LÝ LUẬN VỀ ĐỔI MỚI CƠ CHẾ QUẢN LÝ CÁC TỔ CHỨC SỰ NGHIỆP CÔNG

LÝ LUẬN VỀ ĐỔI MỚI CƠ CHẾ QUẢN LÝ CÁC TỔ CHỨC SỰ
NGHIỆP CÔNG
1.1. Cơ sở lý thuyết về đổi mới cơ chế quản lý các tổ chức sự nghiệp
công
1.1.1. Khái niệm hàng hóa và dich vụ công, vai trò của nhà nước
trong việc cung cấp loại hàng hóa này trong nền kinh tế thị trường
1.1.1.1. Khái niệm hàng hóa và dịch vụ công
Khái niệm hàng hóa và dịch vụ công hay vẫn được gọi là hàng hóa công
cộng, từ lâu đã có nhiều học giả nghiên cứu và có nhiều quan điểm về nó. Ở
Việt Nam, thuật ngữ hàng hóa công mới được đưa vào sử dụng và nghiên cứu
trong những năm gần đây.
Hiện nay có nhiều quan niệm khác nhau về hàng hóa công cộng như theo
S.A.Sammuelson và W.D.Nordhaus thì cho rằng: Hàng hóa công cộng là một loại hàng
hóa có thể cho moi người ( trong một nước hoặc trong một thành phố) được hưởng với
một giá không lớn hơn cái giá đòi hỏi để cung cấp nó cho một người. Việc hưởng thụ
hàng hóa đó không thể chia cắt được và không thể loại trừ ai. Đối chiếu với hàng hóa tư
nhân, như bánh mỳ, nếu mà một người đã tiêu dùng thì người khác không thể tiêu dùng
được
1
.
Có tác giả lại cho: Hàng hóa công cộng là hàng hóa mà khi một ai đó tiêu
dùng thì nó không làm giảm mức tiêu dùng hàng hóa đó của người khác, là
hàng hóa mà mọi người đều cần dùng, và khi nó đã được sản xuất ra thì không
thể ngăn cản người dân tiêu dùng hàng hóa đó ( an ninh, trật tự xã hội, quốc
phòng, giáo dục...)
2
.
Có quan điểm hàng hóa công
3
: là một hàng hóa hay dịch vụ mà nếu được
cung cấp cho một người thì vẫn tồn tại cho những người khác mà không phát

1 S.A.Sammuelson và W.D.Nordhaus - Kinh tế học tập 2, ĐH KTQD, Hà nội 1989, trang 712
2 PGS.TS.Mai Văn Bưu – Giáo trình Quản lý học ĐH KTQD, tập 1, NXB Khoa học và Kỹ
thuật, Hà nội 2001
thêm chi phí nào. Đây là điểm phân biệt với hàng hóa tư nhân, việc tiêu dùng
hàng hóa tư nhân của người này sẽ ngăn cản việc tiêu dùng cùng hàng hóa đó
của người khác. Vì vậy một hàng hóa công cộng thuần túy phải hội tụ hai thuộc
tính đó là “ không cạnh tranh hay không thể loại trừ” và “không có tính loại trừ
trong tiêu dùng”. Tính không loại trừ chỉ rõ hàng hóa công cộng khi đã cung cấp
cho một người thì nó có thể phục vụ thêm cho nhiều người mà không tao thêm
chi phí (chi phí cận biên cho thêm một người sử dụng bằng không). Còn thuộc
tính không cạnh tranh trong tiêu dùng được hiểu là hàng hóa công cộng có thể
cung cấp phục vụ không hạn chế và cho bất kỳ người tiêu dùng nào trong xã
hội
4
, nó không thể ngăn cản bất kỳ ai tiêu dùng nó. Chính lý do này dẫn đến
xuất hiện kẻ ăn không, kẻ ăn không được hiểu là những người tìm cách hưởng
thụ lợi ích của HHCC mà không đóng góp một đồng nào cho chi phí sản xuất và
cung cấp nó. Cũng có thể sử dụng một số biện pháp để loại trừ kẻ ăn không,
nhưng việc áp dụng các biện pháp này có thể dẫn đến một trạng thái không đạt
hiệu quả Pareto. Vì việc có thêm nhiều người khác hưởng thụ HHCC thuần túy
sẽ không làm lợi ích của bất kỳ ai trong xã hội bị giảm đi, và việc loại trừ kẻ ăn
không cũng đòi hỏi nguồn lực để thực hiện.
Khi HHCC chỉ hội tụ một trong hai thuộc tính trên thì nó thuộc loại
HHCC không thuần túy, như giáo dục, y tế, cứu hỏa.v.v...Bản thân nó có sự kết
hợp giữa HHCC và hàng hóa tư, cho đến này thực tế thuật ngữ hàng hóa và dịch
vụ công thường được dùng chung cho cả hai loại HHCC thuần túy và cả không
thuần túy.
Như vậy ở đây chúng ta có thể hiểu hàng hóa công cộng là những loại
hàng hóa, những tiện ích được đem trao đổi để sử dụng chung mà thỏa mãm
3 Theo từ điển Kinh tế học hiện đại – Macmillan (Daivid W.Pearce). Trong chuyên đề này, các

