chế đó cũng nhằm bảo đảm mối quan hệ giữa nhà nước và công
dân được bình đẳng, Nhà nước phải phục vụ lợi ích của dân và bản thân Nhà nước
phải đặt dưới khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật, ý chí nguyện vọng của người dân;
đồng thời tạo ra các thiết chế giám sát việc thực hiện quyền lực của cơ quan hành
chính nhà nước, giải quyết các tranh chấp nảy sinh trong hoạt động công quyền.
Tuy nhiên, nhìn lại hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính và khiếu kiện
hành chính trong giai đoạn hiện nay thì thấy rằng số lượng đơn khởi kiện hành chính
được gửi đến Tòa án và được thụ lý giải quyết trên thực tế còn rất ít, trong khi đó số
lượng đơn khiếu nại gửi tới các cơ quan hành chính rất nhiều. Trong bối cảnh xây
dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, đảm bảo nền dân chủ xã hội chủ nghĩa,
hướng tới mục tiêu pháp luật là tối thượng và sự bình đẳng trong mối quan hệ giữa
nhà nước và công dân thì việc bảo vệ công lý là vấn đề hết sức quan trọng và cần
thiết. Bảo vệ công lý chính là mọi tranh chấp phát sinh trong xã hội bao gồm tranh
chấp giữa cá nhân các công dân với nhau, tranh chấp cá nhân công dân với các tổ
chức và đặc biệt là tranh chấp giữa công dân với cơ quan hành chính nhà nước (cơ
quan công quyền), về nguyên tắc, đều có thể được Tòa án xem xét và giải quyết theo
quy định của pháp luật. Bởi vậy với thực trạng số lượng các vụ kiện hành chính chỉ
chiếm tỷ lệ rất nhỏ so với các khiếu nại tại cơ quan hành chính nhà nước như hiện tại
là một hạn chế rất lớn cần thiết phải được xem xét, tìm ra nguyên nhân và giải pháp
thích hợp để kịp thời khắc phục và hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu kiện hành
chính cũng như nâng cao hiệu quả của việc giải quyết khiếu kiện hành chính.
Không nằm ngoài tình hình chung của cả nước trong việc giải quyết khiếu
kiện hành chính, Hải Phòng cũng là một trong những địa phương trong cả nước
đang phải đối mặt với tình trạng quá tải trong việc giải quyết khiếu nại tại các cơ

2

quan hành chính, trong khi đó số lượng đơn khởi kiện đối với các quyết định hành
chính, hành vi hành chính gửi Tòa án lại quá ít ỏi. đâu là nguyên nhân của tình trạng
này? và làm thế nào để khắc phục và nâng cao hiệu quả của hoạt động giải quyết
khiếu kiện hành chính cho Hải Phòng? đó là những câu hỏi cấp thiết đặt ra cả về
mặt lý luận cũng như thực tiễn trong bối cảnh hiện tại.
Chính bởi vậy tôi lựa chọn đề tài “Giải quyết khiếu kiện hành chính - qua
thực tiễn thành phố Hải Phòng”, với mong muốn góp phần vào các nghiên cứu
khoa học trong lĩnh vực, cũng như nâng cao hiệu quả của hoạt động giải quyết
khiếu kiện hành chính trên địa bàn.
2. Mục đích nghiên cứu
Trên cơ sở nghiên cứu một cách cụ thể, toàn diện về cơ sở lý luận của khiếu
kiện và giải quyết khiếu kiện hành chính, phân tích hệ thống pháp luật hiện hành và
khảo sát tìm hiểu thực tế tại địa phương để từ đó tìm ra những nguyên nhân của các
bất cập trong tình trạng giải quyết khiếu kiện hành chính hiện nay của địa phương.
Từ kết quả nghiên cứu trên, luận văn đưa ra một số giải pháp khắc phục và
nâng cao hiệu quả của hoạt động giải quyết khiếu kiện hành chính cho thành phố
Hải Phòng nói riêng cũng như cả nước nói chung trong giai đoạn xây dựng nhà
nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam hiện nay.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đề tài tập trung vào nghiên cứu các vấn đề sau:
• Một số vấn đề lý luận và pháp luâ ̣t về khiếu kiện hành chính và giải quyết
khiếu kiện hành chính; So sánh cơ chế tài phán hành chính ở Việt Nam với hệ thống
tài phán, công lý hành chính của một số quốc gia trên thế giới; Quá trình hình thành
cũng như một số nội dung cơ bản của pháp luật hiện hành về giải quyết khiếu kiện
hành chính;
• Thực trạng giải quyết khiếu kiện hành chính hiện nay tại thành phố Hải
Phòng từ năm 2010 đến nay; Các thành công cũng như các khó khăn, vướng mắc
đang gặp phải trong việc giải quyết khiếu kiện hành chính ở địa phương;
• Các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động giải quyết khiếu kiện

3


hành chính cho thành phố Hải Phòng nói riêng cũng như cả nước nói chung trong
giai đoạn xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam hiện nay.
4. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
Để thực hiện mục tiêu nghiên cứu trên , luận văn vận dụng cơ sở lý luận của
khoa học pháp lý nói chung và khoa ho ̣c Luâ ̣t hành chin
́ h Viê ̣t Nam nói riêng

; sử

dụng các phương pháp nghiên cứu phân tích, đánh giá, thu thập và xử lý các dữ liệu
và thông tin, thống kê, tổng hợp, so sánh, tổng kết thực tiễn để lập luận, kiến giải
các vấn đề đã đưa ra.
5. Kết cấu đề tài
Ngoài phần mở đầu , kết luận và danh mục tài liệu tham khảo

, đề tài này

được phân thành 3 chương, đó là : Mô ̣t số vấ n đề lý luâ ̣n và pháp luật về khiếu kiện
hành chính và giải quyết khiếu kiện hành chính ; Thực tra ̣ng giải quyế t quyế t khiế u
kiê ̣n hành chiń h hiê ̣n nay qua thực tiễn thành phố Hải Phòng và Các giải pháp nhằ m
nâng cao hiê ̣u quả hoa ̣t đô ̣n g giải quyế t khiế u kiê ̣n hành chính với
tiểu mục chi tiết.

4

23 mục và các

Chương 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ KHIẾU KIỆN
HÀNH CHÍNH VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH
1.1. Mô ̣t số vấ n đề lý luâ ̣n về khiế u kiêṇ hành ch ính và giải quyết khiếu
kiêṇ hành chính
1.1.1. Khái niệm khiếu kiện hành chính
1.1.1.1. Khái niệm
Khiếu kiện hành chính trước hết phải được hiểu đây là các khiếu kiện trong lĩnh
vực hành chính. Khiếu kiện hành chính là sự biểu hiện của tranh chấp hành chính phát
sinh trong quá trình thực hiện chức năng quản lý nhà nước giữa một bên là cơ quan nhà
nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước với một bên là cá nhân, cơ
quan, tổ chức khi các chủ thể này tham gia vào quan hệ pháp luật hành chính.
Cho tới nay trong thực tiễn, khái niệm khiếu kiện hành chính vẫn được nhiều
người sử dụng để chỉ tranh chấp phát sinh khi cá nhân, cơ quan, tổ chức phản đối
quyết định hay việc làm của cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền
của cơ quan hành chính nhà nước. Với cách sử dụng ngôn từ như vậy thì khiếu kiện
hành chính là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức khiếu nại tới cơ quan hành chính nhà
nước có thẩm quyền hoặc khởi kiện tại tòa án yêu cầu bảo vệ quyền và lợi ích hợp
pháp của mình khi bị quyết định hành chính , hành vi hành chin
́ h xâm phạm . Như
vậy, theo cách hiểu này thì khiếu kiện hành chính bao gồm cả khiếu nại và việc khởi
kiện hành chính.
Về mặt pháp lý, cho đến nay chưa vẫn chưa có văn bản pháp luật nào định
nghĩa về khiếu kiện hành chính. Tuy nhiên, thông qua việc sử dụng thuật ngữ
“khiếu kiện hành chính” tại Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm
1996 và việc sử dụng của các luật gia, các nhà khoa học thì khái niệm khiếu kiện
hành chính được hiểu là cá nhân, cơ quan, tổ chức khởi kiện yêu cầu tòa án bảo vệ
quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi bị quyết định hành chính, hành vi hành
chính xâm phạm. Với ý nghĩa này thì khái niệm khiếu kiện hành chính đồng nhất

với khái niệm khởi kiện hành chính.

