Đánh giá về hệ thống giải quyết tranh chấp của WTO

ĐÁNH GIÁ VỀ HỆ THỐNG GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP CỦA WTO
Tổ chức thương mại thế giới (WTO) đã trở thành một trong những tổ chức
quốc tế gây ra nhiều tranh cãi nhất, mà bằng chứng là những phản đối dữ dội tại
Seattle vào tháng 11 năm 1999. Tuy nhiên, cả những người bảo vệ và những
người chỉ trích WTO đều tin rằng đây là một tổ chức có tính hiệu quả cao.

WTO có hai chức năng chính: lập pháp và tư pháp. Chức năng lập pháp liên
quan đến vai trò của WTO như là một diễn đàn để đạt được các hiệp định thương
mại. Chức năng tư pháp được thể hiện ở hệ thống giải quyết tranh chấp, một trong
những đặc trưng chủ yếu và mới của hệ thống thương mại đa phương. Vì những
bế tắc trong các cuộc đàm phán đa phương, chức năng lập pháp của WTO còn mờ
nhạt và vai trò thực sự được thực hiện nhờ khả năng tư pháp.

KHUNG KHỔ TỔ CHỨC
Từ GATT tới WTO, đã có bốn thay đổi chính trong các thủ tục về giải quyết
tranh chấp:
1. Thay đổi quan trọng nhất là việc áp dụng hình thức “đồng phản đối”:
những quyết định của Ban hội thẩm (lúc ban đầu) và Uỷ ban kháng nghị được mặc
nhiên chấp nhận, trừ khi có một sự đồng thuận trong Cơ quan giải quyết tranh
chấp để lật ngược các quyết định đó. Điều này có nghĩa là nếu có kháng cáo, thì
Uỷ ban kháng nghị sẽ có quyết định cuối cùng. Giả định là Uỷ ban kháng nghị
đưa ra các quy định hoàn toàn độc lập với áp lực của các quốc gia và không thiên
vị một nước nào đó, các công ty và các chính phủ sẽ cân nhắc về “sự đánh giá” và
“tiền lệ” của các trường hợp để quyết định có nên kiện ra WTO hay không. Điều
đó có nghĩa là các trường hợp tranh chấp được đánh giá có khả năng chiến thắng
lớn hơn và những tiền lệ chiến thắng cũng rõ ràng hơn sẽ được đưa ra giải quyết
tại WTO. Ngược lại, phía bị đơn sẽ phải cân nhắc đến vấn đề này. Ngay cả các
công ty và các chính phủ dám nhận nguy cơ rủi ro cao cũng dễ nhân nhượng nếu
khả năng thất bại là 100 %. Việc chuyển các nguồn lực sang cạnh tranh thị trường
có thể mang lại những lợi nhuận cao hơn (hay những mất mát nhỏ hơn) so với
việc duy trì sự kiện tụng vô ích. Hơn nữa, các trường hợp nhờ đến WTO có khả

năng cao nhưng không phải đều có 100% cơ hội chiến thắng mà luôn có sự rủi ro
trong việc các quy tắc sẽ được vận dụng như thế nào.
Một sự thay đổi khác kèm theo là khả năng xảy ra trả đũa rất cao khi phía bị
đơn từ chối thực hiện phán quyết vi phạm. Trong khuôn khổ của GATT trước đây,
bên thất bại có thể dễ dàng cản trở phán quyết của Uỷ ban hội thẩm hay yêu cầu
1
trả đũa (Tại GATT, việc trả đũa chỉ xảy ra một lần duy nhất). Hiện nay, phán
quyết “vi phạm” hay yêu cầu trả đũa đều không dễ dàng bị ngăn cản. Vì vậy, phía
bị đơn, một khi đã nhận được một bản tuyên án vi phạm, phải chấp nhận khả năng
bị trả đũa đã được WTO cho phép. Tuy nhiên, khả năng trả đũa không phải lúc
nào cũng là 100%. Bên được phép trả đũa phải cân nhắc các yếu tố khác nhau khi
quyết định trả đũa, ít nhất phải cân nhắc các ảnh hưởng đến kinh doanh của chính
mình. Mối quan tâm rất thiết thực này cần được chú ý thậm chí là cả trong một
hoàn cảnh phi thực tế. Một nền kinh tế lớn với một thị trường nhập khẩu phong
phú có ý nghĩa quan trọng đối với phía bị đơn (ví dụ như nước Mỹ) khi đe doạ trả
đũa sẽ có tác dụng nhiều hơn so với một nền kinh tế nhỏ với những ngành nghề
yếu kém phụ thuộc vào hàng nhập khẩu.