khái niệm “hàng hóa công cộng”, “hàng hóa công” và “dịch vụ công” được hiểu và sử dụng
như nhau.
4 GS.TS. Đỗ Hoàng Toàn – Bài giảng Chính trị học trong Quản lý công(2007), ĐH KTQD
được ít nhất một trong hai thuộc tính: không có tính loại trừ và không có tính
canh tranh trong tiêu dùng.
1.1.1.2. Các hình thức cung ứng dịch vụ công và vai trò của nhà nước
Hiện nay có nhiều hình thức cung ứng hàng hoá và dịch vụ công, trong
đó Nhà nước có vai trò đặc biệt quan trọng, nhà nước đảm bảo cho các hàng hóa
và dịch vụ công được cung cấp cho người dân. Hiện có một số hình thức cung
ứng đã được sử dụng như sau:
- Chính phủ là cung ứng trực tiếp hàng hoá, dịch vụ công.
- Chính phủ chuyển trách nhiệm cung ứng cho chính quyền địa phương.
- Chính phủ ký hợp đồng thuê khu vực tư nhân, các tổ chức phi chính phủ
cung cấp dịch vụ công.
- Nhà nước có thể bán, nhượng quyền kinh doanh sang cho khu vực tư
nhân.
- Nhà nước thu hút sự tham gia của cộng đồng xã hội hoặc nhà nước hỗ
trợ trực tiếp cho các hộ gia đình.
Ví dụ: Một số hình thức cung ứng dịch vụ giáo dục và đào tạo được chia
theo nhà cung ứng xem trong Bảng sau.
Bảng 1: Một số hình thức cung ứng dịch giáo dục chia theo nhà cung
ứng.
Hình thức sở hữu
Loại hình tổ chức
của nhà cung ứng
Dịch vụ giáo dục
Khu vực công Bộ/sở/vụ/văn phòng Trường trực thuộc Bộ giáo
dục&đào tạo (quốc gia, tỉnh, huyện)
Công ty tự chủ
thuộc khu vực công

Trường đại học tự chủ
Khu vực không vì
lợi nhuận
Cộng đồng sở hữu Trường không chính thống
Tổ chức phi lợi
nhuận
Trường do các tổ chức phi chính
phủ, các tổ chức tôn giáo điều hành
Khu vực tư nhân
vì lợi nhuận
Các doanh nghiệp
nhỏ
Trường tư phi tôn giáo
Các doanh nghiệp
lớn
Nguồn: Ngân hàng Thế giới
Như vậy, khá phong phú về hình thức cung ứng các dịch vụ công, như
bảng trên ta thấy có các loại tổ chức khác nhau, các loại hình sở hữu khác nhau
tham gia cung cấp một loại dịch vụ giáo dục. Điều này hoàn toàn không làm mờ
đi vai trò của nhà nước trong việc cung ứng dịch vụ công, mà lại làm cho việc
cung ứng các dịch vụ này trở nên linh hoạt và hiệu quả hơn nhiều. Nhà nước
đảm bảo việc hàng hoá và dịch vụ công phải được cung cấp cho người dân,
nhưng không nhất thiết nhà nước phải là người duy nhất và trực tiếp cung ứng
dịch vụ công. Đặc biệt đối với các hàng hoá và dịch vụ công “không thuần tuý”
như giáo dục, y tế v.v... nên để khu vục khác tham gia cung ứng, do tính có tính
loại trừ trong tiêu dùng của các hàng hoá này. Nhưng sẽ là sai lầm nếu để thị
trường hoàn toàn điều tiết việc cung ứng các dịch vụ công. Vì vậy Nhà nước,
cần đảm bảo chức năng điều tiết thị trường đối với hàng hoá và dịch vụ đặc biệt
này, đảm bảo về mặt thể chế để thị trường hoạt động. Ngoài ra, khi phân phối
dịch vụ công nhà nước cần đảm bảo các đối tượng dễ bị tổn thương, khu vực

