Một số vấn đề pháp lý về sự điều hành của chính phủ đối với chính quyền địa phương luận văn ths luật 6 01 01

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XÃ HỘI VÀ NHÂN VĂN

NGUYỄN DUY HOÀNG

MỘT SỐ VÂN ĐỂ PHÁP LÝ VỂ S ự Đ lỂ ư HÀNH
CÚA CHÍNH PHỦ ĐỐI VỚI CHÍNH QUYỂN

đ ịa ph ư ơ ng

LUẬN VĂ N T H Ạ C s ì KHOA HỌC LU Ậ T HỌC

HÀ NỘI - 2000


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XẴ HỘI VÀ NHẢN VÁN

NGUYỄN DUY HOÀNG

MỘT SỐ VÂN ĐỂ PHÁP LÝ VỀ SựĐIEU HÀNH
CỦA CHÍNH PHỦ ĐỐI VỚI CHÍNH QUYỂN

đ ịa p h ư ơ n g

C huyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nưóc và pháp luậl
M ã số

: 6.01.01

L U Ậ• N V Ă N T H Ạ■C s ĩ K H O A H Ọ C L U Ậ* T H Ụ■C

Người huứng dẫn khoa học:
T S ỉuật hục P h ạ m T u ân Khài

....

.

r

.

...

Ị -

.

.

1 M-iữ/U
Hà Nội - 2000

2

\

Ị

Ị

M UC LUC

PHẦN M Ở ĐẮU
C H U Ơ N G 1. TÍN H TÂ T

yêu

khách

quan

V Ể S ự Đ l Ề U HÀNH

C U A C H ÍN H PHÚ ĐỐI VỚI C H ÍN H Q U Y Ề N Đ ỊA PH Ư Ơ N G

1.1. T ín h t h ú n g n h ấ t cúa hoạt don g q u á n lý
I . I . I . K hái niệm quán lý nhà nước
1 .1.2. M ục đ ích và nhiệm vụ củ a quản lý Iihà nước

12

1.2. Vị trí, vai írò của C hính phủ trong việc bảo đ ảm sự th ốn « nhắt

14

của (ỊUíin íỷ nhà nướe
1.2.1. C hính phù- cơ quan hành chính nhà nước cao nhất

u

1.2.2. Sự thốp.ơ nhất quyền hanh pháp từ phía C hính phủ trong bộ m áy

23

nhà nước
1.3. C h ín h r.uyền địa phương trong cư cấu hành ch ín h -ch ín h í rị

28

1.3. ]. Vi Ití và tính ehiìí cua chính quyền đ ịa phương

28

1.3.2. T ính đ ộ c lập tương dối của chính q u y ền địa phương

M

! .3.3. N hiệm vụ. quyển hạn của chính q u y ền địa phương

38

1.3.3.1. Hội đổ n g nhân dân.

38

! .3.3.2. u ỷ ban nhân dân.

40

CHUƠNCÌ 2. TH Ụ C T R A N G C Á C Q U I Đ ỊN H P H Á P L Ý V Ề VI TRÍ.

46

V A! T R O C U A C H ÍN H PI-IỦ T R O N G V IỆC Đ ỉỀ ư H À N H CH ÍN H
Q U Y Ể N Đ ỊA PH U ƠN G
2.1.

Qui đ ịn h cua phấp luật về vị trí, vai trò của C hính phú trưng việc

46

điều hành chính quyền địa phưưng
2.2. Thực tiễn sự điều hành cua Chính phủ đối vói chính quyền địa pliuoii«

62

2.2.1. T ập tn in g chỉ đạo nhữ ng vấn đề m ang tẩm vĩ m ô.

62

5


2.2.2. Phíìn, giao m ột số CỊLiỵền hạn cụ thể cho chính quyền địa phương

C H U Ơ N G 3. H O À N T H IỆ N P H Á P LU Ậ T V Ề S ự Đ l Ề ư HÀ N H CU A
C H ÍN H PHU Đ Ố I V Ớ I C H ÍN H Q U Y Ề N

74

đ ịa p h ư ờ n g

3.1. Q u a n cliểiìi h o à n th iệ n

74

3.1.1. Q uan điểm đổi mới của Đ áng cộng sản V iệt N am

74

3.1.2. Ọ uan điểm khoa học, hệ thốnsu đồng bộ

74

3.1.3. Q uan điểm kê thừa, phát triển

7í»

3 .2.

N g u y ên tắ c h o à n th iệ n

77

3.2.1. N au vén tắc tập trung dân chủ

77

3.2.2. N guyên tắc kết hợp quản lý theo ngàn h với quản lý theo lãnh thổ

78

3.2.3. N guyên tắc m ở rộng quv ển dân chủ ở cơ

sở.

7‘)

3.2.4. N guyên tắc pháp c h ế xã hội chù nghĩa

80

3.2.5. N guyên tác tập quyền xã hội chủ nghĩa tiên cơ sở phân còtm . phân

80

eàp m ột cách hợp lý
3.3.

M ột số p h ư ơ n g h ư ớ n g h o à n th iệ n về sự đ iểu h à n h c u a C h ín h p h ú

85

(lối với c h ín h q u y ể n (lịa p h ư ơ n g
3.3.1. Hoàn thiện p h á p luật vé tổ chức, tham quyền của Chính phu

86

3.3.1.1. Vé tổ chức

86

3.3.1.2. Vé thẩm quyền

89

3.3.2. Hoàn thiện pháp luật về chính quyền địa phương

91

3.3.2.1. Về ĩổ chức

92

3.3.2.2. V ề thẩm quyền

‘)5

3.3.3. Hoàn thiện pháp luật về CO' c h ế tự quàn

100

KẾT LUẬN

109

D AN H M Ụ C TÀ I LIỆU T H A M K H Ả O

I 12

6


B Ả N G C Á C C H Ữ V IẾ T T Ắ T

HĐND

Hội đồng nhân dân

UBND

Uỷ ban nhân dân

U BTV Q H

Uỷ ban thường vụ Quốc hội

XHCN

X ã hội chủ nghĩa

3


PHẨN MỎ ĐẨU

1. rinh cấp thiết của đề tài
Q uá trình đổi mới toàn đ iện ở nước ta trong -những năm q u a đã íỉem lại

nhiều chuyển biến sâu sắc, quan trọng trong đời sống xã hội. Kẽt quá bước
đẩu củ a quá trình đổi m ới đó đặt ra yêu cầu tiếp tụ c p h ải củ n g c ố và nâng cao
hiệu q u ả hoạt động của các cơ quan nhà nước từ tru n g ương đêìì địa phương.

Cùng với cải cách kinh tế, chúng ta đang tiến hành một bước cái ciích
nền hành chính, tổ chức lại các cơ quan quản lý ở trung ương, các tinh, tiên tới
hợp Ịỷ hoá chê độ làm việc cửa các cơ quan quản lý, xây dựng chức íkmh và
tiêu chuẩn công chức, viên chức nhà nước... Nghị quyết Hội nghị trung ươn»!
tám (Khoá Vi!) của Đáng đã nhấn mạnh cài cách một bước nền hành chính là
“ yen cần rất bức MIC và ỉà trọng tâm củ a việc xây dụng vầ h o à ỉì thiện Nhủ
nước C ộ n g lìtíà x ã hội chủ n g h ĩa Việt Nam trong thời gian tới. '’[Tổ,29]; Văn

kiện dại hội đại biểu toàn quốc lổn thứ VIII của Đảng cũng nhân mạnh: "Cài
cách nén hành

chính nhà nước ìà trọng tâm củ a việc x â y diỡ iiị. hoàn thiện

Nhá nước trong nhữììg nấm trư ớc m ắ t... ” [73,131]

M ột trong những vấn đề q u an trọng n h ằm triển k h ai thực hiện nghị quyết
của T ru n g ương là việc xây tlựne và hoàn thiện tổ chức, h ọ at dộng của chính
quyền địa phương nhiìm “ tỉchn bào sự cỉiểit hành lập trung thống lìlìà ỉ, ỉh ò iỉỊi
sitổ ỉ , ( ó hiệu Ììíi lừ clỉính phú LỈéh chính quyền đ ịa phỉỉonq, co' su .
pỉiát huy tính rh ú động, năn y (tộng củ a đ ịa phương, c ơ sớ. X ác dinh chức
nănạ, nhiệm vụ, quyên hành và trách nhiệm của m ồi cấ p chín h (Ịìtyén ÍỈỊ<1
p h ư ơ ỉ i g v x 131].

