Hoạt động kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua kho bạc nhà nước tại địa bàn tỉnh lâm đồng

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
---------------------

NGUYỄN TỐ LOAN

HOẠT ĐỘNG KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH
NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC
TẠI ĐỊA BÀN TỈNH LÂM ĐỒNG

LUẬN VĂN THẠC SỸ TÀI CHÍNH NGÂN HÀNG

Đà Lạt – 2012


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
---------------------

NGUYỄN TỐ LOAN

HOẠT ĐỘNG KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH
NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC
TẠI ĐỊA BÀN TỈNH LÂM ĐỒNG

Chuyên ngành: Tài chính và Ngân hàng
Mã số: 60 34 20

LUẬN VĂN THẠC SỸ TÀI CHÍNH NGÂN HÀNG

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. NGUYỄN THỊ THU HẰNG

Đà Lạt – 2012


MỤC LỤC
Trang
Danh mục các ký hiệu viết tắt ............................................................

i

Danh mục bảng .................................................................................

ii

Danh mục các bảng biểu, sơ đồ .........................................................

iii

MỞ ĐẦU

1

Chương 1: Những vấn đề chung về chi ngân sách Nhà nước và
vai trò của Kho bạc Nhà nước trong việc quản lý và kiểm soát chi

6

ngân sách Nhà nước
1.1. Những vấn đề cơ bản về chi ngân sách Nhà nước ........................

6

1.1.1. Khái niệm về ngân sách Nhà nước............................................

6

1.1.1.1 - Khái niệm về ngân sách Nhà nước ......................................

6

1.1.1.2 - Khái niệm về thu ngân sách Nhà nước ................................

6

1.1.1.3 - Khái niệm về chi ngân sách Nhà nước .................................

6

1.1.2 - Đặc điểm, nội dung và vai trò của chi ngân sách Nhà nước ....

7

1.1.2.1 - Đặc điểm của chi ngân sách Nhà nước ................................

7

1.1.2.2 – Nội dung của chi ngân sách Nhà nước ................................

8

1.1.2.3 - Vai trò của chi ngân sách Nhà nước ....................................

11

1.1.2.4 - Phân loại chi ngân sách Nhà nước ......................................

12

1.1.3 - Mối quan hệ giữa chi ngân sách Nhà nước và cán cân ngân
sách Nhà nước ...................................................................................
1.2 - Tổng quan về Kho bạc Nhà nước trong hệ thống tài chính của
Việt Nam ...........................................................................................

14
15

1.2.1 - Sự ra đời và phát triển của hệ thống Kho bạc Nhà nước .........

15

1.2.2 - Đặc điểm của Kho bạc Nhà nước trong nền kinh tế thị trường

19


1.2.3 – Chức năng và nhiệm vụ của Kho bạc Nhà nước .....................

20

1.2.3.1 – Vị trí và chức năng của Kho bạc Nhà nước .........................

20

1.2.3.2 - Nhiệm vụ quyền hạn của Kho bạc Nhà nước .......................

20

1.3 - Những vấn đề cơ bản về kiểm soát chi ngân sách Nhà nước qua
Kho bạc Nhà nước .............................................................................
1.3.1 - Khái niệm về kiểm soát chi ngân sách và kiểm soát chi ngân
sách qua Kho bạc Nhà nước ..............................................................
1.3.2 - Nguyên tắc cơ bản của kiểm soát chi ngân sách Nhà nước .....
1.3.3 - Vai trò của Kho bạc Nhà nước trong quá trình kiểm soát chi
ngân sách Nhà nước ..........................................................................
1.3.4 - Nội dung của kiểm soát chi ngân sách Nhà nước qua Kho bạc
Nhà nước ...........................................................................................
1.3.5 - Tiêu chí đánh giá hoạt động kiểm soát chi ngân sách nhà nước
qua Kho bạc Nhà nước .......................................................................
Chương 2: Thực trạng về công tác kiểm soát chi ngân sách Nhà
nước qua Kho bạc Nhà nước tại địa bàn tỉnh Lâm Đồng

24
24
24
25
27
31
33

2.1 - Tổ chức bộ máy Kho bạc Nhà nước Lâm Đồng .........................

33

2.1.1 - Cơ cấu tổ chức bộ máy của hệ thống KBNN Việt Nam ..........

33

2.1.2 - Cơ cấu tổ chức Kho bạc Nhà nước Lâm Đồng .......................

35

2.2 - Thực trạng kiểm soát chi ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà
nước tỉnh Lâm Đồng trong thời gian qua .................................................
2.2.1 - Đặc điểm kinh tế - xã hội và tài chính ngân sách địa phương
tỉnh Lâm Đồng giai đoạn 2007-2011 .................................................

35
35

2.2.1.1 – Đặc điểm kinh tế xã hội ......................................................

35

2.2.1.2 – Đặc điểm tài chính – ngân sách địa phương .......................

37

2.2.2 - Thực trạng kiểm soát chi ngân sách Nhà nước qua Kho bạc
Nhà nước tỉnh Lâm Đồng ..................................................................

42


2.2.2.1 - Giai đoạn trước khi có Luật Ngân sách Nhà nước ra đời ....

42

2.2.2.2 - Giai đoạn từ 2004 đến nay ..................................................