5


Xét về việc (dưới góc độ) sử dụng ngôn ngữ trong hệ thống văn bản pháp
luật Việt Nam thì ngôn từ “khiếu kiện” chỉ được đề cập trong các văn bản pháp luật
về thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án
hành chính, Luật tố tụng hành chính, …). Do vậy, khái niệm khiếu kiện hành chính
hiện nay được hiểu một cách tương đối thống nhất đó là: cá nhân, cơ quan, tổ chức
khởi kiện yêu cầu tòa án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi bị quyết
định hành chính, hành vi hành chính xâm phạm.
1.1.1.2. Phân biệt khiếu nại hành chính và khiếu kiện hành chính
Như trên đã nêu khái niê ̣m khiế u kiê ̣n chỉ đươ ̣c đề câ ̣p trong các văn bản
pháp luật về thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (Pháp lệnh thủ tục giải quyết
các vụ án hành chính, Luật tố tụng hành chính, …). Do vâ ̣y có thể phân biê ̣t khiế u
nại hành chính và khiếu kiện hành chính dựa trên các tiêu chí như sau :
* Sự giố ng nhau giữa khiế u nại hành chính và khiế u kiê ̣n hành chính
Khiế u na ̣i hành chính và khiế u kiê ̣n hành chính l

à sự biểu hiện của tranh

chấp hành chính phát sinh trong quá trình thực hiện chức năng quản lý nhà nước
giữa một bên là cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà
nước với một bên là cá nhân, cơ quan, tổ chức khi các chủ thể này tham gia vào
quan hệ pháp luật hành chính.
* Sự khác nhau giữa khiế u nại hành chín h và khiế u kiê ̣n hành chính
Khái niệm giữa khiếu nại hành chính và khiếu kiện hành chính được phân
biê ̣t dựa vào viê ̣c lựa cho ̣n chủ thể giải quyế t tran h chấ p hành chính theo trình tự ,
thủ tục và pháp luật quy định tương ứng với chức năng, nhiê ̣m vu ̣ của chủ thể đó .

• Nế u cá nhân , cơ quan , tổ chức lựa cho ̣n cơ quan hành chính nhà nước có
thẩ m quyề n giải quyế t tranh chấ p hành ch ính thì tranh chấp hành chính này sẽ được
giải quyết theo thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính theo quy định của pháp luật
khiế u na ̣i, khi đó tranh chấ p hành chính đươ ̣c go ̣i là khiế u na ̣i hành chính . Viê ̣c giải
quyế t kh iế u na ̣i hành chiń h ta ̣i cơ quan hành chin
́ h đươ ̣c go ̣i là cơ chế giải quyết
khiếu nại hành chính (cơ chế hành chính).
• Trường hơ ̣p cá nhân , cơ quan , tổ chức lựa cho ̣n Tòa án là cơ quan giải

6


quyế t tranh chấ p hành chính thì tranh chấ p hành chính này sẽ được giải quyết theo
thủ tục giải quyết vụ án hành chính theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính ,
khi đó tranh chấ p hành chính đươ ̣c go ̣i là khiế u kiê ̣n hành chính

. Viê ̣c giải quyế t

khiế u kiê ̣n hành ch ính tại Tòa án được gọi là cơ chế giải quyết khiếu kiện hành
chính (cơ chế tư pháp).
1.1.2. Khái niệm giải quyết khiếu kiện hành chính
1.1.2.1. Khái niệm giải quyết khiếu kiện hành chính
Như trên đã triǹ h bày về khái niê ̣m khiế u kiê ̣n hàn h chin
́ h, đó chin
́ h là tranh
chấ p hành chính phát sinh trong quá trình thực hiện chức năng quản lý nhà nước giữa
một bên là cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước với
một bên là cá nhân, cơ quan, tổ chức khi các chủ thể này tham gia vào quan hệ pháp
luật hành chính; đồ ng thời tranh chấ p này đươ ̣c đưa đế n cơ quan Tòa án để giải quyế t
theo triǹ h tự tố tu ̣ng hành chin

́ h . Như vâ ̣y, từ khái niê ̣m khiế u kiê ̣n hành chin
́ h như
trên có thể đưa ra đinh
̣ nghiã về gi ải quyết khiếu kiện hành chính đó chính là “hoạt
động giải quyế t tranh chấ p hành chính (khiế u kiê ̣n hành chính ) theo một trình tự tố
tụng chặt chẽ được thực hiện bởi cơ quan tư pháp(các tòa án nhân dân)” [31, tr.15].
1.1.2.2. Tính chất của giải quyết khiếu kiện hành chính
Giải quyết khiếu kiện hành chính có các tính chất như : Tính quyề n lực nhà
nước, tính nhân đa ̣o , tính tài phán , tính không vụ lợi và tính chuyên môn hóa

,

chuyên nghiê ̣p hóa .
• Tính quyền lực nhà nước : Trong nhà nước pháp quyề n , mọi hoạt động
của nhà nước phải tuân theo pháp luâ ̣t . Viê ̣c bảo đảm , bảo vệ quyền , lơ ̣i ić h hơ ̣p
pháp của cá nhân , cơ quan, tổ chức cũng đươ ̣c thực hiê ̣n bằ ng quyề n lực nhà nước
trên cơ sở pháp luâ ̣t . Viê ̣c thực thi quyề n lực nhà nước trong liñ h vực giải quyế t
khiế u kiê ̣n hành chiń h , đó là thực hiê ̣n chức năng xét xử . Đây là chức năng phát
sinh từ quyề n tư pháp , là một trong ba bộ phận cấu thành của quyề n lực nhà nước .
Thông qua hoa ̣t đô ̣ng giải quyế t khiế u kiê ̣n hành chin
́ h các chủ thể thực hiê ̣n giải
quyế t khiế u kiê ̣n hành chiń h ban hành các phán quyế t buô ̣c các đương sự phải thực
hiê ̣n. Phán quyết của chủ thể giải qu yế t khiế u kiê ̣n hành chính mang tính Nhà nước ,

7


chứa đựng quyề n lực Nhà nước và đươ ̣c Nhà nước bảo đảm thực hiê ̣n bằ ng cưỡng
chế Nhà nước.
• Tính nhân đạo: Bản chất của Nhà nước ta là Nhà nước của dân , do dân và