2. Sự thay đổi lớn thứ hai là việc đẩy nhanh tiến độ. Trong khi các vụ kiện
trong GATT có thể kéo dài mãi, thì đã có một lịch trình nghiêm ngặt cho các thủ
tục tại WTO. Các công ty liên quan đến các cuộc tranh chấp đã hoan nghênh sự
thay đổi này vì các trường hợp tranh chấp được giải quyết càng nhanh thì bên
thắng cuộc càng đạt được nhiều lợi ích. Hơn nữa, các công ty bị vi phạm sẽ có
động lực lớn hơn để giải quyết tranh chấp tại WTO. Trái lại, các công ty đang bào
chữa cũng có động lực lớn hơn để thừa nhận sai phạm của mình. Tại thời kỳ của
GATT, họ có thể dựa vào các thủ thuật trì hoãn thời hạn, tuy nhiên tại thời kỳ của
WTO, điều này trở nên khó hơn, cho dù vẫn được sử dụng.
3. Sự thay đổi thứ ba là sự bổ sung thủ tục kháng án. Cho dù Uỷ ban kháng
nghị có vẻ như không gạt bỏ hoàn toàn những quyết định của Ban hội thẩm, thì
việc sửa đổi từng phần vẫn thường diễn ra. Khi điều này được đưa ra, chính phủ

của bên bị đơn (với thất bại tại bước hội thẩm) có lẽ sẽ kháng án, để hy vọng một
phán quyết mềm dẻo hơn từ Uỷ ban kháng nghị. Một cách bình đẳng, bên thua
kiện sẽ kháng án nếu bản báo cáo của Uỷ ban hội thẩm không thoả mãn hoặc
không đưa ra đầy đủ sự giảm án. Hơn nữa, việc kháng án là điều có lợi để bảo
đảm uy tín của Chính phủ: nó có thể chỉ ra cho các công dân cử tri của Chính phủ
đã tranh cãi một cách đích đáng. Bên cạnh đó, thủ tục kháng án thường được thực
hiện rất thường xuyên. Trong số 78 quyết định của ban Hội thẩm được đưa ra từ
năm 1995 tới tháng 10, năm 2003, đã có 53 trường hợp (chiếm 68%) kháng án.

4. Thay đổi chính thứ tư là sự tham gia của các tổ chức phi chính phủ (NGO).
Trong khi WTO là một cơ chế giải quyết tranh chấp liên quốc gia, bác bỏ sự tham
gia của các thành phần phi chính phủ, thì WTO đã tiến hành các thủ tục trở nên
minh bạch và dễ hiểu hơn. Ví dụ, Uỷ ban kháng án cho phép NGO đính kèm ý
kiến của NGO vào đệ trình của Chính phủ Mỹ lên WTO trong vụ án tôm và rùa.
Điều này đã làm thay đổi các đặc trưng của các thủ tục tại WTO. Ngày càng nhiều
2
vấn đề phi thương mại liên quan đến các cuộc tranh chấp. Điều này đưa ra một
câu hỏi thú vị: Liệu có phải WTO bị chi phối bởi các mối quan tâm thương mại
hơn là phi thương mại?

Những thay đổi về cơ cấu tổ chức đã tạo ra một số thay đổi quan trọng các
quy tắc chủ yếu trong giải quyết tranh chấp. Hơn nữa, trong vòng đàm phán Doha
đang có sự bổ sung những vấn đề mới, như nông nghiệp, dịch vụ, các biện pháp
đầu tư liên quan đến thương mại và quyền sở hữu trí tuệ mà cho đến nay, khoảng
một phần ba các tranh chấp liên quan đến những vấn đề “mới” này. Việc mở rộng
quyền lực pháp lý của hệ thống thương mại đa phương đã ảnh hưởng đáng kể đến
tính hiệu quả của thủ tục giải quyết tranh chấp.

HIỆU QUẢ CỦA CƠ CHẾ GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP CỦA WTO:

Vào thời điểm tháng 10 năm 2003, có hơn 300 đơn khiếu nại đã được đệ trình
tại WTO tương đương với con số của GATT trong 40 năm tồn tại của nó.