X u ất phát từ nhu cầu trên, đòi hỏi phải có sự n g h iên cứu n h ằm hoàn thiện
hơn nữa trong việc điều hành, chỉ đạo củ a C hính phủ đối vói chính quyền đui

phương bao gồm Hột đổng nhân dâu và Uv ban nhân d ân các cáp. Bới lẽ nhu
chun a ta đã biết, trong điều kiện cải cách nền hàiih ch ín h nhà nước. Chính plui
giữ vị trí, vai ì!Ò hết sức to lớn đối với các ngành, lĩnh vục nói clunm và dổi

7


với ch ín h q u y ền địa phương nói riêng. Sự tác động trong việc chỉ đạo, điều
hành củ a C hính phủ đối với chính quyền địa phương ỉà nhân tố không thể
thiếu được đối với việc định hư ớng đúng đắn để chính q u y ền địa phương hoàn
thành đư ợc các m ục tiêu chiến lược của m ình, đồng thời q u a đó cũ n g xác định
rõ trách n hiệm của chính quy ền địa phương trong việc thực hiện nhiệm vụ
quyền hạn th eo CỊUÌ định của pháp íuật. V ân đề trên cho đến nay v;ìn được dể
cập rất ít tro n g các công trình ngh iên cứu khoa học pháp lý và nếu có. các túc
g ià cũng chỉ để cập đến các khía cạnh q u ản lý m ang tín h tác nghiệp, tổ chức
ch ứ chư a n g h iên cứu m ột cách toàn diện những vấn đề m ang tính pháp lý về
sự điều h àn h của C hính phủ đối với chính quy ền địa phương.
T ừ nh ữ n g lý đo trên, tôi đã chọn đề tài: “ M ộ t s ố vấn đ é p h á p lx về s ự
đ ìéu h à n h c ủ a C h ín h p h ủ đ ố i với ch ín h quyến địữ p h ư ơ n g ” làm dề tài cho

bản luận văn thạc sĩ khoa học luột học của m ình,

2. Phạm vỉ, m ục đích nghiên cứu và nhỉệni vụ của luận vãn.
Đ âv là vân đề có phạm vi rộng và hết sức khó cả về lý luận vò thực liễn,
với sự Mồ lực cùa ban thân và trong điểu kiện cho phép, tuân vãn chí íộp
nghiên cứu nhữ ng qui định cụ thể củ a pháp lu ật về

sự điều

h àn h cùa Chính

phù đối với chính quyềĩi đ ịa phương trên phương điện pháp lu ật thự c định, qua
đó đưa ra các hạn chế, bất cập , tồn tại cần khắc phục và nhữ ng kiên nghị nhằm
hoàn th iện các quí định pháp luật về vấn đề này. M ặt k hác, chính quyền địa
phương ở đây theo cách hiểu củ a luật h àn h chính, chú n g tôi cũ n g chỉ nghiên
cứu định c h ế Hội đồng nhân dăn và u ỷ ban nhân dân các cấp, còn dối, với Toà
án nha» dân và Viện kiểm sát nhân dân các cấp k h ông phải là phạm vi cún
luận văn, và do đó, Toà án và V iện kiểm sát nhân dân chỉ được xem xét trong
quá trình so sánh với m ột số chức năng của H Đ N D và ƯBND.

3. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu.
X u ất p h át từ đối tượng và m ục đích nghiên cím củ a lu ận văn . Tác già sử
dụng các phưoìig pháp !uộn và phương phẩp nghiên cứu chù yếu sau:

8


Chư nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghía duy vật lịch sử, phép biện
ch ứ n g duy vật chủ n g h ĩa M ác - Lênin.
*

Phương pháp trừu tượng khoa học

*

Phương pháp phân tích và tổ n g hợp.

•

Phương pháp thống kê so sánh pháp luật, phân tích qui phạm pháp luật.

♦

Phương pháp xã hội học pháp luật.

4. Cái mứi và ỷ nghĩa của iuận văn.
L u ậ n VÍU) c ó n h ữ n g đ i ể m mớ i sau đ ây :

- Đ ây là cô n g trình chuyên khảo trong khoa học p h áp lỷ nước tí» đánh giá
m ộ t cách khái qu át và phân tích m ột cách có hệ th ố n g các qui định cun pháp
luật hiện hành về sự điều hành của C hính phủ đối với chính quyền địa phương.
- C hỉ rõ thực trạng về việc chỉ đạo và điều

hành

củ a C hính phủ dối với

ch ín h quyển đ ịa phương, (trên cơ sở phê phán đ án h g iá m ột rá c h khoa học).
- T ừ nlìững phân tích về m ặt lý luận và thực tiễn, ìu ận văn rút ra những
điểm bấí cệp cần tháo EỮ và trên CƯ sờ đó đưa ra kiến nghị nhằm hoàn thiện về
măt pháp lÝ về sự chỉ đạo. điều hành cun C hính phủ đối với chính quyền địa
phương trong điều kiện đổi mới hiện nay.
N hững kết quả nghiên cứu của luận vãn có th ể được thcim kháo và vận
dụ n g vào việc xâv dựng các biện pháp hoàn thiện pháp ỉuật về sự chỉ đạo điều
hành của Chính phủ đối với chính quyền địa phương.

5. Cơ cấu luận văn.
L uận vãn bao gồm : N goài lời nói đầu, kết luận và danh m ục tòi liệu tham
k h ảo , Luận văn có 3 chương.
C hương 1. T ính tất yêu khách quan về sự điều h àn h của Chính phú đối vói

ch ín h quyển địa phương.
C hương 2 . Thực trạng các qui định pháp !ý về vị trí, vai trò cún Chính phu
tro n g việc điều hành chính q u y ền địa phương
C hương 3 .H oàn thiện pháp luật về sự điều h àn h củ a ơ i ín h phũ đối với
ch ín h quyền địa phương.


Chương 1.

TÍNH TẤT YẾU KHÁDH QUAN VÊ sự ĐIỂU HÀNH CỬA CHỈNH PHỦ
OỐK với OHỈNH QUYỂN ĐỊA PHUtMG
1.1. Tính thống nhất của quản lý nhà nước.
1.1.1. Khái niệm quản lý nhà nước.
Khái niệm quản lý nhà nước gắn liền với khái niệm quản lý xã hội bời
vì quản lý nhà nước là một dạng của quản ỉý xẵ h ộ i .
Thuật ngữ “Quản lý” có nhiều nghĩa khác nhau nhưng quan niệm chung
về quản lý !ằ do điều khiển học đưa ra, đó là sự tác động đinh hướng bất kỳ
lên một hệ thống nào đó nhằm trật tự hóa nó và hướnu Ỉ1 Ó phát triển phù hợp
với nhữns quĩ định nhất định. Hệ thống được hiểu là tổng thể những yếu tố
cấu thành có những đạc trưng riêng mà những đặc trung đó không phải là
thuộc tính của mỗi yếu tố rièng rẽ nằm trong hệ thống .
Ọ u àn lý xâ hội (lói ch u n g với tư cách là m ột chúc nâng xã hội độc biệt
tổn tai rrước khi có n h à nước, x uất hiện song SOIÌÌÍ với quá trình xã hội hóa lao
động. C ác - M ác k h ẳn g đ ịn h rằ n g , quản lý x ã hội là m ột chức n ăn g đặc biệt
nảy sinh trước h ế t từ ch ín h b ản ch ất củ a q u á trình ỉao động. Ô n g đ ã viết: “ bất
kỳ ỉao động x ã h ộ i trự c tiếp h a y lao động chung náo đó mà đư ợc tiến hành
trẽn m ột q u i m ô tươnq d ố i lớn đểu cán có s ự quản / v ớ mức ă ộ nhiều hay ít
nhằm p h ố i họp nhữỉĩíỊ h o ạ i dộng cá nhản và thực hiện những ch ứ c năng chung
ph át sin h từ s ự vận dộng của toàn bộ c ơ th ế sân x u ấ t... "[4 ,3 4 2 ]