vì dân. Cơ quan giải quyế t khiế u kiê ̣n hành chính đươ ̣c thành lâ ̣p cũng là nhằ m bảo vê ̣
lơ ̣i ić h hơ ̣p pháp của nhân dân . Do vâ ̣y, cơ quan giải quyế t khiế u kiê ̣n hành chin
́ h
cũng như các cán bộ, công chức, viên chức trong cơ quan giải quyế t khiế u kiê ̣n hành
chính phải có thái độ đúng mực thể hiện bản chất tốt đẹp của Nhà nước ta. Mă ̣t khác,
hiê ̣n nay chúng ta đang xây dựng nề n kinh tế thi ̣trường đinh
̣ hướng xã hô ̣i chủ nghiã ,
cho nên, hơn lúc nào hế t giải quyế t khiế u kiê ̣n hành chính phải đảm bảo đươ ̣c tính
nhân đa ̣o xã hô ̣i chủ nghiã đẻ ha ̣n chế đế n mức thấ p nhấ t các yế u tố tiêu cực của nề n
kinh tế thi ̣trường , phải tôn trọng con người , phục vụ con người , lấ y mu ̣c tiêu xây
dựng mô ̣t xã hô ̣i văn minh , nhân ái , nhân đa ̣o làm kim chỉ nam cho hoa ̣t đô ̣ng của
mình, bảo đảm cho mọi người khi tham gia tố tụng đều được bình đẳng.
• Tính tài phán : Hoạt động giải quyết khiếu kiện hành chính là một hoạt
đô ̣ng mang tính tài phán để giải quyết tranh chấp hành chính phát sinh trong quá trình
thực hiện chức năng quản lý nhà nước. Đây là đă ̣c điể m đă ̣c trưng nhấ t của hoa ̣t đô ̣ng
giải quyết khiếu kiện hành chính . Để đảm bảo đúng tin
́ h chấ t của hoa ̣ t đô ̣ng giải
quyế t khiế u kiê ̣n hành chiń h , với tư cách là mô ̣t hoa ̣t đô ̣ng mang tin
́ h tài phán , thì
hoạt động giải quyết khiếu kiện hành chính phải đảm bảo được các yêu cầu sau:
Phải đảm bảo sự độc lập : Độc lập của hoạt đ ộng giải quyết khiếu kiện hành
chính là điều kiện tiên quyết để đảm bảo tính pháp quyền và đảm bảo công bằng
trong hoa ̣t đô ̣ng đưa ra phán quyế t . Với tin
́ h chấ t đô ̣c lâ ̣p cơ quan giải quyế t khiế u
kiê ̣n hành chiń h sẽ thực hiê ̣n chức năng của min
̀ h mô ̣t cách đô ̣c lâ ̣p trên cơ sở đánh
giá kỹ lưỡng các tình tiết theo quy định của pháp luật mà không bị tác động của bất
kỳ ảnh hưởng , tác động , cám dỗ , sức ép mố i đe do ̣a hoă ̣c can thiê ̣p nào cho dù l

à

trực tiế p hay gián tiế p .
Phải đảm bảo tính khách quan : Khách quan là một yếu tố thiết yếu để thực
hiê ̣n đúng đắ n các hoa ̣t đô ̣ng đưa ra phán quyế t . Điề u này không chỉ thể hiê ̣n thông
qua phán quyế t mà còn phải đươ ̣c thể hiê ̣n thông qua cả quy trình , trình tự, thủ tục

8


đưa ra phán quyế t . Tính khách quan của hoạt động đưa ra phán quyết đòi hỏi việc
giải quyết khiếu kiện hành chính phải dựa trên cơ sở các chứng cứ , tình tiết khách
quan, đươ ̣c thu thâ ̣p mô ̣t cách khách quan phù hơ ̣p thủ tu ̣c luâ ̣t đinh
̣ .
Phải đảm bảo công bằng : Giải quyết khiếu kiện hành chính là hoạt động
phán quyết, do đó tiń h công bằ ng phải đươ ̣c đă ̣t lên hàng đầ u , công bằ ng là ha ̣t nhân
quan tro ̣ng nhấ t của hoa ̣t đô ̣ng đưa ra phán quyế t vì chính muố n có đươ ̣c sự công
bằ ng mà người ta đã chấ p nhâ ̣n mô ̣t người thứ ba để đứng ra phân xử và nhờ có
công bằ ng mà các phán quyế t do bên thứ ba đưa ra mới đươ ̣c các bên tự giác

thực

hiê ̣n. Sự công bằ ng đòi hỏi hoa ̣t đô ̣ng giải quyế t khiế u kiê ̣n hành chính phải đảm
bảo đúng đắn , không thiên vi ̣, không thành kiế n hay đinh
̣ kiế n . Công bằ ng để đảm
bảo niềm tin của các đối tượng tham gia tố tụng , đă ̣c biê ̣t là niề m tin của người khởi
kiê ̣n. Công bằ ng là yêu cầ u đồ ng thời là điề u kiê ̣n để đảm bảo giải quyế t của cơ
quan giải quyế t khiế u kiê ̣n hành chin
́ h đươ ̣c chin
́ h xác .
• Tính không vụ lợi : Giải quyết khiếu kiện hành chính đượ c đă ̣t ra để giải

quyế t các khiế u kiê ̣n hành chiń h nhằ m bảo vê ̣ quyề n , lơ ̣i ić h hơ ̣p pháp của các cá
nhân, cơ quan, tổ chức trước sự xâm pha ̣m hoă ̣c đe do ̣a xâm pha ̣m trái pháp luâ ̣t của
quyề n lực công. Mục đích của hoạt động g iải quyết khiếu kiện hành chính nhằm tạo
ra mô ̣t nề n hành chiń h trong sa ̣ch , phục vụ tốt lợi ích của Nhà nước cũng như của
toàn xã hội . Do đó hoa ̣t đô ̣ng giải quyế t khiế u kiê ̣n hành chính phải bảo đảm sự
công tâm , trong sa c̣ h, không theo đuổ i mu ̣c tiêu lơ ̣i nhuâ ̣n , không đòi hỏi người
phục vụ phải trả thù lao . Đây chính là mô ̣t đă ̣c điể m cơ bản để phân biê ̣t hoa ̣t đô ̣ng
phán quyết của Tòa án với các tổ chức trọng tài phi chính phủ .
• Tính chuyên mô n hóa , chuyên nghiêp̣ hóa : Hoạt động giải quyết khiếu
kiê ̣n hành chính là mô ̣t hoa ̣t đô ̣ng đă ̣c biê ̣t . Hoạt động của nó tạo ra sản phẩm đặc
biê ̣t đó là các phán quyế t . Các phán quyết là kết quả của một quá trình xem xét vụ
viê ̣c mô ̣t cách khoa ho ̣c mang tính chấ t chuyên môn nghề nghiê ̣p cao . Những người
thực hiê ̣n giải quyế t khiế u kiê ̣n hành chin
́ h phải có chuyên môn nghề nghiê ̣p cao
trên tấ t cả các liñ h vực liên quan , phải có đủ trình độ hiểu biế t để có thể đánh giá
vấ n đề mô ̣t cách chính xác và đưa ra các phán quyế t đúng đắ n

9

, hơ ̣p lý , hơ ̣p pháp .


Tính chuyên môn nghề nghiệp cao là yêu cầu bắt buộc đối với những người làm
công tác giải quyế t khiế u kiê ̣n hành chin
́ h. Nó không chỉ là đòi hỏi của Nhà nước
pháp quyền mà còn là đòi hỏi của cả xã hội về một cơ quan giải quyết khiếu kiện
phát triển, khoa ho ̣c, văn minh và hiê ̣n đa ̣i.
1.1.3. Cơ chế giải quyế t khiế u kiê ̣n hành chính ở một số nước trên thế giới
Xuấ t phát từ hoàn cảnh , điề u kiê ̣n lich
̣ sử , chính trị, kinh tế , văn hóa… và

những quan niê ̣m khác nhau về hoa ̣t đô ̣ng giải quyế t khiế u kiê ̣n hành chin
́ h, các quốc
gia trên thế giới sẽ tự tim
̀ ra cơ chế giải q uyế t khiế u kiê ̣n hành chin
́ h khác nhau. Tuy
nhiên dựa vào đă ̣c điể m, tính chất tương đồng về nguyên tắc tổ chức, thẩ m quyề n giải
quyế t, thủ tục tố tụng … thì việc tổ chức và hoạt động giải quyết khiếu kiện hành
chính ở các quốc gia trên thế giới có thể khái quát theo các mô hình sau:
• Mô hiǹ h tổ chức giải quyế t khiế u kiê ̣n hành chin
́ h chuyên trách
• Mô hiǹ h tổ chức giải quyế t khiế u kiê ̣n hành chin
́ h không chuyên trách
• Mô hình hỗn hợp
• Ngoài ra, có một số quốc gia trên thế giới không tổ chức cơ quan giải quyết
khiế u kiê ̣n hành chính mà giao viê ̣c này cho chính cơ quan hành chính bi ̣khiế u kiê ̣n
và cơ quan hành chính cấp trên của cơ quan đó xem xét , giải quyết.
1.1.3.1. Mô hình tổ chức giải quyế t khiế u kiê ̣n hành chính chuyên trách
Theo mô hình này , các cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu kiện hành
chính được tổ chức thành hệ thống Tòa án hành chính chuyên trách độc lập hoàn
toàn với tòa án tư pháp và trực thuộc Chính phủ . Phán quyết của Tòa án hành chính
là cuối cùng, đương sự không có quyề n khởi kiê ̣n ở bất kỳ ở mô ̣t Tòa án nào khác .
Lý do làm cơ sở cho mô hình này đó là : Sự gắ n bó giữa Tòa án hà nh chin
́ h
với hoa ̣t đô ̣ng hành chính đươ ̣c hình thành trên cơ sở nề n hành chính là thố ng nhấ t
bởi hai bô ̣ phâ ̣n : Hành chính hành động hay hành chính quản lý

