Pháp luật về dịch vụ công ở Việt Nam hiện nay

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

TRẦN MỸ LINH

PH¸P LUËT VÒ DÞCH Vô C¤NG
ë VIÖT NAM HIÖN NAY

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2015


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

TRẦN MỸ LINH

PH¸P LUËT VÒ DÞCH Vô C¤NG
ë VIÖT NAM HIÖN NAY
Chuyên ngành: Lý luận và Lịch sử nhà nƣớc và pháp luật
Mã số: 60 38 01 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: PGS. TS. VŨ TRỌNG HÁCH

HÀ NỘI - 2015


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng
tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ
công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm
bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các
môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định
của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi
có thể bảo vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
NGƯỜI CAM ĐOAN

Trần Mỹ Linh


MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1
Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦ A PHÁP LUẬT VỀ DICH
VỤ CÔNG ..........8
̣
Nhƣ̃ng vấ n đề lý luâ ̣n về dich
̣ vu ̣ công .......................................................8
1.1.1. Quan niê ̣m về dich
̣ vu ̣ công ...........................................................................8
1.1.

1.1.2. Đặc điểm dịch vụ công ................................................................................11

1.1.3. Phân loa ̣i dich
̣ vu ̣ công .................................................................................13
1.2.

Những vấn đề lý luận pháp luật về dịch vụ công ....................................17

1.2.1.

Quan niệm pháp luật về dịch vụ công ........................................................17

1.2.2. Đặc điểm của pháp luật về dịch vụ công .....................................................20
1.2.3. Vai trò của pháp luật về dịch vụ công .........................................................26
1.2.4. Quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về dịch vụ công ..............32
1.3.

Pháp luật về dịch vụ công ở một số quốc gia và những vấn đề có
thể vận dụng ở Việt Nam ...........................................................................47

1.3.1. Pháp luật về dịch vụ công ở một số nước ....................................................47
1.3.2. Những vấn đề có thể vận dụng ở Việt Nam ................................................53
Chƣơng 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ DỊCH VỤ CÔNG Ở VIỆT NAM ...... 57
2.1.

Thực trạng nội dung pháp luật về dịch vụ công .....................................57

2.1.1. Những quy định về phạm vi cung cấp dịch vụ công ...................................57
2.1.2. Những quy định về chủ thể cung cấp dịch vụ công ....................................57
2.1.3. Những quy đinh
̣ về nguyên tắc quản lý dich
̣ vu ̣ công .................................63

2.2.
Những thành tựu và hạn chế của pháp luật về dịch vụ công ................66
2.2.1. Những thành tựu của pháp luật về dịch vụ công .....................................66
2.2.2. Những hạn chế, bất cập của pháp luật về dịch vụ công ...........................72
2.2.3. Nhâ ̣n xét chung về pháp luâ ̣t dich
̣ vu ̣ công..................................................79
Chƣơng 3: PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP
LUẬT VỀ DICH
VỤ CÔNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY ......................81
̣


3.1.

Các yêu cầu phải hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công ........................81

3.1.1. Yêu cầ u của nề n kinh tế thi ̣trường , hô ̣i nhâ ̣p kinh tế quố c tế .....................81
3.1.2.

Yêu cầu của cải cách hành chính, xây dựng Nhà nước pháp quyền..................83

3.1.3. Yêu cầ u về nâng cao chấ t lươ ̣ng cung cấ p các dịch vụ công cho công
dân và xã hô ̣i ................................................................................................84
3.2.

Phƣơng hƣớng hoàn thiêṇ pháp luâ ̣t về dich
̣ vu ̣ công ............................85

3.2.1. Xây dựng pháp luật về dịch vụ công toàn diện , thố ng nhấ t , đồ ng bô ,̣
phù hợp với thời kỳ hội nhập .......................................................................85

3.2.2. Xây dựng pháp luâ ̣t dich
̣ vu ̣ công phù hơ ̣p với nề n hành chính phu ̣c
vụ nhân dân một cách chính quy , chuyên nghiê ̣p ........................................91
3.2.3. Xây dựng pháp luâ ̣t dich
̣ vu ̣ công phù hơ ̣p với yêu cầu cải cách kinh
tế - văn hóa ...................................................................................................94
3.2.4. Pháp luật về dịch vụ công phải đảm bảo dân chủ

, minh ba ̣ch , cạnh

tranh bình đẳng cho các chủ thể tham gia dich
̣ vu ̣ ......................................94
3.3.

Nhƣ̃ng giải pháp xây dƣṇ g p háp luâ ̣t dich
̣ vu ̣ công trong giai
đoa ̣n hiêṇ nay ..............................................................................................96

3.3.1. Nhâ ̣n thức, thể chế hóa các nguyên tắ c cung cấp dich
̣ vu ̣ công ..................96
3.3.2. Ban hành các quy pha ̣m pháp luâ ̣t điề u chỉnh chuyên biê ̣t trong liñ h
vực dich
̣ vu ̣ công ..........................................................................................99
3.3.3. Thực hiện thường xuyên rà soát
, pháp điể n hóapháp luật về dịchvụ công.......101
3.3.4. Tăng cường pháp chế trong lĩnh vực cung cấp dịch vụ công ....................105
3.3.5.

Tăng cường các điều kiện đảm bảo để nâng cao chất lượng dịch vụ công ......109

3.3.6. Nâng cao đời sống vật chất, tinh thần cho người dân để thuận tiện
tiếp nhận và thụ hưởng các dịch vụ công ..................................................110
3.3.7. Tiếp tục xã hội hóa và tranh thủ nguồn lực tại chỗ, nguồn lực trong
nước và quốc tế cho việc phát triển dịch vụ công .....................................111
KẾT LUẬN CHUNG ............................................................................................113
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................115


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Dịch vụ công là dịch vụ mới trong xã hội, sự xuất hiện của dịch vụ công đã
tác động và đặt ra những yêu cầu mới với hệ thống pháp luật Việt Nam. Nhà nước
ban hành pháp luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực
dịch vụ công phù hợp với ý chí, lợi ích của Nhà nước, đáp ứng với nhu cầu thực tế
của người dân. Ngược lại, các dịch vụ công cần có những định hướng thống nhất từ
Nhà nước để tồn tại, phát triển đúng với quy luật, đáp ứng nhu cầu thực tế của
người dân trong thời kỳ hội nhập. Điều chỉnh pháp luật với các dịch vụ công là
nhu cầu tất yếu nhưng pháp luật chỉ có thể phát huy được ưu thế của mình khi
các quy định toàn diện, thống nhất và phù hợp với các điều kiện khách quan.
Xây dựng và hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công là một quá trình với những
bước đi thận trọng trên cơ sở nhận thức đúng đắn về bản chất, phạm vi các dịch vụ
cũng như các yêu cầu về cách thức tổ chức và mô hình cung cấp dịch vụ phù hợp
với điều kiện của nước ta.
Pháp luật hiện hành được ban hành trong giai đoạn đầu hình thành các dịch
vụ công ở Việt Nam nên không thể tránh khỏi những hạn chế, bất cập do nhận
thức về dịch vụ chưa thật đầy đủ, toàn diện. Bản thân các dịch vụ công vẫn đang
trong quá trình hình thành và phát triển nên cần có những quy định pháp luật khoa
học, thống nhất để định hướng sự phát triển lâu dài phù hợp với xu thế khách
quan. Trong khi đó nhu cầu của người dân về các dịch vụ c ô n g không ngừng
tăng cao về số lượng, phong phú, đa dạng về nội dung; nhu cầu về quản lý nhà

nước một cách có hiệu lực, hiệu quả các vấn đề kinh tế, xã hội, an ninh, quốc
phòng trong tình hình mới đã đặt ra những đòi hỏi mới với pháp luật về dịch vụ
công. Tất cả các yếu tố này đã tác động buộc hệ thống quy phạm pháp luật về
dịch vụ công phải không ngừng được bổ sung những quy định mới, tiến bộ, sửa
đổi, bãi bỏ những quy định không còn phù hợp, lạc hậu để phù hợp với nhu cầu
của toàn xã hội trong giai đoạn hiện nay.