vùng sâu vùng xa, vùng còn nghèo khó phải được tiếp cận, đảm bảo phúc lợi xã
hội và công bằng xã hội.
Nhưng nếu chỉ do nhà nước trực tiếp cung ứng hoàng hoá và dịch vụ
công không thuần tuý thì cũng chưa chắc đảm bảo sẽ đạt được tính hiệu quả xã
hội. Vì khi đó nhà nước hoàn toàn đảm nhiệm việc cung ứng nên tính hiệu quả
không cao, cứng nhắc và thiếu tính cạnh tranh trong cung ứng các hàng hoá và
dịch vụ này. Vì vậy cần phải chuyển đổi đa dạng hoá và mở rộng diện các nhà
cung cấp, đặc biệt là các nhà cung cấp tư nhân là cần thiết. Tuy nhiên, vẫn phải
nhấn mạnh vai trò điều tiết của nhà nước để đảm bảo cho thị trường về các hàng
hoá và dịch vụ công được vận hành một cách có hiệu quả.
1.2. Một số vấn đề lý luận về đổi mới cơ chế tổ chức và quản lý của các
tổ chức sự nghiệp công
1.2.1. Lĩnh vực sự nghiệp và tổ chức sự nghiệp công.
1.2.1.1. Lĩnh vực sự nghiệp
Thuật ngữ lĩnh vực sự nghiệp đã được sử dụng ở Việt Nam từ nhiều năm
nay, từ thời kỳ kế hoạch hóa tập trung lẫn trong thời kỳ chuyển sang nền kinh
tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa hiện nay. Thuật ngữ này vẫn được
dùng thông dụng để chỉ những hoạt động liên quan tới việc cung ứng dịch vụ
công, phục vụ nhu cầu thiết yếu và đảm bảo chất lượng cuộc sống của con
người. Lĩnh vực sự nghiệp bao gồm những lĩnh vực như giáo dục & đào tạo, y
tế, văn hóa, thể dục thể thao, bảo hiểm xã hội, nghiên cứu khoa học và phát triển
công nghệ v.v. Trong hệ thống danh mục thống kê quốc gia và trong danh mục
các tổ chức được ngân sách nhà nước cấp kinh phí hoạt động của nước ta, lĩnh
vực sự nghiệp được xếp cùng nhóm với "khu vực dịch vụ", có lúc còn được
ghép cùng với hoạt động quản lý hành chính nhà nước để trở thành lĩnh vực
"hành chính-sự nghiệp". Tuy nhiên thực chất lĩnh vực sự nghiệp có phạm vi hẹp
hơn, chỉ giới hạn trong một số hoạt động cung ứng, chứ không phải cung ứng tất
cả các loại dịch vụ công cho xã hội.
Dịch vụ công là một khái niệm rộng, bao gồm 3 nhóm dịch vụ chính như
dịch vụ hành chính công, dịch vụ sự nghiệp công và dịch vụ công ích. Ở Việt

Nam ta nhận thức và cách hiểu về dịch vụ công hiện vẫn chưa thật rõ ràng, còn
có nhiều ý kiến khác nhau. Chính vì sự thiếu thống nhất như vậy gây ra sự rắc
rối cho xây dựng chính sách liên quan, đây là một vấn đề mang đậm nét Việt
Nam.
Trong danh mục phân loại các dịch vụ do Tổ chức Thương mại Thế giới
(WTO) xây dựng có đưa ra 10 nhóm dịch vụ chính và có tới 150 loại dịch vụ
trong khuân khổ Hiệp định chung về thương mại dịch vụ (GATS). Trong đó,
những hoạt động thuộc lĩnh vực sự nghiệp được đưa vào các nhóm như được
trình bày trong Hộp 1 dưới đây.
Các hoạt động sự nghiệp thường có một số đặc điểm chung là:
(1) Cung cấp các dịch vụ công;
(2) Thường mang tính chuyên môn (như y tế, giáo dục, thể thao, khoa học
và công nghệ...), không vì mục tiêu lợi nhuận mà vì mục tiêu phát triển con
người, mục tiêu đảm bảo phúc lợi xã hội và công bằng cho con người;
(3) Nhà nước đóng vai trò quan trọng trong việc bảo đảm sao cho các
dịch vụ này được cung cấp cho người dân của mình
Hộp 1: Phân loại một số lĩnh vực sự nghiệp liên quan trong danh mục
của WTO về dịch vụ
1. Dịch vụ kinh doanh
a. Dịch vụ nghiên cứu triển khai (R&D)
b. Dịch vụ R&D về khoa học tự nhiên
c. Dịch vụ R&D về khoa học xã hội và nhân văn
d. Các dịch vụ R&D khác
2. Dịch vụ giáo dục và đào tạo
a. Dịch vụ giáo dục mầm non & tiểu học
b. Dịch vụ giáo dục phôt thông
c. Dịc vụ giáo dục cao học
d. Dịch vụ giáo dục cho người lớn
e. Dịch vụ giáo dục khác
3. Dịch vụ về môi trường