46

2.3 - Đánh giá công tác kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua Kho
bạc Nhà nước tại địa bàn tỉnh Lâm Đồng ..........................................
2.3.1 - Những kết quả đã đạt được trong công tác kiểm soát chi
NSNN tại địa bàn tỉnh Lâm Đồng .....................................................
2.3.2 - Những tồn tại và nguyên nhân ................................................
Chương 3: Định hướng và giải pháp hoàn thiện kiểm soát chi
ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước tại tỉnh Lâm Đồng
3.1 - Mục tiêu và định hướng hoàn thiện cơ chế kiểm soát chi ngân
sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước tại tỉnh Lâm Đồng ................
3.1.1 - Mục tiêu .................................................................................
3.1.2 - Định hướng hoàn thiện kiểm soát chi NSNN qua KBNN tại
tỉnh Lâm Đồng ..................................................................................
3.2 - Giải pháp và kiến nghị về hoàn thiện cơ chế kiểm soát chi ngân
sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước ..............................................

62
62
67
73

73
73
75
78

3.2.1 - Kiểm soát chi ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước ....

78

3.2.2 - Hoàn thiện các hình thức cấp phát ngân sách Nhà nước .........

84

3.2.3 - Chi ngân sách Nhà nước theo kết quả đầu ra gắn với khuôn
khổ chi tiêu trung hạn ........................................................................
3.2.4 - Kiểm soát cam kết chi ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà
nước ..................................................................................................
3.2.5 - Các biện pháp tăng cường cấp phát ngân sách trực tiếp từ Kho
bạc Nhà nước đến đơn vị, cá nhân cung cấp hàng hóa, dịch vụ .........
3.2.6 - Cải cách hành chính trong công tác kiểm soát chi ngân sách
Nhà nước ...........................................................................................
3.2.6.1 - Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện việc kiểm soát chi theo cơ

85
92
94
96
96

chế một cửa qua Kho bạc Nhà nước ..................................................
3.2.6.2 - Xây dựng và đẩy nhanh tiến trình công nghệ hóa KBNN .....

97

3.2.6.3 - Tận dụng tối đa công nghệ thanh toán của nền kinh tế ........

98

3.2.6.4 - Xây dựng đội ngũ cán bộ công chức KBNN có phẩm chất và
trình độ chuyên môn nghiệp vụ .........................................................
3.2.7 – Các giải pháp bổ trợ để thực hiện kiểm soát chi ngân sách
Nhà nước qua KBNN ........................................................................

98
99

3.2.7.1 - Nâng cao chất lượng dự toán chi ngân sách Nhà nước ......

99

3.2.7.2 - Kiến nghị hợp lý nhằm hoàn thiện khung pháp lý ...............

100

3.2.7.3 - Các giải pháp bổ trợ khác tại KBNN Lâm Đồng ..................

102

KẾT LUẬN

104

TÀI LIỆU THAM KHẢO

106


DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU VIẾT TẮT
STT

Ký hiệu

Nguyên nghĩa

1

BTC

Bộ Tài chính

2

CKC

Cam kết chi

3

CBCC

Cán bộ công chức

4

CCHC

Cải cách hành chính

5

ĐVSDNS

Đơn vị sử dụng ngân sách

6

GRVĐT

Giấy rút vốn đầu tư

7

HĐND

Hội đồng nhân dân

8

KSC

Kiểm soát chi

9

KBNN

Kho bạc Nhà nước

10

MTEF

Khuôn khổ chi tiêu trung hạn

11

KH – CN

Khoa học – Công nghệ

12

NS

Ngân sách

13

NSNN

Ngân sách nhà nước

14

NSTW

Ngân sách Trung ương

15

PT

Phát thanh

16

SN

Sự nghiệp

17

TABMIS

Hệ thống thông tin tích hợp quản lý ngân sách và Kho bạc

18

TD – TT

Thể dục – Thể thao

19

TSCĐ

Tài sản cố định

20

UBND

Ủy ban nhân dân

21

VĐT

Vốn đầu tư

22

XDCB

Xây dựng cơ bản

i

DANH MỤC BẢNG
STT

Mục lục

1

Bảng 2.2

2

Bảng 2.5

Nội dung
Chi NSNN địa phương, 2007-2011
Số từ chối thanh toán, chi trả của KBNN, 20072011

Trang
38
63

So sánh giữa hai phương thức quản lý NS theo
3

Bảng 3.1

đầu vào và QLNS theo kết quả đầu ra của công
việc

ii

85


DANH MỤC SƠ ĐỒ
STT

Mục lục

1

Sơ đồ 2.1

2

Sơ đồ 2.3

3

Sơ đồ 2.4

Nội dung
Cơ cấu tổ chức KBNN tỉnh Lâm Đồng
Quy trình một cửa đối với kiểm soát chi thường
xuyên
Quy trình KSC một cửa đối với đầu tư XDCB

iii

Trang

34
51
60


LỜI MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong những năm qua, cùng với quá trình đổi mới trong thời kỳ đẩy
mạnh công nghiệp hóa – hiện đại hóa và hội nhập quốc tế, nước ta đối mặt với
nhiều khó khăn và thách thức lớn như chỉ số giá cả, lạm phát tăng cao, mặt
bằng lãi suất chưa giảm.... và với những diễn biến phức tạp của tình hình kinh
tế thế giới làm tăng nguy cơ mất ổn định cho nền kinh tế đất nước. Tuy vậy,
Việt Nam đã liên tục giữ vững các cân đối lớn của nền kinh tế và đạt được
mức tăng trưởng khá. Thành tựu trên có sự đóng góp không nhỏ của việc sử
dụng có hiệu quả công cụ tài chính của Chính phủ, trong đó việc quản lý chi
ngân sách Nhà nước là một chính sách lớn. Do đó, yêu cầu cải cách tài chính
công trở thành nhiệm vụ quan trọng của cải cách nền hành chính trong đó cải
cách về thể chế được Đảng và Nhà nước đặc biệt quan tâm nhất là đổi mới cơ
chế quản lý và kiểm soát chi tiêu công nhằm góp phần nâng cao chất lượng
kiểm soát chi NSNN, nâng cao hiệu quả sử dụng các nguồn lực tài chính của
Nhà nước. Từ những yêu cầu trên, Kho bạc Nhà nước là đơn vị trực thuộc Bộ
Tài chính, được giao nhiệm vụ kiểm soát chi tiêu công. Qua hơn 20 năm hình
thành và phát triển, hệ thống KBNN đã khẳng định vị thế là một công cụ
không thể thiếu trong quản lý tài chính, quản lý quỹ NSNN; thực hiện vai trò
giám sát, kiểm soát toàn diện các nguồn thu, chi, các quỹ NSNN theo đúng
quy định của pháp luật; giữ vững kỷ luật, kỷ cương tài chính trong quản lý và
kiểm soát chi NSNN gắn với việc thực hiện Luật Phòng chống tham nhũng và
Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí. Việc kiểm soát chi ngân sách Nhà
nước qua Kho bạc Nhà nước đóng một vai trò hết sức quan trọng trong tiến
trình thực hiện các mục tiêu kinh tế lớn của Chính phủ.