1


Từ những lí do trên , tôi chọn đề tài “Pháp luật về dịch vụ công ở Việt Nam
hiê ̣n nay” làm luận văn cao học Luâ ̣t, mã ngành Lý luận lịch sử nhà nước và pháp
luâ ̣t, nhằ m mong muố n làm rõ hơn nhữn g vấn đề về lý luâ ̣n và thực tiễn của pháp
luâ ̣t dich
̣ vu ̣ công ở Viê ̣t Nam .
2. Tình hình nghiên cứu
Ở phương Tây, dịch vụ công được nhiều quốc gia nghiên cứu từ đầu thế
kỷ 20. Tuy nhiên, ở Việt Nam dịch vụ công là vấn đề mới nhưng đã và đang
khẳng định vị trí của mình trong xã hội. Nhiều tác giả đã có những công trình
nghiên cứu, đề tài khoa học, bài viết về dịch vụ công có giá trị góp phần hoàn
thiện loại hình dịch vụ này cả trên phương diện lý luận và thực tiễn. Điển hình
một số đề tài liên quan như:
- Chu Văn Thành (chủ biên), Dịch vụ công và xã hội hóa dịch vụ công, Nhà
xuất bản Chính trị quốc gia, năm 2004, là tập hợp bài viết của nhiều tác giả khác
nhau (hai mươi bảy bài viết) về ba mảng nội dung lớn: Một là về những vấn đề lý
luận về dịch vụ công ở Việt Nam như khái niệm dịch vụ, mối quan hệ dịch vụ công
với nhà nước, vai trò của Nhà nước trong cung ứng dịch vụ, vai trò quản lý của
Nhà nước với việc cung ứng dịch vụ. Thứ hai là thực tiễn tổ chức thực hiện dịch vụ
công ở Việt Nam. Trong nội dung này, các bài viết không chỉ đề cập đến thực
trạng cung cấp dịch vụ công, bao gồm cả các dịch vụ công cộng và các dịch vụ

hành chính công, mà còn nhấn mạnh đến quá trình chuyển giao việc thực hiện các
dịch vụ công cộng cho cá nhân, tổ chức ngoài nhà nước thực hiện. Ba là kinh
nghiệm một số nước trên thế giới trong cung ứng dịch vụ công và quản lý cung
ứng dịch vụ công. Mặc dù vậy, những quan điểm trong các bài viết về xã hội hóa
các dịch vụ công (chủ yếu tập trung vào các dịch vụ công cộng) đã chỉ ra xu hướng
phát triển tất yếu của các dịch vụ công ở nước ta trong xã hội ngày nay.
- Chu Văn Thành, Dịch vụ công - Đổi mới quản lý và tổ chức cung ứng ở
Việt Nam hiện nay, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia xuất bản năm 2007, tác giả
tập trung nghiên cứu về cung ứng dịch vụ và quản lý dịch vụ công dưới góc nhìn
đổi mới của cải cách hành chính. Trong cuốn sách này tác giả trình bày có hệ

2


thống về các vấn đề có liên quan đến dịch vụ công, dịch vụ công cộng, dịch vụ
công trong lĩnh vực hành chính, mô hình cung cấp theo phương thức xã hội hóa,
mô hình quản lý dịch vụ khi vừa có sự tham gia của cơ quan nhà nước, vừa có sự
tham gia của cá nhân và tổ chức vào cung cấp dịch vụ.
- Lê Chi Mai, Cải cách dịch vụ công ở Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia,
năm 2003; đã công bố những kết quả nghiên cứu tương đối toàn diện, đầy đủ về
dịch vụ công dưới các góc độ kinh tế, quản lý. Tác giả đã dày công nghiên cứu so
sánh giữa dịch vụ công cộng, dịch vụ sự nghiệp công và dịch vụ hành chính
công để từ đó đưa ra những đặc trưng riêng của từng nhóm dịch vụ công. Các
nội dung về thực trạng cung cấp dịch vụ công trong cuốn sách khá chi tiết, có số
liệu minh họa gắn với những kết quả thực hiện trên thực tế nên phản ánh rõ nét
thực trạng cung cấp dịch vụ trong thời kỳ đầu. Đánh giá về những thành tựu đạt
được hay những tồn tại của các nhóm dịch vụ công, tác giả cũng căn cứ vào các
quy định pháp luật có liên quan để bình luận, nhận xét.
- Lê Chi Mai, Chuyển giao dịch vụ công cho các cơ sở ngoài nhà nước, do
Nhà xuất bản Lao động - Xã hội xuất bản năm 2002, trong cuốn này tác giả viết về

các vấn đề đặt ra trong giai đoạn đầu thực hiện xã hội hóa các dịch vụ công, bao
gồm các dịch vụ công cộng như vệ sinh môi trường, vận tải công cộng và các dịch
vụ sự nghiệp công như giáo dục, văn hóa, y tế, cũng được đề cập khá chi tiết. Các
nội dung trong cuốn sách đã phản ánh trung thực hiện trạng cung cấp dịch vụ cùng
với những ưu điểm và nhược điểm cần khắc phục. Điểm mạnh là tác giả đã đưa ra
các giải pháp để tháo gỡ khó khăn, thúc đẩy tiến trình xã hội hóa các dịch vụ công
có tính thuyết phục cao. Các nghiên cứu đã góp phần quan trọng làm sáng tỏ những
vấn đề về sự tồn tại khách quan của các dịch vụ công. Tuy nhiên, các nghiên cứu của
tác giả chủ yếu dưới góc độ quản lý, đối tượng nghiên cứu trong nội dung các cuốn
sách không phải là pháp luật về các hoạt động dịch vụ, vì thế pháp luật được nhắc
đến còn khá mờ nhạt, chưa toàn diện, chưa trực tiếp đi vào những quy định, giải
pháp có tính pháp lý cụ thể.
- Nguyễn Ngọc Hiến (chủ biên). Vai trò của Nhà nước trong cung ứng dịch

3


vụ công - Nhận thức, thực trạng và giải pháp, Nhà xuất bản Văn hoá - Thông tin
xuất bản, năm 2002. Cuốn sách này tập hợp các bài viết của nhiều tác giả, chia
thành ba phần lớn: Vai trò của nhà nước trong cung ứng dịch vụ công, những bài
viết trong phần này chủ yếu đề cập đến bản chất của dịch vụ công, dịch vụ công
trong mối quan hệ với nhà nước và trách nhiệm của nhà nước trong cung ứng dịch
vụ công và quản lý dịch vụ công; Các mô hình cung ứng dịch vụ công, bàn về thực
tiễn triển khai thực hiện các dịch vụ công, trong đó có thí điểm thực hiện dịch vụ
công chứng, dịch vụ nhà đất ở Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh và mô hình thí
điểm tại Ủy ban nhân dân Quận 1 thành phố Hồ Chí Minh; trên cơ sở những
nghiên cứu này, trong Phần 3 các tác giả đã được tập trung giải quyết "Các vấn đề
bức xúc đặt ra từ thực tiễn và một số giải pháp". Các mô hình thí điểm về dịch
vụ hành chính công ở Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh cũng được xem xét, đánh
giá để kết luận về sự phù hợp với tính chất của các dịch vụ công, từ đó rút ra bài học

và đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động. Nội dung cuốn sách Vai trò của
Nhà nước trong cung ứng dịch vụ công - Nhận thức, thực trạng và giải pháp vừa tập
trung phân tích những vấn đề có tính lý luận, vừa giải quyết những yêu cầu của thực
tiễn đặt ra nên có ý nghĩa lớn cả trong khoa học và thực tiễn.
- Đỗ Thị Hải Hà, “Quản lý Nhà nước đối với cung ứng dịch vụ công”, Nhà
xuất bản Khoa học và Kỹ thuật, năm 2007, tác giả dựa trên các kết quả nghiên cứu,
tìm tòi các bài học, kinh nghiệm của nước ngoài trong quản lý nhà nước đối với
cung ứng dịch vụ công - một công việc cần thiết và bổ ích, nhất là sau khi Việt Nam
gia nhập tổ chức Thương mại thế giới (WTO). Qua đó, tác giả đề xuất những giải
pháp nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả việc cung ứng các dịch vụ công cho xã
hội của nước ta.
- Đặng Đức Đạm – Phó trưởng Ban nghiên cứu của Thủ tướng Chính phủ, Đổi
mới cung ứng dịch vụ công ở Việt Nam, đăng trên website: />Modules/CMS/Upload/6/ đưa ra quan điểm hữu ích về khái niệm dịch vụ công và
giải pháp hoàn thiện việc cung ứng nhiều loại hình dịch vụ công.

4


Có thể nhận thấy, các cuốn sách, bài viết nêu trên đã góp phần khẳng định
sự tồn tại khách quan của dịch vụ công phù hợp với tiến trình phát triển kinh tế xã hội của nước ta trong giai đoạn hiện nay. Một số tác phẩm bước đầu có đề cập
đến pháp luật về dịch vụ công. Một trong những nội dung cơ bản được đề cập đến
trong tất cả các cuốn sách này là tập trung làm rõ bản chất, khái niệm, đặc điểm và
phân loại các dịch vụ công, tập trung nghiên cứu, bàn luận về các loại dịch vụ
công. Hầu hết các tác phẩm chưa đi sâu nghiên cứu pháp luật về dịch vụ công một
cách toàn diện, sâu sắc.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
Mục đić h của luâ ̣n văn là nghiên cứu thực tra ̣ng của pháp luâ ̣t về dich
̣ vu ̣
công ở Viê ̣t Nam hiê ̣n nay , từ đó đề xuấ t các giải pháp để xây dựng

, hoàn thiện

pháp luật về dịch vụ công phù hợp với tình hình hiê ̣n nay.
Để làm rõ mu ̣c đić h trên, luâ ̣n văn có nhiê ̣m vu :̣
- Làm rõ các khái niệm về: quan niê ̣m, đă ̣c điể m, phân loa ̣i dich
̣ vu ̣ công theo
quy đinh
̣ của pháp luâ ̣t hiê ̣n hành.
- Làm rõ khái niệm, đố i tươ ̣ng, phương pháp , nô ̣i dung của pháp luật về dịch
vụ công ; quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về dịch vụ công

; thực

trạng pháp luật về dịch vụ công hiện nay ở Việt Nam .
- Chỉ rõ sự cầ n thiế t phải xây dựng , hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công
để góp phần nâng cao chất lượng dịch vụ công , đáp ứng đòi hỏi của pháp luâ ̣t và
nhu cầu của người dân trong thời kỳ hô ̣i nhâ ̣p .
- Đưa ra các giải pháp xây dựng, hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công ở
Viê ̣t Nam .
4. Đối tƣơ ̣ng và pha ̣m vi nghiên cƣ́u của luâ ̣n văn
Đối tượng nghiên cứu của luận văn là những quy định của pháp luật về
dịch vụ công ở Việt Nam , có tham khảo pháp luật về dịch công của một số quốc
gia trên thế giới .
Phạm vi nghiên cứu tâ ̣p trung chủyế u vào hê ̣ thố ng pháp luâ ̣t về dich
̣ vu ̣ công ở
Viê ̣t Nam trong giai đoa ̣n khoảnghơn 10 năm trở la ̣i đây.

5

5. Cơ sở lý luâ ̣n và phƣơng pháp nghiên cƣ́u của luâ ̣n văn
Cơ sở lý luâ ̣n của viê ̣c nghiên cứu đề tài là những luâ ̣n điể m trong học thuyết
Mác-Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà

nước và pháp luật ; các quan điểm

của Đảng Cô ̣ng sản Viê ̣t Nam , tư tưởng Hồ Chí Minh về cải cách bô ̣ máy nhà nước,
xây dựng Nhà nước pháp quyề n Viê ̣t Nam xã hô ̣i chủ nghiã , về xây dựng hoàn thiện
hê ̣ thố ng pháp luâ ̣t Viê ̣t Nam trong giai đoa ̣n hiê ̣n nay.
Đồng thời , tác giả có tham khảo và kế thừa có chọn lọc một số công trình
nghiên cứu của các nhà khoa ho ̣c về dich
̣ vu ̣ công .
Các phương pháp đươ ̣c tác giả sử du ̣ng trong luâ ̣n văn gồ m : phương pháp
phân tić h , tổ ng hơ ̣p , diễn dich
̣ , quy na ̣p , phương pháp lich
̣ sử , phương pháp hê ̣
thố ng, phương pháp so sánh, phương pháp xã hô ̣i ho ̣c...
6. Nhƣ̃ng điể m mới của luâ ̣n văn
Với mu ̣c đić h và nhiê ̣m vu ̣ nêu trên , những nô ̣i dung sau đây là những đóng
góp mới:
- Hê ̣ thố ng phân tić h , bổ sung những vấ n đề có tính lý luâ ̣n về dịch vụ công ,
yêu cầ u cung cấ p các dich
̣ vu ̣ công cho xã hô ̣i và phu ̣c vụ đời sống nhân dân.
- Đánh giá về thực tra ̣ng chấ t lươ ̣ng

, tính đồng bộ , thố ng nhấ t , đầ y đủ

của pháp luật về dịch vụ công ở Việt Nam hiện nay

, đưa ra một số ưu điểm và

hạn chế ;
- Đưa ra những căn cứ khoa ho ̣c , xác đinh
̣ phương hướng, giải pháp nhằm
góp phần xây dựng hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong giai đoạn hiện nay .
7. Ý nghĩa lý luận và thƣc̣ tiễn của luâ ̣n văn
Kế t quả nghiên cứu của luâ ̣n văn bổ sung vào sự phát triể n của lý luâ ̣n
nhà nước và pháp luật, góp phần nâng cao nhận thức lý luận về dịch vụ công . Với
ý nghĩa đó, luâ ̣n văn góp phầ n :
- Thố ng nhấ t mô ̣t số nhâ ̣n thức cơ bản liên quan đế n dich
̣ vu ̣ công , pháp luật
về dich
̣ vu ̣ công.
- Khái quát quá trình hình thành và phát triển cũng như phân tić h những quy
đinh
̣ của pháp luật về dịch vụ công để đánh giá chất lượng , mức đô ̣ hoàn thiê ̣n... của

6


pháp luật về dịch vụ công ở Việt Nam ; chỉ ra những nguyên nhân , tồ n ta ̣i củ a pháp
luâ ̣t về dich
̣ vu ̣ công.
- Cung cấ p các căn cứ khoa ho ̣c cho viê ̣c hoàn thiê ̣n pháp luâ ̣t về dich
.
̣ vu ̣ công
- Luâ ̣n văn có thể làm tài liê ̣u tham khảo cho các nhà nghiên cứu, giảng dạy,
những người làm công tác thực tế và sinh viên, học viên trong các cơ sở đào ta ̣o cử
nhân luâ ̣t , cử nhân hành chính , các trường đào tạo , bồ i dưỡng cán bô ̣ của Đảng
và Nhà nước…

8. Kế t cấ u của luâ ̣n văn
Ngoài phần mở đầ u, kế t luâ ̣n, và danh mu ̣c tài liê ̣u tham khảo , luâ ̣n văn gồ m
3 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luâ ̣n của pháp luâ ̣t về dich
̣ vu ̣ công.
Chương 2: Thực tra ̣ng pháp luâ ̣t về dich
̣ vu ̣ công ở Viê ̣t Nam.
Chương 3: Phương hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công
ở Việt Nam hiện nay.