M ọi xã hội đều có qui tắc cùa nó, những qui tắc này được xây dựng và
áp dụng dựa trên cơ sờ mối quan hệ quyền lực- phục tùrì2 giữa chủ thể quản lý
với đối tượng quản lý. Mối quan hệ nàv chính là bàn chất của phương thức
quàn lý xã hội, ỉà nội dung của quyền iực quán lý và là đặc trưng của phưcmg
pháp quản iý xã hội. Khi xà hội chưa có nhà nước thì quyền lực đó mang tính
xã hội được bảo đảm thực hiện bằn 2 sự tôn tronu -ác qui phạm xã hội của các

10


thành viên trong cộng đồng: "Quản lý x ã h ộ i ỉà thực hiện cá c ch ứ c nâng tò
ch ứ c nhơ nỉ tạo nhữỉỉg diều kiện cần thiết d ể đạt được những mục tĩính iỉặt ra
(rong qu á trình hoạt dộng chung của con người ở ỉớ iắ p m ọi n ơi, mọi lế h à o ỉ 0 1 }
n h ò cùa .xã /?Ộ/"[77,85J. N hư vộv, dù ỏ' xã hội nào thì m ục đích cuòi cùng cún

sự thực hiện quyền lực xã hội đều nhằm q u ản lý xẵ hội m ộ t cách có hiệu qua
nhất.
N hà nước ra đời với tất cả dấu hiệu củ a n ó trờ th àn h m ột pháp nhân
công quy ền iớn nhất, nắm chủ q u y ền q u ố c gia. Nhà nước vừa là cơ quan quyền
lực chính trị, vừa ì à cơ quan tổ chứ c điều h àn h công cuộc xây đựng, phát triển
kinh tế, văn hóa xã hội, và là tổ chức quản lý toàn bộ đất nước .
T ừ đủy, bộ phện quan hệ quản ỉý quan trọng nhất do nhà nước thực hiện
bằng quy ền lực m ang tính nhà nước. Tuy lứìiên, trên thực tế,n h à nước không
th ể và công k hông cẩn thiết q u ản lý toàn bộ công việc củ a xã hội. Như vậy.
luôn luôn có m ột phần công việc trong xã hội được thực hiện bởi tÁí cà các cơ
quan, tổ chức xã hội, gia đình và các đoàn thể k hác. D o vai trò đặc biệt cún
nhà mrớc trong hệ thống chính trị nên quản lý nhà nước là hoạt động cơ bàn
trong toàn bộ hoạt động quản iý xã hội.
Q uàn lý nhà nước ở đây được hiểu: " không p h ả i ỉà quẩn lý r á i lổ chức

chính trị qụị ỉà Nhà nước mà ỉà sự quản lý có tính chất nhà nước, do Nlìà
nước íỉìự c hiện ĩhônq qua bộ m áy nhà

nước, trên c ơ s ỏ quyền lự c nhà nước

nhổm thực hiện cá c nhiệm vụ chứ c năng củ a N hà nước” \ l l $ 6 ].

H iểu theo nghĩa rộng thì hoạt động q u ản lý n h à nưổc bao trùm lên toàĩ)
bộ hoạt động của bộ m áy nhà nước, bao gồm hoạt đ ộ n g tổ chức nội bộ của các
cơ quan nhà nước khác: T òa án, V iện kiểm sát và các cơ quan quyền lực,"XéW
dó Ịà hoạt dộng ĩoồn th ể bộ m áy nhà nước nhằm điều chỉnh quan hệ .xã hội (ở

(íây khôn ạ p h ủ nhận tính d ộ c lậ p ỉươỉìg đ ố i của các c ơ quan ch ấp hành vò

tỉiềuhành)"[ 53,15].

11


T rong lình vực hành ch ín h và luật hành chính, quản lý nhà nước chính
là hoạt độ n g ch ấp hành và điều hành được thực h iện chù yếu bằng hệ thống
c ác cơ q u an hành chính nhà nước đứng đầu là Chính phủ và hệ th ố n g các cơ
q u an củ a C hính phủ, thường được gọi là cơ quan quản ỉý n h ằ nước (hoạt động
q u ản lý th eo n g h ĩa hẹp).
N hư vậy, quản lý nhà nước là sự tác đ ộ n g cổ đinh hư ớng và có tổ chức
c ủ a chủ thể quản lý (N hà nước) vào đối tư ợng quản ]ý- là các m ối qunn hệ xã
hội nhằm đạt dược những m ục đích nhất định, thực hiện các chức nũng cùa
n h à nước.
N ghiên cứii vể quản lý n hà nước V iệt N am dưới g ó c độ hẹp (qua bốn
bán hiến pháp và những văn bản pháp luật có ỉiên q u an ), giáo trìn h "Luật hành

ch ín h V iệt N am " củ a khoa L u ật trường Đ ại học K hoa học X ã hội và Nhũn văn
Đ ại học Q uốc gia Hà Nội đ ã đưa ra đ ịnh nghĩa: "Q uản ỉý nhà nước V iệt Nom
là hoạt dộng chấ p hànlî và điều hành củ a cá c c ơ quan nhà nước V iệt Nơm
(h o ặ c c á c tổ chứ c x ã h ộ i nếu tỉnực nhổ nước ủy quyền) được tiến hòỉìh trên c ơ
sỏ' và l ì ể thi hành luật nhằm thực hiện trotiíỊ cu ộ c sổng hàng ngùx cá c chức
nỡììỌ củ a nhờ nước trên m ọi lĩnh vực hành chính - chính trị, kinh tẽ. vân hóa x à hội 1 7 7 ,1 0 3 ].

1.1.2. M ục đích và nhỉệm vụ của quản lý nhà nước*
Q u ản lý ỉà hành động - m ột ỉoạì hoạt đô n g x ã hội, nhằm đạt được m ục
đích đề ra bằng việc thực hiện các n h iệm vụ, chức năng th eo m ột phương pháp
quản lý phù hợp,
Q uản !ý là tác độn g có hướng, có m ụ c đíchy Vì vậy, quản lý xã hội I1ÓÍ
ch u n g cũng như quản lý nhà nước Iiói riêng đều có m ụ c đ ích và nhiệm vụ của
m ình. M ục đích của quản iý nhà nước là hoạt độ n g m an g tín h định hướng cua
các cơ quan nhà nước. M ục đích ch u n e của ho ạt độn g q u ản lý nhà nước, của
tất cả các co' quan quản lý nhà nước ỉà th ố n g nhất. T uy n h iên , mỏi cơ quan
nhà nước có m ục đích hoạt độ n g riêng được qui đ ịn h tro n g pháp [uột, so với
m ục dich chung thì m ục đích riên g là bộ p h ận hợp th àn h để đạt m ục đích