Cùng với các đơn vị Kho bạc trên cả nước, Kho bạc Nhà nước Lâm

1


Đồng luôn kiên trì với mục tiêu xây dựng Kho bạc Nhà nước hiện đại, an
toàn, nâng cao chất lượng, hiệu quả các mặt hoạt động nhất là công tác kiểm
soát chi ngân sách Nhà nước. Thời gian qua, công tác kiểm soát chi qua
KBNN tại địa bàn tỉnh Lâm Đồng đã ngăn chặn nhiều nội dung chi sai mục
đích, sử dụng ngân sách kém hiệu quả và từ chối thanh toán nhiều khoản chi
chưa đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức với số tiền hàng trăm tỷ đồng mỗi
năm. Tuy nhiên, tình hình sử dụng ngân sách địa phương hiện nay còn có
nhiều bất hợp lý, tùy tiện, lãng phí và không mang lại hiệu quả như mong đợi
cho đến nay vẫn chưa được ngăn chặn kịp thời, công tác quản lý ngân sách
còn bộc lộ nhiều khiếm khuyết cần phải được điều chỉnh. Bên cạnh đó, trong
bối cảnh nguồn lực tài chính địa phương có sự giới hạn nhất định và với yêu
cầu thực tế đòi hỏi chất lượng hoạt động kiểm soát chi NSNN của KBNN cần
được nâng cao hơn nữa nhằm tăng cường hiệu quả quản lý chi tiêu công, nâng
cao tính minh bạch, giải trình trong chi tiêu để tránh thất thoát, lãng phí, tiêu
cực, từ đó đáp ứng được đầy đủ yêu cầu quản lý, sự nghiệp đổi mới và hoàn
thành thắng lợi các nhiệm vụ chính trị được giao.
Xuất phát từ những yêu cầu cấp thiết đó, từ thực tiễn công tác tại đơn vị
mình, tác giả chọn đề tài: ‘‘Hoạt động kiểm soát chi ngân sách Nhà nước qua
Kho bạc Nhà nước tại địa bàn tỉnh Lâm Đồng’’ là thiết thực trong giai đoạn
hiện nay.

2. Tình hình nghiên cứu
Trong bối cảnh kinh tế đất nước đang đứng trước nhiều khó khăn và
thách thức như hiện nay, việc sử dụng NSNN tiết kiệm, có hiệu quả là mối
quan tâm lớn của các chuyên gia, các nhà quản lý, các nhà hoạch định chính

sách, đặc biệt là đối với ngành tài chính và Kho bạc là những cơ quan được
Chính phủ giao nhiệm vụ trực tiếp quản lý và kiểm soát ngân quỹ Quốc gia.
Hiện nay có nhiều đề tài khoa học có liên quan đến công tác quản lý và kiểm

2


soát chi NSNN đã nghiên cứu và đóng góp rất nhiều cho công tác trên, chẳng
hạn như đề tài cấp Viện “Định hướng áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn
của tại Việt Nam” của TS. Lê Quang Thuận - Viện Chiến lược và chính sách
tài chính hay đề tài khoa học cấp Bộ “Đổi mới phương thức lập ngân sách
theo kết quả đầu ra góp phần nâng cao hiệu quả phân bổ và sử dụng nguồn
lực tài chính công của Việt Nam” của Ths. Trần Thị Thanh Hương. Tuy
nhiên, tại tỉnh Lâm Đồng hiện nay vẫn chưa có đề tài nghiên cứu sâu về lĩnh
vực kiểm soát chi NSNN qua KBNN mà hầu hết chỉ nghiên cứu, phân tích
dưới góc nhìn của các nhà hoạch định tài chính – ngân sách nói chung. Vì
vậy, cần có các nghiên cứu chuyên sâu nhằm phân tích toàn diện thực trạng
của công tác quản lý và kiểm soát chi ngân sách qua KBNN, tìm ra nguyên
nhân cơ bản của những tồn tại và hạn chế, đề ra giải pháp hoàn thiện công tác
kiểm soát chi NSNN qua KBNN nhằm đáp ứng yêu cầu về cải cách tài chính
công của Chính phủ và yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội tại địa phương.