(Administration

active) và hành chính tài phán (Administration contentieuse). Sự phân biê ̣t này đươ ̣c
lý giải bằng mục tiêu bảo đảm yêu cầu về tính chuyên nghiệp của cơ quan này bởi

vì việc giải quyết khiếu kiện được thực hiện bằng Tòa hành chính chuyên trách , có
hiể u biế t sâu sắ c về liñ h vực quản lý công, tôn tro ̣ng các ưu quyề n của cơ quan hành

10


chính cần thiết cho sự vận hành và đảm bảo lợi ích chung - điề u này khó có thể có
đươ ̣c đố i với mô ̣t cơ quan xét xử thông thường [31, tr.18].
Như vâ ̣y, theo mô hình này có sự phân chia sâu sắc giữa hai ngành xét xử và
sự phân chia hê ̣ thố ng pháp luâ ̣t thành hai bô ̣ phâ ̣n: luâ ̣t công và luâ ̣t tư. Tòa án hành
chính sẽ giải quyết tranh chấp liên quan đến luật công còn Tòa án tư pháp sẽ giải
quyế t tranh chấ p liên quan đế n áp du ̣ng luâ ̣t tư.
Mô hình này có ưu điể m :
• Tòa án hành chính nằm trong hệ thống các cơ quan hành chính nên có điều
kiê ̣n bám sát đươ ̣c hoa ̣t đô ̣ng quản lý của cơ quan nhà nước , từ đó làm cho các phán
quyế t đố i với các khiế u kiê ̣n hành chin
́ h có điề u kiê ̣n phù hơ ̣p và ta ̣o sự nhip̣ nhàng ,
đồ ng bô ̣ với hoa ̣t đô ̣ng quản lý nhà nước.
• Tòa án hành chính theo mô hình này sẽ do Thủ tướng Chính Phủ trực tiếp
chỉ đạo , đồ ng thờ i Thủ tướng Chính phủ cũng điề u hành hoa ̣t đô ̣ng quản lý nhà
nước, nên viê ̣c tổ chức chấ p hành và thực hiê ̣n các phán quyế t đố i với các khiế u
kiê ̣n hành chính sẽ thuâ ̣n lơ ̣i rấ t nhiề u .
Mô hiǹ h này có nhươ ̣c điể m :
• Làm tăng thêm số lươ ̣ng các cơ quan trong hê ̣ thố ng bô ̣ máy cơ quan hành
chính nhà nước;
• Quyề n hành pháp và quyề n tư pháp bi ̣lẫn lô;̣nChức năng giải quyế t khiế u kiê ̣n
hành chính và chức năng quản lý nhà nước của Thủ tướng Chính phủ
khó tách bạch;
• Gây ra sự nghi ngờ về tính khách quan của hoa ̣t đô ̣ng xét xử hành chính
Sự gắ n bó giữa các Tòa án hành chin

́ h với cơ quan hành chin
́ h

, đố i tươ ̣ng xét xử

hành chính khiến cho nhiều ý kiến e ngại rằng tòa á n sẽ chú ý nhiề u hơn đế n viê ̣c
bảo vệ các lợi ích công mà cơ quan hành chính là người đại diện mà không lo lắng
cho lơ ̣i ích của người khởi kiê ̣n.
• Làm nảy sinh tranh chấp về thẩm quyền giải quyết vì không phải lúc nào
cũng có thể dễ dàng xác đinh
̣ bản chấ t tranh chấ p thuô ̣c thẩ m quyề n giải quyế t
thuô ̣c Tòa án nào , dẫn đế n tiǹ h tra ̣ng cả hai Tòa đề u cho min
̀ h có thẩ m quyề n giải
quyế t tranh chấ p (gọi là tranh chấp tích cực ) hoă ̣c ngươ ̣c la ̣i cả hai tòa đều không
nhâ ̣n trách nhiê ̣m giải quyế t (gọi là tranh chấp tiêu cực).

11

.


Hiê ̣n ta ̣i, Pháp là quốc gia điển hình theo mô hình này (Do vâ ̣y, mô hình này
còn có tên gọi là mô hình Pháp). Bên ca ̣nh đó còn có mô ̣t số quố c gia khác là : Italia,
Thổ Nhi ̃ Kỳ, Hy La ̣p, Bỉ, Ai Câ ̣p, Columbia … [31, tr.18].
Để hiể u rõ mô hình này , lấ y mô hình của Pháp làm dẫn chứng [36, tr.3]. Cơ
quan giải quyế t khiế u kiê ̣n hành chin
́ h của Pháp đươ ̣c thiế t lâ ̣p từ gầ n 2 thế kỷ nay .
Trước kia ở Pháp chỉ có hai cấ p : ở Trung ương là hội đồng nhà nước , còn ở cơ sở là
Tòa án hành chính liên tỉnh. Hiê ̣n nay, cơ quan giải quyế t khiế u kiê ̣n hành chin
́ h của

Pháp có ba cấp : Hô ̣i đồ ng nhà nước (hay còn gọi là Tham chính viện ), Tòa án hành
chính phúc thẩm, Tòa án hành chính sơ thẩm liên tỉnh.
Hô ̣i đồ ng nhà nước do Thủ tướng Chin
̣ , có chức năng xét
́ h Phủ làm Chủ tich
xử giám đố c thẩ m các bản án đã có hiê ̣u lực pháp luâ ̣t của các cơ quan cấ p dưới ; xét
xử sơ thẩ m đồ ng thời chung thẩ m các vu ̣ kiê ̣n quan trong như

: kiê ̣n văn bản quy

phạm pháp luật hành chính, kiê ̣n các hành vi hành chin
́ h của các chức danh do Tổ ng
thố ng bố nhiê ̣m và tư vấ n ph áp lý cho Chính Phủ . Để thiê ̣n cả hai chức năng này
(Chức năng xét xử và chức năng tư vấ n pháp lý ), Hô ̣i đồ ng nhà nước đươ ̣c chia làm
6 ban, trong đó 5 ban hành chính làm nhiê ̣m vu ̣ tư vấ n pháp luâ ̣t còn 1 ban tố tu ̣ng
làm nhiệm vu ̣ xét xử.
Ban tố tu ̣ng của Hô ̣i đồ ng nhà nước đươ ̣c chia thành 10 tiể u ban, các tiểu ban
này là bộ phận cơ bản cấu thành Hội đồng nhà nước , chịu trách nhiệm thẩm cứu các
vụ việc thuộc thẩm quyền xét xử của Hội đồn g nhà nước . Tùy theo tính chất , mức
đô ̣ phức ta ̣p của vu ̣ kiê ̣n mà nó có thể do tiể u ban đã thẩ m cứu xét xử hoă ̣c tiể u ban
đã thẩ m cứu phố i hơ ̣p với tiể u ban khác xét xử

. Riêng các vu ̣ viê ̣c quan tro ̣ng sẽ

đươ ̣c đưa lên ban tố tụng xét xử. Các vụ việc đặc biệt quan trọng sẽ được xét xử bởi
Hô ̣i đồ ng tố tu ̣ng (Hô ̣i đồ ng tố tu ̣ng gồ m thành viên thuô ̣c ban tố tu ̣ng và trưởng ban
của các ban hành chính).
Tòa án hành chính phúc thẩm xét xử phúc t

hẩ m các vu ̣ án của Tòa hành

chính sơ thẩm giải quyết . Tại Pháp hiện tại có 5 Tòa hành chính phúc thẩm, mỗi tòa
chịu trách nhiệm xét xử một số loại án

, quyế t đinh
̣ của tòa hành chính sơ thẩ m

Chánh án của Tòa hành c hính phúc thẩm là thành viên của Hội đông nhà nước

12

.
.