12


chung. M ục đích chu n g cù a hoạt động quản !ý nhà nước !à xây dựng một nhà
nước Việt Nam giàu m ạnh, phồn vinh, dộc Ịệp, tự đo, hạnh phúc vì) dân chu.
N hiệm vụ của quàn !ý nhà nước là cái đích cụ th ể cần ct.1t đirơc với
n h ũ n g nội dung được vạch ra tương ứng vói quản ỉỹ ngành, lình vực cụ thể.
N hư vậy, để đạt được m ục đích quản iý, phải thực h iện nhiều nhiệm vụ khác
nhau ở nhiều cấp độ khác nhau. N hiệm vụ củ a q u ản lý n h à nước có thể phan
thành những nhiệm vụ cơ bản, thường xuyên được qui định tro n g các văn bà?]
p h áp luật, và nhiệm vụ m ang tính tạm thời, k h ô n g c ơ bản chí tổn tại trong

từng giai đoạn, từng thời điểm nhất định. Các m ục đích và n h iệm vụ quán lý
đạt được là nhờ các chức n ăn g quản lý, tức là các loại, phương diên hoạt động
q u àn lý. Vì vậy, chức năng quàn lý là phương tiện thực hiện n h iêm vụ quàn K.
Các chức năim quan lý nằm trong m ột thể thống n h ấ t liên quan chặ! chẽ với
nhau, Chức năng này có thể là khách thể cu a chức n ăn g khác và ngược lọi.
T ính thống nhất này xuất p h át từ sự th ố n g nhất các nhiệm vụ VĨ1 m ục đích
chu n g cùa quàn lý. ^Hệ thống các chức n ăn g củ a q u ản lý nhà nưức được thực
h iện thông qua các cơ quan quản ỉý nhà nirớc (còn gọí là cơ quan hành chính).
C ác cư quan hành chính nhà nước tạo thành m ột ch in h thể thống nhất, toàn
vẹn, có quan hệ ràng buộc chặt chẽ vói nhau. M ỗi cơ quan hành chính l.ì một
kh âu , m ột m ắt xích không thể thiếu được trong hệ thống các cơ quan quán lý
nhà nước. Tính thống nhất cao của nó được th ể h iện b ằn g sự bền ch ặt, liên tục.
thường xuvên hơn bất kỳ m ột hệ thống cơ quan khác tro n g bộ m áy nhà imớe
(cơ CỊimn quv ền lực nhỉ) nước, toà án, viện k iểm sát). T ín h th ố n 2 nhât cún hệ
thông các cơ quan hành chính nhà nước được q u y ết định bởi tính thống Iiluìt
về n g h iệ ^ v ụ , chức năng quản lý nhà nước - chức năng chấp hành và điểu hành
đo các cơ quan đó thực hiện. Hệ thống cơ quan h àn h chính nhà nước hoạt
động dưới sự lãnh đạo, điều khiển chung từ m ột trung tâm là Chính phủ. người
đứng đầu Chính phủ là Thủ tướng Chính phủ. Cơ sở tổ chức, hoạt dộng cua các
cơ quan đó được quy định trong Hiến pháp.
T heo H iên pháp 1992, hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước lỉổm:
13


- Cơ quan hành chính n h à nước cao nhất (C hính phủ)- Điều 109.
- Cơ quan hành chính nhà nước của C hính phủ, Gơ quan quàn K ớ
Trung ương (Bộ, cơ quan ngan g Bộ, cơ quan trực thuộc Chíiửi p lu u - Đ icu [ 16.
- Cơ quan hành chính nhà nước ớ địa phương- Đ iều 123.
Tính thống nhất cũa q u àn lý nhà nước còn được th ể hiện ớ hệ (hong
thẩỊVỊ3 Íp cùa bộ máy quán lý. Q uán lý lĩnh vực nào, cơ quan nào có thum

quyên quán lý, ớ trung ương hay địa phương, cấp tinh, cấp h m ệ n h;iy ciìp
xã.... M ỗi m ột cấp quản lý đều được trao m ộ t thẩm quy ền nhất định theo qui
định cùa pháp luật. Hệ thống th ẩ m cấp này là m ôt tiêu ch í đặc biệt, chỉ lổn tại
trong hệ thống các cơ quan quản ỉý,

“ t ạo

thành m ột c ơ c h ế độ c lập và tn>ỉĩỉ>

nhiều trườỉĩg hop nó (hệ thống c ơ quan quản lý ) c h i p h ố i cá c h o ạ i ííộtiỊĩ inaniỉ
tính hành chính của cá c bộ m áy nhở /W'ór” [8 1,278].

X uát phát từ đặc tính pháp lý- quy ền lực của q u ản lý nhà nước, mục
dich của quản lý nhà mrớc, bước đầu có th ể khẳng địn h h o ạt độim Cịuán lý nh.ì
nước là thống nhất, tập trung vào m ột đrtu mối cao nhất đó ]à C hính phú- cơ
quan hành chính nhà nước cao nhát.
Như vậy, quàn ỉý nhà nước ỉà m ột hoạt động đòi hỏi tính thống nhât
cao. T ính thống nhất này được qui định và cũng là điểu kiện đảm báo cho việc
{hực hiện chính các chức năng và nhiệm vụ củ a q u ản lý n h à nước.

1.2.

Vị tr í, vai tr ò c ủ a C h ín h p h ủ tro n g việc b ả o đ ả m s ự {hống nlưit

c ủ a q u ả n !Ý n h à nước

1.2.1. Chính pliti- CƯ quan hành chính nhà nước cao nhat
Chính phủ. tiếng Anh là “G overnm ent”, có nghĩa là “cai trị". Trong n ì
điển tiens, V iệt !à '"'cơ quan hành pháp cao nhất quản lí các còtìi> việc hành
p h á p ''[5 \). Tươiig tự, trong các từ điển tiếng Pháp» tiếng Đ ức. khái niệm

Chính phủ cũng có m ột nghía chu n g là cơ quan thực h iện quyền hành pháp
cao nhất ở m ột đất nước, là “ c ơ quan hiện thực hoá hiến pháp rà cá c dạo luật
cùa c ơ quan lập ph áp và báo đâm. c á c quyền, tự do của cá c chủ thê ịtỉìâ nhân ,


pháp nhân) theo khuôn k h ổ của pháp ỉuật, và trong chừnẹ mực nào dỏ, Chính
phủ

thực h iệ n quyền lực của mình một cách dộc ỉậ p trong c ơ cấn hành chính -

chính ///"[2 1 ,6 8 ]. N hà khai sáng người Pháp J.J.R ousseau ờ thê kỉ 18 viêí:
“ Chính phủ là m ột c ơ th ể trung gian giữa cá c thần dân và c ơ quan quyến lực
tối cao d ể h ơi bên tương ứng với nhau thi hành ph áp luật, qỉữ ẹìn quyền lự do
dân sư cũng n h ư tự dơ chính r ậ ”[55,92J

T rong m ột nhà nước hiện đại, Chính phủ là cơ quan hành pháp cao iihíìt
của quyển lực nhà nước. T ừ những quan niệm khác Iihau về sự thòng nhất hay
sự phản lập các quyền, trong các thiết ch ế Iihà nước khác nhau có CÍÍC mô hình
tổ chức Chính phủ khác nhau. Có những nưó'c, n g u y ên thù quốc gia là Chính
phủ, là người đứng đầu Chính phủ m à không có Thủ tướng; có nước có nguyên
thủ quốc gia và có C hính phủ, trong đó C hính phủ gồm có nguyên thủ quốc
g ia và nội các, nội cốc gồm có Thủ tướng và các Bộ trưởng; có nước có
nguyên thủ q u ố c gia riêng, C hính phủ riêng, nguyên thủ quốc g ia không tham
d ự Chính phủ. ở V iệt N am , qua các bản Hiến pháp 1946, 1959, 1980 và ghi
nhân củ a H iến pháp 1992 về C hính phủ là kết quả của quá trình tìm kiếm m ột
m ô hình tổ chức Chính phủ gọn nhẹ, nhầm nâng cao hiệu lực, hiệu quà hoại
động của Chĩnh phủ. C h ế định Chĩnh phủ trong hiến pháp là sự (hể chế hoá
đường lối đổi mới của Đ ảng, được khẳng định trong vãn kiện Đ ại hội đại biểu
toàn quốc lần thứ VII: cải cách hệ thống hành chính nhằm xây dựng m ột hệ

thống hành pháp và q u ản lý hành chính nhà nước vững m ạnh t ừ ftru n g ương
đến cơ sở; thể hiện quan điểm của Đ ảng về quyền lực nhà nước là thống nhất
có sự phân công rành m ạch giữa ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp.
Đ ổng thòi, c h ế đ ịn h C hính phủ q u y định trong H iến pháp 1992 thể hiện
tính k ế thừa và phát triển các c h ế định về C hính phủ ư o n g các Hiến pháp 1946,
1959 và H iến p háp 1980, bên canh đó có tính đêh các tư tưởng về phAn công,
phân nhiệm m ột cách hợp lí giữa 3 loại quyền trong giai đoạn hiện nay.
Nội đung cơ bản củ a c h ế định Chíiih phủ trong H iên pháp và ừong
Luật tổ chức C hính phủ d o Q uốc hội thông qua tại kỳ họp thứ nhất, Q uốc hội