7


Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦ A PHÁP LUẬT VỀ DICH
VỤ CÔNG
̣
1.1. Nhƣ̃ng vấ n đề lý luâ ̣n về dich
̣ vu ̣ công
1.1.1. Quan niê ̣m về dich
̣ vụ công
Khái niệm "dịch vụ công" được sử dụng phổ biến rộng rãi ở châu Âu sau
Chiến tranh Thế giới lần thứ hai. Dịch vụ công theo từ tiếng Anh là “public
service”, trong tiếng Pháp là”service public”. Trong từ điển English Dictionary định
nghĩa: từ Service (dịch vụ, phục vụ) The performance of duties by a waiter or
servant – dịch vụ là sự thực hiện nhiệm vụ của người phục vụ. Theo nghĩa Hán Việt: dịch (làm, biến đổi, chuyển dời); vụ (chuyên, vụ việc, phục vụ), công việc
mang tính chuyên môn phục vụ cho con người, cho xã hội. Từ điển Bách khoa Việt
Nam cho rằng: dịch vụ là những hoạt động phục vụ nhằm thỏa mãn nhu cầu sản
xuất, kinh doanh và sinh hoạt. Từ điển Kinh tế học hiện đại: dịch vụ là các chức
năng hoặc nhiệm vụ được thực hiện mà người ta có nhu cầu và do đó, tạo ra giá cả

hình thành nên một thị trường thích hợp. Dịch vụ là những hoạt động mang tính
phục vụ chuyên nghiệp nhằm đáp ứng nhu cầu nào đó của con người, của xã hội.
Trong thời đại mới, khi nói đến dịch vụ người ta thường nghĩ ngay đến dịch vụ gắn
liền với các nhiệm vụ kinh tế: là một loại sản phẩm kinh tế, không phải là vật phẩm
mà là công việc của con người dưới hình thái lao động thể lực, kiến thức và kỹ năng
chuyên nghiệp, khả năng tổ chức và thương mại. Vậy, dịch vụ là những hoạt động
mang tính phục vụ, là một quá trình luân chuyển hàng hóa từ người sản xuất đến
người tiêu dùng hoặc các hoạt động khác nhằm đáp ứng nhu cầu sống của cá nhân
hay một nhóm người. Đó là một khái niệm rộng và dịch vụ công chỉ là một nhóm
trong số những nhóm dịch vụ nói chung.
Dịch vụ công được hiểu gắn với phạm trù hàng hóa công cộng. Khi loại hàng
hóa được cung cấp thỏa mãn được một số đặc tính cơ bản sau, dịch vụ đó sẽ được
gọi là dịch vụ công: 1. Đó là một loại hàng hóa mà mọi người đều phải sử dụng.
Nói cách khác, đối tượng cung cấp là loại hàng hóa cần thiết cho tất cả mọi người.

8


2. Sự công bằng, bình đẳng được bảo đảm. Không phân biệt giai tầng xã hội, không
phân biệt khu vực sinh sống và sắc tộc, loại dịch vụ này được cung cấp một cách
bình đẳng cho mọi người. 3. Hàng hóa được duy trì không chạy theo lợi nhuận kinh
tế. Ngay cả khi không được tiêu dùng thì hàng hóa công cộng vẫn được duy trì. Vậy
rõ ràng lợi nhuận kinh tế không phải là yếu tố quyết định sự tồn tại của loại hàng
hóa này mà mục đích chính là sự ổn định, phát triển xã hội và bảo đảm các điều
kiện sống thiết yếu cho người dân. Thậm chí có những loại hàng hóa công cộng
được nhà nước bao cấp một phần hoặc toàn bộ. Bởi vậy, nhiều người quan niệm,
dịch vụ công luôn gắn với vai trò của nhà nước. Có thể nói dịch vụ công chính là
dịch vụ cung cấp loại hàng hóa vừa được làm rõ – hàng hóa công cộng [16, tr.8].
Các nhà nghiên cứu hành chính xuất phát từ góc nhìn của chủ thể quản lý
nhà nước, cho rằng dịch vụ công là những hoạt động của cơ quan nhà nước trong

việc thực thi chức năng quản lý hành chính và bảo đảm cung ứng các hàng hóa công
cộng phục vụ nhu cầu chung, thiết yếu của đông đảo cộng đồng. Theo cách hiểu này
vai trò và trách nhiệm của nhà nước được nhấn mạnh đối với những hoạt động cung
cấp hàng hóa công cộng. Nhìn từ phía đối tượng được hưởng lợi ích của dịch vụ
công có thể hiểu, đặc trưng chủ yếu của dịch vụ công là hoạt động đáp ứng nhu cầu
thiết yếu của xã hội và cộng đồng, việc tiến hành các hoạt động ấy có thể do chủ thể
nhà nước và ngoài nhà nước đảm nhiệm. Nhưng các nhiệm vụ về lợi ích chung ngày
càng tăng lên do sự gia tăng nhu cầu xã hội đã dẫn tới việc một số tư nhân cũng
tham gia vào việc cung ứng các dịch vụ này

. Yếu tố về tổ chức (người trực tiếp

cung ứng dịch vụ công ) không còn
̣ là yếu tố quyết định để biết xem một dịch vụ có
phải là dịch vụ công hay không . Từ thực tế đó, vấn đề đặt ra không phải ai là người
trực tiếp cung ứng một dịch vụ phục vụ lợi ích chung, mà là ở chỗ ai chịu trách
nhiệm cuối cùng về việc cung ứng dịch vụ này cho xã hội. Từ đó, các tác giả cho
rằng, "một hoạt động lợi ích chung được một pháp nhân công quyền đảm nhiệm
được coi là một dịch vụ công" – "đảm nhiệm" ở đây được hiểu như trách nhiệm của
Nhà nước trong việc bảo đảm cung ứng dịch vụ công. Như vậy, một hoạt động với
lợi ích chung do một tư nhân đảm trách không được xem là một dịch vụ công, trừ
phi có sự tác động của Nhà nước đến việc cung ứng dịch vụ đó [19].