Trong tòa án hành chính phúc thẩ m thường chia làm

2 bô ̣ phâ ̣n : Mô ̣t bô ̣ phâ ̣n

chuyên xét xử các khiế u kiê ̣n về thuế , và một bộ phận đảm nhiệm xét xử các loại
khiế u kiê ̣n khác.
Các Tòa án hành chính sơ thẩm được tổ chức theo liên tỉnh , có thẩm quyền
xét xử sơ thẩm tất cả các loại khiếu kiện hành chính , trừ các khiế u kiê ̣n thuô ̣c thẩ m
quyề n của Hô ̣i đồ ng nhà nước.
Ngoài hệ thống Tòa án hành chính chung , ở Pháp còn có các cơ quan giải
quyế t khiế u kiê ̣n hành chiń h chuyên biê ̣t như

: Thẩ m kế viê ̣n , Tòa án kỷ luật tài

chính và ngân sách , các cơ quan giải quyết khiếu kiện hành chính có tính chất nghề

nghiê ̣p: Hội đồng cao cấp các thẩm phán , Hô ̣i đồ ng cao cấ p về giáo du ̣c quố c gia ,
Hô ̣i đồ ng quố c gia các thầ y thuố c.
Các các cơ quan giải quyết khiếu kiện hành chính chuyên biệt này cũng chịu
giám đốc án bởi Hội đồng nhà nước [20, tr.2-5].
1.1.3.2. Mô hình tổ chức giải quyế t khiế u kiê ̣n hành chính không chuyên trách
Theo mô hình này , chức năng giải quyế t khiế u kiê ̣n hành chính đươ ̣c giao
cho tòa án tư pháp đảm nhâ ̣n . Trong đó , có quốc gia tổ chức cơ quan gi ải quyết
khiế u kiê ̣n hành chính thành mô ̣t hê ̣ thố ng thuô ̣c bô ̣ máy Tòa án tư pháp như Trung
Quố c, có quốc gia giao việc giải quyết khiếu kiện hành chính cho chính Tòa án tư
pháp đảm nhận như ở Anh Quốc

, Hoa Kỳ , Ailen, Aixơlen, Na Uy , Đan Ma ̣ch ,

Canada, Síp, Nigiêria, Irắ c, Ixraen, mô ̣t số nước Đông Nam Á [31, tr.26].
Ở những nước theo mô hình này dường như không tồn tại khái niệm về lợi
ích công trong phân biệt với lợi ích cá nhân nên Luật hành chính không phải là mô ̣t
ngành luật phát triển , các quan hệ xã hội chủ yếu được điều chỉnh bởi Luật Dân sự ,
thương ma ̣i và cũng không có sự phân biê ̣t giữa luâ ̣t công và luâ ̣t tư

. Do vâ ̣y cơ

quan hành chính không đươ ̣c hưởng bấ t cứ s ự ưu ái nào trước cơ quan giải quyết
khiế u kiê ̣n hành chiń h.
Ưu điể m của mô hình này là :
• Quyề n hành pháp và quyề n tư pháp đươ ̣c tách ba ̣ch

; Bảo đảm tính khách

quan của hoạt động xét xử hành chính bởi toà án tư pháp không dính dáng gì đến cơ
quan hành pháp.

13


• Các khiếu kiện hành chính đều được Tòa án giải quyết

, đồ ng thời tạo sự

gần gũi giữa toà án và những người đi kiện vì nó cho phép người kiện gửi đơn đến
toà án thông thường.
Nhươ ̣c điể m của mô hin
̀ h này :
• Do không tổ chức thành một hệ thống chuyên trách nên các thẩm phán ít có
điề u kiê ̣n tim
̀ hiể u , tích lũy kinh nghiệm và nâng cao trình độ chuyên môn cũng như
kiế n thức pháp luâ ̣t trong liñ h vực giải quyế t khiế u kiê ̣n hành chính . Do vây là việc
toà án tư pháp không am hiểu về hoạt động hành chính công và không phải lúc nào
cũng có khả năng giải quyết tốt các tranh chấp hành chính.
• Do giải quyế t nhiề u loa ̣i án khác nhau nên trong quá trin
̀ h giải quyế t án dễ
dẫn đế n phát sinh sự nh ầm lẫn giữa quan hệ pháp luật hành chính và quan hệ pháp
luâ ̣t khác.
• Hơn nữa , người ta lo ngại toà án chỉ lo bảo vệ các quyền của cá nhân mà
không biết đến nhu cầu quản lý công cộng, tức là những lợi ích chung mà cơ quan
hành chính có trách nhiệm thực hiện. Tiếp theo là việc Nhà nước, để bảo vệ những
ưu quyền của mình sẽ tìm cách hạn chế thẩm quyền của toà án trong các vụ việc
khiếu kiện hành chính.
Ví dụ điển hình cho mô hình này là tổ chức xét xử hành chính của Hoa Kỳ
Hoa Kỳ là quố c gia có hình thức cấu trúc liên bang và hệ thống tòa án cũng
đươ ̣c tổ chức theo liên bang và các tiể u bang [14, tr.6].

Hê ̣ thố ng Tòa án liên bang gồ m : Các Tòa án khu vực liên bang , các tòa án
chuyên biê ̣t (Tòa thương mại quôc tế, tòa khiếu nại, tòa phá sản…); Các tòa án phúc
thẩ m lưu đô ̣ng liên bang và Tòa án tố i cao liên bang .
Hê ̣ thố ng Tòa án tiể u bang gồ m : Các Tòa án sơ thẩm , các Tòa án phúc thẩm ,
Tòa án tối cao tiểu bang.
Tùy theo tính chất , mức độ và quan hệ pháp luật điều chỉnh mà khiếu kiện sẽ
thuô ̣c thẩ m quyề n giải quyế t của Tòa án liên bang hay tòa án tiể u bang
Tòa án tối cao liên bang là cơ quan xét xử cao nhất của Hoa Kỳ . Phán quyết
của Tòa án tối cao liên bang là cao nhấ t và là cuố i cùng.
Tòa án tối cao tiểu bang là tòa án cao nhất của bang
, thực hiê ̣n xét xử đố i với tấ t

14


cả các bản án của Tòa án cấp dưới bị kháng cáo, kháng nghị. Tuy nhiê ̣n bản án của Tòa
án tối cao tiể u bang không phải là cuố i cùng . Trong trường hơ ̣p vu ̣ kiê ̣n có liên quan
đến vấn đề mà pháp luật liên bang điều chỉnh thì bản án của vụ kiện đó sẽ bị Tòa án tối
cao liên bang xem xét giải quyế t la ̣i như mô ̣t vu ̣ kiê của
̣n liên bang [9, tr.50-54]
Theo quy dinh
̣ của luâ ̣t pháp Hoa Kỳ , trước khi khởi kiê ̣n vu ̣ án hành chin
́ h
ra Tòa án tư pháp , người khởi kiê ̣n phải khiế u na ̣i đế n cơ quan “tài phán hành
chính” thuộc cơ quan hành chính . Trường hơ ̣p không đồ ng ý với phán quyế t của cơ
quan này thì người khởi kiê ̣n có quyề n khởi kiê ̣n ra tòa án tư pháp . Khi thu ̣ lý giải
quyế t các khiế u kiê ̣n này , Tòa án tư pháp chỉ xem xét lại tính đúng đắn của phán
quyế t của cơ quan tà i phán hành chin
́ h.
Cũng tương tự như pháp luật Trung quốc , pháp luật Hoa Kỳ cũng trao cho