15


khoá IX, ngày 10-9-1992 là nhằm phát huy hơn nữa vai trò cua Chính phũ
trong hê thống các cơ quan nhà nước, tăng cường chức năng quản lý toài) diện,
tâp trung, thống nhất của Chính phủ trong phạm vi cả nước đối với nển kinh tê
quốc dãn và các m ặt của đời sống xẵ hội. Đ ổng thời, nêu cao vai trò người
lãnh đạo, điều hành củ a người đứng đầu Chính phủ, các Bộ trưởng, những
người đứng đầu cơ q uan thuộc Chính phủ.
Đ ể hiểu m ột cách có hệ thống về c h ế định Chính phủ, cần xem xét khái
quát sự hình thành, phát triển của ch ế định này qua các bản hiến pháp nước ta.
T heo Đ iều 43 H iến pháp 1946: "Chính phủ là c ơ quan hành chính cao
nhất của Ịoàn qu ốc". N hư vậy, Chính phủ được xác đinh là cơ quan cao nh.1t

cù a quyền hành phấp. Q uy định này có tính tới nguyên lý cơ bần của thuyết
"Phân lập các q u y ền ” . N hưng vì "N ghị viện nhân dân ỉả cư quan c ó quyền cao
nhứĩ của nước Việĩ N am Dân chủ Cộng hoà" (Đ iều 22- H iến pháp 1946), do
đó quyền hành pháp chịu sự kiểm tra và giám sát của qu y ền lập pháp. Đó là
đặc điểm của việc áp đụng tư tưởng phân quyền vào điều kiện V iệt Natn.
T heo Hiến pháp 1946, các cơ quan hành chính nhà nước tạo thành một

hệ thống thông nhất từ trung ương xuống địa phương, đứng đầu là Chính phu.
thực hiện toàn bộ chức năng quản lý nhà nước. Chính phu là cơ q uan (hi hành
các dạo luật và nghị quyết của Nghị viện, để nghị n h ũng dự án luật ra trước
Nghị viên... bổ nhiệm hoặc cách chức các nhân viên trong các cơ quan hành
chính hoặc chuyên m ôn (Đ iểu 52). Người đứng đầu Chính phu !à Chu tịch
nước (Đ iểu 44).
H iến pháp 1959 có nhiều thay đổi vể chế định Chính phủ, quy định:
"Hội lĩồnq Chính phủ là c ơ quan chấ p hành của c ơ quan quyền lự c Nhà nước
cao nhất, Ví} ỉà c ơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Việt Nam
Dân chủ CỘIÌÍỊ hoa'' (Đ iều 71). Người đứng đầu Chính phủ là Thủ tướng.

Q uyền hạn, nhiệm vụ củ a Chính phủ chủ yếu được quy định tại Đ iều 74. C hế
định Chủ tịch nước tách thành m ột ch ế định độc lập. Chủ tịch nước k h ô n s
đứng đầu Chính phủ, nhưng nhiều quyền hạn của Chủ (ịch nước m ang tính

16


chất hoạt động ch ấp hàiih và điều hành. So với H iến pháp 1946, Hiến pháp
1959 đã quy định C hính phủ có khối ỉượng quyền hạn b ao hàm nhiều lĩnh vực.
trong đó có cả lĩnh vực quản ỉý kinh tế.
H iến phdp 1980 đ a có những thay đổi căn bàn tro n g quy định về tổ
chức bộ m áy N hà nước. C h ế định Chú tịch nước h o à n h ậ p với ch ế định ú y ban
T hường vụ Q uốc hội thành c h ế định Hội đ ồ n g Nhà nước. Hội đồn g Chính phũ
đổi tên thành " H ộ i LỈồng b ộ trư ở n g ". N hưng không chi th u ần tuý đổi tên, mà
còn thay đổi cách thành lập, c h ế độ làm việc, v ề m ặt p h áp lỵ, vai trò cá nhân
người đứng đầu H ội đổ n g Bộ trưởng bị hạn c h ế so với quyển hạn của Tliỉi
tướng Chĩnh phủ quy định tro n g H iến p h áp 1959. Hiến p h áp 1980, cũng nhu
hai bản hiến p h áp trước nó, quy định chức năng h àn h pháp chủ yếu do hệ
th ố n g các c ơ q u an hành chính nhà nước thực hiện. Vì Q uốc hội vẫn ỉà 'Ví/

(Ịitan duy nhất vó quyền lập hiến và lập p h á p ". Đ iều cần lưu ý là Ọ uốc hội có

th ể định ra nhữ ng quyền hạn cho m ình, có thể q u y địrứi thêm quyền hạn cho
Hội đồ n g Bộ trưởng khi cần th iế t. Có Iìghĩa Q uốc hội có thể quy định cho
m ình cả những q uyền hành p h áp và tư pháp.
H iến pháp 1980 quy định: "H ộ i ẩồnq B ộ trưởng là C hín h phú a ĩơ nước
C ộn g hoà X H C N V iệ t N am , ỉà c ơ quan chấ p hành vổ hành chính nhà nước
ca o nhất của CƯ quan quyển lực N hà nước cao nhất" (Đ iều 104). Các quyền

hạn và nghía vụ củ a Hội đồ n g Bộ trưởng được quy đ ịnh khá cụ thể (Đ iểu 107).
N hư vộỵ, cả 3 bản H iến pháp 1946, 1959 và Ì9 8 0 đều thể hiện tinh thiìn
chung là hoạt đ ộ n g hành chính nhà nước (hoạt độn g ch ấp hành và diếu hành)
chủ yếu được trao cho

hệ

thống các

CO'

quan h àn h chítiỉi cao

nhất

ctìa nhà

nước, (Đ iểu 109).
T rong H iến pháp 1992, C hính phủ được thay th ế Hội đổng Bộ tm ờng.
đứng đẩu C hính phủ là T hủ tướng (thay ch o Chủ tịch H ội đồ n g Bộ trưởng).
Đ iều 109, H iến pháp 1992 và Đ iều I, L uật Tổ chức C h ín h phú (1992) quy

định: “ C hính ph ủ ỉà c ơ quan chấp hành củ a Quốc h ộ i, c ơ quan hành chính
nhà nước cao nhất của nước C ộn g h oà x ã h ộ i chủ nghĩa V iệt N cuỉỉ". V iệc thay