9


Quan niệm về dịch vụ công cũng thay đổi từng thời kỳ, tùy thuộc vào bối
cảnh từng quốc gia và mức độ ưu tiên cung ứng loại dịch vụ này. Có nước cho rằng
“dịch vụ công là hoạt động vì lợi ích chung, do cơ quan nhà nước hoặc tư nhân
đảm nhiệm” [17]. Quan niệm khác lại cho rằng: “Dịch vụ công là một loại dịch vụ

do nhà nước (cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp của Nhà nước) trực tiếp thực
hiện hoặc ủy quyền cho các tổ chức, đơn vị ngoài nhà nước thực hiện dưới sự giám
sát của nhà nước” [37]. Danh mục các dịch vụ công cũng được xếp theo những
nhóm khác nhau ở những quốc gia khác nhau và mỗi nước lại có nhận thức khác
nhau về phạm vi của dịch vụ công. Ví dụ, ở Canada, có tới 34 loại hoạt động được
coi là dịch vụ công, từ quốc phòng, an ninh, pháp chế tới các chính sách kinh tế xã
hội, môi trường, văn hóa… Trong khi đó, Pháp và Italia đều quan niệm dịch vụ công
là những hoạt động phục vụ nhu cầu thiết yếu của người dân do các cơ quan nhà nước
đảm nhiệm hoặc do các tổ chức tư nhân thực hiện theo tiêu chuẩn, quy định của nhà
nước. Hay ở Singapore quốc gia ở Đông Nam Á gần Việt Nam, những dịch vụ như
ngân hàng, bưu chính, giao thông công cộng và tiện ích cơ bản được tách khỏi hoạt
động của Nhà nước, họ đơn thuần là những pháp nhân thương mại. Chính phủ đã lập
ra các cơ quan quản lý để giám sát ở tầm vĩ mô dưới hình thức xem xét mức phí mà
các đơn vị này đặt ra, nhất là trong những lĩnh vực độc quyền.
Ở Việt Nam, khái niệm dịch vụ công được hiểu đó là chức năng phục vụ
của nhà nước trong việc cung cấp các dịch vụ cho cộng đồng mà không phải lập
pháp, hành pháp, tư pháp. Nhiều người cho rằng dịch vụ công là những hoạt
động phục vụ nhu cầu thiết yếu của xã hội, vì lợi ích chung của cộng đồng, của
xã hội, do nhà nước trực tiếp đảm nhận hay ủy quyền và tạo điều kiện cho khu
vực tư nhân thực hiện.
Hiện nay, khái niệm của thuật ngữ dịch vụ công ở nước ta vẫn còn nhiều ý
kiến khác nhau. Tuy nhiên, nhiều văn bản quy phạm pháp luật đã quy định vấn đề
dịch vụ công trong chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan hành chính nhà nước, như
Luật Tổ chức Chính phủ 2001, Điều 8 Khoản 4 quy định các nhiệm vụ của Chính
phủ: “Thống nhất quản lý việc xây dựng, phát triển kinh tế quốc dân, phát triển văn

10


hoá, giáo dục, y tế, khoa học và công nghệ, các dịch vụ công”; hoặc Điều 22 quy

định: “Bộ, cơ quan ngang bộ là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản
lý nhà nước đối với ngành hoặc lĩnh vực công tác trong phạm vi cả nước; quản lý
nhà nước các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực…”. Luật Tổ chức Chính phủ 2015
số 76/2015/QH13 vừa được Quốc hội thông qua ngày 19 tháng 6 năm 2015 một lần
nữa khẳng định: “Bộ, cơ quan ngang bộ là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức
năng quản lý nhà nước về một hoặc một số ngành, lĩnh vực và dịch vụ công thuộc
ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc” [25, Điều 39, khoản 1]. Điều này có
nghĩa là nhà nước thông qua các cơ quan hành chính có vai trò quan trọng trong
cung ứng và quản lý các dịch vụ công, khai thác các nguồn lực trong xã hội, nâng
cao chất lượng dịch vụ công phục vụ người dân.
Dù được xem xét ở nhiều khía cạnh khác nhau, song dịch vụ công có
những tính chất chung nhằm phục vụ nhu cầu và lợi ích chung thiết yếu của xã
hội, của cộng đồng dân cư và trách nhiệm bảo đảm các dịch vụ này thuộc về nhà
nước. Và cho dù nhà nước có ủy quyền cho các tổ chức, cá nhân khác thực hiện
thì nhà nước vẫn chịu trách nhiệm quản lý, điều tiết nhằm đảm bảo sự công bằng
trong phân phối các dịch vụ này và khắc phục sự bất cập của thị trường trong
tiến trình hội nhập hiện nay.
Từ những phân tích trên, tôi cho rằng: Dịch vụ công là dịch vụ cung cấp
hàng hóa công cộng do nhà nước bảo đảm thực hiện bằng cách trực tiếp hoặc ủy
quyền, nhằm phục vụ nhu cầu thiết yếu của người dân, vì lợi ích chung của cộng
đồng và sự phát triển kinh tế - xã hội.
1.1.2. Đặc điểm dịch vụ công
1.1.2.1. Dịch vụ công mang tính chất xã hội:
Dịch vụ được thực hiện trong phạm vi rộng, bao gồm các hoạt động vì lợi ích
chung của cộng đồng, đáp ứng nhu cầu của tất cả mọi người dân một cách công
bằng, bình đẳng, không phân biệt giai cấp, địa vị xã hội. Dịch vụ công có vai trò
bảo đảm ổn định xã hội và mang tính quần chúng rộng rãi. Từ đó có thể nhận thấy
lợi ích kinh tế không phải là điều kiện tiên quyết chi phối các dịch vụ này. Khác với

11

các hoạt động kinh tế, dân sự sinh lợi khác, tổ chức và cá nhân cung cấp dịch vụ
công theo sự ủy quyền của nhà nước phải tuân thủ các quy định nghiêm ngặt mà
nhà nước đặt ra riêng cho lĩnh vực dịch vụ cung ứng.
1.1.2.2. Là một loại dịch vụ do Nhà nước (dưới hình thức là các cơ quan
hành chính, đơn vị sự nghiệp của Nhà nước) trực tiếp thực hiện hoặc uỷ quyền cho
các cá nhân, tổ chức ngoài nhà nước thực hiện dưới sự giám sát của Nhà nước,
nhằm đáp ứng nhu cầu thiết yếu của xã hội.
Ở đây, Nhà nước là người chịu trách nhiệm đến cùng trước nhân dân, xã hội
về số lượng dịch vụ cũng như chất lượng dịch vụ. Trách nhiệm thể hiện qua việc
hoạch định chính sách, thể chế pháp luật, quy định thẩm quyền của các đơn vị công
lập và ngoài công lập cung ứng dịch vụ, thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thực hiện
nghiệp vụ của các đơn vị này, đảm bảo hài hòa các mối quan hệ giữa các chủ thể
tham gia cung ứng dịch vụ công.
1.1.2.3. Đối tượng cung ứng là loại hàng hóa đặc biệt
Như phân tích ở phần khái niệm, loại hàng hóa được cung ứng ở đây là hàng
hóa “công cộng”. Dịch vụ buộc phải được duy trì ngay cả khi không sinh lợi và
không được tiêu dùng. Bắt nguồn từ mục đích chính là phục vụ lợi ích cộng đồng
nên loại hình dịch vụ công không đặt mục tiêu lợi nhuận lên hàng đầu. Vì thế loại
hàng hóa được cung ứng ở đây không thông qua quan hệ thị trường đầy đủ. Hàng
hóa có thể là hiện vật hay phi hiện vật đều được người sử dụng trả tiền dưới hình
thức đóng thuế vào ngân sách nhà nước chứ không trả trực tiếp (trừ một số phí và lệ
phí theo quy định). Có những dịch vụ người thụ hưởng chỉ phải đóng một phần hay
được miễn toàn bộ lệ phí.
1.1.2.4. Thể hiện rõ vai trò quản lý, điều tiết của nhà nước:
Nhà nước nắm vai trò chủ đạo trong quá trình cung cấp dịch vụ công. Mặc
dù nhiều dịch vụ công được chuyển giao ra ngoài khu vực nhà nước, song không
thoát ly khỏi sự quản lý và kiểm tra, giám sát của Nhà nước. Nhà nước bảo đảm
cho những dịch vụ này phải được duy trì, ngay cả trong trường hợp nó không đem