3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu của đề tài là nhằm đưa ra giải pháp nâng cao chất
lượng của hoạt động kiểm soát chi NSNN qua KBNN, nâng cao tính minh
bạch, giải trình trong chi tiêu để tránh thất thoát, lãng phí, tiêu cực, góp phần
tăng cường hiệu quả quản lý chi tiêu công, đáp ứng được đầy đủ các yêu cầu
quản lý, sự nghiệp đổi mới và hoàn thành thắng lợi các nhiệm vụ chính trị
được giao.
Nhiệm vụ nghiên cứu là phân tích thực trạng và đánh giá hiệu quả của

công tác kiểm soát chi NSNN qua Kho bạc Nhà nước hiện nay, rút ra được
những vướng mắc, hạn chế trong quá trình thực hiện. Từ đó, nghiên cứu
nhằm đưa ra đề xuất một số giải pháp trong công tác kiểm soát chi ngân sách
Nhà nước qua KBNN một cách chặt chẽ, hợp lý, đúng mục đích, đúng đối
tượng, có hiệu quả và đảm bảo cân đối ngân sách.

3


4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
* Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu chủ yếu là việc chấp hành ngân sách của các đơn
vị sử dụng NSNN, của hệ thống KBNN qua công tác kiểm soát chi; thực trạng
và hiệu quả mang lại của chính sách chi NSNN và kiểm soát chi NSNN qua
KBNN trong quá trình điều tiết vĩ mô nền kinh tế của Chính phủ.
* Phạm vi nghiên cứu
Đề tài chủ yếu nghiên cứu về các văn bản luật, các chế độ có liên quan
đến công tác quản lý và kiểm soát chi NSNN, từ đó đi sâu nghiên cứu về thực
trạng công tác kiểm soát NSNN qua KBNN tại địa bàn tỉnh Lâm Đồng qua
các giai đoạn mà nhất là từ khi có Luật Ngân sách Nhà nước ra đời và các giải
pháp trong thời gian tới.

5. Phương pháp nghiên cứu
Nghiên cứu sử dụng chủ yếu các phương pháp sau :
- Phương pháp tổng hợp;
- Phương pháp miêu tả;
- Phương pháp so sánh;
- Phương pháp phân tích định tính.

6. Những đóng góp mới của luận văn

Qua việc đi sâu nghiên cứu, tìm hiểu những vấn đề cốt lõi về chính
sách chi ngân sách Nhà nước và hoạt động kiểm soát chi NSNN qua hệ thống
KBNN nói chung, KBNN Lâm Đồng nói riêng, và qua tham khảo các tài liệu,
các nghiên cứu của các tác giả có liên quan đến chính sách chi và kiểm soát
chi NSNN qua KBNN, luận văn đã đưa ra một số phân tích, đánh giá về thực
trạng và hiệu quả mang lại, từ đó đưa ra các kiến nghị về định hướng và giải
pháp hoàn thiện công tác kiểm soát chi NSNN qua KBNN tại địa bàn tỉnh
Lâm Đồng. Hy vọng rằng luận văn sẽ góp một phần nhỏ cùng với quá trình

4


nghiên cứu và đưa ra các giải pháp hữu hiệu cho công tác kiểm soát chi
NSNN qua KBNN tại địa bàn tỉnh Lâm Đồng.

7. Bố cục của luận văn
Luận văn gồm 3 chương :
- Chương 1: Những vấn đề chung về chi ngân sách Nhà nước và vai trò
của Kho bạc Nhà nước trong việc quản lý và kiểm soát chi ngân sách Nhà
nước.
- Chương 2: Thực trạng về công tác kiểm soát chi ngân sách Nhà nước
qua Kho bạc Nhà nước tại địa bàn tỉnh Lâm Đồng.
- Chương 3: Định hướng và giải pháp hoàn thiện kiểm soát chi ngân
sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước tại tỉnh Lâm Đồng.

5


Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ

VAI TRÒ CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC TRONG VIỆC QUẢN LÝ VÀ
KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.1 - Những vấn đề cơ bản về chi ngân sách Nhà nước
1.1.1 - Khái niệm về ngân sách Nhà nước
1.1.1.1 - Khái niệm về ngân sách Nhà nước
Ngân sách Nhà nước là một phạm trù kinh tế, phạm trù lịch sử và là
một thành phần trong hệ thống tài chính. Thuật ngữ NSNN được sử dụng
rộng rãi ở mọi quốc gia. Cho đến nay, khái niệm về NSNN vẫn còn có nhiều
ý kiến khác nhau và đưa ra nhiều định nghĩa khác nhau xuất phát từ những
cách tiếp cận vấn đề khác nhau. Theo chúng tôi, khái niệm đầy đủ, chung
nhất là: “Ngân sách Nhà nước là hệ thống các quan hệ kinh tế phát sinh trong
quá trình phân phối các nguồn lực tài chính của xã hội để tạo lập và sử dụng
quỹ tiền tệ của Nhà nước nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước”.
Luật Ngân sách Nhà nước được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ
nghĩa Việt Nam khóa XI thông qua ngày 16/12/2002 định nghĩa: “Ngân sách
Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được
cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một
năm để đảm bảo thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước”.
1.1.1.2 - Khái niệm về thu ngân sách Nhà nước
Thu ngân sách nhà nước bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí; các
khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước; các khoản đóng góp của các tổ
chức và cá nhân; các khoản viện trợ; các khoản thu khác theo quy định của pháp
luật.
1.1.1.3 - Khái niệm về chi ngân sách Nhà nước