17

':M
‘

M-lo/íi


đổi tên gọi Iihư váy thể hiện sự tăng cường chế độ thủ trường, chế độ trách
nhiệm cua cá nhân cùa Thủ tướng, của các Bộ trưởng cũng như những người
đứng đầu cơ quan ngang Bộ. Mặt khác, xác định vị trí chính trị - phấp lý cùa
Chính phù, Thủ tướng trong cơ cấu quyền iực như Hiến pháp ỉ 992 cũng thể
hiện quan điểm “hành pháp đó là nơi cần hành động hơn ỉà bàn luận".
Căn cứ vào vị trí pháp ]ý như vậy, chức năng cơ bản của Chính phù là:
“ Chính phủ thống nhất việc quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị,

kinh ỉế, vàn hoá, xã hội , quốc phòng an ninh và dổi nqoại rủa Nhà
nước" (Điều 109- Hiến pháp Ỉ992)
Theo nguyên tắc quyền lực nhà nước thống nhất không phân chia,
nhưng có phân công rạch ròi giữa ba quyền và theo vị trí pháp ỉý và chức năng
nói trên, Chính phủ là m ột thiết chế chính trị - hành chính nắm quyển hành
pháp, với chức năng cụ thể là có quyền “lập quy” để thực hiện các luật do cơ
quan Quốc hội ban hành; quyền quản lý công việc hàng ngày của Nhà nước để
thực hiện những nhiệm vụ chính trị của N hà nước: quyền tổ chức bộ máy hành
chính nhà nước và quản lv nhân sự cùa bộ m áy đó, ngoài ra nó còn có chúc
năng tham gia quá trình lập pháp,

Theo quy định cùa Điều 112, Hiến pháp 1992 và Chương II. Luât Tổ
chức Chính phú 1992, C hính phủ có toàn quyền giải quyết các víín đề liên
quan đến quản lý nhà nước trên phạm vi cả nước, trừ các công việc thuộc thắm
quyền của Q uốc hội và Uỷ ban Thường vụ Quốc hội. Với vị trí trên, Chính
phủ là cơ quan điều hành cao nhất của quyền lực nhà nước trong hệ thống các
cơ quan quản lý nhà nước (theo ý nghĩa quản lý trực tiếp của Nhà nước, không
bao gồm các cơ quan lạp pháp và tư pháp”; nó chỉ đạo tập trung, thống nhíu
các Bộ và các cơ quan ngang Bộ, các cơ quan thuộc Chính phủ, các ciíp chính
quyền địa phương.
-

Chính phu do Q uốc hội bầu ra trong kỳ họp thứ nhất cùa mỏi khoá

họp Quốc hội. Trong kv họp này, Q uốc hội bầu Thủ tướng Chính phũ theo dề
nshị của Chù tịch nước và giao cho Thủ tướng đề nghị danh sách của Bộ
18


trưởng và thành viên khác của Chính phủ để Quốc hội phê chuấii. Quy tlịnh
pháp lý này vừa xác định vai trò và trách nhiệm tập thể của Chính phủ tnrức
Qtiốc hội; vừa xác định vai trò cá nhân của Thủ tướng !à người liình đạo toàn
bộ công việc của Chính phủ và chịu trách nhiệm trước Quốc hội, đổng thời
cũng chính !à xác định vai trò và trách nhiệm của Bộ trường trong tập thể cùa
Chính phủ và trách nhiệm của cá nhân Bộ trưởng về Enh vực m ình phụ trách,
Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác trước
Quốc hội, Ưỷ ban Thường vụ Q uốc hội và Chủ tịch nước.
- Chính phủ và các Bộ trưởng, thủ trưởng các cơ quan ngang Bộ chịu sự
giám sát của Quốc hội và u ỷ ban Thường vụ Quốc hội trực tiếp hoặc gián tiếp
thông qua các uỷ ban của Q uốc hội. C h ít VỔÍ1 của đại biểu Q uốc hộỉ đối với
Chính phủ ỉà một hình thức giám sát của Quốc hội đối với Chính phủ; Chính

phủ và các thành viên phải trả ỉời các chất vấh của đại biểu Quốc hội trong các
kỳ họp của Quốc hội.

^ Là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành pháp cao nhát cua
đất nước, Chính phủ trực tiếp tổ chức mọi chức năng quản lý của nhà 11ƯỚC VÍ1
điều hoà trong các ỉĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh, quốc
phòng, đối ngoại.
Thẩm quyền của Chính phủ được quy định tại Chương VIỈI (Điều I !2h
Hiến pháp 1992 và Chương II, LuẠt tổ chức Chính phủ Cộng hoà XHCN Việt
Nam , bao gồm:
- Q uyền kiến níịlỉị ỉập pháp: dự thảo các văn bản luật trình Quốc hội và
dự thảo Pháp lênh trình ú y ban Thưòng vụ Quốc hôi (sáng kiến lập pháp), dự
thảo trìiih Q uốc hội dự án k ế hoạch Nhà nước và ngân sách Nhà nước, đự thảo
trình Q uốc hội các chính sách IỚĨ1 về đối nội và đối ngoại của N hà nước trên
cơ sở đường lối chính sách của Đ ảng và pháp luật của N hà nước.
*

Quyển bơn hành các quyết định quẩn ỉý nhà nước có tính chất quy

phạm pháp luật, quyết định các chủ trương, biện pháp nhằm thực hiện chính

19


sách, pháp luật, bảo vệ lợi ích Nhà nước, bảo đảm trật tự xã hôi, bào vệ các
quyền và lợi ích hợp pháp của công đân.
Các văn bản quy phạm pháp luật cùa Chính phủ có giá trị pháp lý trong
phạm vi cá nước. Nghị quyết, nghị định của Chính phủ, quyết định, chí thị cún
Thù tướng ban hành dưới ctonh nghĩa của tạp thể Chính phù hoặc cua Thù
lirớns Chính phủ: kiểm tra việc chấp hành các văn bản đó ớ mọi cơ quan cua

trung ương và chính quyền địa phương.
- Quyền quản /v r à diều hành toàn bộ cồng cuộc xây dựng kinh tế, vãn
hon - xã hội... theo đúng đường lối chính sách của Đ ảng, luật pháp củn Nhn
nước và hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ.
- Quyền xây diơìịị và lãnh dạo toàn bộ hệ thống các tổ chức, các CƯ
quan quan !ý nhà nước, thành lập các cơ quan quan trực thuộc Chính phu và
cơ quan giúp việc Thủ tướng, lãnh đạo các ƯBND tỉnh, thành phố trục thuộc
Trung ương do Hội đổng nhân dân báu ra; chl đạo việc tổ chức các cơ quan
chuyên mòn ở địa phưoìig.
- Quyền tổ chức các đơn vị sản xuất, kinh doanh, theo những hình thức
thích hợp, lãnh đạo các đơn vị ấy kinh doanh theo định hướng kế hoạch, đúng
cơ chế, đúng pháp luật...(Hiện nay Thủ tướng Chính phù trực tiệp quán lý !7
Tổng công tỵ 91),
- Chính phù lãnh đạo hoạt động của các Bộ, của chính quyền địa
phương. Sự lãnh đạo đó thể hiện trên hai mật:

ị ^ T ỉ ì ứ n ỉ ì ấ í , Chính phù với tư cách là cơ qtian chấp hành CÍIO nhât cún cơ
quan quyển lực nhà nước cao nhất thực hiện quyền ban hành cấc văn bàn quy
phạm pháp luật (nghị quyết, nghị định) có tính bắt buộc trên phạm vi cà nước,
dể thực hiện các đạo luật, các pháp lệnh và các nghị quyết của Quốc hội vn
UBTV Quốc hội. Các Bộ và chính quyền địa phương có nghĩa vụ thực hiện
các văn bản quy phạm pháp luật đó. Căn cứ vào tình hình của địa phương, Hội
đổng nhân dân địiìh ra các biện pháp thực hiện các luật, pháp lệnh, nghị quyết
của Quốc hội, ủ y ban Thường vụ Quốc hội và các nghị quyết, Iighị định cùa

20


Chính phủ, đồng thời ban hành các nghị quyết cho ủ y ban nhân dân cùng cáp
thực hiện.