Tòa án tư pháp quyền đưa ra các phán quyết của mình thay thế các quyêt định hành
chính của cơ quan hành chính nếu thấy cần thiết [31, tr.3]. Mă ̣c dù ta ̣i Hoa Kỳ viê ̣c
giải quyết khiếu kiện hành chính được giao cho Tòa án tư pháp , song do có cơ chế
tài phán hành chính là thủ tục tiền tố tụng tư pháp nên cho dù các phán quyết của tài
phán hành chính có thể bi To
̣ ̀ a án tư pháp xem xét la ̣i nhưng ít khi bi ̣tòa án tư pháp
thay đổ i các phán quyế t này , trừ khi tòa án tư pháp thấ y viê ̣c áp du ̣ng pháp luâ ̣t sai
hoă ̣c phiên xét xử của tài phán hành chin
́ h không khách quan , vô tư và công bằ ng.
Với thủ tu ̣c tiề n tố tu ̣ng tư pháp ta ̣i cơ quan giải quyế t khiế u kiê ̣n hành chính của cơ
quan hành chiń h như của Hoa Kỳ đã làm giảm tải số lươ ̣ng vu ̣ kiê ̣n hành chin
́ h ta ̣i
Tòa án tư pháp rất nhiều, vì tòa án tư pháp chỉ giải quyế t đố i với các phán quyế t của
cơ quan giải quyế t khiế u kiê ̣n hành chin
́ h của cơ quan hành chin
́ h [2, tr.25-27]
1.1.3.3. Mô hình hỗn hợp
Theo mô hình này , các cơ quan giải quyết khiếu kiện hành chính được tổ
chức t hành một hệ thống độc lập , tồ n ta ̣i song song , đô ̣c lâ ̣p với các Tòa án tư
pháp và độc lập với hệ thống hành chính nhà nước

, nhưng vẫn thuộc về một đầu

mối cuối cùng : tòa án tối cao . Điể n hin
̀ h cho mô hin
̀ h này là Đức

, Thụy Điển ,

Phầ n Lan , Áo… [30, tr.20].

Về mă ̣t ưu điể m mô hình này có các ưu điể m giố ng mô hình tổ chức giải

15


quyế t khiế u kiê ̣n hành chính thuô ̣c hê ̣ thố ng Tòa án tư pháp

, tức là bảo đảm các

khiế u kiê ̣n đề u đươ ̣c Tòa án xét xử - quyề n hành pháp và quyền tư pháp được tách
bạch. Mă ̣t khác mô hiǹ h này cũng khắ c phu ̣c đươ ̣c nhươ ̣c điể m của mô hin
̀ h tổ chức
giải quyết khiếu kiện hành chính thuộc hệ thống Tòa án tư pháp là tính chuyên môn
hóa cao hơn.
Về nhươ c̣ điể m , mô hình này làm tăng số lươ ̣ng các cơ quan nhà nước trong
hê ̣ thố ng cơ quan tư pháp . Ví dụ điển hình cho mô hình này là Cộng hòa Liên bang
Đức và Cộng hòa nhân dân Trung Hoa.
Mô hin
̀ h của Đức:
Ở Đức không chỉ có cơ quan giải quyế t khiế u kiê ̣n đươ ̣c tổ chức thành mô ̣t
hê ̣ thố ng Tòa án đô ̣c lâ ̣p , chuyên biê ̣t mà các loa ̣i Tòa án khác cũng vâ ̣y . Hiê ̣n ta ̣i ở
Đức có tới 6 loại Tòa án cùng tồn tại thành từng hệ thống độc lập , đó là : Hê ̣ thố ng
các Tòa á n Tư pháp , Hê ̣ thố ng các Tòa án Hiế n pháp , Hê ̣ thố ng các Tòa án Tài
chính, Hê ̣ thố ng các Tòa án Lao đô ̣ng , Hê ̣ thố ng các Tòa án Xã hô ̣i và Hê ̣ thố ng các
Tòa án hành chính.
Mă ̣c dù hê ̣ thố ng xét xử của Đức có vẻ phức t

ạp như vậy , nhưng thực tế

người ta chia làm hai nhóm : các Tòa án áp dụng luật tư và các tòa án áp dụng luật

công (trừ Hiế n pháp).
Hê ̣ thố ng tòa án hành chin
́ h của Đức gồ m có 52 tòa án hành chính khu vực ,
16 tòa hành ch ính liên khu vực (bang), và 1 tòa án hành chính liên bang . Hầ u hế t
các vụ án đều do tòa hành chính khu vực xét xử sơ thẩm , tòa án hành chính liên khu
vực là tòa xét xử phúc thẩ m và tòa hành chin
́ h liên bang xét xử giám

đố thẩ m .

Trong mô ̣t số trường hơ ̣p cá biê ̣t thì thẩ m quyề n sơ thẩ m cũng có thể thuô ̣c Tòa án
hành chính liên khu vực hoặc thậm chí tòa án liên bang . Trường hơ ̣p tòa liên bang
xét xử sơ thẩm sẽ đồng thời là chung thẩm [34, tr.145-147].
Mô hin
̀ h của Trung Quố c:
Trước đây Trung Quố c không xây dựng hê ̣ thố ng cơ quan giải quyế t khiế u
kiê ̣n hành chính mà giao viê ̣c này cho chính các cơ quan hành chính nhà nước

16

. Từ


năm 1982 Trung Quố c đã cho phép công dân kiê ̣ n ra Tòa án các khiế u kiê ̣n liên
quan đế n những liñ h vực mà pháp luâ ̣t hành chin
̣ . Năm 1990 Trung Quố c
́ h quy đinh
ban hành Luâ ̣t tố tu ̣ng hành chính và tổ chức các tòa hành chính nằ m trong hê ̣ thố ng
Tòa án nhân dân các cấp để

giải quyết khiếu kiện hành chính . Tòa án nhân dân

Trung Quố c đươ ̣c chia thành 4 cấ p:
• Các tòa án cơ sở, đươ ̣c tổ chức ở cấ p huyê ̣n;
• Các tòa án trung cấp (đệ nghị cấp), đươ ̣c tổ chức ở cấ p tin
̉ h;
• Các tòa án cao cấp, đươ ̣c tổ chức ở cấ p vùng;
• Cấ p cao nhấ t là tòa án nhân dân tố i cao ở Trung ương.
Về thủ tu ̣c tiề n tố tu ̣ng , Luâ ̣t tố tu ̣ng hành chin
̣
́ h Trung Quố c không quy đinh
điề u kiê ̣n khiế u na ̣i đế n cơ quan , người có hành vi hành chính là mô ̣t thủ

tục bắt

buô ̣c trước khi khởi kiê ̣n (trừ trường hơ ̣p luâ ̣t hoă ̣c văn bản pháp quy có quy đinh
̣
khác) [30, tr.123]. Mă ̣t khác , Luâ ̣t tố tu ̣ng hành chin
́ h cho phép , trong mô ̣t số trường
hơ ̣p, ví dụ như trong trường hợp khiếu kiện quyết đinh
̣ xử pha ̣t vi pha ̣m hành chính ,
Tòa án có quyền sưả đổi quyết định xử phạt nếu thấy quyết định này “rõ ràng” là
thiế u công bằ ng . Nói cách khác , bản án của Tòa án sẽ thay thế quyết định hành
chính [30, tr.127]. Quy đinh
̣ về quyề n phán quyế t thay thế của Tòa án là sự bảo đảm
về mă ̣t pháp lý để đảm bảo phán quyế t của Tòa án thực sự là quyế t đinh
̣ cuố i cùng .
Trong mô ̣t chừng mực nào đó , quy đinh
̣ này là cơ chế đảm bảo thi hành phá n quyế t
của tòa án . Tuy nhiên, nế u không quy đinh