6


Chi NSNN là việc phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm đảm bảo

thực hiện chức năng của Nhà nước theo những nguyên tắc nhất định, là quá
trình phân phối lại các nguồn tài chính đã được tập trung vào NSNN và đưa
chúng đến mục đích sử dụng. Do đó, chi NSNN là những việc cụ thể không
chỉ dừng lại trên các định hướng mà phải phân bổ cho từng mục tiêu, từng
hoạt động và từng công việc thuộc chức năng của Nhà nước.
1.1.2 - Đặc điểm, nội dung và vai trò của chi ngân sách Nhà nước
1.1.2.1 - Đặc điểm của chi ngân sách Nhà nước
Ngân sách Nhà nước luôn gắn chặt với Nhà nước, chứa đựng lợi ích
chung và công, hoạt động thu chi NSNN là thể hiện các mặt kinh tế - xã hội
của Nhà nước, dù dưới hình thức nào thực chất cũng là quá trình giải quyết
quyền lợi kinh tế giữa Nhà nước và xã hội. Quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và
xã hội đó thể hiện ở phạm vi rộng lớn. Xuất phát từ đặc điểm trên của NSNN,
chi NSNN có những đặc điểm cơ bản sau:
Thứ nhất, chi NSNN nhằm phục vụ cho lợi ích chung của cộng đồng
dân cư ở các vùng hay một quốc gia. Các khoản chi từ NSNN dùng cho các
mục đích tiêu dùng và đầu tư. Quá trình thực hiện chức năng này, Nhà nước
đã cung cấp một lượng hàng hóa dịch vụ khá lớn cho nền kinh tế nhằm đáp
ứng nhu cầu của xã hội về hàng hóa công cộng. Đặc điểm này xuất phát từ
chức năng quản lý toàn diện nền kinh tế - xã hội của Nhà nước.
Thứ hai, chi NSNN luôn gắn liền với bộ máy Nhà nước và những
nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội mà Chính phủ phải đảm nhận trong mỗi
quốc gia. Mức độ, phạm vi chi tiêu NSNN phụ thuộc vào tính chất, nhiệm vụ
của Chính phủ trong mỗi thời kỳ. Chi NSNN được thực hiện theo nội dung đã
được quy định trong phân cấp quản lý NSNN nhằm đảm bảo cho các cấp
chính quyền thực hiện chức năng quản lý, phát triển kinh tế - xã hội. Đồng
thời, các cấp chính quyền của bộ máy Nhà nước là chủ thể duy nhất quyết

7

định cơ cấu, nội dung, mức độ của các khoản chi NSNN.
Thứ ba, tính hiệu quả của các khoản chi NSNN được thể hiện ở tầm vĩ
mô và mang tính chất toàn diện cả về hiệu quả kinh tế trực tiếp, hiệu quả về
mặt chính trị xã hội, ngoại giao. Các khoản chi của NSNN gắn chặt với sự
vận động của các phạm trù giá trị khác như giá cả, lãi suất, tỷ giá hối đoái,
tiền lương, tín dụng, v.v... Chính vì vậy, trong công tác quản lý tài chính, một
yêu cầu đặt ra là khi xem xét đánh giá các khoản chi NSNN cần phải tổng hợp
các chỉ tiêu định tính và các chỉ tiêu định lượng, đồng thời phải có quan điểm
toàn diện và đánh giá tác động ảnh hưởng của các khoản chi đó ở tầm vĩ mô.
Thứ tư, xét về mặt tính chất, phần lớn các khoản chi NSNN đều là các
khoản chi không hoàn trả trực tiếp và mang tính bao cấp. Chính vì vậy, các
nhà quản trị tài chính cần phải có sự phân tích, tính toán cẩn thận trên nhiều
khía cạnh trước khi đưa ra các quyết định chi tiêu để tránh đươc những lãng
phí không cần thiết và nâng cao hiệu quả NSNN.
1.1.2.2 - Nội dung của chi ngân sách Nhà nước
Ngân sách Nhà nước bao gồm ngân sách Trung ương và ngân sách địa
phương. Ngân sách Trung ương là ngân sách của các bộ, cơ quan ngang bộ,
cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác ở Trung ương. Ngân sách địa
phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng Nhân
dân và Ủy ban Nhân dân.
Nhìn chung, nội dung của chi NSNN thường được phân loại theo một
cơ cấu phù hợp với thông lệ quốc tế, bao gồm chi thường xuyên và chi đầu tư
phát triển.
(1) Chi thường xuyên: là các khoản chi nhằm đáp ứng các nhu cầu như
chi lương, phụ cấp lương và chi cho hoạt động quản lý hành chính Nhà nước.
Chi thường xuyên có những nét đặc trưng cơ bản là: mang tính ổn định và đòi
hỏi phải có nguồn lực tài chính ổn định để duy trì bộ máy Nhà nước; mang

8

tính tiêu dùng xã hội vì nó chủ yếu nhằm trang trải cho các nhu cầu về quản lý
hành chính Nhà nước, quốc phòng, an ninh, các hoạt động sự nghiệp và các
hoạt động xã hội khác do Nhà nước tổ chức mà kết quả của chúng là tạo ra
các hàng hóa và dịch vụ công cho hoạt động của Nhà nước và yêu cầu phát
triển của xã hội; mang tính chất tiêu dùng xã hội vì các khoản chi này gắn với
tiêu dùng của Nhà nước và xã hội mà kết quả của chúng là tạo ra các hàng
hóa và dịch vụ công cho hoạt động của Nhà nước và yêu cầu phát triển của xã
hội; gắn chặt với cơ cấu tổ chức bộ máy Nhà nước, do đó nếu bộ máy Nhà
nước gọn nhẹ, hoạt động có hiệu quả thì số chi thường xuyên sẽ giảm.
Các khoản chi thường xuyên được chia theo các lĩnh vực sau:
+ Chi quản lý hành chính Nhà nước: Bao gồm chi về hoạt động của các
cơ quan quyền lực Nhà nước; hệ thống các cơ quan pháp luật; hệ thống các cơ
quan quản lý kinh tế - xã hội và chính quyền các cấp; các cơ quan Đảng Cộng
sản Việt Nam; các tổ chức chính trị - xã hội…
+ Chi cho an ninh, quốc phòng và trật tự an toàn xã hội: Đây là khoản
chi thường xuyên đặc biệt quan trọng nhằm đảm bảo sự tồn tại của Nhà nước
hệ thống chính trị, ổn định trật tự xã hội và sự toàn vẹn lãnh thổ. Khoản chi
này gồm hai bộ phận lớn là chi cho quốc phòng và chi cho an ninh.
+ Chi sự nghiệp văn hóa – xã hội: là các khoản chi mang tính chất tiêu
dùng xã hội, liên quan đến sự phát triển đời sống tinh thần của các tầng lớp
dân cư, gắn liền với quá trình đầu tư phát triển nhân tố con người. Chi văn
hóa xã hội bao gồm các khoản chi: sự nghiệp khoa học – công nghệ; sự
nghiệp giáo dục – đào tạo; sự nghiệp y tế; hoạt động văn hóa, nghệ thuật, thể
dục – thể thao, thông tấn báo chí, phát thanh truyền hình và các sự nghiệp văn
hóa – xã hội khác.