Thứ hai, Chính phủ với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước CÍIO
nhất của Cộng hoà XHCN V iệt Nam, là cấp ưên cao nhất cím toàn bộ hê
thống hành chính nhà nước, từ bộ m áy hành chính trung ương đến ủ y bnn
nhan dâu các cấp, các cơ quan, công sở hành chíiứi, sự nghiệp trong cá nước.
Chính phú hình đạo u ỷ ban nhân dân các cấp một cách trực tiẻp trong việc
thực hiện các nhiệm vụ chì đạo, điểu hành của mình. Uỷ ban nhíhi dân các cáp
có nhiệm vụ chấp hành các quyết định quản lý của cơ quan nhà nước cAp trên;
u ỷ ban nhíìn dân các cấp không được quyết định những vấn đề trái với luật,
pháp lệnh/và những quyết định cùa các cơ quan nhà nước cấp trên, cùn Chính
phù, Thủ tướng và các Bộ trưởng.
-

Quyển hướng dần, kiểm tra HĐND; Thủ tướng có quyền đình chỉ việc

thi hành những nghị quyết của HĐND cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung
ương trái với hiến pháp, luật và c ấ c văn bản của cơ quan nhà n ư ớ c cỉìip trên,
đổng thời để nghị Uy ban Thường vụ Quốc hội bãi bỏ các nghị quỵêt đó. Thú
tướng có quyền đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những quyét định, chi thị,
thông tư của Bộ trướng, thú trưởng cơ quan ngang Bộ, thủ trường cơ quan trực
thuộc Chính phủ, các quyết định cua UBND và Chủ tịch UBND tỉnh, thành
phố trực thuộc Trung ương trái với Hiến pháp, luật và các vàn bản của các cơ
quan nhà mrớc cấp trên.
Theo pháp luật hiện hành, cơ cấu tổ chức của Chính phú gồm các Bộ,
các cơ quan ngang Bộ, do Q uốc hội quyết định thành lập theo các để nghị cua
Thủ tướng Chính phủ.
Chính phủ gồm có Thù tướng Chính phủ, các Phó Thủ tướng, các Bộ
trương và các thành viên khác. Nhằm tách dần chức năng lập phỉip và giám sái
khỏi chức năng hành pháp, Hiến pháp 1992 qui định: "Ngoài Thù tướììg, cóc

thành viên khác cùa Chính phủ không nhất thiết phải là đại biêu Quốc hội"

21


(Điểu 1 ỈO); các “thànlì viển của u ỷ ban thường vụ Quốc hội khỏtìịi ỉhè (ỈỐHỊÌ

ỉhời là íhàiììì viên của Chính p ỉìír (Điều 90).
T heo Luật Tổ chức Chính phủ (1992) thì không có cơ quan thường trực
của Chính phủ (trước đây ỉà Thường vụ Hội đồng Bộ trường gồm: Chủ tịch
Hội đồng Bộ trưởng, các Phó Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng và Bộ trưởng Tổng
thư ký Hội đồng Bộ trưởng). Hiến pháp 1980 quy đinh việc thành lập Thường
vụ Hội đồng Bộ trưởng nhằm mục đích đảm bảo tính tập thể khỉ giải quyết
những vấn đề quan trọng trong thời gian Chính phủ không họp. Tuy nhiều,
thực tiễn hoạt động nàv không có hiệu quả và nhiều khi biến tập thể thành một
tổ chức m ang tính chất hình thức. Bên cạnh đó, nhằm tăn s cườim va! trò ỉĩính
dạo cùa Thủ tướng Chính phú và phát huy Víù trò cùa các thành viên Chính
phủ, trong Hiến pháp 1992 các chức đanh “Phó Thủ tướỉĩg thường trực" và

"Bộ ỉncỏìiạ- Tổng thư kỷ Hội lìổng Bộ trưởng” cũng không còn.
Chính phủ hoạt động bằng các hình thức căn bản như sau:
+ Hình thức hoạt động của tập thể Chính phủ là phiên họp Chính phủ.
+ Sự chỉ đạo, điều hành của Thủ tướng và các Phó Thủ tướng là những người
giúp Thủ tướng theo sự phân công của Thủ tướng; khi Thủ tướng vắng mật thì
một phó Thủ tướng được Thủ tướng uỷ nhiệm thay m ặt lãnh đạo công tác của
Chính phủ.

4- Hoạt động của cấc Bộ trưởng với tư cách là thành viên tham gia vào công
việc chung của Chính phú và với tư cách là người đứng đáu một Bộ hay cơ
quan ngang Bộ,

H iệu lực của Chính phủ là kết quả tổng hợp của cả ba hình thức hoạt
động trên.
V iệc thực hiện chế độ làm việc phải bảo đảm nguyên tắc Chứih phú
hoạt động với hai đanh nghía: tập thể Chính phủ và Thù tướng Chính phủ.
Chính phủ là cơ quan làm việc theo chế độ tập thể, những vấn tỉề quan
írọns thuộc thẩm quyền của Chính phủ được thảo luận tập thể và quyết định
theo đa số (Điều ỉ 9, Luật Tổ chức Chính phủ 1992).

22


Các vấn đề đưa ra Chính phủ thảo luận phải là những vấn để trọng yếu
nhất có ý nghĩa quốc gia, có tầm chiến ỉược về kinh tế, xã hội, khoa học - kỹ
thuật chung của cả nước, cho các ngành và địa phương cụ thể, đó là: chưưng
trình hoạt động hàng năm của Chính phủ; những dự án luật trình Quốc hội và
dự án pháp lệnh trình Uy ban Thường vụ Quốc hội; những dự án và kế hoạch
ngân sách; những chính sách cụ thể về phát triển kinh tế - xã hội; các văn để
quan trọng về quốc phòng, an ninh, đối ngoại; các đề án trình Quốc hội về
việc thành

lạp, sáp nhập, giải thể các Bộ, các cơ quan ngaiìg Bộ; việc thành lộp

mới, nhập, chia, điều chỉnh địa giới tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương hav
đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, quyết định việc thành lập, sáp nhập, giải
thể cơ quan thuộc Chính phủ; các báo cáo cùa Chính phủ trước Quốc hội,
UBTV Q uốc hội, Chủ tịch nước.
1.2.2.

Sự th ố n g n h ấ t q u y ền h à n h p h á p từ p h ía C h ín h p h ũ (ru n g

m áy n h à nước
Theo C.S. M ontesquieu thì “trưng mỗi quốc gia đêìỉ có ba ỉhứ quyên lự(

lồ quyển lộp pháp, quyền thi hành những điều hợp với quốc tếcôiìịị pluíp vờ
quyền thi hành nhữnẹ điểu trơnq luật dân ^ ’[43,100], hay nói cách khác, mỏi
m ột nhà nước đều tất yếu phải tồn tại ba thứ quyền hay ba chức năng của nhà
nước !à: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Tức là trong hoạt động cứa bất cứ nhà
nước nào cũng phải thực hiện ba ioại hoạt động đó. Như vậy, quyền lực thống
nhất (quyền lực chính trị) của nhà nước được phân công cho các cơ quan, tổ
chức nhà nước để thực hiện ba quyền: lập pháp, hành pháp, tư pháp. Phũn
công quyền lực thành các quyền và trao cho các Gơ quan nhà nước những thẩm
quyền xác định được thực hiện trong sự phối hợp với các cơ quan khác là
phương thức tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước, Hay nói cách khác, việc
phân công quyền ỉực nhằm trả lời câu hỏi tổ chức quyền lực như th ế nào chứ
không hướng tới vấn đề quyền lực đó thuộc về ai? K hông nên nhầm ỉẫn giữa
bản chất nhân dân của quyền lực được biểu hiện trong sự thiết lạp quyền lực
nhân dân thông qua chế độ bầu cử phổ thông đầu phiếu vói việc tổ chức thục
23