lại lợi nhuận mong muốn. Ngoài ra, Nhà nước còn phải thực hiện chức năng điều

12


tiết dịch vụ công nhằm khắc phục những hạn chế của thị trường, sao cho phù hợp
với những khu vực có đặc điểm, điều kiện, nhu cầu khác nhau của mỗi giai tầng
trong xã hội. Nhà nước thực hiện việc hỗ trợ đặc biệt cho những đối tượng khó
khăn, các đối tượng chính sách và bảo đảm an sinh xã hội.
1.1.2.5. Không tuân theo quan hệ thị trường đầy đủ
Nếu trong các giao dịch kinh tế, dân sự tính sinh lợi được đặt lên hàng đầu
thì trong dịch vụ công các giao dịch lại có mục đích chủ yếu là phục vụ cho lợi ích
chung của cộng đồng trên cơ sở cung cấp các loại hàng hóa công cộng, thiết yếu.
Dịch vụ công được duy trì chủ yếu không theo các quy luật cung – cầu mà nó tồn
tại dựa trên sự bảo đảm của nhà nước.
1.1.3. Phân loại dich
̣ vụ công
Có nhiều cách phân loại các loại hình dịch vụ công. Căn cứ vào điều kiện
thực tế ở Việt Nam, xét theo chủ thể cung ứng có thể chia thành các loại: dịch vụ do
nhà nước trực tiếp cung ứng, dịch vụ do nhà nước ủy quyền toàn phần hoặc một
phần. Tuy nhiên, để nghiên cứu một cách tổng thể, dựa vào tính chất của dịch vụ
công được chia thành các nhóm như sau:
1.1.3.1. Dịch vụ hành chính công
Một số nhà nghiên cứu cho rằng hành chính công được quan niệm là hoạt
động của cơ quan nhà nước, mang tính quyền lực và sử dụng quyền lực của nhà
nước phục vụ lợi ích hợp pháp của công dân. Trong Giáo trình Hành chính học đại
cương, tác giả đưa ra khái niệm:
Hành chính công là một thiết chế được tạo thành bởi hệ thống các
pháp nhân chính phủ, bộ, ủy ban nhân dân, cơ quan nhà nước, công sở
hành chính và sự nghiệp, có thẩm quyền tổ chức và điều hành mọi quá

trình kinh tế - xã hội và hoạt động của các tổ chức, công dân bằng văn
bản quy phạm để thi hành luật.
Hoặc một quan niệm khác lại cho rằng dịch vụ hành chính công là tổng thể
các chính sách, quy định, quy trình, thủ tục... được Nhà nước đầu tư ngân sách và
chịu trách nhiệm quản lý và điều hành, “tổ chức quản lý và thực hiện các hoạt động
của bộ máy chính phủ trong đó có các hoạt động thực thi luật, quy định và quyết

13


định của chính phủ, thực hiện quản lý cung ứng dịch vụ công” [32]. Từ những quan
niệm trên có thể thấy rằng dịch vụ hành chính công gắn liền với chức năng quản lý
của nhà nước. Chỉ có nhà nước mới là chủ thể đủ tư cách pháp lý để đảm nhận các
hoạt động cung ứng. Dịch vụ hành chính công liên quan đến những dịch vụ công
cốt lõi, bao gồm các dịch vụ mà Nhà nước là người duy nhất cung cấp và mọi công
dân bắt buộc phải nhận khi có nhu cầu về chúng. Nhà nước cung cấp các loại dịch
vụ này dựa trên cơ sở pháp lý và nguyên tắc quản lý nhà nước cơ bản. Trước đây,
dịch vụ hành chính công đồng nhất với việc thực hiện các dịch vụ công cốt lõi và
Nhà nước là chủ thể duy nhất cung cấp dịch vụ. Tuy nhiên, sau này khi dịch vụ
công được mở rộng thì một vài dịch vụ hành chính công cũng đã được Nhà nước ủy
quyền cho khu vực tư nhân thực hiện.
Chủ thể thực hiện dịch vụ hành chính công là nhà nước hay các cá nhân, tổ
chức được nhà nước ủy quyền thực hiện. Các chủ thể này cung cấp dịch vụ hành
chính công liên quan đến hoạt động thực thi pháp luật của các cơ quan hành chính
nhà nước, cụ thể như các hoạt động thẩm định hồ sơ, ký phê duyệt, tổ chức cho
đăng ký, cấp các loại giấy phép, giấy tờ pháp lý (cấp giấy chứng nhận đăng ký
doanh nghiệp, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, cấp phép khai thác khoáng
sản, cấp giấy phép xuất nhập khẩu, hải quan, chứng minh nhân dân, sổ hộ khẩu...),
công chứng, chứng thực, an ninh, trật tự an toàn xã hội... Người dân thụ hưởng các
dịch vụ này không phải trả ngang giá các sản phẩm mà họ nhận được mà chỉ phải

đóng lệ phí hoặc phí theo quy định của nhà nước. Để phân biệt với các dịch vụ công
khác, xin đưa ra một số đặc trưng của dịch vụ hành chính công như sau:
- Cung cấp các dịch vụ hành chính dựa trên cơ sở pháp lý và nguyên tắc quản
lý cơ bản của nhà nước. Đó là việc thực hành quyền hạn kinh tế, chính trị, xã hội và
hành chính nhằm quản lý các vấn đề của nhà nước ở các cấp. Có thể liệt kê một số
dịch vụ như: pháp luật, an ninh, quốc phòng, các nguồn phúc lợi xã hội, cấp giấy sở
hữu, giấy tờ tùy thân, môi trường, phòng dịch...
- Dịch vụ hành chính công bao gồm các quá trình xây dựng chính sách và
thực thi chính sách. Xây dựng chính sách là một vấn đề quan trọng của nền hành

14


chính công, các chính sách được xây dựng sẽ tác động đến sự vận hành và thực
hiện các dịch vụ công. Các quyết định về chính sách có thể ảnh hưởng đến hành vi
và vì vậy sẽ cải thiện hoặc làm giảm chất lượng của dịch vụ. Sau khi một quyết
định được đưa ra thì tất yếu sẽ chuyển thành quá trình thực thi chính sách. Đó là
một chuỗi các thủ tục và thực hành, trực tiếp tác động đến người dân khi họ có
nhu cầu sử dụng dịch vụ.
- Mục tiêu của dịch vụ hành chính công nhằm cung cấp các dịch vụ với chất
lượng tốt cho mọi người dân một cách công bằng, bình đẳng, đặc biệt là người
nghèo. Dịch vụ hành chính công đóng vai trò quan trọng trong xóa đói giảm nghèo
bởi vì nó khuyến khích tính minh bạch và trách nhiệm giải trình từ những cán bộ và
cơ quan nhà nước.
Một cách chung nhất, dịch vụ hành chính công được hiểu là toàn bộ các yếu
tố như bộ máy chung, thủ tục, hệ thống, nhân sự... được nhà nước trả lương để quản
lý, định hướng về các vấn đề thực hành quản lý; quản lý và thực thi các hoạt động
quản lý nhà nước, mang tính quyền lực nhà nước. Bao gồm các quá trình thi hành
luật, quy định và quyết định của chính phủ và việc quản lý liên quan đến cung cấp
dịch vụ. Dịch vụ hành chính công phục vụ lợi ích hoặc tạo điều kiện cho việc thực

hiện quyền, nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức do cơ quan hành chính nhà nước, các tổ
chức thuộc cơ quan hành chính nhà nước, cá nhân, tổ chức được Nhà nước cho
phép cung cấp theo nguyên tắc bình đẳng, không vì mục đích lợi nhuận, góp phần
thiết lập, duy trì và bảo vệ trật tự quản lý hành chính nhà nước.
1.1.3.2. Dịch vụ xã hội công
a. Dịch vụ sự nghiệp công: Loại dịch vụ này bao gồm các hoạt động cung
cấp phúc lợi xã hội thiết yếu cho người dân như giáo dục, văn hóa, khoa học, y tế,
chăm sóc sức khỏe, an sinh xã hội… Theo xu hướng chung hiện nay là Nhà nước
chỉ thực hiện những dịch vụ mà xã hội không thể làm được, vì vậy đối với loại dịch
vụ sự nghiệp công, nhà nước có thể chuyển giao một phần việc cung ứng dịch vụ
cho khu vực tư nhân và tổ chức xã hội, nhằm giảm tải cho bộ máy nhà nước, khai
thác nguồn lực trong xã hội, phá bỏ bao cấp, nâng cao chất lượng dịch vụ công phục