9

+ Chi sự nghiệp kinh tế của Nhà nước: là các khoản chi cho các hoạt
động sự nghiệp kinh tế do Nhà nước thực hiện để tạo điều kiện thuận lợi cho
các hoạt động của các thành phần kinh tế.
+ Chi khác: Là những khoản chi cũng xếp vào cơ cấu chi thường xuyên
ngoài những khoản chi lớn đã nêu trên như trợ giá theo chính sách của Nhà
nước, trả lãi tiền vay của Chính phủ, hỗ trợ quỹ bảo hiểm xã hội…
(2) Chi đầu tư phát triển: là quá trình Nhà nước sử dụng một vốn tiền
tệ đã được tập trung vào NSNN để đầu tư xây dựng và hoàn thiện cơ sở vật
chất kỹ thuật cho nền kinh tế - xã hội nhằm hoàn thiện mở rộng nền sản xuất
xã hội. Khoản chi này có vai trò điều tiết quan trọng, được thực hiện qua
nhiều kênh khác nhau, tạo sự tác động tổng hợp kích thích sự phát triển của
của khu vực kinh tế tư nhân, tạo thế cân bằng cho nền kinh tế và đảm bảo
thực hiện các mục tiêu ổn định và tăng trưởng của nền kinh tế. Chi đầu tư
phát triển có những nét đặc trưng cơ bản đó là: mang tính chất tích lũy vì theo
thời gian, khoản chi này góp phần tạo ra của cải vật chất xã hội, làm nền tảng
cho nền kinh tế phát triển ổn định và tăng trưởng; phạm vi và mức độ chi gắn
chặt với việc thực hiện mục tiêu, yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội trong từng
thởi kỳ.
Chi đầu tư phát triển của NSNN bao gồm các nội dung sau:
+ Chi xây dựng các công trình thuộc kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội
không có khả năng hoàn vốn. Đây là khoản chi nhằm đảm bảo các điều kiện
cần thiết ban đầu cho nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội. Do đó, khả năng
hoàn vốn rất thấp hoặc thậm chí có những công trình không có khả năng hoàn
vốn. Nội dung chi này thường tập trung vào các lĩnh vực trọng yếu của Nhà
nước như giao thông vận tải, điện, bưu chính viễn thông, các ngành công
nghiệp cơ bản, các công trình văn hóa trọng điểm…

10

+ Chi thực hiện các chương trình mục tiêu: Là những khoản chi nhằm
hỗ trợ vốn cho các dự án thuộc các ngành nghề được ưu đãi và cho các vùng
khó khăn theo chủ trương của Chính phủ nhằm tạo công ăn việc làm, từng
bước phát triển kinh tế - xã hội các vùng đồng bào còn khó khăn và phát triển
đồng đều giữa các vùng, các địa phương.
+ Chi đầu tư hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp Nhà nước, góp vốn cổ
phần, góp vốn liên doanh vào các doanh nghiệp thuộc các lĩnh vực cần thiết
có sự tham gia của Nhà nước. Trong điều kiện nền kinh tế thị trường, Nhà
nước thông qua các khoản chi này nhằm can thiệp vào nền kinh tế bằng việc
nắm giữ những ngành, lĩnh vực trọng yếu để đảm bảo vai trò chủ đạo của
thành phần kinh tế Nhà nước. Qua đó, Nhà nước định hướng nền kinh tế đi
theo đúng với mục tiêu tăng trưởng và phát triển kinh tế của đất nước đã đề
ra.
+ Chi hỗ trợ quỹ đầu tư phát triển nhằm thực hiện kế hoạch tín dụng
của Nhà nước.
+ Chi dự trữ Nhà nước: Khoản chi này hình thành quỹ dự trữ Nhà nước
nhằm đề phòng rủi ro do thiên tai địch họa…, đảm bảo cho nền kinh tế - chính
trị được giữ vững và ổn định.
1.1.2.3 - Vai trò của chi ngân sách Nhà nước
Chi ngân sách đóng vai trò vô cùng quan trọng trong việc thúc đẩy tăng
trưởng kinh tế, ổn định chính trị - xã hội. Các khoản chi thường xuyên từ
ngân sách là điều kiện vất chất cơ bản để duy trì sự hoạt động của bộ máy
hành chính Nhà nước, lực lượng vũ trang, các đơn vị sự nghiệp, đảm bảo thực
hiện việc quản lý hành chính Nhà nước, duy trì trật tự xã hội. Các khoản chi
đầu tư từ NSNN chủ yếu dùng để xây dựng kết cầu hạ tầng kinh tế - xã hội
như xây dựng mới một số cơ sở công nghiệp mũi nhọn, then chốt, một số cơ
sở chế biến nông, lâm, thuỷ sản làm hàng hoá xuất khẩu và dành một phần