bọ


hiện qưyền lực đó bởi các cơ qua khác nhau trong bộ m áy nhà nước, sự plìAn
công đó chỉ nhằm mục đích nâng cao hiêu quả của viêc thưc hiện quyền lưc
thống nhất, tránh sự độc quyền, lạm dụng quyền như ồ các nhà nước tư sản.
- Q uyền ỉập pháp là thẩm quyền ban hành các quy phạm pháp luật được
thực hiện bằng hoạt đông quyết định về ]uật của Quốc hội và uỷ quvền của
Q uốc hội cho Uỷ ban Thường vụ Q uốc hội ra pháp lệnh. Trong quá trình lộp
pháp có nhiều cơ quan nhà nước tham gia, phối hợp bằng việc thực hiện các
thẩm quyền: kiến nghị về luật, soạn thảo và trinh dự án luật, thẩm tra dự án

luât, thông qua và ký ban hành luật.
- Q uyền tư pháp là quyền tài phán bằng hoạt động xét xử theo pháp luật
tố tụng của các toà án. Đó ỉà sự phán xét tính hợp hiến, hợp pháp của các
quyết định pháp luật và sự phán quyết về hành vi tội phạm , traiih chấp dân sự.
kiiih tế, lao động và về tranh chấp hành chính. T rong xét xử trước hết các ton
án nhân danh uhà nước, độc lập và chỉ tuân theo pháp luật phán quyết hành vi
của công dân: định tội đối với người vi phạm luật hình sự, giai quyết tranh
chấp dân sự trong nhân dân. Cùng với việc “xử dân”, toà án CÒI1 cổ quyền “ xir
quan” , tức !à phán xét các văn bản vi hiến và các quyết định hành chính, hành
vị hành chính trái pháp luật gây thiệt hại cho dân, bị dân khiếu kiện ra toà án
đòi bồi thường.
Quyền tư pháp được thực hiện có sự tham gia, phối hợp của các cơ cấu
quyền lực bằng hoạt động hỗ trợ tư pháp: điều tra, giám định, pháp y, ỉuật sư,
công chứng... Thiếu những hoạt động hỗ írợ có tính chất độc lập về mặt thẩní
quyền ấy thì hoạt động xét xử không có căn cứ, khổ có thể phán xử đúng đắn.
Tuy nhiên, những thẩm quyền đó khó có thể khẳng định dút khoát thuộc về
quyền tư pháp.
~ Q uyền hành pháp là quvền thi hành pháp luẠt và tổ chúc thực hiện
pháp luật trong ctời sống xã hội. Quyền hành pháp được thực hiện bứt thủm
quyền: ban hành chính sách quản lý, ra quyết định quy phạm pháp luẠl. áp

24


dụng pháp luật bằng việc ra quyết định hàiìh chính cá biệt cụ thể, tổ chức phục
vụ dời sống xã hội để đảm bào thực hiện lợi ích công cộng.
Những thẩm quyền trên thực hiện bởi bộ máy hành chính công và sự kết
ước bằng họp đồng hành chính tạo thành hoạt động công vụ nhà nước, trong
đó nền hành chính có vai trò quyết định. Vai trò quyết định ấy được thể hiện
tuăn theo nguyên tắc pháp lý là: Hành chính được quyền hành động để quản lý

xã hội, nhưng phải tuân thủ pháp luật: H ành chính được quyền hành động vì
ỉợi ích công, nhưng các công chirc, viên chức nhà nước và các cơ quan hành
chính phải chịu trách nhiệm trong công vụ nếu gfty ra thiệt hại tới lợi ích hợp
pháp của nhân dãn. Nói cách khác, hành chính là hoạt động m aue tính quyển
lực pháp lý.
Quỵềsì hành pháp được thực hiện thông qua các đơn vị hành chính nhà
nước. Sự phân chia dân cư trong quốc gia theo các đơn vị hành chính lãnh thổ
(cốp tỉnh, huyện, xã) là m ột trong những dấu hiệu cơ bail cùa việc lổ chức thực
hiện quyền hành pháp. Từ sự phân chia ấy đòi hỏi trên mỗi cộng đổng lành
thổ hành chính phải tổ chức các cơ cấu quyền iực để thực hiện chủ quyền nhà
nước và thôiìg qua cơ cấu quyền lực để dân clr ờ đó thể hiện V chí, nguyện
vọng, quyền lợi của m ình.
Phân công các quyển cùa quyền lực nhà nước thống nhíìt theo các dơn
vị hành chính lãnh thổ được đặt ra như một tất yếu khách quan ờ tilt cá các nhà
nước có ch ế độ chính trị khác nhau.
Việc tổ chức bộ m áy nhà nước của các nước trên thế giới dựa theo hai
thuyết: Tập quyền và phân quyền. T huyết phân quyền có mẩm mốtìg từ thời
cổ đại, điển hình là A ristote (384 - 332 TCN) và sau này được John Locke và

c.s, M ontesquieu phát triểĩi vào thời kỳ Cách m ạng tư sẳn. Theo thuyết này,
thì phải tổ chức bộ máy nhà nước sao cho quyền lập pháp, quyển hành pháp và
quyền tư pháp không tập trung vào trong tay m ột người hoặc một co' quan, vì
như vậy dễ dẫn đến sự iạm đụng quyền lực. Theo quan điểm cua

c.s.

M ontesquieu thể hiện trong tác phẩm “Tinh thần pháp luật” cùn ông thì quyền

25

lập pháp trao cho Nghị viện, quyền hành pháp trao cho Chính phủ, quyển tư
pháp trao cho Toà án. Ba hệ thống cơ quan này phải độc lập, chê ngự. doi
trọng và kiềm chế lẫn nhau. Học thuyết này chủ yếu nhằm ctà phá 1lén quân
chú chuyên ch ế cùa nhà nước phong kiến. Ngược lại với thuvêt phAn quyến,
thuyết tập quyển cho ràng quyền lực nhà nước ỉà thống lứiất và thuộc về nhílti

dần. Nhân dân là chủ thể duy nhất nắm chủ quyền nhà nước và do vậy nó
không thể phân chia và không thể chuyển nhượng cho bất kỳ ai. Vì vậy, khi tổ
chức quyền iực cũng phải đảm bảo tính thống nhất cùa nó, tức là phải trao
toàn bộ quyền lực nhà nước cho m ột cơ quan do đân ừực tiếp b;iu ra (thôn 2
thường là Nghị viện hoặc Q uốc hội) và cơ quan này thực hiện cả bíi quyền lập
pháp, hành pháp và tư pháp. Nhưng trên thực tế, vì nhiều lý íio mà cơ quan
này không thể trực tiếp thực hiện được tất cả quyền lực củn mình mà thành lộp
ra và trao quyền cho các cơ quan khác, nó chỉ giữ lại quyển lập pháp còn trao
quyền hành pháp cho Chính phủ và quyền tư pháp cho Toà án.
Ớ nước la cũng như một số nước XHCN Đ ông Âu và Liên Xô trước

dĩiy, việc tổ chức bộ máy nhà nước theo thuyết tập quyền. Quốc hội ià cơ quan
đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Dưới
quyền lực tối cao và thống nhất đó của Quốc hội, có sự phân công là: Quốc
hội nám quyển lập pháp, Chính phủ nắm quyền hành pháp, Toà án nhốn ciần
tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao nắm quyền tư pháp. Cũng như Quốc
hội, Chính phủ là một thiết chế hiến địiih chứ không phải thiết chế luật định.
Do vậy, “Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chỉnh

nhà nước cao nlìâĩ của nước Cộnq hoà Xã hội chủ nghĩa Việt Nam" (Điều
IQQjJKien pháp 1992). Nếu so sánh cả 4 bản Hiến pháp cùa nước ta, chúng tôi
thấy, quan niệm về Chính phủ có những thay đổi nhất định phù hợp với yêu
cẩu về tổ chức bộ máy íihà nước theo từng giai đoạn lịch sử. Hiến pháp 1946

xfty dựng Chính phủ theo m ô hình chính phủ tư sản, nên không quỵ định
Chính phủ là cơ quan chấp hành của Nghị viện. Hỉêh pháp 1980 xay đựng
Chính phủ (HĐBT) theo m ỏ hình chung của Hiến pháp XHCN. Nhưng với

26