15


vụ người dân. Đây chính là điểm khác với loại dịch vụ hành chính công. Thuật ngữ
xã hội hóa các dịch vụ sự nghiệp công cũng được xuất hiện và mở rộng. Nhiều bệnh
viện, nhà trường và các tổ chức sự nghiệp khác do các tổ chức, cá nhân thực hiện
xuất hiện ngày càng nhiều và đa dạng. Mặc dù về mặt chất lượng cung ứng dịch vụ
còn nhiều điều phải bàn, song việc mở rộng chủ thể cung ứng đã phá vỡ thế độc
quyền của nhà nước, tạo ra những tiện ích đáng kể cho người sử dụng.
b. Dịch vụ công ích: đó là các hoạt động cung cấp hàng hóa, dịch vụ cơ bản
thiết yếu cho người dân liên quan đến vệ sinh môi trường, cấp điện, nước, vận tải
công cộng, xử lý rác thải, phòng chống thiên tai… đều được coi là các dịch vụ công
ích. Các loại dịch vụ này thường được nhà nước ủy quyền cho các doanh nghiệp và
tư nhân thực hiện.
Với các đặc điểm đa dạng của mỗi loại dịch vụ công ích trên, có thể thấy rằng
cung ứng các dịch vụ này có hiệu quả, chất lượng là một điều khó khăn đòi hỏi phải
xác định loại nào giữ vai trò chủ chốt, loại nào có thể giao cho các tổ chức ngoài nhà

nước thực hiện. Nếu giải quyết không tốt vấn đề này hiệu quả dịch vụ sẽ giảm sút,
ảnh hưỏng tiêu cực đến đời sống nhân dân và sự phát triển chung của toàn xã hội.
Tính ưu việt của một xã hội được phản chiếu một cách rõ ràng qua chất
lượng cung ứng dịch vụ công ích, bởi vì dịch vụ công ích là những hoạt động phục
vụ các lợi ích tối cần thiết của xã hội, đảm bảo cho xã hội phát triển bền vững có kỷ
cương, trật tự. Mọi xã hội đều có những vấn đề chung, liên quan đến cuộc sống của
tất cả mọi người. Đó là các vấn đề như trật tự trị an, phân hóa giàu nghèo, giáo dục,
y tế, dân số, môi trường, tài nguyên,…Để giải quyết thành công các vấn đề này, cần
có sự góp sức của cả nhà nước, cộng đồng và các tổ chức xã hội thông qua việc
cung ứng các dịch vụ công ích. Nếu các dịch vụ này bị ngừng cung cấp hoặc cung
cấp không đầy đủ, chất lượng thấp thì sẽ dẫn đến những rối loạn trong xã hội, ảnh
hưởng nghiêm trọng đến đời sống của mỗi người dân, đồng thời tác động tiêu cực
đến sự phát triển của mỗi quốc gia.
Như vậy dù có là loại hình dịch vụ công ích nào thì nhìn chung, các dịch vụ
này đều đáp ứng những nhu cầu chung của xã hội về các lĩnh vực sau đây: Duy trì
trật tự công cộng và an toàn xã hội như quốc phòng, an ninh, ngoại giao; Bảo vệ trật

16


tự kinh tế, trật tự mua bán trên thị trường thông qua việc xây dựng và thực thi thể
chế kinh tế thị trường; Cung cấp các tiện ích công cộng cho toàn thể thành viên
trong xã hội như bảo vệ sức khỏe, giao thông công cộng, thông tin, thư viện công
cộng…; Quản lý tài nguyên và tài sản công cộng như: quản lý tài sản nhà nước, bảo
vệ môi trường, tài nguyên thiên nhiên; Bảo vệ quyền công dân, quyền con người...
1.2. Những vấn đề lý luận pháp luật về dịch vụ công
1.2.1. Quan niệm pháp luật về dịch vụ công
Khi dịch vụ công ra đời thì đồng thời xuất hiện nhu cầu cần có các quy tắc
chung làm cơ sở cho hành vi của các bên chủ thể tham gia hoạt động này. Dịch vụ
công vừa có tính chất phục vụ quyền, lợi ích của dân chúng, vừa bảo đảm mục

đích quản lý nhà nước, dưới góc độ khác, dịch vụ công liên quan đến việc thực
hiện quyền, nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức, vừa liên quan đến hoạt động của bộ
máy nhà nước nên việc điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong dịch vụ
phải bằng pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành.
Ở Việt Nam, chưa có sự đồng thuận tuyệt đối trong nhận thức về pháp luật
điều chỉnh dịch vụ công. Dịch vụ là những hoạt động có tính chất "bắc cầu" giữa
quản lý nhà nước với việc thực hiện quyền, nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức, trong
giao dịch mà cá nhân, tổ chức tham gia vào. Từ phía các cơ quan nhà nước thì
đảm bảo dịch vụ công tồn tại và phát triển bằng cơ chế pháp luật là nhiệm vụ cần
hoàn thành. Xuất phát từ phía dân chúng thì dịch vụ công là những dịch vụ phục vụ
lợi ích của cá nhân, tổ chức phát sinh từ chính nhu cầu thiết yếu của đời sống hàng
ngày. So sánh với hoạt động quản lý nhà nước có thể thấy rằng quản lý dịch vụ
công là những hoạt động gắn với quyền lực nhà nước, dù được tổ chức thực hiện
như thế nào cũng luôn thể hiện tính đơn phương, tính bắt buộc phải phục tùng và
tính cưỡng chế [11, tr.9,10]. Các dịch vụ công được thực hiện trên cơ sở mối quan
hệ bình đẳng giữa cá nhân, tổ chức là người yêu cầu dịch vụ với cơ quan, tổ chức
cung cấp dịch vụ. Cơ quan nhà nước với tư cách là chủ thể cung cấp dịch vụ, nếu sử
dụng mệnh lệnh để duy trì việc cung cấp dịch vụ thì tính phục vụ của dịch vụ công
không còn. Vì thế, để điều chỉnh dịch vụ công cần sử dụng tổng hợp các quy phạm