11

cho các dự án giải quyết việc làm, nhất là trong lâm, ngư nghiệp, trên cơ sở
đó tạo môi trường và điều kiện thuận lợi cho sự ra đời và phát triển các doanh
nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế. Chi NSNN cũng giải quyết các vấn đề
xã hội; trợ giúp trực tiếp cho những người có thu nhập thấp hay có hoàn cảnh
đặc biệt; trợ cấp gián tiếp dưới hình thức trợ giá cho các mặt hàng thiết yếu
góp phần ổn định thị trường; chi để thực hiện chính sách dân số, chính sách
người có công, chính sách việc làm và các hoạt động cứu trợ xã hội khác.
Bên cạnh đó, việc cấp vốn hình thành các doanh nghiệp Nhà nước là
một trong những biện pháp căn bản được sử dụng để hỗ trợ cho sự phát triển
của các doanh nghiệp, chống độc quyền và giữ cho thị trường khỏi rơi vào
tình trạng cạnh tranh không hoàn hảo. Và trong những điều kiện cụ thể, nguồn
kinh phí trong ngân sách cũng có thể đảm bảo tính ổn định về cơ cấu hoặc
chuẩn bị cho việc chuyển sang cơ cấu mới hợp lý hơn.
Sau cùng, việc cắt giảm chi tiêu của Chính phủ là một công cụ hữu hiệu
của chính sách tài chính góp phần kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô
của Nhà nước.
1.1.2.4 - Phân loại chi ngân sách Nhà nước
Phân loại chi ngân sách là sự sắp xếp các khoản chi vào các nhóm theo
tiêu thức nhất định nhằm đáp ứng yêu cầu của công tác quản lí và định
hướng chi NSNN. Các tiêu thức phân loại thường được sử dụng là:
Căn cứ vào mục đích, nội dung
Nhóm 1: Chi tích lũy của NSNN là những khoản chi khoản chi đầu tư
phát triển và các khoản tích lũy khác làm tăng cơ sở vật chất và tiềm lực cho
nền kinh tế, tăng trưởng kinh tế.
Nhóm 2: Chi tiêu dùng của NSNN là các khoản chi không tạo ra sản
phẩm vật chất để tiêu dùng trong tương lai; bao gồm chi cho hoạt động sự
nghiệp, quản lý hành chính, quốc phòng, an ninh...

12

Căn cứ theo tính chất kinh tế
- Nhóm chi thường xuyên bao gồm các khoản chi nhằm duy trì hoạt
động thường xuyên của Nhà nước;
- Nhóm chi đầu tư phát triển nhằm làm tăng cơ sở vật chất của đất nước
và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế;
- Nhóm chi trả nợ và viện trợ bao gồm các khoản chi để Nhà nước thực
hiện nghĩa vụ trả nợ các khoản đã vay trong nước, vay nước ngoài khi đến
hạn và các khoản chi làm nghĩa vụ quốc tế;
- Nhóm chi dự trữ là những khoản chi NSNN để bổ sung quỹ dự trữ
Nhà nước và quỹ dự trữ tài chính.
Căn cứ vào tính chất sử dụng
- Chi cho lĩnh vực sản xuất vật chất: Là những khoản chi dành cho các
ngành sản xuất vật chất như công nghiệp, nông nghiệp, lâm nghiệp…
- Chi cho lĩnh vực phi sản xuất vật chất: Là những khoản chi về dịch vụ
công cộng, văn hoá, giáo dục, nghệ thuật , y tế, thể dục thể thao, nghiên cứu
khoa học, quản lí Nhà nước…
Căn cứ vào chức năng quản lí Nhà nước
- Chi nghiệp vụ: Là những khoản chi gắn liền với hoạt động của bộ
máy Nhà nước. Bao gồm các khoản chi về tiền lương, tiền công, trả nợ trong
nước và ngoài nước; các khoản hỗ trợ và chuyển giao, hưu trí, trợ cấp, trợ
giá…
- Chi phát triển: Là những khoản chi không gắn hoạt động của bộ máy
Nhà nước, bao gồm các khoản chi về dịch vụ kinh tế (phát triển nông nghiệp,
nông thôn, các cơ sở công cộng, thương mại, công nghiệp, giao thông vận
tải…), các dịch vụ xã hội (giáo dục, y tế, quản lí hành chính, an ninh quốc
phòng…).

13

1.1.3 - Mối quan hệ giữa chi ngân sách Nhà nước và cán cân ngân sách
Nhà nước
Cân đối ngân sách là một vấn đề quan trọng được đặt ra đối với mỗi
Nhà nước, nó đảm bảo cho Nhà nước đó thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ
của mình. Đặc biệt khi nền kinh tế vận hành theo cơ chế thị trường, Nhà
nước đã có sự can thiệp vĩ mô vào hoạt động kinh tế và vấn đề cân đối ngân
sách lại càng được quan tâm hơn với nhiều học thuyết về nó.
Theo lý thuyết cổ điển về cân bằng ngân sách, nội dung của cân bằng
ngân sách rất đơn giản là “mỗi năm, số thu phải ngang bằng với số chi”.
Quan điểm này gồm hai nguyên tắc cơ bản sau: (1) Tổng số những khoản thu
của ngân sách không bao giờ được lớn hơn tổng số những khoản chi của
ngân sách; (2) Tổng số những khoản chi ngân sách không được quá tổng số
những khoản thu.
Theo các học thuyết hiện đại thì khái niệm về cân đối ngân sách xét về
bản chất là cân đối giữa các nguồn thu mà Nhà nước huy động được tập
trung vào NSNN trong một năm và được phân phối, sử dụng nguồn thu đó
thỏa mãn nhu cầu chi tiêu của Nhà nước trong năm. Xét về tổng thể, cân đối
NSNN phản ánh mối tương quan giữa thu và chi trong một tài khóa, nó thể
hiện sự phân bổ hợp lý giữa cơ cấu các khoản thu và cơ cấu các khoản chi
NSNN. Cân đối NSNN là một bộ phận quan trọng của chính sách tài khóa,
phản ánh sự điều chỉnh mối quan hệ tương tác giữa thu và chi NSNN nhằm
thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội mà Nhà nước đã đề ra trong từng lĩnh
vực và địa bàn cụ thể.
Liên quan đến chi NSNN và tác động của nó đến cán cân ngân sách
(cân đối ngân sách), ta đi vào phân tích những vấn đề sau:
+ Thặng dư ngân sách (hay còn gọi là bội thu ngân sách) là tổng
những khoản thu NSNN lớn hơn những khoản chi. Thặng dư ngân sách bao