̣ mô ̣t cách cu ̣ thể và chă ̣t chẽ thì có thể
dẫn đế n tình tra ̣ng bi ̣la ̣m du ̣ng , lạm quyền , quyề n hành pháp và quyề n tư pháp bi ̣
lẫn lô ̣n làm ảnh hưởng đế n quyề n hành pháp .
Qua mô ̣t số năm hoa ̣t đô ̣ng , viê ̣c tổ chức cơ quan giải quyế t khiế u kiê ̣n hành
chính nằm trong hệ thống Tòa án tư pháp của Trung Quốc tỏ ra có nhiều hạn chế
nhấ t là thủ tu ̣c xác minh , thu thâ ̣p chứng cư và thi hành các phán quyế t của Tòa án.
Bởi vâ ̣y, Trung Quố c hiê ̣n nay đang tiế p tu ̣c nghiên cứu nhằ m đổ i mới tổ chức và
hoạt đọng của cơ quan giải quyết khiếu kiện hành chính theo hướng thiết lập một hệ
thố ng cơ quan giải quyế t khiế u kiê ̣n hành chin
́ h đô ̣c lâ ̣p, tách khỏi hệ thống Tòa án
tư pháp [30, tr.114-115].

17


1.1.4. Giải quyết khiếu kiện hành chính tại Việt Nam
1.1.4.1. Vai trò, ý nghĩa của giải quyết khiếu kiện hành chính tại Việt Nam
Hoạt động giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam mới chỉ thực sự bắt
đầ u từ khi thiế t lâ ̣p hê ̣ thố ng Tòa hành chính ta ̣i Tòa án nhân dân tỉnh

, thành phố

trực thuô ̣c Trung ương và Tòa án nhân dân tố i cao và trao thẩ m quyề n cho Tòa án
đươ ̣c xét xử các vu ̣ án hành chính vào tháng 7 năm 1996. Nhìn lại chặng đường gần
20 năm qua khi Tòa án chiń h thức đươ ̣c trao thẩ m quyề n xét xử các vu ̣ án hành
chính (xét xử các khiếu kiện hành chính ), hoạt động giải quyết khiếu kiện hành
chính của Tòa án đã thể hiện vai trò quan trọng trong công cuộc đổi mới đất nước .
Gầ n 20 năm trôi qua, kể từ khi tòa án nhân dân đươ ̣c trao thẩm quyền xét xử
hành chính đã đánh dấu việc thiết lập cơ quan giải quyế t khiế u kiê ̣n hành chín h theo
cơ chế tài phán tư pháp để giải quyết các tranh chấp hành chính ở Việt Nam

, bởi

trước đây các tranh chấ p này gầ n như đô ̣c tôn đươ ̣c giải quyết bằng con đường hành
chính thông qua cơ chế giải quyết khiếu nại . Có thể nói rằng việc trao thẩ m quyề n
xét xử hành chính cho tòa án nhân dân là nỗ lực đáng kể của Nhà nước ta trong việc
thiết lập các công cụ để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, bảo
đảm trách nhiệm của cán bộ, công chức nhà nước, đẩy mạnh tiến trình dân chủ hóa
mọi mặt của đời sống xã hội và quan trọng hơn cả là góp phần vào việc thực hiện
mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền của dân, do dân và vì dân. Một thực tế
không thể phủ nhận được là giải quyết các tranh chấp hành chính bằng con đường
tòa án đã và đang trở nên quen thuộc đối với các cơ quan, tổ chức và cá nhân ở
nước ta. Có khá nhiều vụ việc hành chính đã được xét xử tại tòa án, trong đó cá
nhân, tổ chức với tư cách là người khởi kiện đã thắng kiện.
Thực tế trong những năm qua cho thấ y , thông qua hoạt động xét xử đối với
các khiếu kiện hành chính , Tòa hành chính các cấp đã khẳng định được vị trí , vai
trò của mình trong đời sống xã hội và là công cụ không thể thiếu được trong công
cuô ̣c đổ i mới đấ t nước , xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa . Kế t quả
giải quyết các vụ án hành chính của Tòa án các cấp đã khẳng định vị trí

, vai trò to

lớn của quá trình giải quyế t khiế u kiê ̣n hành chính bằ ng con đường tư pháp

18

. Bởi


vâ ̣y, cho đế n nay, thông qua hoa ̣t đô ̣ng này , cơ chế giải quyế t tranh chấ p hành chính

theo con đường tư pháp đã trở nên quen thuô ̣c với người dân và đã gây dựng đươ ̣c
sự tin tưởng của người dân vào sự khách quan , công bằ ng của luâ ̣ t pháp và rấ t hy
vọng, tin tưởng vào sự phán quyế t của Tòa án .
Như chúng ta đã biế t, khiế u kiê ̣n hành chin
́ h chin
́ h là hin
̀ h thức thể hiê ̣n quyề n
“cá nhân” của công dân, cơ quan, tổ chức trong viê ̣c tự do đánh giá tính đúng đắn và
hơ ̣p pháp của hoa ̣t đô ̣ng công quyề n nhằ m bảo vê ̣ các quyề n , lơ ̣i ić h hơ ̣p pháp của
mình. Bởi vâ ̣y, với ý nghiã tić h cực này , hoạt động khiếu kiện hành chính đã góp
phầ n thúc đẩ y sự phát triể n lành ma ̣nh của quyề n lực, đem la ̣i các hiê ̣u quả ích lơ ̣i cho
xã hội - đây chiń h là sự biể u hiê ̣n của tin
́ h dân chủ trong xã hô ̣i. Tuy nhiên, nế u khiế u
kiê ̣n hành chính vươ ̣t quá mức cho phép hoă ̣c bi ̣la ̣m du ̣ng, thì sẽ xuất hiện hiện tượng
thiế u lành mạnh, lôi cuố n dư luâ ̣n và các nguồ n lực vào hướng thiế u ổ n đinh
̣ gây ảnh
hưởng đế n sự phát triể n của xã hô ̣i. Như vâ ̣y, viê ̣c Nhà nước ta thiế t lâ ̣p thiế t chế giải
quyế t khiế u kiê ̣n hành chính bằ ng con đường tư pháp đã thừa nhâ ̣n và tôn tro ̣ng tính
dân chủ và sự biǹ h đẳ ng trước pháp luâ ̣t của mo ̣i chủ thể trong xã hô ̣i . Điề u này có
ảnh hưởng và tác động to lớn đến mọi mặt của đời sống xã hội.
Mă ̣t khác , thông qua hoa ̣t đô ̣ng giải quyế t khiế u kiê ̣n hành chin
́ h , Tòa án đã
bảo vệ được quyền , lơ ̣i ić h hơ ̣p pháp của công dân , cơ quan, tổ chức tránh khỏi sự
xâm pha ̣m của cơ quan công quyề n . Trước đây các tranh chấ p hành chính phát sinh
đều do cơ quan hành chính giả i quyế t , bởi vâ ̣y công dân , cơ quan , tổ chức chỉ có
mô ̣t con đường duy nhấ t là yêu cầ u cơ quan hành chính (chính cơ quan hành chính
đã ban hành quyế t đinh
̣ hành chin
́ h , hay hành vi hành chin
́ h đó hoă ̣c cơ quan hành

chính cấp trên trực tiế p) giải quyết, điề u này có nghiã là cơ quan hành chin
́ h sẽ “vừa
đá bóng , vừa thổ i còi” , chính bởi vậy , quyề n , lơ ̣i ích hơ ̣p pháp của công dân , cơ
quan, tổ chức khó có thể đươ ̣c bảo đảm . Viê ̣c trao thẩ m quyề n cho Tòa án xét xử
tranh chấ p hành chính đã ta ̣o cho công dân , cơ quan, tổ chức đươ ̣c cơ hô ̣i lựa cho ̣n
cơ quan giải quyế t tranh chấ p hoă ̣c là theo con đường hành chin
́ h , hoă ̣c là theo con
đường tư pháp và thâ ̣m chí là lựa cho ̣n cả hai