a. Dịch vụ thoát nước
b. Dịch vụ thu gom chất thải
c. Các dịch vụ vệ sinh và liên quan khác
4. Cá dịch vụ liên quan về y tế và xã hội
a. Dịch vụ y tế bệnh viện
b. Các dịch vụ khác liên quan tới sức khỏe con người
c. Cá dịch vụ xã hội khac
5. Dịch vụ giải trí, văn hóa và thể thao
a. Dịch vụ giải trí ( nhà hát, xiếc, ban nhạc...)
b. Dịch vụ thông tấn báo chí

1.1.2.2. Tổ chức sự nghiệp.
1.2.1.2. Tổ chức sự nghiệp
Ở Việt Nam ta, những đơn vị do Nhà nước hay các tổ chức chính trị, tổ
chức chính trị xã hội, tổ chức xã hội hoặc tư nhân thành lập với mục đích hoạt
động là nhằm mục đích thúc đẩy sự tiến bộ chung của xã hội và phát triển toàn
diện của con người thì được gọi là tổ chức sự nghiệp
5
. Những tổ chức sự nghiệp
ở Việt Nam bao gồm:
- Các tổ chức sự nghiệp hoạt động về y tế, cứu trợ xã hội như các bệnh
viên, trạm xá, y tế cơ quan, phòng khám y tế, kế hoạch hóa gia đình, hoạt động
cứu trợ, các đơn vị hoạt động vệ sinh phòng dịch, hoạt động thú y...
5 Tổng cục Thống kê. Tổng điều tra các đơn vị kinh tế, hành chính, sự nghiệp năm 2002
- Các tổ chức sự nghiệp hoạt động về giáo dục như: các cơ sở giáo dục
mầm non, giáo dục phổ thông, giáo dục nghề nghiệp, giáo dục đại học và sau
đại học...
- Các tổ chức sự nghiệp hoạt động về văn hóa, thể thao, báo chí, truyền
hình, nghiên cứu khoa học công nghệ, lưu trữ, thư việ, bảo tàng; về sân khấu,
điện ảnh, âm nhạc, biểu diễn nghệ thuật...

Theo loại hình sở hữu, các tổ chức sự nghiệp được phân thành bốn nhóm
chính sau
6
.
(1) Tổ chức sự nghiệp công: là những tổ chức sự nghiệp do Nhà nước thành
lập, kinh phí hoạt động chủ yếu bằng nguồn ngân sách Nhà nước cấp.
(2) Tổ chức sự nghiệp bán công: là những tổ chức sự nghiệp thành lập trên
cơ sở liên kết giữa Nhà nước và tổ chức ngoài Nhà nước để cùng nhau xây
dựng cơ sở vật chất, quản lý, điều hành mọi hoạt động theo qui định của pháp
luật.
(3) Tổ chức sự nghiệp do tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội thành
lập.
(4) Tổ chức sự nghiệp dân lập: là tổ chức do một tổ chức hoặc cá nhân thành
lập theo quy định của pháp luật.
Trong khuân khổ chuyên đề này chỉ đề cập tới các TCSN công hoạt động
trong lĩnh vực y tế và giáo dục đao tạo, đây là những lĩnh vực mang tính quyết
sách hàng đầu của Đảng và nhà nước ta hiện nay.
1.2.1.3. Tổ chức sự nghiệp công
TCSN công trước hết phải là một TCSN, được cơ quan nhà nước có thẩm
quyền thành lập và được quản lý theo qui định của pháp luật. Ngoài ra, TCSN
công được ngân sách nhà nước tài trợ để thực hiện các nhiệm vụ được giao.
6 Tổng cục Thống kê. Tổng điều tra các đơn vị kinh tế, hành chính, sự nghiệp năm 2002