14


gồm:
- Kết dư ngân sách Trung ương: là số chênh lệch do tổng số thu lớn
hơn tổng số chi của ngân sách Trung ương;
- Kết dư ngân sách địa phương: là số chênh lệch do tổng số thu lớn hơn
tổng số chi của ngân sách địa phương.
+ Thâm hụt ngân sách (hay còn gọi là bội chi ngân sách): là tình trạng
chi NSNN vượt quá thu NSNN trong một năm, là hiện tượng NSNN không
cân đối thể hiện trong so sánh giữa cung và cầu về nguồn lực tài chính của
Nhà nước.
Như vậy, vấn đề bội chi ngân sách là một yếu tố quan trọng gắn liền
với quá trình thực hiện cân đối NSNN và là điều không thể tránh khỏi đối
với mỗi quốc gia. Trong điều kiện nền kinh tế thị trường hiện đại, Nhà nước
thường bỏ ra một lượng tiền khá lớn để khắc phục những khiếm khuyết của
cơ chế thị trường, trong khi nguồn thu vào NSNN không đủ cho hoạt động
chi tiêu. Sự chênh lệch giữa các khoản thu lớn hơn khoản chi gây ra tình
trạng bội chi NSNN đòi hỏi Nhà nước phải bằng các biện pháp nhằm cân
bằng ngân sách mà trước hết là xác định bội chi ngân sách ở mức độ nào, tìm
ra nguyên nhân để từ đó đưa ra những giải pháp hợp lý để khắc phục, đảm
bảo bội chi NSNN ở mức có thể chấp nhận được. Bội chi NSNN nếu được
xử lý tốt và được đảm bảo ở mức hợp lý sẽ góp phần quan trọng vào cân đối
NSNN và thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.

1.2 - Tổng quan về Kho bạc Nhà nước trong hệ thống tài chính của
Việt Nam
1.2.1 - Sự ra đời và phát triển của hệ thống Kho bạc Nhà nước
 Nha Ngân khố giai đoạn 1945 - 1950
Sau khi Cách mạng Tháng Tám năm 1945 giành thắng lợi, để chuẩn bị

cho sự ra đời và hoạt động của Chính phủ nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa

15


ngày 28/8/1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh và Chính phủ cách mạng lâm thời
quyết định thành lập ngành tài chính của nước Việt Nam độc lập. Nhiệm vụ
cấp bách của ngành tài chính lúc này là chuẩn bị ngân sách để giải quyết các
nhu cầu chi tiêu của bộ máy Nhà nước và quân đội. Chính vì vậy, Ngân khố
quốc gia lúc bấy giờ mặc dù chưa chính thức được thành lập nhưng nó là
một bộ phận cực kỳ quan trọng của Bộ Tài chính và Chính phủ cách mạng.
Nhiệm vụ trọng tâm cấp bách của Ngân khố Trung ương lúc này là tập trung
sức xây dựng một chế độ tiền tệ độc lập, tự chủ, vừa để đáp ứng nhu cầu chi
tiêu của chính quyền cách mạng và quân đội, vừa là công cụ để tiếp tục đấu
tranh với địch trên mặt trận tài chính – tiền tệ.
Ngày 01/12/1945, Ngân khố Trung ương đã thí điểm phát hành loại
tiền đúc đầu tiên ra thị trường và đã được nhân dân tín nhiệm và sử dụng.
Kết quả này là cơ sở cho việc chuẩn bị các điều kiện cần thiết để cho ra đời
đồng tiền chính thức của Chính phủ cách mạng. Ngày 03/4/1946, Quốc hội
đã biểu quyết cho phép lưu hành giấy bạc của tài chính của Việt Nam trên
phạm vi cả nước. Đây là thắng lợi hết sức quan trọng của ngành tài chính
trên lĩnh vực tài chính – tiền tệ, góp phần đảm bảo các nhu cầu chi tiêu của
ngân sách, phục vụ công cuộc kháng chiến của nhân dân ta. Để có một cơ
quan chuyên môn, đặc trách nghiên cứu và giải quyết các vấn đề tài chính –
tiền tệ, ngày 29/5/1946, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 75/SL
thành lập Nha Ngân khố trực thuộc Bộ Tài chính. Trong thời gian 5 năm tồn
tại và hoạt động (1946 – 1951), Nha Ngân khố đã xây dựng từng bước một
chế độ tiền tệ độc lập, tự chủ.
 Kho bạc Nhà nước thời kỳ 1951 – 1963
Từ thực tiễn tình hình nền kinh tế nước ta lúc bấy giờ đòi Chính phủ

phải ban hành các chính sách mới về quản lý kinh tế – tài chính, tiền tệ – tín
dụng, đồng thời phát triển và hoàn thiện dần bộ máy các cơ quan của Chính

16