Mặc dù WTO giải quyết đơn kiện một cách riêng rẽ, nhưng do có những
trường hợp một vài nước cùng kiện một nước về cùng một biện pháp thương mại
nên bản chất của những đơn kiện này giống nhau và khi Uỷ ban hội thẩm đã xử lý
thì những đơn kiện này được coi như là một đơn kiện. Theo phương pháp tính
toán này thì chỉ có 248 đơn kiện đã được đệ trình.
Sự đánh giá việc giải quyết tranh chấp của WTO dựa vào hai loại kết quả khả
quan chủ yếu là: (i) Các bên đã thực thi các quy định của WTO và (ii) các bên đã
tự giải quyết các tranh chấp với nhau, với sự xét xử hoặc không cần sự xét xử của
WTO. Việc đánh giá dựa vào thông báo của các bên gửi đến WTO. Trong trường
hợp WTO không tìm thấy những sai sót của bên bị đơn và không đòi hỏi hành
động nào của WTO thì có thể coi là một kết quả tranh chấp thành công, ít nhất là
từ góc độ pháp luật. Có hai loại vụ kiện đang trong quá trình xét xử bao gồm: (i)
Loại vụ kiện được gọi là: “đang diễn ra”, là vẫn đang trong quá trình xét xử hoặc
đã hoàn thành việc xét xử và vẫn đang trong giai đoạn thực thi (WTO cho phép
một thời hạn thực thi hợp lý tối đa là mười lăm tháng). Loại vụ kiện thứ hai đang
trong quá trình xét xử bao gồm những vụ kiện mà trong đó việc tư vấn đã không
mang lại thoả thuận cụ thể. Có thể một số trong những vụ kiện này đã đuợc giải
quyết thực sự, nhưng các bên đã không thông báo cho WTO. Cuối cùng, có một
vài vụ kiện mà kết quả cuối cùng không được biết đến.

3
Trong suốt hai hoặc ba năm đầu tiên giải quyết tranh chấp, WTO đã có một
thành tích tốt, tuy nhiên từ năm 1998, số lượng những kết quả vụ kiện không thoả
mãn đã tăng lên.

So sánh với GATT có thể thấy trong số 207 các vụ kiện đã được đệ trình tới
GATT (dữ liệu từ năm 1990 tới năm 1994 đang bị thất lạc), có 88 phán quyết,

trong số đó có 20 phán quyết không vi phạm và 68 phán quyết vi phạm. Trong số
68 phán quyết vi phạm, 45 phán quyết dẫn tới những kết quả thành công và 15
phán quyết dẫn tới những kết quả thành công không trọn vẹn. Trong số 64 vụ kiện
đã được giải quyết hay đuợc thừa nhận mà không cần phán quyết của GATT, 37
vụ kiện dẫn tới những kết quả hoàn toàn thoả mãn và 25 vụ kiện đã đạt được
những kết quả không trọn vẹn. Từ đó, thước đo thận trọng nhất là tỷ lệ thành công
của cơ chế giải quyết tranh chấp tại GATT là 102 trên 207 vụ kiện hay 49%. Nếu
chỉ xem xét những vụ kiện với những kết quả đã đuợc biết (139 vụ kiện) và loại
bỏ những vụ kiện với những phán quyết không vi phạm thì tỷ lệ thành công là
60%.

Hoạt động một vài năm đầu tiên của việc giải quyết tranh chấp tại WTO là có
thể so sánh với tỷ lệ thành công của hệ thống GATT, tuy nhiên tỷ lệ này đã thấp
hơn so với GATT kể từ năm 1998. Cũng phải thừa nhận rằng con số và bản chất
của những tranh chấp được đệ trình là khác nhau và rằng không phải sự phân tích
hoàn toàn đối sánh nào đều có thể thực hiện được. Tuy nhiên, nên nhấn mạnh rằng
nhận thức thông thường xem WTO là cực kỳ hiệu quả trong việc giải quyết các
tranh chấp (đặc biệt là tương quan với GATT) cần được kiểm chứng.
Một diễn giải hợp lý sự suy giảm tính hiệu quả của hệ thống giải quyết tranh
chấp của WTO kể từ năm 1998 là quan hệ mâu thuẫn giữa Mỹ và EU. WTO đã
phán xét 2 trong số những vụ kiện khó khăn nhất từ năm 1997, đó là chuối và hóc
môn thịt bò. Họ đã nhận đuợc sự chấp thuận nửa vời của liên minh Châu Âu về vụ
tranh chấp chuối và sự không bằng lòng với vụ tranh chấp hóc môn thịt bò. Nước
Mỹ đã dùng đến sự trừng phạt trong cả hai vụ kiện này. Điều này đã làm mối quan
hệ của Mỹ và EU xấu đi đáng kể. Ví dụ, Vụ kiện tiếp theo là việc EU chống lại
nước Mỹ về các công ty bán hàng ở nước ngoài được nhìn nhận rộng rãi là một vụ
trả đũa. Ngoài ra, theo các nhà đàm phán tại Geneva, cuộc thương lượng chính trị
thường bị ngừng lại trong suốt thủ tục của Ban hội thẩm và Uỷ ban kháng án; việc
tranh cãi chỉ bắt đầu lại chỉ diễn ra sau khi tất cả các thủ tục pháp luật đã được giải
quyết. Điều này không phải là cách tận dụng thời gian hiệu quả vì nó gây ra những