17


pháp luật dân sự, thương mại hay quy phạm hành chính phù hợp với từng loại hình
của dịch vụ công. Pháp luật về dịch vụ công vừa phải thể hiện những yếu tố pháp luật
về tổ chức cung cấp, thủ tục cung cấp, quyền kiểm tra, thanh tra của cơ quan nhà
nước với việc cung cấp dịch vụ, vừa có những nội dung của pháp luật về dân sự như
các quy định về quyền, lợi ích của các bên khi tham gia cung ứng dịch vụ công.
Mặc dù có những đặc trưng riêng nhưng pháp luật về dịch vụ công không
là một hệ thống pháp luật biệt lập mà chỉ là một nội dung cụ thể của hệ thống pháp

luật Việt Nam nói chung, có mối liên hệ chặt chẽ với các quy định về tổ chức bộ
máy nhà nước, về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước, cán bộ, công
chức nhà nước, với các quy định pháp luật về dân sự, thương mại, đất đai, hôn
nhân gia đình, thuế, hải quan, y tế, giao thông, môi trường...
Về hình thức, pháp luật về dịch vụ công bao gồm các quy định do cơ quan
nhà nước có thẩm quyền ban hành. Có nhiều cách thức thể hiện khác nhau các
quy định pháp luật về dịch vụ công nhưng phổ biến nhất hiện nay là: các quy định có
tính nguyên tắc, quy định khung về dịch vụ sẽ được định ra trong nội dung của văn
bản quy phạm pháp luật chuyên ngành như Bộ luật Dân sự, Luật Đất đai, Luật
Doanh nghiệp, Luật Hộ tịch, Luật Hôn nhân và gia đình, Luật Xây dựng, Luật Cư
trú, Luật Giáo dục, Luật y tế, Luật Giao thông đường bộ, Luật Tài nguyên và Môi
trường,... Các quy định cụ thể như hình thức, thủ tục thực hiện, thẩm quyền cung
cấp, quyền, nghĩa vụ của các bên trong dịch vụ, sẽ được quy định cụ thể trong văn
bản riêng, thường là các thông tư, quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật, nghị
định. Có thể một hoặc một nhóm các dịch vụ công được quy định riêng trong một
văn bản luật như Luật Công chứng quy định về hoạt động công chứng. Cũng có
văn bản quy phạm pháp luật quy định những vấn đề chung cho việc cung cấp các
dịch vụ khác nhau như Quyết định 09/2015/QĐ-TTg ngày 25/3/2015 của Thủ
tướng Chính phủ về việc ban hành Quy chế thực hiện cơ chế một cửa, cơ chế một
cửa liên thông tại cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương hay Nghị định số
43/2011/NĐ-CP ngày 13/6/2011 Quy định về việc cung cấp thông tin và dịch vụ
công trực tuyến trên trang thông tin điện tử hoặc cổng thông tin điện tử của cơ quan

18


nhà nước. Do tính đa dạng, phong phú của các dịch vụ công nên không có một
văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh trực tiếp, các quy phạm pháp luật về dịch
vụ công được thể hiện trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, liên kết
chặt chẽ với nhau.

Về nội dung, pháp luật về dịch vụ công là những quy tắc hành vi cho các
chủ thể tham gia vào dịch vụ, ngoài ra còn bao gồm các nguyên tắc, các chủ
trương, chính sách, kế hoạch phát triển từng dịch vụ, nhóm dịch vụ công. Pháp luật
về dịch vụ công có thể chia thành hai nhóm nội dung chính là: các quy định về tổ
chức, cung cấp dịch vụ và các quy định về quản lý nhà nước đối với dịch vụ
công. Các nội dung cụ thể của pháp luật gồm: nguyên tắc của dịch vụ công; hình
thức cung cấp; các yêu cầu, điều kiện đối với việc cung cấp dịch vụ; quyền, nghĩa
vụ các bên trong dịch vụ, thủ tục thực hiện dịch vụ; quy định về tổ chức bộ máy,
tổ chức nhân sự; về thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm trong dịch vụ công.
Về phạm vi tác động, đối tượng điều chỉnh, pháp luật về dịch vụ công tác
động đến các cơ quan nhà nước, các cá nhân, tổ chức tham gia dịch vụ. Đối tượng
tác động của pháp luật về dịch vụ công có thể chia thành ba nhóm cơ bản. Một là,
các chủ thể cung cấp dịch vụ, đây là nhóm chủ thể bằng hoạt động của mình đáp
ứng nhu cầu về dịch vụ công của dân chúng, nhóm này bao gồm các cơ quan hành
chính, các đơn vị, tổ chức dịch vụ công thuộc cơ quan hành chính, các tổ chức
dịch vụ công của cá nhân, tổ chức được nhà nước cho phép cung cấp dịch vụ,
các cán bộ, công chức, viên chức, các cá nhân trực tiếp thực hiện những công
việc nhất định trong quá trình cung cấp một dịch vụ công cụ thể. Hai là, các chủ
thể yêu cầu và hưởng thụ dịch vụ, đây là những cá nhân, tổ chức đã đưa ra yêu
cầu đến các chủ thể cung cấp dịch vụ và hưởng thụ dịch vụ phù hợp với quy định
của pháp luật. Có những dịch vụ chủ thể hưởng thụ chỉ có thể là cá nhân như
các dịch vụ đăng ký kết hôn, cấp chứng minh thư, cấp giấy phép điều khiển
phương tiện giao thông, cấp thẻ bảo hiểm y tế... cũng có những dịch vụ chủ thể chỉ
có thể là tổ chức như trong dịch vụ cấp giấy phép khai thác khoáng sản chủ thể
chỉ có thể là doanh nghiệp, có những dịch vụ chủ thể hưởng thụ có thể là cá

19


nhân hay tổ chức như công chứng, chứng thực, cấp sổ đỏ, sổ hồng, sổ hộ khẩu, y

tế, giáo dục... Ba là, các cơ quan có thẩm quyền quản lý nhà nước trong cung
cấp các dịch vụ công chủ yếu là các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương
đến địa phương như Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân các cấp,
các cơ quan chuyên môn thuộc cơ quan hành chính. Các cơ quan này bằng hành vi
quản lý của mình đảm bảo cho việc cung cấp dịch vụ đúng pháp luật, có chất lượng,
đáp ứng yêu cầu của nhân dân.
Tương ứng với sự tham gia của ba nhóm chủ thể nêu trên, những quan hệ
xã hội là đối tượng điều chỉnh của pháp luật về dịch vụ công gồm: những quan hệ
xã hội phát sinh trong quá trình cung cấp dịch vụ, đ ó là những quan hệ giữa chủ
thể cung cấp dịch vụ với chủ thể hưởng thụ dịch vụ; quan hệ xã hội phát sinh
trong quá trình quản lý nhà nước với các dịch vụ giữa các cơ quan nhà nước có
thẩm quyền với các chủ thể cung cấp dịch vụ, chủ thể hưởng thụ dịch vụ.
Tóm lại, pháp luật về dịch vụ công là tổng thể các quy phạm pháp luật do
các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành để điều chỉnh những quan hệ xã
hội phát sinh trong quá trình cung cấp và quản lý nhà nước về dịch vụ công.
1.2.2. Đặc điểm của pháp luật về dịch vụ công
Pháp luật về dịch vụ công vừa phản ánh những yếu tố chung của hệ thống
pháp luật Việt Nam vừa có những đặc trưng riêng, với tư cách là những quy
định pháp luật điều chỉnh nhiều nội dung trong các mặt hoạt động của Nhà nước
và xã hội. Pháp luật về dịch vụ công có những đặc điểm sau:
1.2.2.1. Pháp luật về dịch vụ công là hệ thống các quy phạm pháp luật do
cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành
Các phong tục, tập quán, các quy phạm đạo đức, tín ngưỡng, tôn giáo so
với các quy phạm pháp luật có sự hạn chế về phạm vi tác động, thiếu chặt chẽ và
thống nhất đã làm cho các loại quy tắc hành vi này không thể là chuẩn mực để
điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực dịch vụ công. Do vậy, tất
yếu cần có sự điều chỉnh pháp lý đối với quan hệ phát sinh trong lĩnh vực dịch vụ
công. Dịch vụ công cũng xa lạ với các phong tục, tập quán vốn có và cũng không

20