(ban đầ u giải quyế t theo con đường

hành chính và sau đó sẽ giải quyết bằng con đường tư pháp ). Chính với cơ chế giải

19


quyế t tranh chấ p hành chính đươ ̣c đổ i mới như vâ ̣y nên trong những năm vừa qua
hàng nghìn khiếu kiện hành chính đã đươ ̣c Tòa án nhân dân đã giải quyế t , do vâ ̣y
quyề n và lơ ̣i ích hơ ̣p pháp của công dân , tổ chức và cơ quan Nhà nước đã đươ ̣c bảo
vê ̣, đồ ng thời hoa ̣t đô ̣ng xét xử của Tòa án nhân dân đã góp phầ n tích cực trong viê ̣c
ổn định tình hình chính trị ở địa phương thông qua việc giải quyết được một số vụ
án có khiếu kiện bức xúc, khiế u kiê ̣n đông người và khiế u kiê ̣n kéo dài .
Hơn nữa, cũng thông qua hoạt động giải quyết khiếu kiện hành chính , Tòa án
kiể m soát đươ ̣c hoa ̣t đô ̣ng quản lý nhà nước của cơ quan hành chin
́ h , từ đó làm lành
mạnh hóa nền hành chính quốc gia và thúc đẩy công cuộc cải cách nền hành chính
nước nhà . Thông qua hoa ̣t đô ̣ng xét xử khiế u kiê ̣n hành chính, Tòa án phát hiện ra
những yế u tố bấ t hơ ̣p lý của bô ̣ máy hành chính , các yếu kém , tiêu cực của mô ̣t số
cán bộ, công chức nhà nước và từ đó có các kiế n nghi ̣đố i với cơ quan nhà nước có
thẩ m quyề n chấ n chin̉ h , xử lý kip̣ thời nhằ m đảm bảo cho pháp luâ ̣t của nhà nước

đươ ̣c chấ p hành nghiêm chỉnh , buô ̣c tấ t cả các cơ quan nhà nước , các cán bộ , công
chức, viên chức đề u phải tôn tro ̣ng pháp luâ ̣t , đă ̣t min
̀ h dưới pháp luâ ̣t . Cũng chính
từ viê ̣c thông qua hoa ̣t đô ̣ng giải quyế t khiế u kiê ̣n hành chính

, cơ quan lập pháp

phát hiện ra các quy định của pháp luật không còn phù hợp để từ đó có những sửa
đổ i, bổ sung hoàn thiê ̣n hê ̣ thố ng pháp luâ ̣t và kip̣ thời ban h

ành các chính sách ,

pháp luật phù hợp để tổ chức tốt hoạt động giải quyết khiếu kiện hành chính .
Trong những năm vừa qua , với chủ trương phát triể n nề n kinh tế thi ̣trường
định hướng xã hội chủ nghĩa với nhiều hình thức sở hữu, nhiều thành phần kinh tế ,
Nhà nước ta đã không ngừng có các chính sách khuyến khích , tạo điều kiện cho các
thành phần kinh tế phát triển. Tuy nhiên, do cơ chế quản lý kinh tế cũ đã tồ n ta ̣i suố t
mô ̣t thời gian dài nên cho dù chúng ta có chuyển sang cơ chế quản lý mới thì các
thói quen, sự ảnh hưởng của cơ chế cũ cũng vẫn còn và có tác đô ̣ng không nhỏ đế n
hoạt động kinh doanh của các doanh nghiệp . Khiế u kiê ̣n hành chính và hoa ̣t đô ̣ng
giải quyết khiế u kiê ̣n hành chin
́ h chin
́ h là kênh thông tin giúp Nhà nước chúng ta có
những chấn chỉnh kịp thời . Thực tế đã chứng minh , thông qua viê ̣c giải quyế t mô ̣t
số khiế u kiê ̣n của các doanh nghiê ̣p , chúng ta đã phát hiện được sự không phù hơ ̣p

20


trong các quy đinh

̣ của pháp luâ ̣t về xử lý vi pha ̣m hành chính , thủ tục hải quan , áp
thuế suấ t hàng nhâ ̣p khẩ u , thuế giá tri ̣gia tăng, thuế thu nhâ ̣p doanh nghiê ̣p, thuế thu
nhâ ̣p cá nhân… từ đó có những hướng d ẫn, giải thích hoặc quy định điều chỉnh lại
cho phù hơ ̣p. Với chính sách mở cửa và hô ̣i nhâ ̣p sâu rô ̣ng với thế giới , các đối tác,
khách hành nước ngoài tới Việt Nam hợp tác làm ăn ngày càng nhiều cũng như các
doanh nghiê ̣p Viê ̣t Nam cũng mở rô ̣ng hoa ̣t đô ̣ng ra nước ngoài , do vâ ̣y viê ̣c chúng
ta thiế t lâ ̣p con đường giải khiế u kiê ̣n bằ ng Tòa án đã ta ̣o dựng đươ ̣c niề m tin về sự
bảo vệ của luật pháp cho các đối tác , khách hành nước ngoài làm ă n ta ̣i Viê ̣t Nam
cũng như tạo ra thói quen sử dụng phương thức giải quyết tranh chấp bằng con
đường tư pháp mà thông lê ̣ quố c tế vẫn thường xuyên áp du ̣ng .
1.1.4.2. Các đặc thù của giải quyết khiếu kiện hành chính tại Viê ̣t Nam
Ở Việt Nam cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính được tổ chức và hoạt
đô ̣ng theo mô hiǹ h giao cho Tòa án thực hiê ̣n theo trin
̀ h tự

, thủ tục tố tụng hành

chính. Với mô hình này , hoạt động giải quyết khiếu kiện hành chí

nh mang các

đă ̣c thù sau :
* Cơ quan được giao chức năng nhiê ̣m vụ giải quyế t khiế u kiê ̣n hành chính
tại Viê ̣t Nam là Tòa án
Mô hiǹ h tổ chức cơ quan trực tiế p giải quyế t khiế u kiê ̣n hành chin
́ h là Tòa
hành chính, mô ̣t phân tòa đô c̣ lâ ̣p như các Tòa hình sự , dân sự, lao đô ̣ng, kinh tế … ,
tại Tòa án nhân tối cao và các Tòa án nhân dân tỉnh , thành phố Trung ương (Tòa án
cấ p tỉnh) và ở các Tòa án nhân dân huyện , quâ ̣n, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh
(Tòa án cấp huyện) là các Thẩm phán xét xử vụ án hành chính.

Về mă ̣t cơ cấ u hê ̣ thố ng Tòa án của Viê ̣t Nam đươ ̣c tổ chức theo mô hin
̀ h điạ
hạt hành chính - lãnh thổ, do vâ ̣y sẽ có đầ y đủ các Tòa hành chính ở tấ t cả 64 tỉnh,
thành phố trong cả nước và ở cấp Trung ương có Tòa hành chính thuộc Tòa án nhân
dân tố i cao . Cũng do mô hình tổ chức theo địa hạt hành chính - lãnh thổ nên ở các
cấ p huyê ̣n, quâ ̣n, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh, đều có Tòa án nhân, tuy nhiên do
quy mô, tính chất, phạm vi bó hẹp trong địa phương nên Tòa án nhân huyện , quâ ̣n,
thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh không tổ chức thành các Tòa chuyên biệt mà chỉ có

21