sự trì hoãn đáng kể.

4
Một câu hỏi liên quan đến khía cạnh hiệu quả là liệu WTO có ngăn cản được
sự bùng nổ của các cuộc chiến tranh thương mại. Câu trả lời phụ thuộc vào cách
mà người ta định nghĩa về các cuộc chiến tranh thương mại và những gì sẽ diễn ra
khi không có WTO. Như đã đề cập, cho đến nay nước Mỹ đã dùng đến hình thức
trừng phạt trong hai cuộc tranh chấp với EU, đó là chuối và hóc môn. Trong quá
khứ, Ecuador cũng đã dùng cách trả đũa,và sau đó là Canada. Nếu xem các vụ
kiện này như các cuộc chiến tranh thương mại, thì dĩ nhiên WTO không kìm hãm
được các cuộc chiến này. Tuy nhiên, trong mỗi trường hợp WTO đã chọn một
trọng tài để xác định quy mô của các biện pháp trả đũa. Điều này đã có hiệu quả
kiềm chế đối với hành vi của các bên.
VIỆC GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP CỦA WTO VÀ SỰ XOÁ BỎ CHỦ
NGHĨA ĐƠN PHƯƠNG
Một mục đích khác của cơ chế giải quyết tranh chấp tại WTO là để ngăn
cản chủ nghĩa đơn phương. Có nhiều cách để giải quyết các tranh chấp thương
mại. Vào những năm 80, riêng nước Mỹ đã chuyển đổi một cách nhanh chóng
sang chủ nghĩa đơn phương căn cứ theo mục 301 của đạo luật thương mại Mỹ
năm 1974. Hudec đã mô tả cách mà nước Mỹ đã ngày càng bất chấp các quyết
định của GATT, dùng quyền lực để phá vỡ các phán quyết của Ban hội thẩm.

Trong khi Chính phủ Mỹ muốn một cơ chế giải quyết tranh chấp cứng rắn
hơn tại các vòng đàm phán Uruguay, thì Liên minh châu Âu và Nhật Bản muốn
bãi bỏ mục 301 trong đạo luật của Mỹ. Vì vậy, một câu hỏi quan trọng ở đây là
liệu điều này có xảy ra, WTO có loại bỏ mục 301 không?

Nhân tố quan trọng nhất trong vấn đề này là nhận thức của các công ty. Nếu
họ cảm thấy rằng họ có thể giành được mục đích mở rộng thị trường ra nước
ngoài một cách thuận lợi thông qua mục 301 hơn là thông qua WTO, họ sẽ tiếp

tục đệ trình các đơn kiện. Mặt khác, nếu họ thấy rằng WTO có thể giải quyết các
tranh chấp theo hướng có lợi cho mình, nếu chính phủ tỏ ra miễn cưỡng khi nhận
các đơn kiện theo mục 301, hoặc nếu họ thấy rằng giải quyết các tranh chấp tại
WTO thì tiết kiệm hơn là dùng mục 301, họ sẽ gửi càng nhiều đơn kiện tới WTO
thông qua chính phủ của mình. Một trong những nguyện vọng của các công ty
chính là thiên hướng để chính phủ của họ viện đến WTO hơn là các biện pháp đơn
phương.

Về mặt này, nước Mỹ đã có một tiến trình học hỏi. Một trong những cuộc
tranh chấp đầu tiên tại WTO là cuộc thương lượng về ô tô giữa Mỹ và Nhật Bản.
5